1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, ocho (08) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-006-2015-00234-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandante: Jorge Alexander Varón Salcedo Apoderado: Juan Guillermo González Zota Demandado: Departamento del Tolima Apoderado: German Triana Bayona Tema: Contrato realidad ASUNTO Decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 27 de febrero de 2020 por el Juzgado Doce Administrativo Mixto del Circuito de Ibagué, que negó las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El señor Jorge Alexander Varón Salcedo1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el Departamento del Tolima, solicitando que se acojan las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.1. Pretensiones Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio 3051 del 15 de diciembre de 2014, suscrito por la directora del Departamento Administrativo de Asuntos Jurídicos del Departamento del Tolima, mediante el cual se negó el reconocimiento de una relación laboral para el período comprendido entre el 10 de julio de 2009 y el 30 de diciembre de 2011, así como el reconocimiento, liquidación y pago de auxilio de cesantías, intereses sobre las cesantías, primas, vacaciones, bonificaciones, horas extras diurnas y nocturnas, recargos diurnos y nocturnos, indemnización prevista en la Ley 1071 de 2006 y aportes al sistema de seguridad social integral.
Se declare que entre el Departamento del Tolima y Jorge Alexander Varón Salcedo existió una verdadera relación laboral subordinada durante el período comprendido entre el 10 de julio de 2009 y el 30 de diciembre de 2011. Como consecuencia de lo anterior, se condene al Departamento del Tolima a reconocer y pagar a Jorge Alexander Varón Salcedo las prestaciones sociales no 1 Por medio de apoderado. 2 percibidas entre el 10 de julio de 2009 y el 30 de diciembre de 2011, tales como auxilio de cesantías, intereses sobre las cesantías, primas, vacaciones, bonificaciones y demás emolumentos prestacionales de acuerdo con el Decreto 1919 de 2002, así como los aportes al sistema de seguridad social integral.
Se declare para todos los efectos que el período de vinculación del demandante con el Departamento del Tolima tuvo lugar entre el 10 de julio de 2009 y el 30 de diciembre de 2011, o el que resulte probado en el proceso. Se condene al Departamento del Tolima a pagar sanción moratoria de acuerdo con la Ley 1071 de 2006. Se condene al Departamento del Tolima a pagar a favor del demandante las sumas de dinero que este debió asumir por concepto de aportes al sistema de seguridad social integral durante su vinculación. Se ordene al Departamento del Tolima efectuar la indexación de las prestaciones sociales, conforme a los términos del artículo 187 del CPACA.
Se ordene al Departamento del Tolima dar cumplimiento a la sentencia según los términos del artículo 192 del CPACA. Se condene en costas a la entidad demandada, según los términos del artículo 188 del CPACA. 1.1.2. Hechos En relación con las pretensiones de la demanda, se consignan a continuación las siguientes circunstancias fácticas de forma sucinta: Jorge Alexander Varón Salcedo celebró con el Departamento del Tolima los siguientes contratos de prestación de servicios: • Contrato No. 0752: − Fecha: 10 de julio de 2009 − Objeto: Servicios de apoyo al desarrollo e implementación de instrumentos de ordenamiento territorial, en desarrollo del proyecto de apoyo a alianzas estratégicas regionales en el Departamento del Tolima − Duración: 166 días − Valor Total: $12.888.999 − Pagos: Cinco cuotas mensuales, con obligación de acreditar el cumplimiento de seguridad social integral • Contrato No. 0214: − Fecha: 27 de enero de 2010 − Objeto: Servicios de apoyo a la gestión para sustanciar expedientes de toda índole en el Departamento Administrativo de Asuntos Jurídicos, en desarrollo del proyecto adecuación y modernización de la Gobernación del Tolima en su planta física de servicios para la eficiencia administrativa − Duración: 330 días − Valor Total: $23.650.000 3 − Pagos: Once cuotas mensuales, con obligación de acreditar el cumplimiento de seguridad social integral • Contrato No. 0227: − Fecha: 4 de febrero de 2011 − Objeto: Servicios de apoyo a la gestión para sustanciar expedientes de toda índole en el Departamento Administrativo de Asuntos Jurídicos, en desarrollo del proyecto adecuación y modernización de la Gobernación del Tolima en su planta física de servicios para la eficiencia administrativa − Duración: 330 días − Valor Total: $25.542.000 incluido el IVA − Pagos: Doce cuotas mensuales.
En virtud de estos contratos, Jorge Alexander Varón Salcedo trabajó en la Gobernación del Tolima desde el 10 de julio de 2009 hasta el 30 de diciembre de 2011. Durante este periodo, realizó actividades bajo instrucciones del personal directivo y ejecutivo del Departamento, cumpliendo con horarios establecidos, asistencia a reuniones y permisos para ausentarse.
Además, debió compensar días de trabajo durante festividades como la navidad. Desarrolló funciones relacionadas con la administración y operativa de la entidad territorial, tales como la revisión de actas, seguimiento a procesos de inversión, proyección de oficios y actos administrativos, notificaciones, y control de términos y ejecutorias.
La prestación del servicio fue continua, personal y subordinada. No se le afiliaron al sistema de seguridad social en salud, pensiones y riesgos profesionales, y no se le reconocieron ni pagaron las prestaciones sociales correspondientes a una relación laboral. Jorge Alexander Varón Salcedo presentó una reclamación para el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones sociales.
El Departamento del Tolima negó tal solicitud mediante el Oficio 3051 el 15 de diciembre de 2014. Durante su vinculación, el Departamento del Tolima le asignó un lugar de trabajo y le confió claves para ingresar a los programas de la entidad. Jorge Alexander Varón Salcedo siempre asumió el pago de los aportes al sistema de seguridad social integral. 1.2.
Contestación de la demanda El Departamento del Tolima expresó oposición a las pretensiones de la demanda, argumentando que la relación mantenida con el demandante fue de carácter contractual y, por lo tanto, no otorga derecho al pago de las prestaciones sociales reclamadas, ya que estas son propias de una relación laboral. Argumentó que el hecho de que la administración tuviera injerencia en las labores desarrolladas por la parte actora no implica subordinación, sino coordinación. Afirmó que no se puede inferir que el simple hecho de facilitar el cumplimiento de las obligaciones contractuales configure el elemento de subordinación, que es característico de las relaciones laborales.
Señaló que, aunque la administración regule el cumplimiento del contrato, esto no convierte al contratista en subordinado. Explicó que, si bien la labor se desarrolla bajo la orientación de un supervisor, esto 4 por sí solo no configura una relación laboral, ya que es lógico que los servicios profesionales prestados por el contratista se realicen dentro de los marcos y objetivos establecidos por la entidad contratante.
Insistió en que la parte demandante no tiene derecho a reclamar las prestaciones sociales solicitadas, dado que no existe una relación laboral, por lo cual no se adeuda suma alguna. 1.3. Sentencia de primera instancia El Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Ibagué dictó sentencia de primera instancia el 27 de febrero de 2020, en la que negó las pretensiones de la demanda y condenó a la parte actora al pago de las costas procesales, fijando como honorarios la suma de $880.000.
El juez expresó que, de acuerdo con lo acreditado en el proceso, el demandante suscribió tres contratos de prestación de servicios con el Departamento del Tolima desde julio de 2009. Indicó que, considerando el objeto de los contratos suscritos entre el demandante y el Departamento del Tolima, es razonable concluir que la prestación del servicio era personal.
Respecto al elemento de la remuneración, mencionó que se constató que durante la prestación de los servicios, el demandante recibió honorarios. El valor de estos honorarios quedó evidenciado tanto en los contratos como en los informes emitidos por el supervisor de los mismos, quien autorizaba los pagos a la cuenta de ahorros del demandante.
Esto establece claramente que el demandante recibió una remuneración por sus servicios personales a la entidad territorial, conforme a lo pactado en cada contrato. En cuanto al elemento de subordinación, sostuvo que no se presentaron pruebas suficientes para demostrar una relación laboral, ya que no se aportó testimonio alguno que respaldara esta afirmación. Además, la información contenida en la documentación presentada no fue clara ni completa para acreditar la subordinación. Se mencionó que se exigió al señor Varón Salcedo reponer horarios laborales durante festividades como Navidad o Semana Santa, pero no se presentó evidencia clara de que efectivamente se cumplieron dichos periodos y en qué horarios, ya que solo se adjuntó una circular genérica dirigida a toda la comunidad laboral de la entidad territorial.
Precisó que, si bien se señalaron circulares emitidas en agosto y septiembre de 2009 por la Secretaría Administrativa de la Gobernación del Tolima convocando a servidores públicos, contratistas y pasantes a reuniones sobre diversos temas, el juzgado consideró que estas reuniones, por su naturaleza, eran de asistencia obligatoria para aquellos con una relación laboral con la entidad, pero no constituían una prueba de subordinación para el demandante.
Agregó que no se presentó evidencia de que el señor Varón Salcedo estuviera sujeto a un horario de trabajo similar al de los funcionarios de planta de la entidad. Sostuvo que, además, el acceso al Sistema de Control de Procesos Jurídicos mediante claves asignadas, las cuales también se otorgan a otros "funcionarios contratistas", no demuestra subordinación. Coligió que se observó que el demandante podía acceder al sistema desde fuera de las instalaciones de la entidad. 5 Mencionó que, tras revisar el Manual de Funciones, no se demostró que las actividades del señor Varón Salcedo se realizaran en igualdad de condiciones con los servidores de planta o que excedieran las necesidades propias de la contratación por prestación de servicios.
Agregó que el Manual de Funciones del Departamento de Asuntos Jurídicos de la Gobernación del Tolima no se presentó de manera completa y no se indicó ni acreditó un cargo de planta con funciones similares a las que desempeñó el actor. Coligió que no se desvirtuó que las labores desarrolladas por el demandante eran propias de la naturaleza del contrato de prestación de servicios, por lo que las pretensiones de la demanda no tenían vocación de prosperar. 1.4.
Recurso de apelación La parte actora presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando que se revoque y se acojan las pretensiones de la demanda, argumentando que hubo una indebida valoración probatoria. Indicó que los contratos suscritos entre el demandante y la accionada fueron de apoyo a la gestión para la realización de actividades propias del giro ordinario de la entidad, las cuales pudieron haber sido desarrolladas por personal de planta, como proyectar actos administrativos y oficios, realizar notificaciones y constancias de ejecutoria, empero, estas actividades se contrataron mediante prestación de servicios debido a la falta de personal suficiente para su ejecución, como se justifica en los considerandos de los contratos.
Mencionó que en el expediente se encuentran los siguientes medios de prueba, de los cuales se puede inferir lo siguiente: a) Copia autenticada de los contratos suscritos por el demandante, junto con las adiciones y los informes correspondientes, de los cuales se deduce: − La realización de una actividad personal. − La falta de independencia técnica para ejecutar las actividades. − La ejecución continuada e ininterrumpida de una actividad administrativa. − El pago por las actividades realizadas. b) Copias de varias circulares: 001 del 27 de marzo de 2009, 001 del 08 de junio de 2009, 032 de agosto de 2009, 035 de agosto de 2009, 028 del 10 de junio de 2010, 051 del 09 de diciembre de 2010, 061 del 30 de septiembre de 2011 y 065 del 23 de noviembre de 2011, de las cuales se deriva: − La exigencia de un horario. − La falta de independencia. − El deber de reponer horas. − Un trato similar entre contratistas y empleados públicos. − Subordinación. c) Copia del documento mediante el cual se asigna clave al demandante, lo que indica: − La ejecución de una actividad administrativa propia de la entidad pública. − Subordinación. 6 − Argumentó que, contrario a lo expuesto por el Juez, las pruebas citadas acreditan los elementos propios de una relación laboral, especialmente la subordinación, lo que permite descorrer el velo contractual y concretar, en virtud del principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades contractuales, el vínculo reclamado en la demanda.
Señaló que, aunque el despacho ha propuesto como tesis jurídica la inexistencia de la relación laboral por la ausencia de los elementos propios de la relación subyacente, en virtud de la primacía de la realidad sobre las formas, el demandante se desempeñó de manera habitual y subordinada en actividades administrativas requeridas para el giro normal de la entidad territorial.
Sostuvo que, como se ha alegado desde el libelo introductorio, en el desarrollo de los diversos contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión, la posición de la entidad territorial fue más allá de lo permitido por la Ley 80 de 1993. Alegó que existe una prohibición legal que restringe cualquier tipo de vinculación a través de la prestación de servicios para cumplir actividades administrativas propias de la entidad territorial o inherentes al ejercicio misional de la misma.
Comentó que, en este caso, se trató de eludir cualquier tipo de relación laboral mediante una forma de contratación proscrita, que lesiona derechos constitucionales como la irrenunciabilidad a las garantías mínimas laborales. Indicó que no podía pasarse por alto que la actividad realizada por el demandante no era de carácter temporal, contrario a ello, se desempeñó por más de dos años continuos, como se probó en el proceso, lo cual contradice la naturaleza de los contratos de prestación de servicios, ya que se trató de ejecutar actividades propias y permanentes de la entidad.
Afirmó que, conforme se indica en cada contrato en la sección de "consideraciones", la actividad realizada por el demandante era necesaria porque "NO SE CUENTA CON PERSONAL SUFICIENTE" para llevar a cabo dicho proyecto, lo que indica que la actividad era factible de ser ejecutada por el personal de la entidad territorial, pero no había suficiente disponibilidad.
Agregó que la conclusión anterior, basada en los antecedentes contractuales vertidos en cada documento, permite inferir sin lugar a dudas que se trataba de una actividad administrativa propia y cotidiana de la entidad, llevada a cabo por la demandante en el desarrollo de los contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión. Explicó que, revisados los objetos contractuales relacionados con la prestación de servicios y de apoyo a la gestión, así como las obligaciones asignadas al demandante, se puede colegir, a diferencia de las razones expuestas en la sentencia recurrida, que se trataba de actuaciones cotidianas.
Dijo que, según los siguientes criterios elaborados por la Corte Constitucional, las actuaciones son cotidianas: a) Funcional: se ejecutaron actividades propias del giro ordinario de la entidad territorial, como la proyección de oficios, actos, ente otros. b) No es excepcional: no se trata de tareas nuevas, sino propias del giro administrativo habitual de la entidad territorial. 7 c) Continuidad: a través de diversos y sucesivos contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión, se ejecutó una actividad ordinaria, cotidiana y propia del giro normal de la entidad territorial.
Anunció que los criterios alternativos y no coetáneos desarrollados por la jurisdicción constitucional amplían el ámbito de protección de las garantías mínimas laborales, por lo cual, probado uno de ellos, la existencia de la relación laboral queda demostrada. Advirtió que la sola existencia de la continuidad en la prestación del servicio, permanencia o ausencia de ocasionalidad o temporalidad de la actividad, según lo desarrollado por la jurisprudencia constitucional citada, es uno de los criterios para determinar la existencia de la relación laboral.
Agregó que, no obstante, también es cierto que deben coexistir otros elementos, que se expondrán a continuación, y que están debidamente probados en el proceso: A) Prestación personal: Está probado de acuerdo con la prueba documental. B) Remuneración: Está probado de acuerdo con la prueba documental allegada. C) Subordinación: De acuerdo con las pruebas presentadas en el proceso, se evidencian los siguientes elementos: − La exigencia de reponer días feriados. − La imposición de actividades conforme a las instrucciones impartidas y la ausencia de autogobierno o dirección en la ejecución contractual. − La obligación de rendir cuentas de las actividades desarrolladas al Departamento a través del supervisor. − Ausencia de independencia. − La obligación de asistir a reuniones.
Manifestó que, contrario a lo analizado por el despacho de primera instancia, las obligaciones contractuales no fueron esporádicas o transitorias, sino permanentes, como se infiere de la prueba documental (contratos idénticos entre 2009 y 2011 con funciones y objetos similares). Anotó que esto prueba que existió una subordinación fáctica y jurídica durante el desarrollo de la actividad personal.
Resaltó que las consideraciones respecto al lugar de trabajo, la asignación de claves y la necesidad de reponer las labores, efectuadas por la primera instancia, se alejan de los criterios jurisprudenciales elaborados por el Consejo de Estado y expuestos ampliamente en el libelo introductorio, sumados a la posición desarrollada por la Corte Constitucional.
Comentó que estos elementos demuestran claramente que el demandante sí desarrolló una actividad contractual que, según la realidad, estaba permeada por una verdadera relación laboral, contradiciendo así la tesis del despacho para negar las pretensiones de la demanda. Concluyó que es claro que los elementos citados, que estructuran la verdadera relación laboral, convergen de manera sistemática y coetánea, lo que permite descorrer el velo contractual empleado por la entidad territorial y revela la existencia de una verdadera relación laboral.
Precisó que, a partir del principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades, se considera que en la ejecución del vínculo contractual inicialmente pactado entre la entidad demandada y el demandante, se concretaron 8 los elementos propios de una relación laboral, lo que permite declarar la nulidad del acto impugnado y efectuar el reconocimiento, a título de restablecimiento, de los elementos salariales y prestaciones reclamados. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes no intervinieron en esta etapa procesal, y lo mismo ocurrió con el Ministerio Público, que no emitió concepto.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos, así como de las apelaciones de autos susceptibles de este recurso.
Asimismo, esta Sala se ajustará a lo establecido en el artículo 328 del CGP, por remisión del artículo 306 del CPACA. De acuerdo con dicha disposición, se realizará un pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2.
Procedibilidad del recurso de apelación De acuerdo con lo establecido en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, son apelables las sentencias de primera instancia, circunstancia que es la que se avizora en el presente caso. 2.3. Problema jurídico De acuerdo con el marco de la apelación, corresponde a la Sala decidir, en primer lugar, si se cumplen los requisitos necesarios para determinar la existencia de una relación laboral encubierta a través de contratos de prestación de servicios entre el Departamento del Tolima y el señor Jorge Alexander Varón Salcedo.
En caso de establecerse la existencia de dicha relación laboral, se deberá precisar si el demandante tiene derecho a que la entidad demandada le reconozca y pague el valor correspondiente a las contraprestaciones no reconocidas debido a la forma de vinculación empleada. Además, se deberá determinar si deben imponerse sanciones por el no pago oportuno de prestaciones sociales y cesantías.
Todo ello, sin perjuicio de las decisiones que se deban adoptar de oficio. 2.3.1. Tesis de la Sala Se confirmará la sentencia de primera instancia en razón de que las pruebas presentadas no fueron suficientes para establecer la existencia de una relación laboral encubierta bajo contratos de prestación de servicios. No se acreditó la relación laboral, ya que, aunque el demandante ejecutó las actividades contractuales de manera personal con una remuneración definida en los contratos de prestación de servicios, no se evidenció que lo hiciera bajo 9 subordinación. No se demostró que recibiera órdenes directas, control de horarios o utilizara recursos de la entidad bajo dependencia. Las reuniones y circulares emitidas no demostraron sujeción, y la justificación de la contratación por falta de personal no implica una relación laboral.
Además, no se presentaron pruebas de que el demandante realizara funciones idénticas a las de los empleados de planta ni que existieran restricciones a su autonomía, limitándose la relación a una coordinación para cumplir con el objeto contractual. 2.4. Análisis de la Sala 2.4.1. Marco normativo Respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: “Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” En otros términos, el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.2 Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones “no puedan realizarse con personal de planta o” y “en ningún caso (…) general relación laboral ni prestaciones sociales”, contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: “Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicación: 63001-23-33-000-2021-00072-01, sentencia del 11 de abril de 2024, demandante: Jaime Chávez Arcila, demandado: Municipio de Armenia. 10 para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.” Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 19683, “[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil (…)”, dispone: “Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratadas por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones.” La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
Frente al tema, la Corte expuso: 3 Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. 11 “La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.” De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales4.
De igual manera, el Consejo de Estado5 ha recordado que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo; (ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculada bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente 4 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (202-10). 5 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000- 2012-00020-01 (316-2014). 12 posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine.
En lo que concierne a la prescripción cuando se declara la existencia de un contrato realidad encubierto mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE-SUJ2 No. 5 de 20166, precisó: (…) i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva.” En la misma providencia, además, se unificaron los siguientes criterios: “(…) (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación.” Posteriormente, la misma Corporación, en la sentencia de unificación SUJ-025- CE-S2-20217, precisó las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes mediante contratos de prestación de servicios: “(i) La primera regla define que el concepto de “término estrictamente indispensable”, al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del 6 Expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, demandante: Lucinda María Cordero Causil, demandado: Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba). 7 Consejo de Estado, sentencia de unificación del 09 de septiembre de 2021, proceso con radicación: 05001-23-33-000-2013- 01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: Municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro. 13 contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.” 2.4.2. Caso concreto En este asunto, se solicita la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio 3051 del 15 de diciembre de 2014, emitido por el Departamento del Tolima, que negó el reconocimiento de una relación laboral del señor Jorge Alexander Varón Salcedo durante el período en el que estuvo vinculado mediante contratos de prestación de servicios.
Se pide el reconocimiento formal de una relación laboral entre el señor Varón Salcedo y el Departamento del Tolima desde el 10 de julio de 2009 hasta el 30 de diciembre de 2011, así como el pago de las contraprestaciones que no se devengaron debido al encubrimiento de la relación laboral mediante un vínculo contractual. Además, se exige el pago de sanción moratoria por el retraso en el pago de cesantías.
El Departamento del Tolima se opuso estas pretensiones, argumentando que la relación con el demandante era contractual, no laboral. Afirmó que la injerencia administrativa en las labores del demandante era de coordinación y no implicaba subordinación. Explicó que la supervisión no convierte la relación en laboral y que el cumplimiento del contrato no genera derecho a prestaciones sociales.
La primera instancia decidió no acceder a las peticiones del demandante, argumentando que no se acreditó el elemento de subordinación, distintivo entre una relación laboral y una contractual de prestación de servicios. Aclaró que, aunque el demandante había firmado tres contratos de prestación de servicios con el Departamento del Tolima desde julio de 2009 y se comprobó que recibió honorarios conforme a lo pactado y autorizado por el supervisor, no se presentaron pruebas suficientes de subordinación. Señaló que, aunque se mencionaron obligaciones como reponer horarios por festividades, no se presentó evidencia concreta de su cumplimiento ni se demostró un horario de trabajo similar al de los funcionarios de planta.
Además, indicó que el manual de funciones no probó que las actividades del demandante se realizaran en igualdad de condiciones con los servidores de planta ni que excedieran las necesidades propias de la contratación por prestación de servicios. La parte actora apeló el fallo de primera instancia, argumentando que las actividades realizadas eran propias del giro ordinario de la entidad y podrían haber sido ejecutadas por personal de planta, según el manual de funciones de la misma.
Precisó que estas actividades incluían la proyección de actos administrativos y oficios, la realización de notificaciones y constancias, así como el control de 14 términos. Señaló que estas tareas fueron necesarias debido a la falta de personal en el ente territorial para cubrir dichas labores, como se justificó en los considerandos de los contratos.
Sostuvo que lo acreditado en el proceso demuestra la realización de una actividad personal, la falta de independencia técnica, la ejecución continuada e ininterrumpida de una actividad administrativa, y el pago por los servicios prestados. Señaló que las circulares aportadas al proceso evidencian la exigencia de un horario, la falta de independencia, la obligación de reponer horarios de trabajo y un trato similar entre contratistas y empleados públicos, lo que confirma la existencia de subordinación. Añadió que la asignación de clave también indica la ejecución de una actividad administrativa propia de la entidad y evidencia subordinación. El apelante argumentó que la relación contractual se extendió por más de dos años, lo cual contradice la naturaleza temporal de los contratos de prestación de servicios y sugiere una actividad continua y permanente propia de la entidad.
Destacó que, según la Ley 80 de 1993, está prohibida la vinculación mediante contratos de prestación de servicios para actividades propias del ejercicio misional de la entidad, lo que implica una elusión de la relación laboral y una violación de los derechos laborales fundamentales del trabajador. Insistió en que la subordinación quedó evidenciada por la exigencia de reponer horario laboral, el cumplimiento de instrucciones específicas, la obligación de rendir cuentas al supervisor y la asistencia a reuniones.
Así las cosas, corresponde a esta Corporación analizar si la actividad prevista en el objeto de las órdenes y contratos de prestación de servicios suscritos fue ejecutada de manera independiente por el contratista y si se trataba de una labor coordinada entre este y la respectiva entidad, o si, por el contrario, el demandante estaba sujeto a una subordinación que la primera instancia no encontró probada.
Como es sabido, la subordinación es el elemento esencial de toda relación laboral y es el factor que la diferencia del contrato de prestación de servicios. Por lo tanto, para verificar su existencia, se debe analizar el soporte probatorio recaudado en el proceso y, finalmente, determinar si la relación entre las partes cumple con los requisitos para configurar el “contrato realidad” a que hace referencia el artículo 53 de la Constitución Política.
De las pruebas aportadas al proceso, se pudo establecer lo siguiente: -. El señor Jorge Alexander Varón Salcedo suscribió contratos de prestación de servicios con el Departamento del Tolima, los cuales se detallan a continuación, especificando la identificación, el objeto, las obligaciones del contratista, el valor y la duración: No. Contrato Objeto Obligaciones del Contratista Valor Periodo Pág.8 0762 Contratar la prestación de servicios de apoyo al desarrollo e implementación de 1) Formar parte del equipo de trabajo encargado de la revisión y construcción de los proyectos regionales. 2) $12.888.888 Desde 14/07/09 Hasta 27/12/09 21-27 8 Expediente digital Juzgado, archivo CUADERNO No. 1. 15 No. Contrato Objeto Obligaciones del Contratista Valor Periodo Pág.8 instrumentos de ordenamiento territorial, como parte del proyecto “Apoyo a alianzas estratégicas regionales en el Departamento del Tolima” Realizar la revisión jurídica de las actas elaboradas durante las campañas y eventos en los diferentes municipios, con el fin de socializar y evaluar la viabilidad jurídica de los compromisos adquiridos en las mesas de concertación de Desarrollo Regional del Departamento del Tolima. 3) Hacer seguimiento a los proyectos de inversión en las diversas etapas, incluyendo diseño, formulación y evaluación legal. 4) Atender las observaciones o requerimientos formulados por el departamento a través del supervisor del contrato de prestación de servicios. 5) Realizar las funciones necesarias para apoyar el desarrollo del proyecto. 6) Presentar informes sobre los procesos adelantados cuando sean solicitados por el supervisor del contrato. 7) Firmar el acta de iniciación (…) 9.
Realizar oportunamente los pagos al Sistema General de Seguridad Social. 0214 Contratar la prestación de servicios de apoyo a la gestión para sustanciar expedientes de toda índole en el Departamento Administrativo de Asuntos Jurídicos en Desarrollo del Proyecto “Adecuación y Modernización de la Gobernación del Tolima en su Planta Física de Servicios para la eficiencia administrativa” 1.
Cumplir de manera eficiente y oportuna con las labores de sustanciación encomendadas y las obligaciones derivadas de la naturaleza del servicio, así como con las cláusulas del contrato. 2. Proyectar oficios y actos administrativos, realizar notificaciones y ejecutorias, dejando las constancias respectivas en el expediente asignado. 3.
Suministrar informes escritos mensuales sobre el desarrollo de los procesos objeto de las actuaciones, sin perjuicio de la presentación de informes extraordinarios requeridos por la interventoría. 4. El contratista deberá proporcionar su propio equipo de trabajo (computador), ya sea arrendado o de su propiedad.
(…) 6. Responder por los $23.650.000 Desde 14/07/09 Hasta 31/12/10 32-39 16 No. Contrato Objeto Obligaciones del Contratista Valor Periodo Pág.8 expedientes que le sean asignados. 7. Dar impulso procesal, controlar los términos y la ejecutoria de los actos, realizando el seguimiento de las obligaciones contenidas en los actos administrativos a su cargo. 8.
Alimentar los programas de los expedientes tramitados por el judicante. 9. Mantener la reserva y confidencialidad de los asuntos que le sean confiados y, en general, el secreto profesional conforme a las normas que regulan dicha profesión. 10. No utilizar los elementos confiados para fines distintos a los institucionales. 11.
Recibir la inducción, capacitación y orientación necesarias para el cumplimiento del objeto contractual. (…) 13. Realizar cualquier otra tarea que le asigne el supervisor relacionada con el objeto del contrato. (…) 15. Acreditar mensualmente que está al día en el pago de las cotizaciones a la seguridad social. (…) 20. Presentar informe al supervisor técnico del contrato sobre el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con el pago de honorarios. 227 Contratar la prestación de servicios de apoyo a la gestión para sustanciar expedientes de toda índole en el Departamento Administrativo de Asuntos Jurídicos en desarrollo del proyecto “adecuación y modernización de la Gobernación del Tolima en su planta física de servicios para la eficiencia administrativa” 1.
Cumplir de manera eficiente y oportuna con las labores de sustanciación encomendadas y las obligaciones derivadas de la naturaleza del servicio, así como con las cláusulas del contrato. 2. Proyectar oficios y actos administrativos, realizar notificaciones y ejecutorias, dejando las constancias respectivas en el expediente asignado. 3.
Suministrar informes escritos mensuales sobre el desarrollo de los procesos objeto de las actuaciones, sin perjuicio de la presentación de informes extraordinarios requeridos por la interventoría. 4. El contratista deberá $25.542.000 Desde 08/02/11 Hasta 31/12/11 74- 78,171- 172 17 No. Contrato Objeto Obligaciones del Contratista Valor Periodo Pág.8 proporcionar su propio equipo de trabajo (computador), ya sea arrendado o de su propiedad.
(…) 6. Responder por los expedientes que le sean asignados. 7. Dar impulso procesal, controlar los términos y la ejecutoria de los actos, realizando el seguimiento de las obligaciones contenidas en los actos administrativos a su cargo. 8. Alimentar los programas de los expedientes tramitados por el judicante. 9. Mantener la reserva y confidencialidad de los asuntos que le sean confiados y, en general, el secreto profesional conforme a las normas que regulan dicha profesión. 10.
No utilizar los elementos confiados para fines distintos a los institucionales. (…) 13. Acreditar mensualmente que está al día en el pago de las cotizaciones a la seguridad social. (…) 15. Presentar informe al supervisor técnico del contrato sobre el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con el pago de honorarios -.
En virtud de las obligaciones establecidas en los contratos mencionados, se presentó copia de los informes mensuales rendidos por el demandante, así como los informes del supervisor del contrato, que certifican el cumplimiento de los compromisos contractuales por parte del actor, y los soportes de pago a la seguridad social.9 -. Adicionalmente, se presentaron los antecedentes de cada contrato, incluyendo la viabilidad de los mismos, la certificación de que no se contaba con personal de planta para cubrir las actividades contractuales y la justificación de los contratos.
También se incluyeron las invitaciones a Jorge Alexander Varón Salcedo para presentar ofertas, las evaluaciones de sus propuestas y las certificaciones que acreditan el cumplimiento de las exigencias para la adjudicación de los contratos. Asimismo, se presentaron las actas de inicio y liquidación de los contratos, las actas de compromiso de cumplimiento de los objetos contractuales, los registros presupuestales para el pago de los honorarios pactados, las pólizas de cumplimiento y la hoja de vida de Jorge Alexander Varón Salcedo con sus respectivos soportes.10 9 Expediente digital Juzgado, archivo CUADERNO No. 1. 10 Expediente digital Juzgado, archivos CUADERNO No. 2.
CUADERNO No. 3, CUADERNO No. 4 y CUADERNO No. 5 18 -. Se presentó copia de la Circular 0032 de agosto de 2009, emitida por la Secretaría Administrativa de la Gobernación del Tolima, dirigida a servidores públicos, contratistas y pasantes de la entidad, en la cual se les cita a una reunión general para el día 12 de agosto de 7 a 9 am, para tratar temas como higiene de manos y la presentación del plan de emergencia. 11 Se adjuntó copia de la Circular 0035, emitida por la misma Secretaría, dirigida a servidores públicos, contratistas y pasantes de la entidad, en la cual se les invita a jornadas de capacitación el 27 de agosto de 2009 sobre la preparación para las auditorías internas que se realizarán entre el 01 y el 08 de septiembre de 2009.12 -.
Se presentó copia de la Circular 051 del 07 de diciembre de 2010, expedida por la Secretaría Administrativa de la Gobernación del Tolima, dirigida a secretarios de despacho, directores de departamento, servidores públicos y contratistas de la entidad, en la que se informa que, debido a las festividades de Navidad y Año Nuevo, se concederán los días 24 y 31 de diciembre de 2010, pero que estos días se recuperarán entre el 11 y el 18 de diciembre en los horarios establecidos por la entidad.13 -.
Se incluyó copia de la Circular 061 del 30 de septiembre de 2011, dirigida a los secretarios de despacho, directores de departamento administrativos, directores de control interno, servidores públicos y contratistas de la entidad, en la cual se cita a una reunión el 3 de octubre de 2011 de 7 a 9 am, donde se abordarían temas relacionados con la apertura de la auditoría de calidad del Sistema Integrado de Gestión (SIG), la reinducción de servidores públicos, el sistema de gestión de TIC’s, el programa “Documental Cero Papel”, “Vive Digital” y “Gobierno en Línea”.14 -.
Se aportó copia de una Circular cuya identificación y fecha de emisión son ilegibles, emitida por la Secretaría Administrativa de la Gobernación del Tolima, dirigida a los servidores públicos, pasantes y contratistas de la entidad, en la que se les cita a una reunión el 17 de febrero (sin poder determinar el año) de 7 a 9 am, donde se tratarían temas relacionados con la situación del momento del Seguro Social, y el régimen de transición, charla del Código Único Disciplinario y la elección del tercer miembro representante de los funcionarios ante la comisión de personal.15 -.
Se presentó copia de la Circular 0065 del 23 de noviembre de 2011, emitida por la Secretaría Administrativa de la Gobernación del Tolima, dirigida a los secretarios de despacho, directores de departamento, servidores públicos y contratistas de la entidad, en la que se informa que, debido a las festividades de Navidad y Año Nuevo, se concederán los días 23 y 30 de diciembre de 2011, pero que estos días se recuperarán en los horarios establecidos por la entidad el 23 de noviembre y el 15 de diciembre de 2011.16 -.
El 24 de noviembre de 2014, el señor Jorge Alexander Varón Salcedo solicitó ante el Departamento del Tolima el reconocimiento de una relación laboral por el tiempo que prestó sus servicios mediante contratos de prestación de servicios entre el 10 de julio de 2009 y el 30 de diciembre de 2011, así como el pago de las prestaciones correspondientes que se deriven de dicha declaratoria y sanción moratoria.17 -.
Mediante Oficio 3051 del 15 de diciembre de 2014, se negó dicha solicitud, 11 Expediente digital Juzgado, archivo CUADERNO No. 1, página 193. 12 Expediente digital Juzgado, archivo CUADERNO No. 1, página 194. 13 Expediente digital Juzgado, archivo CUADERNO No. 1, página 195. 14 Expediente digital Juzgado, archivo CUADERNO No. 1, página 196. 15 Expediente digital Juzgado, archivo CUADERNO No. 1, página 196. 16 Expediente digital Juzgado, archivo CUADERNO No. 1, página 195. 17 Expediente digital Juzgado, archivo CUADERNO No. 1, páginas 6-15. 19 argumentando que la relación establecida fue de carácter contractual y no generaba derechos laborales.18 -.
Con el Oficio 001660 del 31 de julio de 2017, suscrito por la Directora de Asuntos Jurídicos de la Gobernación del Tolima, se aportó al proceso una certificación del ingeniero encargado de administrar el sistema de control de procesos jurídicos de la entidad. En dicha certificación, se constata que al señor Jorge Alexander Varón Salcedo se le asignó un usuario y una clave para ingresar al sistema, lo cual podía hacer desde cualquier dirección IP, tanto dentro como fuera de las instalaciones de la entidad.
Se registra que el último acceso al sistema fue el 01 de diciembre de 2011 a las 5:29 pm desde una IP doméstica o comercial. La certificación también precisa que todos los funcionarios y contratistas que intervienen en la gestión de procesos jurídicos tienen acceso al programa y pueden ingresar al mismo desde cualquier equipo con conexión a internet.19 -.
Se aportó al proceso copia del Decreto 0697 del 15 de noviembre de 2007, mediante el cual el Departamento del Tolima adoptó su Manual de Funciones y Competencias Laborales para los empleados de planta global.20 De acuerdo con lo expuesto, se demuestran claramente dos aspectos importantes: primero, que el demandante ejecutó personalmente el objeto contractual, lo cual se evidencia en los informes de actividades y las certificaciones de cumplimiento emitidas por el supervisor del contrato; segundo, la remuneración por el trabajo realizado, ya que en los contratos de prestación de servicios se estipuló un “valor” a cargo de los recursos presupuestales de la entidad, es decir, la suma de dinero a la que tenía derecho el demandante y la modalidad de pago, lo que se entendía como la retribución pactada por el servicio o trabajo prestado, se pagaba mensualmente según lo acordado en cada contrato, previa presentación de la cuenta de cobro, respaldada por el informe de actividades y la certificación de cumplimiento del supervisor del contrato.
En relación con la subordinación, se tiene lo siguiente: Aunque la autoridad demandada emitió circulares convocando a reuniones generales para el personal de la Gobernación del Tolima, incluyendo a los contratistas, los asuntos tratados en dichas reuniones no están directamente relacionados con las actividades desempeñadas por el actor.
Por lo tanto, no se puede inferir que estas circulares, por sí solas, demuestren una sujeción a las órdenes de los funcionarios que las emitieron, ni que en esas reuniones se impartieron órdenes sobre el tiempo, modo y lugar en que debía desarrollar las actividades contractuales. Las circulares relacionadas con la recuperación del tiempo laboral durante las festividades de Navidad y Año Nuevo no acreditan que se haya impuesto dicho deber al demandante, a pesar de que los destinatarios incluyan a los contratistas.
Era carga del demandante probar que se le había impuesto el deber de cumplir con los horarios de compensación durante dichas festividades, lo cual no hizo. Además, el demandante no demostró que el cumplimiento del objeto contractual debía realizarse en el horario laboral de los empleados de planta de la Gobernación ni con elementos propios de la entidad.
El acceso al sistema de control de procesos jurídicos desde cualquier equipo con conexión a internet, como se certificó, no constituye prueba suficiente de subordinación, ya que el último acceso del actor fue 18 Expediente digital Juzgado, archivo CUADERNO No. 1, páginas 17-20. 19 Expediente digital Juzgado, archivo CUADERNO No. 4, páginas 56 -57. 20 Expediente digital Juzgado, archivo DEC. 0697-1 MANUALD E FUNCIONES 2007. 20 desde una IP doméstica o comercial, indicando que las labores podían realizarse fuera de las instalaciones de la entidad.
El Manual de Funciones y Competencias Laborales para los empleados de planta del Departamento del Tolima fue presentado, pero no se observa que algún funcionario de planta haya desempeñado las mismas actividades contratadas con el demandante. La falta de personal en la planta para asignar las labores al contratista es precisamente una justificación alegada en los actos precontractuales y contractuales para su contratación, por lo que no se advierte cómo esta circunstancia podría inferir subordinación y dependencia continuada.
Contrario a lo que pretende el demandante, no se aportaron los elementos necesarios para probar la existencia de una relación laboral ni se demostró que se cumplían funciones idénticas a las realizadas por los funcionarios de planta. Los documentos en el expediente no constituyen prueba suficiente para establecer la subordinación exigida.
En resumen, no se demostró el elemento de subordinación necesario para determinar si, bajo la apariencia de un contrato de prestación de servicios, se ocultaba una verdadera relación laboral entre las partes. El demandante se limitó a presentar copias de los contratos de prestación de servicios y los actos precontractuales, contractuales y postcontractuales, sin presentar otras pruebas que respaldaran sus afirmaciones.
Por lo tanto, no cumplió con la carga de demostrar los hechos en que se basan sus pretensiones. No se ha demostrado fehacientemente la desnaturalización del contrato de prestación de servicios que dé lugar a una relación similar a la que desempeña el personal de planta. La Sala advierte la falta de actividad probatoria que imposibilita verificar el cumplimiento del requisito de subordinación para declarar la existencia de una relación laboral.
No se allegaron al plenario, a modo de ejemplo, órdenes e instrucciones por parte de superiores, llamados de atención y memorandos, funciones que correspondieran a las de los empleados de planta, reglamentos y programación interna a seguir, y/o el horario de trabajo señalado por la entidad. Estas circunstancias permitirían demostrar que los servicios no se prestaron de manera independiente y autónoma, como corresponde a una relación de carácter contractual basada en la autonomía de la voluntad, sino que la labor asignada se cumplió bajo los condicionamientos fijados por la entidad, de acuerdo con las necesidades del servicio, presupuestos no demostrados en el presente caso.
En suma, no se presentaron pruebas que demostraran que el demandante carecía de autonomía o discrecionalidad en la ejecución de los contratos, lo cual es indispensable para hablar de la desnaturalización de un contrato de prestación de servicios. En cuanto a que las actividades realizadas forman parte de las funciones del Departamento, se tiene que aunque esa cierto, tampoco es prueba de que la relación haya sido subordinada, ya que simplemente no se demostró, por lo que se trataba de cumplir con el objeto del contrato relacionado con la prestación del servicio, sin que se desvirtuara la autonomía e independencia en dicha prestación, elementos esenciales para probar la existencia de un contrato realidad.
En este punto, se hace necesario precisar que no en toda relación de servicios se estructura el elemento de la subordinación, pues entre el contratante y el contratista puede existir una coordinación en el marco del desarrollo de las actividades que se desprenden del objeto contractual, en la cual el segundo es libre de acogerse a las 21 condiciones necesarias para llevar a cabo de forma eficiente dicho contrato, tales como: i) el horario en el cual se desarrollará; ii) los lineamientos generales propios de la actividad administrativa; iii) la asistencia a reuniones o eventos organizados por la entidad; y iv) el reporte de informes sobre sus resultados, entre otros.
Pero ello no significa la configuración de este elemento, necesario para reconocer la existencia de la relación laboral.21 El Consejo de Estado justamente ha precisado que entre las partes puede existir una relación de coordinación en las actividades, el cumplimiento de un horario, recibir orientaciones, o tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación.22 Por lo tanto, no tiene razón el apelante al pretender el reconocimiento de las prestaciones sociales solicitadas en la demanda, ya que no logró demostrar a lo largo del proceso que reunía los elementos propios de una relación laboral que configurara el fenómeno jurídico del contrato realidad.
En consecuencia, se confirmará la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 2.5. Condena en costas en segunda instancia El artículo 188 del CPACA, sobre condena en costas, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El Consejo de Estado en sentencia proferida el 07 de abril de 2016, con ponencia del magistrado William Hernández Gómez, dentro del proceso con radicado 13001- 23-33-000-2013-00022-01(1291-14) promovido por el señor José Francisco Guerrero Bardi contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, enfatizó que el legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” -CPACA-.
La misma Corporación, en sentencia del 11 de octubre de 2021 dentro del proceso con radicado 11001-03-26-000-2019-00011-00 (63217) 23, sostuvo: “El artículo 47 de la Ley 2080 de 21 de enero de 2021 adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011-CPACA. (…) De la lectura de la disposición es posible establecer la finalidad y el propósito del legislador con esta nueva modificación. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, ponencia del magistrado Juan Enrique Bedoya Escobar, sentencia del 03 de mayo de 2024, proceso con radicación: 08001-23-33-000-2015-00585-01 (3904-2022). 22 Sentencia del 31 de mayo de 2016, expediente 05001233300020130081301 (3867-14), M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 23 Demandante: Arley Ávila Calero y otro, demandado: Nación-Ministerio de la Protección Social y otros, medio de control Recurso Extraordinario de Revisión. 22 El objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.
El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.
En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción. En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas ) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.” En este orden de ideas, la imposición de costas requiere un análisis objetivo y valorativo, en el cual se consideran diversos criterios, que van desde la temeridad hasta el cambio de precedente jurisprudencial, pasando por criterios de orden económico, entre otros.
Por consiguiente, aunque en el proceso no se haya demostrado que la parte demandante actuara con mala fe o deslealtad procesal, es innegable que la demandada tuvo que constituir un apoderado para oponerse a las pretensiones de la demanda. Esto conlleva inevitablemente a gastos, como el pago de honorarios a 23 un abogado que brinde defensa técnica.
En este sentido, se cumple el presupuesto de carácter económico para la concesión de costas a favor de la parte demandada. Además, las actuaciones legales deben ser realizadas a través de un apoderado ante esta jurisdicción, como lo hizo las autoridades demandadas, según consta en el expediente. Se fijarán las agencias en derecho a favor de la parte demandada y a cargo de la demandante, en una suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente al momento de la ejecutoria de esta providencia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia emitida el 27 de febrero de 2020 por el Juzgado Doce Administrativo Mixto del Circuito de Ibagué, que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, y a favor de las demandadas, las cuales se liquidarán conforme a los artículos 365 y subsiguientes del Código General del Proceso. Se fijan las agencias en derecho a favor de la parte demandada y a cargo de la parte demandante, en la suma equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente, a favor de la autoridad demandada por esta instancia.
TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA (Salva voto) LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA