1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, primero (01) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-001-2017-00002-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandante: Libia Valbuena Guzmán Apoderado: Sergio Rolando Antúnez Flórez Demandado: Municipio de Valle de San Juan Apoderado: Fabian Armando Torres Aránzazu Tema: Contrato realidad ASUNTO Decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia emitida el 10 de noviembre de 2020 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que negó las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora Libia Valbuena Guzmán1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el Municipio de Valle de San Juan, solicitando que se acojan las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.1. Pretensiones Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio 576 del 28 de julio de 2016, que negó el reconocimiento de una relación laboral encubierta mediante contratos de prestación de servicios.
Se declare que con el Municipio de Valle de San Juan existió una relación laboral entre el 03 de marzo de 2008 y el 31 de diciembre de 2015, encubierta por contratos de prestación de servicios. Se declare que la relación laboral con el Municipio de Valle de San Juan terminó de manera injustificada y unilateral por parte de esta entidad.
Se condene al Municipio de Valle de San Juan a pagar los salarios y demás contraprestaciones dejadas de percibir debido al tipo de vinculación que encubrió la relación laboral, así como el pago de sanción moratoria por el pago tardío de cesantías y prestaciones. 1 Por medio de apoderado. 2 Se declare que el tiempo de servicio laborado para el Municipio de Valle de San Juan es computable para pensión. A título de indemnización, se ordene el pago de cotizaciones a la caja de compensación durante el tiempo de la relación laboral con el Municipio de Valle de San Juan.
Se ordene la indexación de las sumas reconocidas mediante la sentencia que ponga fin al proceso. Se condene a la demandada en costas procesales. 1.1.2. Hechos La parte actora relata que la señora Libia Valbuena Guzmán trabajó para el Municipio de Valle de San Juan mediante contratos de prestación de servicios desde el 03 de marzo de 2008 hasta el 31 de diciembre de 2015, realizando labores de apoyo a la gestión en el Área de Tesorería y en la Secretaría de Planeación. Señala que la labor desarrollada por la señora Libia Valbuena Guzmán siempre fue personal, en las instalaciones físicas del municipio, y siguiendo las instrucciones que recibía, en actividades del giro ordinario y permanente de la entidad.
Menciona que mediante Oficio 576 del 28 de julio de 2016, la autoridad demandada le negó a Libia Valbuena Guzmán una solicitud para obtener el reconocimiento de una relación laboral encubierta mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios y el pago de las prestaciones que dejó de percibir. 1.2. Contestación de la demanda El Municipio de Valle de San Juan2 se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que la relación con la señora Libia Valbuena Guzmán fue de naturaleza contractual, enfocada en actividades de apoyo a la gestión, para las cuales el municipio no contaba con personal de planta, y que además eran transitorias, sin asimilarse a los cargos de planta.
Aseguró que la relación laboral no fue continua, ya que hubo interrupciones entre la suscripción de un contrato y otro. Indicó que la labor desarrollada por la señora Libia Valbuena no consistió en actividades secretariales sino en labores de apoyo, realizadas de manera independiente. Afirmó que la demandante no cumplía horarios impuestos por la entidad. 1.3.
Sentencia de primera instancia El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué dictó sentencia de primera instancia el 10 de noviembre de 2020, en la que negó las pretensiones de la demanda y condenó a la demandante al pago de las costas procesales, fijando por agencias en derecho la suma de 1 SMLMV. 2 A través de apoderado. 3 La jueza concluyó que no se acreditó que la demandante recibiera órdenes de perentorio cumplimiento ni que ejecutara las mismas funciones que otros funcionarios de planta.
Además, señaló que los documentos aportados no fueron suficientes para demostrar la existencia de todos los elementos requeridos para establecer una relación laboral. Preciso que, en cambio, se comprobó la existencia de varios contratos de prestación de servicios bajo los parámetros del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, cuya legalidad no fue desvirtuada.
Sostuvo que, en cuanto a la prestación personal del servicio, se verificó que la señora Libia Valbuena Guzmán prestó sus servicios en las dependencias del Municipio de Valle de San Juan, desarrollando el objeto contractual de apoyo a la gestión en el área de Tesorería, realizando labores relacionadas con la liquidación de impuestos, transcripción de cuentas, apoyo en la liquidación de impuestos, tasas y contribuciones, y otras tareas asignadas, lo cual acredita este elemento.
No obstante, la jueza advirtió que, como lo ha señalado el Consejo de Estado, el hecho de prestar los servicios en la sede de la entidad no permite, por sí solo, concluir la existencia de un contrato laboral, por lo que debe estudiarse la concurrencia de otros elementos. En relación con el cumplimiento de horarios laborales, aunque en el expediente existen testimonios que parecen demostrar que la señora Libia Valbuena Guzmán cumplía horarios, la jueza aclaró, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, que esto obedece a la coordinación que debe existir entre las partes del contrato.
Indicó que esto no configura por sí mismo una relación laboral, y, en consecuencia, tampoco se evidencia este elemento. Sobre el cumplimiento de funciones permanentes en la entidad, se estableció que el Municipio de Valle de San Juan no contaba en su planta de personal con un servidor público que tuviera la idoneidad, capacidad y experiencia necesarias para asistir en el recaudo del impuesto municipal, hecho ratificado por los testigos y la parte demandante en sus declaraciones, lo que motivó la contratación de la demandante.
En cuanto a la remuneración, sostuvo que se evidenció que los contratos aportados establecieron el pago de una suma mensual a título de honorarios por los servicios de apoyo a la gestión en el área de tesorería municipal, acreditando así este elemento. Respecto a la subordinación o dependencia, elemento clave para establecer una verdadera relación laboral, la jueza afirmó que no se acreditó, pues las pruebas aportadas no permiten establecer la concurrencia de este elemento, ya que la parte demandante solo presentó documentos contractuales que no evidencian un vínculo laboral.
Dijo que la recepción de directrices sobre cómo desarrollar su labor no genera subordinación, dado que es lógico recibir instrucciones para cumplir con lo pactado, especialmente al elaborar informes sobre aspectos trascendentales como las cuentas del municipio. Agregó que se evidenció que entre las partes se generó una coordinación para cumplir con el objeto contractual.
Finalmente, sostuvo que los elementos materiales probatorios no permiten establecer el carácter permanente del cargo ocupado, ya que no existe similitud o igualdad en las funciones de otros empleados de planta, y que la demandante era la única encargada del recaudo del impuesto municipal y el Municipio de Valle de San Juan no contaba con un servidor público con la idoneidad y experiencia necesarias para dicha asistencia. 4 La jueza también expresó que era imposible inferir la existencia de una relación laboral entre la accionante y la entidad demandada, dado que no concurrían los elementos correspondientes al cumplimiento de horario y subordinación. 1.4.
Recurso de apelación La parte actora presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando que sea revocada y que, en su lugar, se acojan las pretensiones de la demanda. Expuso que, de acuerdo con los hechos probados en el proceso, las labores desempeñadas por la señora Libia Valbuena Guzmán no le permitían ausentarse, fijar su propio horario o trabajar desde casa, ya que sus funciones le obligaban a permanecer en horario laboral de lunes a viernes, de aproximadamente las 07:00 a.m. a las 06:00 p.m. Aclaró que, aunque prestar servicios en la sede de la entidad no infiere por sí solo una relación laboral, se debe considerar el caso específico de Libia Valbuena Guzmán, como quiera que sus funciones como secretaria y recaudadora de impuestos de la Secretaría de Hacienda y la Tesorería Municipal del Valle de San Juan, no le permitían definir su lugar de trabajo o horario.
Comentó que la señora Valbuena Guzmán laboró sin interrupción desde el 03 de marzo de 2008 hasta el 31 de diciembre de 2015, y que, durante los intervalos entre la finalización de un contrato y el inicio del siguiente, el Municipio del Valle de San Juan no proveyó personal para las actividades descritas en los contratos. Argumentó que la falta de libertad para establecer su propio horario y lugar de trabajo, así como la ausencia de descansos entre contratos, sugiere una desnaturalización del contrato de prestación de servicios.
Agregó que las funciones específicas, como recaudadora de impuestos, no permitían establecer tales prerrogativas de un contrato y, por ende, revelan una verdadera subordinación. Añadió que la subordinación se presume cuando se exige el cumplimiento de órdenes en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se imponen reglamentos durante el vínculo laboral, especialmente si la labor es inherente a la entidad.
Afirmó que, debido a las funciones desempeñadas por la señora Libia Valbuena Guzmán, el Municipio debió haber creado un cargo de planta para manejar las obligaciones principales de la Secretaría de Hacienda y la Tesorería Municipal, como el recaudo de impuestos y la consignación bancaria de los ingresos. Añadió que, dado que estas funciones eran cruciales para el municipio, no podían ser realizadas adecuadamente bajo un contrato de prestación de servicios.
Explicó que, aunque la ausencia de personal de planta puede justificar un contrato de prestación de servicios, este tipo de contrato no exige horarios ni la impartición de órdenes de trabajo, como lo hacían el Tesorero, el Secretario de Hacienda Municipal y el Alcalde. Señaló que durante la audiencia de pruebas, las testigos Diana Fernanda Peláez Saavedra, Nidia Mendoza Cardozo y Amalia Mendoza Barreto confirmaron el horario de trabajo de la demandante, sus funciones, las dependencias en las que trabajó, los supervisores de sus contratos, y los procedimientos para ausentarse del trabajo.
Comentó que las testigos indicaron que la señora Valbuena Guzmán 5 trabajaba de 7:30 a.m. a 6:00 p.m., manejaba las llaves de la Tesorería Municipal, recibía órdenes del Tesorero de turno, y debía seguir trabajando durante los intervalos entre contratos bajo el horario establecido por el supervisor. Determinó que la función de recaudadora de impuestos, desarrollada por la señora Valbuena Guzmán, no puede ser ejecutada adecuadamente a través de un contrato de prestación de servicios, ya que esta actividad, crucial para un ente territorial, requiere la presencia constante en la Tesorería Municipal, no permitiendo al contratista la libertad de ausentarse o trabajar desde su domicilio.
Afirmó que quedó demostrado que la señora Valbuena Guzmán manejaba los fondos de la Tesorería, los cuales debían ser consignados en el banco por ella misma. Coligió que las consideraciones mencionadas permiten inferir que el contrato fue desnaturalizado por el Municipio del Valle de San Juan, lo que justifica que las pretensiones de la demanda deben prosperar. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes reiteraron los argumentos presentados en intervenciones anteriores. El Ministerio Público no emitió concepto en esta instancia procesal.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos, así como de las apelaciones de autos susceptibles de este recurso.
Asimismo, esta Sala se ajustará a lo establecido en el artículo 328 del CGP, por remisión del artículo 306 del CPACA. De acuerdo con dicha disposición, se realizará un pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2.
Procedibilidad del recurso de apelación De acuerdo con lo establecido en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, son apelables las sentencias de primera instancia, circunstancia que es la que se avizora en el presente caso. 2.3. Problema jurídico De acuerdo con el marco de la apelación, corresponde a la Sala decidir, en primer lugar, si se cumplen los requisitos necesarios para determinar la existencia de una relación laboral encubierta a través de contratos de prestación de servicios entre el Municipio del Valle de San Juan y la señora Libia Valbuena Guzmán. En caso de determinarse la existencia de dicha relación laboral, lo siguiente será precisar si la demandante tiene derecho a que la entidad accionada le reconozca y pague el valor correspondiente a las contraprestaciones no reconocidas, aplicando 6 el principio de la primacía de la realidad sobre las formas.
Además, se deberá determinar si deben pagarse sanciones por el no pago oportuno de prestaciones sociales y cesantías. Lo anterior sin perjuicio de las decisiones que la Sala deba adoptar de oficio. 2.3.1. Tesis de la Sala Se revocará la sentencia de primera instancia porque, al realizar un análisis integral de la prueba aportada al proceso, se concluye que las funciones desarrolladas no eran esporádicas ni temporales, sino que formaban parte del giro ordinario de la entidad territorial.
La actora cumplía un horario de trabajo, ejercía sus funciones dentro de la administración y estaba sujeta a las órdenes de un superior jerárquico, ya sea el secretario o el tesorero, quien supervisaba el desarrollo de sus tareas. Esto sugiere que la entidad intentó ocultar una verdadera relación laboral para evitar el reconocimiento de los derechos y garantías laborales que la Constitución y la ley otorgan a dicha relación, mediante la suscripción de diversos contratos de prestación de servicios.
La señora Libia Valbuena Guzmán cumplió con los elementos de subordinación, dependencia, horario establecido, prestación personal del servicio y remuneración como contraprestación por las funciones ejecutadas, lo cual coincide con la necesidad continua del servicio prestado, que forma parte del giro ordinario de la entidad demandada. 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. Hechos probados De conformidad con el material probatorio recaudado en el proceso, aportado oportunamente por las partes y que en ningún momento fue desconocido o tachado, se encuentra acreditado lo siguiente: -. La señora Libia Valbuena Guzmán y el Municipio del Valle de San Juan celebraron los siguientes Contratos de Prestación de Servicios: No. Contrato Objeto Valor Plazo Supervisor Fecha del acta de inicio Pág.3 36 de 2008 Prestar servicios de apoyo a la gestión Del 01 de septiembre al 31 de diciembre de 2008 159- 160 01 de 2009 Prestar servicios de apoyo a la gestión en lo relacionado con la liquidación de impuestos, la transcripción de cuentas, y el apoyo en la liquidación de impuestos, $2.190.000 Del 02 de enero al 31 de marzo de 2009 02/01/09 131- 134 062 de 2009 $2.910.000 Del 15 de abril al 14 de julio de 2009 128- 130 120 de 2009 $3.762.667 Del 01 de agosto al 31 de diciembre de 2009 01/08/09 122- 125 3 Expediente digital juzgado, archivo CUADERNO PRINCIPAL. 7 009 de 2010 tasas y contribuciones $4.000.000 Del 28 de enero al 27 de junio de 2010 Secretario General 28/01/10 113- 118 045 de 2010 Prestar servicios como auxiliar de tesorería en la realización y administración documental del sistema de recaudo del municipio $1.600.000 22 días 111- 112 044 de 2011 Prestar servicios personales de carácter temporal como apoyo a la gestión para la Secretaría de Planeación $2.275.000 3 meses y 15 días Secretario de Planeación 04/03/11 105- 110 0145 de 2011 $1.125.000 1 mes y 15 días Secretario de Planeación 88-92 088 de 2011 $3.000.000 4 meses a partir del 01/07/2011 Secretario de Planeación 01/07/11 99-104 015 de 2012 Prestar servicios de apoyo a la gestión en el área de Tesorería $4.050.000 4 meses y 15 días Tesorero 13/01/12 80-87 078 de 2012 $2.700.000 3 meses Tesorero 13/06/12 75-79 0110 de 2012 $3.060.000 3 meses y 12 días Tesorero 19/09/12 70-74 015 de 2013 $6.000.000 5 meses y 15 días.
Tesorero 17/01/13 64-69 094 de 2013 $3.300.000 3 meses Tesorero 12/07/13 58-63 120 de 2013 $2.433.300 2 meses y 13 días Tesorero 18/10/13 51-56 003 de 2014 $6.600.000 6 meses Tesorero 02/01/14 43-50 073 de 2014 $7.160.000 Desde la suscripción del acta de inició hasta el 31 de diciembre de 2014 Tesorero 02/07/14 35-42 003 de 2015 $14.400.000 Desde la suscripción del acta de inició hasta el 31 de diciembre de 2015 Tesorero 06/01/15 27-34 -.
De acuerdo con copias de comprobantes de pago, se evidencia que el Municipio de Valle de San Juan pagó honorarios a la señora Libia Valbuena Guzmán de la siguiente manera: No. Fecha del giro Valor Mes Página4 4 Expediente digital juzgado, archivo CUADERNO PRINCIPAL. 8 Contrato presupuestal de gasto 18 30/05/2008 $1.100.000 137 06/08/2008 $700.000 155 36 06/10/2008 $700.000 158 36 04/11/2008 $700.000 162 02/08/2008 $651.000 156 28/11/2008 $700.000 164 12/02/2009 $730.000 Enero 136 01 03/04/2009 $730.000 Marzo 138 14/05/2009 $970.000 15 de abril a 15 de mayo 139 120 30/09/2009 $752.533 Agosto 140 22/05/2010 $800.000 141 045 23/07/2010 $1.600.000 142 05/04/2011 $649.999 143 88 09/08/2011 $750.000 144 20/12/2011 $1.125.000 145 15 15/02/2012 $900.000 146 15 10/05/2012 $900.000 147 15 08/06/2012 $450.000 148 078 13/07/2012 $900.000 149 078 18/10/2012 $900.000 150 19/02/2013 $900.000 151 120 26/12/2013 $1.216.650 152 003 25/02/2014 $1.100.000 153 01/08/2014 $1.200.000 Julio 154 094 10/09/2013 $1.100.000 57 003 27/02/2015 $1.200.000 11 003 11/03/2015 $1.200.000 12 003 06/05/2015 $1.200.000 13 003 06/06/2015 $1.200.000 14 003 15/07/2015 $1.200.000 15 003 05/08/2015 $1.200.000 16 003 05/09/2015 $1.200.000 17 003 05/10/2015 $1.200.000 18 003 10/11/2015 $1.200.000 19 003 11/12/2015 $1.200.000 20 003 30/12/2015 $1.200.000 21 -.
También se aportaron al expediente las siguientes certificaciones de tiempo de servicios de la señora Libia Valbuena Guzmán al Municipio del Valle de San Juan: o Certificación del 06 de agosto de 2008 suscrita por el Secretario General del Municipio del Valle de San Juan en la que se hizo constar que Libia Valbuena Guzmán prestó sus servicios en el área de Tesorería como auxiliar de Tesorería.5 o Certificación del 02 de enero de 2014, suscrita por la Tesorería del Municipio del Valle de San Juan, en la que se afirma que la señora Libia Valbuena Guzmán prestó sus servicios en esa área mediante el Contrato de Prestación de Servicios número 120, durante el periodo comprendido entre el 18 de 5 Expediente digital juzgado, archivo CUADERNO PRINCIPAL, página 157. 9 octubre y el 31 de diciembre de 2013.6 o Certificación fechada el 02 de enero de 2014, suscrita por la Secretaría de Gobierno del Municipio del Valle de San Juan, en la que se constata que la señora Libia Valbuena Guzmán prestó sus servicios a esta dependencia en cumplimiento de los contratos de prestación de servicios durante los siguientes periodos:7 No. Contrato Desde Hasta Año 015 12/01 30/05 2012 078 13/06 12/09 2012 110 19/09 30/12 2012 015 17/01 11/07 2013 094 12/07 11/10 2013 120 18/10 31/12 2013 - Certificación del 22 de julio de 2010, suscrita por el alcalde del Municipio del Valle de San Juan, en la que se declara que la señora Libia Valbuena Guzmán laboró en esa entidad como Auxiliar de Recaudo en la Tesorería Municipal desde el 03 de marzo de 2008 hasta el 21 de julio de 2010.8 - El 22 de junio de 2016, Libia Valbuena Guzmán presentó reclamación ante el Municipio de Valle de San Juan solicitando el reconocimiento de una relación laboral por el tiempo que prestó sus servicios mediante órdenes de prestación de servicios, así como el pago de las contraprestaciones que dejó de percibir debido a la modalidad de contratación. Esta solicitud fue negada por la administración mediante el Oficio 576 del 28 de julio de 2016.9 -.
En audiencia de pruebas se decepcionó declaración a los siguientes testigos: - Diana Fernanda Peláez Saavedra La testigo afirmó haber trabajado con Libia Valbuena Guzmán en la oficina de la Tesorería Municipal de Valle de San Juan, y que le consta que esta última se encargaba de la recaudación de impuestos y de realizar consignaciones en el banco.
Precisó que su rol era el de auxiliar de tesorería y que trabajaron juntas en un horario de 7:00 a.m. a 12:00 m. y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m. Aludió que su relación laboral y la de Libia Valbuena Guzmán con el Municipio del Valle de San Juan se formalizaba mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios. Indicó que las labores contratadas debían realizarse en las instalaciones de la alcaldía, sin posibilidad de ejecutarlas desde un lugar externo. Mencionó que Libia Valbuena Guzmán no solo recaudaba impuestos, sino que también manejaba las llaves de la oficina de la tesorería, siendo la encargada de abrir y cerrar la oficina.
Explicó que en la tesorería trabajaban cuatro personas, de las cuales solo dos eran de planta, uno de ellos siendo el Tesorero. Comentó que debido a la insuficiencia del personal de planta en la tesorería, se 6 Expediente digital juzgado, archivo CUADERNO PRINCIPAL, página 22. 7 Expediente digital juzgado, archivo CUADERNO PRINCIPAL, página 23. 8 Expediente digital juzgado, archivo CUADERNO PRINCIPAL, página 24. 9 Expediente digital juzgado, archivo CUADERNO PRINCIPAL, páginas 8 a la 9. 10 contrataba personal adicional de apoyo mediante contratos de prestación de servicios.
Señaló que tanto el Tesorero como el Secretario de Gobierno daban órdenes directas a Libia Valbuena Guzmán, indicándole las tareas a realizar con precisión. Indicó que Libia Valbuena Guzmán prestó sus servicios desde el año 2008 hasta el 2015. Trabajaron juntas desde el 2008 hasta el 2010, y a partir del 2012, cuando Diana ingresó al Concejo Municipal, continuó observando a Libia trabajando en la tesorería. Aclaró que no hubo interrupciones entre los contratos de prestación de servicios de Libia Valbuena Guzmán, quien continuó trabajando de manera ininterrumpida.
Señaló que el pago de honorarios de Libia Valbuena Guzmán se tramitaba mediante cuentas de cobro, firmadas por el alcalde y el tesorero, a las que se adjuntaba la constancia de pagos de seguridad social. Manifestó que los elementos de trabajo necesarios para las funciones de Libia Valbuena Guzmán eran proporcionados por la alcaldía. Comunicó que durante las ausencias de Libia Valbuena Guzmán en la tesorería, no se designaba a nadie para reemplazarla, ya que ella era la única encargada del manejo del programa de liquidación de impuestos.
Respecto a las funciones de Libia Valbuena Guzmán, destacó que incluían la recaudación de impuestos, la realización de consignaciones bancarias del recaudo, viajes a Ibagué por asuntos de la tesorería, la atención al público sobre los valores de impuestos (como el predial y Fedegan), y el manejo del sistema de liquidación de impuestos. - Nidia Mendoza Cardozo La testigo señaló que conoce a Libia Valbuena Guzmán porque ambas comenzaron a trabajar en la alcaldía de Valle de San Juan en el año 2008, aunque en diferentes dependencias; la testigo ingresó a la Secretaría de Gobierno como secretaria del alcalde, mientras que la señora Libia lo hizo en la Tesorería. Comentó que Libia Valbuena Guzmán trabajó mediante contratos de prestación de servicios en apoyo a la gestión en la oficina de Tesorería, siendo la responsable de la gestión de los impuestos predial, industria y comercio, y semovientes.
Además, tenía las llaves de la tesorería y era quien abría y cerraba la oficina, cumpliendo un horario de 7:00 a.m. a 12:00 m. y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m. En cuanto a las labores desarrolladas por Libia Valbuena Guzmán en la entidad territorial, comentó que se encargaba de la gestión de los impuestos predial, industria y comercio, la expedición de paz y salvos, las consignaciones bancarias, entre otras tareas relacionadas con la dependencia. Precisó que la vinculación de Libia fue mediante contrato de prestación de servicios, desde 2008 hasta 2015, e indicó que trabajaba en la Tesorería y recibía órdenes del alcalde y el tesorero.
Señaló que no hubo interrupciones en la prestación del servicio, incluso cuando no había contrato vigente. Indicó que para ausentarse del trabajo, Libia tenía que tramitar permisos con el tesorero. También anotó que los honorarios se pagaban mediante cheque y que los elementos de trabajo fueron suministrados por el municipio. Dijo que cuando Libia faltaba al trabajo, nadie la reemplazaba en sus 11 labores.
Respecto al número de personas en la Tesorería, dijo que eran la tesorera y Libia, quien tenía un contrato de prestación de servicios. Mencionó que en la Tesorería se recibía el cobro de impuestos y luego se consignaba ese dinero en el banco, labores que realizaba Libia. Explicó que la liquidación de impuestos se hacía mediante un programa que manejaba Libia. - Amalia Mendoza Barreto Amiga y compañera de trabajo de Libia Valbuena Guzmán en la administración municipal de Valle de San Juan, la testigo relató que en el año 2008 ambas ingresaron a trabajar en el municipio, ella en el acueducto y Libia en la tesorería. Mencionó que su relación laboral se prolongó hasta el año 2016, bajo un contrato de trabajo.
Indicó que Libia era la persona que abría y cerraba la oficina de la tesorería, se encargaba de recaudar impuestos y de consignar esos recaudos en el banco. Comentó que Libia cumplía un horario laboral y que las labores encomendadas debían realizarse de forma personal en la administración, ya que se encargaba del recaudo de impuestos.
Señaló que cuando Libia salía a hacer diligencias bancarias, siempre informaba a la tesorera. -. Libia Valbuena Guzmán también fue sometida a interrogatorio de parte, durante el cual respondió sobre varios aspectos de su relación laboral con el Municipio de Valle de San Juan: En cuanto al periodo en que laboró para el Municipio de Valle de San Juan mediante contrato de prestación de servicios, contestó que trabajó desde el año 2008 hasta el 2015.
Al preguntarle sobre las actividades desarrolladas y el área en que las desempeñó, contestó que trabajó en la Tesorería, encargándose del recaudo de todos los impuestos, como predial y movilización, actualizando la cartera de los contribuyentes morosos, expidiendo paz y salvos, y realizando otras funciones que le delegaban. Cuando se le preguntó si laboró todo el año 2010 en la administración de Valle de San Juan, contestó afirmativamente, indicando que trabajó todo el año. Dijo que estuvo un año en la Secretaría de Planeación y que existe un contrato correspondiente a ese tiempo laborado, durante el cual desempeñó labores de apoyo al secretario.
Respecto al periodo en que trabajó para la Secretaría de Planeación, contestó que fue en el año 2010, pero no recuerda las fechas exactas de dicho periodo. Al ser cuestionada sobre quién se encargaba de sus funciones cuando estaba ausente o en permiso, contestó que cerraban la oficina porque nadie más cumplía esa labor, lo cual dificultaba que le concedieran permiso para ausentarse del trabajo.
Sobre la forma de vinculación laboral con la demandada, contestó que fue mediante contrato de prestación de servicios. 12 En cuanto a las personas que trabajaban en tesorería con ella, contestó que trabajaba con el tesorero y el encargado de presupuestos. Finalmente, respecto a si Diana Fernanda Peláez Saavedra trabajó en tesorería con ella, contestó que sí, que trabajó como auxiliar en Tesorería, encargándose de buscar contratos y archivar documentación. Añadió que Diana estuvo en tesorería hasta el año 2010 y que en el año 2012 fue vinculada al Concejo Municipal. 2.3.
Marco normativo Respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: “Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” En otros términos, el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.10 Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones “no puedan realizarse con personal de planta o” y “en ningún caso (…) general relación laboral ni prestaciones sociales”, contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: “Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicación: 63001-23-33-000-2021-00072-01, sentencia del 11 de abril de 2024, demandante: Jaime Chávez Arcila, demandado: Municipio de Armenia. 13 para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.” Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 196811, “[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil (…)”, dispone: “Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratadas por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones.” La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
Frente al tema, la Corte expuso: 11 Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. 14 “La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.” De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales12.
De igual manera, el Consejo de Estado13 ha recordado que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo; (ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculada bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente 12 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (202-10). 13 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000- 2012-00020-01 (316-2014). 15 posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine.
En lo que concierne a la prescripción cuando se declara la existencia de un contrato realidad encubierto mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE-SUJ2 No. 5 de 201614, precisó: (…) i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva.” En la misma providencia, además, se unificaron los siguientes criterios: “(…) (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación.” Posteriormente, la misma Corporación, en la sentencia de unificación SUJ-025- CE-S2-202115, precisó las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes mediante contratos de prestación de servicios: “(i) La primera regla define que el concepto de “término estrictamente indispensable”, al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del 14 Expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, demandante: Lucinda María Cordero Causil, demandado: Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba). 15 Consejo de Estado, sentencia de unificación del 09 de septiembre de 2021, proceso con radicación: 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: Municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro. 16 contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.” 2.4. Caso concreto En este asunto, se solicita la nulidad del Oficio 576 del 28 de julio de 2016, emitido por el Municipio de Valle de San Juan, que negó el reconocimiento de una relación laboral de la señora Libia Valbuena Guzmán durante el tiempo en que estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicios.
Se pide el reconocimiento formal de una relación laboral entre la señora Valbuena Guzmán y el Municipio desde el 03 de marzo de 2008 hasta el 31 de diciembre de 2015, y, como consecuencia, el pago de las contraprestaciones que no se devengaron debido al encubrimiento de la relación laboral con un vínculo contractual. Adicionalmente, se solicita que se declare que la terminación de esta relación laboral fue injustificada y unilateral por parte de la autoridad demandada, y se exige el pago de sanción moratoria por el retraso en el pago de cesantías y prestaciones.
El Municipio de Valle de San Juan se opuso a las anteriores pretensiones, argumentando que la relación con la señora Libia Valbuena Guzmán era de carácter contractual y transitorio, destinada a actividades de apoyo a la gestión para las cuales no había personal de planta. Aseguró que no hubo continuidad en la relación laboral debido a interrupciones entre contratos y que las labores de la señora Valbuena no eran secretariales, sino de apoyo a la gestión por falta de personal de planta para el desarrollo de las actividades contratadas.
La primera instancia decidió no acceder a las peticiones de la demandante, argumentando que no se acreditó el elemento de la subordinación, diferenciador entre una relación laboral y una contractual de prestación de servicios. Consideró que para el ejercicio de las funciones pactadas, lo que se presentó fue una coordinación, no una subordinación. Señaló que aunque se comprobó que la actora prestó servicios personales en la Tesorería del Municipio de Valle de San Juan y cumplió con el objeto contractual de apoyo a la gestión, esto no fue suficiente para concluir la existencia de un contrato laboral.
Destacó que prestar servicios en la sede del municipio no implica por sí solo la existencia de una relación laboral, ya que se deben considerar otros elementos. Mencionó que, pese a que se presentaron testimonios que sugieren que la demandante cumplía horario, esto tampoco es suficiente para acreditar una relación laboral. Indicó que las pruebas en el proceso no establecieron el vínculo laboral alegado, ya que las instrucciones recibidas por la demandante no demostraban una dependencia o subordinación. Agregó que se pudo evidenciar que el municipio no tenía personal de planta con la capacidad y experiencia necesarias para realizar las tareas de recaudo de 17 impuestos.
Finalmente, concluyó que las pruebas obrantes en el proceso no demostraron la existencia de un cargo permanente ni la similitud con otros empleados de planta, y que la falta de elementos como la subordinación impedía inferir una relación laboral entre la demandante y el municipio. La parte actora apeló la sentencia de primera instancia, argumentando que las funciones de la señora Libia Valbuena Guzmán, como recaudadora de impuestos en la Tesorería Municipal del Valle de San Juan, no le permitían establecer su propio horario ni trabajar fuera de la alcaldía, dado que debía cumplir un horario laboral estricto de lunes a viernes.
Sostuvo que, aunque trabajar en la sede del municipio no implica automáticamente una relación laboral, en el caso específico de Valbuena Guzmán, sus tareas y la falta de interrupciones entre contratos sugieren una verdadera subordinación y desnaturalización del contrato de prestación de servicios. La apelación enfatizó que la naturaleza de sus funciones requería la creación de un cargo de planta, ya que eran esenciales para la entidad y no podían realizarse adecuadamente bajo un contrato estatal.
Precisó que, además, durante la audiencia de pruebas, los testigos confirmaron el cumplimiento de horario de trabajo, funciones específicas y la recepción de órdenes directas de empleados de la administración como el alcalde y el tesorero, lo que refuerza la existencia de una relación laboral. Coligió que el contrato de prestación de servicios fue desvirtuado en una relación laboral y que las pretensiones de la demanda deberían ser acogidas.
El material probatorio presentado en el plenario evidencia la situación relacionada con los hechos mencionados en la demanda. En tal virtud, se destaca lo siguiente: -. Entre la señora Libia Valbuena Guzmán y el Municipio de Valle de San Juan se acordó una relación contractual para los siguientes períodos y con el propósito de desarrollar las siguientes funciones: No. Contrato Objeto Periodo Desde Hasta 36 de 2008 Prestación de servicios de apoyo a la gestión de la Alcaldía Municipal de Valle de San Juan en actividades materiales y no calificadas, necesarias para cumplir con las funciones propias de los servicios generales. 01/09/2008 31/12/2008 01 de 2009 Prestación de servicios de apoyo a la gestión relacionados con la liquidación de impuestos, transcripción de cuentas, apoyo en la liquidación de impuestos, tasas y contribuciones, y las demás actividades que le asigne el tesorero municipal. 02/01/2009 31/03/2009 062 de 2009 15/04/2009 14/07/2009 120 de 2009 01/08/2009 31/12/2009 009 de 2010 28/01/2010 27/06/2010 045 de 2010 Prestación de servicios como auxiliar de tesorería en la realización y administración documental del sistema de recaudo del municipio. 01/07/2010 23/07/2010 044 de 2011 Prestación de servicios personales de carácter temporal como apoyo a la gestión para la Secretaría de Planeación, en la realización de actividades y labores secretariales, tales como: radicar correspondencia, elaborar oficios, archivar documentos con su respectivo soporte, atender al público que llegara a la Secretaría y digitar en computador la documentación 04/03/2011 19/07/2011 088 de 2011 01/07/2011 01/11/2011 0145 de 2011 11/11/2011 26/12/2011 18 requerida. 015 de 2012 Prestación de servicios personales de carácter temporal como apoyo a la gestión para el área de tesorería de la alcaldía, realizando actividades y labores como: actualizar los registros de contribuyentes del predial, industria y comercio; elaborar cuadros de reportes sobre descuentos y otros requeridos para el funcionamiento de la tesorería; realizar el cobro oportuno a deudores morosos de acuerdo con los términos estipulados legalmente; mantener información sobre las irregularidades que se presenten en la dependencia y que atenten contra el detrimento patrimonial; expedir recibos de caja, expedir paz y salvo a los contribuyentes que se encuentren al día con sus obligaciones; dar a conocer el estado de la cartera de forma mensual; y atender al público que llegue a la tesorería. 13/01/2012 28/05/2012 078 de 2012 13/06/2012 13/09/2012 0110 de 2012 19/09/2012 31/12/2012 015 de 2013 Prestación de servicios personales de apoyo a la gestión en la dependencia de la tesorería municipal, realizando actividades y labores como: actualizar los registros de contribuyentes del predial, industria y comercio; elaborar cuadros de reportes sobre descuentos y otros requeridos para el funcionamiento de la tesorería; realizar el cobro oportuno a deudores morosos de acuerdo con los términos estipulados legalmente, expedir recibos de caja, expedir paz y salvo a los contribuyentes que se encuentren al día con sus obligaciones; dar a conocer el estado de la cartera de forma mensual; y atender al público que llegue a la tesorería. 17/01/2013 01/06/2013 094 de 2013 12/07/2013 12/10/2013 120 de 2013 18/10/2013 31/12/2013 003 de 2014 Prestación de servicios de apoyo a la gestión para el área de tesorería. Obligaciones del contratista: Cumplir a cabalidad el objeto del contrato, apoyar en la actualización de los registros de los contribuyentes del predial, industria y comercio; elaborar cuadros de reportes sobre descuentos y otros aspectos necesarios; apoyo en la realización del cobro oportuno a deudores morosos; mantener informada a la dependencia sobre las irregularidades que se observen y que atenten contra el patrimonio público; colaborar en la expedición de recibos de caja; apoyo en la expedición de paz y salvos para los contribuyentes que estén al día con sus obligaciones; dar a conocer el estado de la cartera de forma mensual; presentar informes sobre las actividades desarrolladas; y acatar las indicaciones que el municipio, a través del supervisor, señale en cumplimiento del objeto contractual. 02/01/2014 02/06/2014 073 de 2014 02/07/2014 31/12/2014 003 de 2015 06/01/2015 31/12/2015 -.
En los contratos 003 de 2014, 073 de 2014 y 003 de 2015, se incluyó una cláusula que justificaba la contratación de apoyo en el área de tesorería. Se consignó que la administración necesitaba una persona para desempeñar estas funciones debido a 19 la falta de personal en la planta que pudiera atender los procesos y actividades especificados en el objeto contractual.
Además, se estipuló que el tesorero certificó la ausencia de personal de planta en su dependencia para realizar funciones secretariales. A continuación, se presenta una imagen tomada del expediente electrónico en las secciones correspondientes a los contratos mencionados: • Contrato 003 de 2014 • Contrato 073 de 2014 • Contrato 003 de 2015 -.
De acuerdo con las coincidencias en las declaraciones de los testigos Diana Fernanda Peláez Saavedra, Nidia Mendoza Cardozo y Amalia Mendoza Barreto, se confirma que Libia Valbuena Guzmán trabajaba en la Tesorería Municipal de Valle de San Juan, encargándose de la recaudación de impuestos, la realización de consignaciones bancarias, la apertura y cierre de la dependencia y la atención al público.
Además, afirman de manera unánime que Libia laboraba en el horario de 7:00 a.m. a 12:00 m. y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m. También concuerdan en que, durante sus ausencias, no se designaba a ningún reemplazo para sus funciones en 20 la tesorería. Igualmente, mencionan que Libia recibía órdenes directas del Tesorero y del Secretario de Gobierno, y que los elementos necesarios para realizar sus funciones eran proporcionados por el municipio.
Finalmente, destacan que Libia era responsable de la gestión de recaudo de impuestos y de realizar diligencias bancarias, informando a la tesorera sobre sus ausencias para estas diligencias. - Todo lo anterior concuerda con las declaraciones de Libia Valbuena Guzmán en el interrogatorio que le fue practicado, donde afirmó haber trabajado para el Municipio de Valle de San Juan mediante contratos de prestación de servicios desde 2008 hasta 2015.
Indicó haber desempeñado funciones mayoritariamente en la Tesorería, encargándose del recaudo de impuestos, la actualización de la cartera de contribuyentes morosos, la expedición de paz y salvos, y otras tareas delegadas por el tesorero. Además, mencionó que trabajó un corto período de tiempo en la Secretaría de Planeación. Confirmó que, durante sus ausencias o permisos, no se designaba a nadie para reemplazarla en la Tesorería porque no había quien realizara sus labores, lo que dificultaba la obtención de los mismos. - Adicionalmente, en las certificaciones aportadas al expediente, el Secretario General del Municipio de Valle de San Juan constató que Libia Valbuena Guzmán prestó sus servicios a esa entidad mediante contratos de prestación de servicios en el área de Tesorería como auxiliar.
A su vez, el alcalde certificó que las labores ejercidas por Libia Valbuena mediante contratos de prestación de servicios fueron como auxiliar de recaudo en el área de Tesorería, durante el período comprendido entre el 3 de marzo de 2008 y el 21 de julio de 2010. En ese orden, está suficientemente comprobado que la primera contratación realizada por el Municipio de Valle de San Juan a Libia Valbuena Guzmán fue para desarrollar funciones propias de servicios generales, correspondiente al período comprendido entre el 01 de septiembre y el 31 de diciembre de 2008.
Dichas labores, por su naturaleza, no requieren personal profesional investido de autonomía e independencia; alguien de la administración debía precisar las condiciones de tiempo, modo y lugar en que se ejercería la labor, y es claro que la prestación debía realizarse de manera personal. Ahora bien, a pesar de la modificación en el objeto contractual, la naturaleza de la contratación no cambió; seguía destinada al cumplimiento de labores subordinadas.
En los contratos 01, 062 y 120 de 2009, así como en el 009 de 2010, se especificaba que el apoyo en la gestión de asuntos relacionados con la liquidación de impuestos también incluía la realización de otras actividades asignadas por el tesorero. Esto implicaba la intervención de una autoridad superior que asignaba las tareas, lo cual desdibuja la esencia del contrato de prestación de servicios, que debería caracterizarse por la autonomía e independencia en la prestación del servicio.
En el contrato 045 de 2010, se establece que la labor contratada es de auxiliar de tesorería, por lo que las actividades eran determinadas por quien prestaba sus servicios personales, es decir, por el tesorero. Luego, en los contratos 044, 088 y 145 de 2011, se especificó que el apoyo a la gestión incluía actividades y labores secretariales en la Secretaría de Planeación. Por lo tanto, resulta contradictorio que una secretaría pueda desempeñarse con autonomía e independencia si debe seguir las instrucciones del funcionario al que presta sus servicios.
Es evidente la sujeción del contratista hacia la autoridad contratante, dado que el trabajo del contratista está bajo la dirección del funcionario, quien tiene la obligación correlativa de supervisar y dirigir dichas labores. 21 De las pruebas testimoniales se observa que las testigos coincidieron en afirmar que la demandante desempeñó funciones como auxiliar al servicio de la Secretaría de Planeación y de la Tesorería, encargándose de la liquidación y el recaudo de impuestos, de la atención al público en esas dependencias, y de actividades de confianza como la apertura y cierre de la oficina y la consignación del recaudo de impuestos en los bancos.
También confirmaron la existencia de un horario de trabajo que debía cumplir y que, para ausentarse de sus labores, debía solicitar permiso al supervisor correspondiente. Estas declaraciones sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se prestaron los servicios aportan credibilidad a los hechos en los que se basa la demanda, concuerdan con lo expresado por la demandante y se alinean con las certificaciones de tiempo de servicio y los objetos contractuales, en los que se certifica que realizó labores de auxiliar.
Además, según dicha prueba, la administración siempre proporcionó los elementos e instrumentos necesarios para que la actora pudiera desarrollar sus funciones, sin concederle ningún tipo de independencia. También está respaldado en el proceso que se pactaron honorarios por el servicio en cada contrato, y como soporte del pago de los mismos reposan algunos comprobantes.
La prestación personal del servicio también queda claramente demostrada, como se evidenció en el análisis del elemento de subordinación. En suma, al realizar un análisis integral de la prueba aportada al proceso, se concluye que las funciones desarrolladas no eran esporádicas ni temporales, sino que formaban parte del giro ordinario de la entidad territorial.
La actora cumplía un horario de trabajo, ejercía sus funciones dentro de la administración y estaba sujeta a las órdenes de un superior jerárquico, ya sea el secretario o el tesorero, quien supervisaba el desarrollo de sus tareas. Esto sugiere que la entidad intentó ocultar una verdadera relación laboral para evitar el reconocimiento de los derechos y garantías laborales que la Constitución y la ley otorgan a dicha relación, mediante la suscripción de diversos contratos de prestación de servicios.
La señora Libia Valbuena Guzmán cumplió con los elementos de subordinación, dependencia, un horario establecido, la prestación personal del servicio y una remuneración como contraprestación por las funciones ejecutadas, lo cual coincide con la necesidad continua del servicio prestado, que forma parte del giro ordinario de la entidad demandada.
Por lo tanto, los argumentos expuestos en el recurso de apelación son suficientes para revocar la decisión adoptada en primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. Como se estableció en el marco normativo de esta providencia, la figura del contrato realidad es aplicable en los casos en que se demuestra la prestación continua de servicios personales remunerados que son “propios de la actividad misional de la entidad contratante”, realizados en sus propias dependencias o instalaciones, utilizando sus elementos de trabajo, y bajo la sujeción a órdenes y condiciones de desempeño que exceden las necesidades de coordinación típicas de verdaderos contratistas autónomos.
Esto configura una relación de dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales, pues, al ejecutarse bajo la supervisión directa de sus superiores, se desvanece la figura de la coordinación y, por ende, se desvirtúa la autonomía e independencia con la que se presta el servicio. Así las cosas, es incuestionable el hecho de que la ejecución del objeto convenido 22 no se hizo de manera independiente y autónoma como corresponde a una relación de carácter contractual soportada en la autonomía de la voluntad, sino que se trató de una relación en la que la labor asignada se cumplió bajo los condicionamientos fijados por el municipio de Valle de San Juan, lo que asimila dicha relación a una de carácter laboral, donde se asignaron responsabilidades indispensables en el funcionamiento de la entidad.
En esa medida, se declarará la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio 576 del 28 de julio de 2016, mediante el cual la entidad negó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de prestaciones sociales por el tiempo en que la señora Libia Valbuena Guzmán prestó sus servicios en la entidad demandada. Además, se declarará la existencia de una relación laboral encubierta entre la señora Valbuena Guzmán y el Municipio de Valle de San Juan desde el 01 de septiembre de 2008 hasta el 31 de diciembre de 2015, salvo durante los periodos de interrupción. Ahora bien, la Sala debe estudiar si los contratos de prestación de servicios celebrados con el Municipio de Valle de San Juan entre septiembre de 2008 y diciembre de 2015 presentaron solución de continuidad en la relación, para determinar si corresponde aplicar el fenómeno de la prescripción a algunas de las prestaciones sociales reclamadas.
Bajo esa perspectiva, se estableció que, entre el 01 de septiembre de 2008 y el 23 de julio de 2010, la relación entre las partes presentó diferentes discontinuidades, según se observa en el cuadro de hechos probados, aunque ninguna de ellas fue superior a 30 días. Sin embargo, se identificó una discontinuidad entre la suscripción del contrato 045 de 2010 y el contrato 044 de 2011, en la que la relación se reanudó el 04 de marzo de 2011.
De igual manera, entre el 04 de marzo de 2011 y el 31 de diciembre de 2015, la relación no siempre fue continua, pero ninguna de las discontinuidades superó los 30 días hábiles, conforme a lo establecido en la sentencia de unificación del 09 de septiembre de 202116. Así las cosas, la relación contractual entre las partes sufrió una ruptura, generándose dos periodos: el primero, del 01 de septiembre de 2008 al 23 de julio de 2010, y el segundo, del 04 de marzo de 2011 al 31 de diciembre de 2015.
La parte actora reclamó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las contraprestaciones derivadas de ella el 22 de junio de 2016. Por lo tanto, las prestaciones sociales, diferentes a las cotizaciones a seguridad social en pensiones, correspondientes al periodo comprendido entre el 01 de septiembre de 2008 y el 23 de julio de 2010, están prescritas por no haber sido reclamadas dentro del término de los tres (3) años que otorga la ley.
A título de restablecimiento del derecho, se ordenará al Municipio de Valle de San Juan el pago a la señora Libia Valbuena Guzmán de las prestaciones sociales correspondientes, calculadas sobre el valor de los honorarios pactados, por el periodo comprendido entre el 04 de marzo de 2011 y el 31 de diciembre de 2015, excluyendo los periodos de interrupción en ese periodo, por prescripción de las causadas con anterioridad.
Lo anterior se fundamenta en la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2- 005 del 25 de agosto de 2016 emitida por el Consejo de Estado, que determinó que el ingreso sobre el cual deben calcularse las prestaciones sociales dejadas de percibir por el contratista-trabajador es el valor de los honorarios pactados. 16 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Expediente No. 05001233300020130114301 (1317 – 2016). Actor: Gloria Luz Manco Quiroz. 23 En cuanto a las cotizaciones a pensión, dado que el periodo comprendido entre el 01 de septiembre de 2008 y el 23 de julio de 2010 no está sujeto a prescripción, se tomará en cuenta el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la demandante, basado en los honorarios pactados para dicho periodo, así como para el lapso entre el 04 de marzo de 2011 y el 31 de diciembre de 2015.
Esta metodología se aplicará a cada uno de los periodos contratados: del 01 de septiembre de 2008 al 23 de julio de 2010 y del 04 de marzo de 2011 hasta el 31 de diciembre de 2015, excluyendo los periodos de interrupción. Si se verifica una diferencia entre los aportes realizados y los que realmente debieron efectuarse, se deberá pagar el valor faltante al respectivo fondo de pensiones en el porcentaje correspondiente al empleador.
La actora deberá acreditar las cotizaciones efectuadas durante estos vínculos contractuales; si no se hubieran realizado las cotizaciones o se encontrara alguna diferencia en su contra, deberá completar o cancelar el porcentaje correspondiente como trabajadora. La pretensión de la demanda de que se declare que la relación laboral con el Municipio de Valle de San Juan terminó de manera injustificada y unilateral por parte de esta entidad, no tiene vocación de prosperar porque el vinculó termino por finalización del plazo pactado y no se acreditó una situación diferente por parte de la demandante.
En cuanto la indemnización moratoria del artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo17, no procede tal reconocimiento, porque esta figura deriva de la finalización del contrato de trabajo, y en el presente asunto la actora no fue vinculada a través de dicha figura. Sobre el reconocimiento de la sanción moratoria cuando se declara la existencia de una relación laboral que subyace de la relación contractual estatal bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, en cuanto que, el reconocimiento y pago de las cesantías, surge sólo con ocasión de la declaratoria de la relación laboral, por lo que, no podría reclamarse la sanción moratoria como quiera que apenas con ocasión de la sentencia que declara la primacía de la realidad sobre las formalidades surge la obligación a cargo de la administración de reconocer y pagar el aludido auxilio.
En otras palabras, la pretensión de reconocimiento y pago de la sanción moratoria, sólo es viable en tanto las cesantías hayan sido reconocidas, y no cuando está en litigio la declaración del derecho a percibirlas, es decir, cuando está en discusión el derecho al reconocimiento y pago del aludido auxilio de cesantías no podría configurarse la sanción por mora en el pago de aquellas.
Respecto a la solicitud en la demanda de que se ordene el pago de cotizaciones a la caja de compensación durante el tiempo de la relación laboral con el Municipio de Valle de San Juan, se accederá por las siguientes razones: La Ley 21 de 1982 regula las Cajas de Compensación Familiar, estableciendo su función en el ámbito de la seguridad social y sometiéndolas al control y vigilancia del Estado según lo dispuesto por la ley, así como el subsidio familiar, que es una prestación social pagada en dinero, especie y servicio a trabajadores de medianos y bajos ingresos, en proporción al número de personas a su cargo, con el fin de 17 Si a la terminación del contrato, el {empleador} no paga al trabajador los salarios y prestaciones debidos, salvo los casos de retención autorizados por la ley o convenidos por las partes, debe pagar al asalariado, como indemnización, una suma igual al último salario diario por cada día de retardo. 24 aliviar las cargas económicas derivadas del sostenimiento de la familia como núcleo básico de la sociedad.
De conformidad con esta normativa, en un proceso conocido por el Consejo de Estado18, se concluyó que “la demandante no disfrutó, mientras duró su relación contractual desnaturalizada, de los beneficios que otorgan las Cajas de Compensación como son, percibir el subsidio familiar y acceder a los centros de recreación, educación y cultura, entre otros, presentándose la imposibilidad de percibirlos por el transcurso del tiempo, por lo que los dineros que la Administración debió sufragar a ese ente deben ser pagados, a título de indemnización, para que la actora los disfrute, debiéndose ordenar su reconocimiento”; en este sentido, acogiendo la Sala este criterio, se reconocerá a la demandante el pago en dinero de los aportes que la Administración debió sufragar a la Caja de Compensación. Las sumas que resulten se ajustarán de conformidad con el artículo 187 del CPACA y la siguiente fórmula: El valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que corresponde a la prestación social, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia) por el índice inicial (vigente en la fecha en que se efectúe el pago).
Dado que se trata de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente, mes a mes, para cada mesada prestacional, inclusive para aportes a pensión. Los intereses serán reconocidos según lo señalado en el artículo 192 del CPACA. 2.5. Condena en costas en segunda instancia El artículo 188 del CPACA, sobre condena en costas, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El Consejo de Estado en sentencia proferida el 07 de abril de 2016, con ponencia del magistrado William Hernández Gómez, dentro del proceso con radicado 13001- 23-33-000-2013-00022-01(1291-14) promovido por el señor José Francisco Guerrero Bardi contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, enfatizó que el legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” -CPACA-. 18 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Expediente No. 73001-23-31-000-2000-03449-01(3074-05). Actor: Ana Reinalda Triana Viuchi. 25 La misma Corporación, en sentencia del 11 de octubre de 2021 dentro del proceso con radicado 11001-03-26-000-2019-00011-00 (63217) 19, sostuvo: “El artículo 47 de la Ley 2080 de 21 de enero de 2021 adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011-CPACA.
(…) De la lectura de la disposición es posible establecer la finalidad y el propósito del legislador con esta nueva modificación. El objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.
El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.
En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción. En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas ) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio 19 Demandante: Arley Ávila Calero y otro, demandado: Nación-Ministerio de la Protección Social y otros, medio de control Recurso Extraordinario de Revisión. 26 infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.” En este orden, la imposición de costas comporta un análisis objetivo-valorativo, que se da en este asunto en la medida en que es objetivo porque se impone contra la parte vencida y valorativo en la medida en que, así en el proceso no se haya acreditado que la accionada actuó bajo parámetros de mala fe o deslealtad procesal, también es cierto que la parte actora debió promover un proceso judicial para la obtención de un derecho subjetivo amparado en el ordenamiento jurídico, luego, está dado el presupuesto de orden económico para la concesión de costas a favor del demandante, por concepto de agencias en derecho.
De acuerdo a la misma norma en cita (art. 188 del CPACA), las costas se liquidarán conforme a los artículos 365 y subsiguientes del Código General del Proceso. Se fijarán las agencias en derecho a favor de la parte demandante y a cargo de la demandada, en la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente por cada instancia al momento de la ejecutoria de esta providencia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia emitida el 10 de noviembre de 2020 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que negó las pretensiones de la demanda. En su lugar:
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio 576 del 28 de julio de 2016.
TERCERO: DECLARAR la existencia de una relación laboral entre la señora Libia Valbuena Guzmán y el Municipio de Valle de San Juan entre el 01 de septiembre de 2008 y el 23 de julio de 2010, y del 04 de marzo de 2011 al 31 de diciembre de 2015, salvo los periodos en que no hubo vínculo contractual vigente.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al Municipio de Valle de San Juan a pagar a la señora Libia Valbuena Guzmán las prestaciones sociales comunes devengadas por los empleados vinculados a dicha entidad durante los periodos en que se encubrió la relación laboral, calculadas conforme a los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios.
QUINTO: CONDENAR al Municipio de Valle de San Juan a pagar a la actora las cotizaciones a la Caja de Compensación correspondientes al periodo acreditado en el que prestó sus servicios.
SEXTO: DECLARAR probada la excepción de prescripción respecto de las contraprestaciones derivadas de la existencia de la relación laboral causadas entre el 01 de septiembre de 2008 y el 23 de julio de 2010, excepto las cotizaciones a pensión.
SÉPTIMO: COTIZAR las diferencias entre los aportes pensionales realizados, si las hubiere, correspondientes a los periodos comprendidos entre el 01 de septiembre de 2008 y el 23 de julio de 2010, y del 04 de marzo de 2011 al 31 de diciembre de 27 2015, salvo los periodos en que no hubo vínculo contractual vigente, en los términos indicados en la parte motiva de esta providencia.
OCTAVO: ORDENAR al Municipio de Valle de San Juan realizar la actualización sobre los valores resultantes de la presente condena, conforme al artículo 187 del CPACA.
NOVENO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
DÉCIMO: CONDENAR en costas a la demandada, las cuales se deberán liquidar por el juzgado de origen. Las agencias en derecho a favor de la parte demandante y a cargo de la parte demandada corresponden a la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente por cada instancia al momento de la ejecutoria de esta providencia.
DÉCIMO PRIMERO: DAR cumplimiento a este proveído dentro de los términos establecidos por los artículos 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.
DÉCIMO SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA