TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Especial de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 74 Asunto: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez Radicación: 17001-23-33-000-2025-00097-00 Demandante: Departamento de Caldas Demandado: Acuerdo Municipal n° 004 del 26 de febrero de 2025, emanado del Concejo Municipal de Manzanares, Caldas.
Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 046 del 16 de mayo de 2025 Manizales, dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025). ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 119 y 121 –numeral 3– del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), en concordancia con el numeral 2 del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)1, corresponde a esta Sala de Decisión, en sede de única instancia, pronunciarse sobre la validez del Acuerdo Municipal n° 004 del 26 de febrero de 2025 “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL PARA CELEBRAR CONVENIOS DE ASOCIACIÓN Y/O COFINANCIACIÓN CON LA FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE CALDAS, EN PROGRAMAS Y PROYECTOS EN BENEFICIO DE LA COMUNIDAD RURAL DEL MUNICIPIO DE MANZANARES, DE CONFORMIDAD A LO ESTABLECIDO EN EL DECRETO 092 DE ENERO 23 DE 2017 Y EL ARTÍCULO 59 DE LA LEY 863 DE 2003”, expedido por el Concejo Municipal de Manzanares.
Lo anterior, atendiendo la solicitud hecha por la Secretaría Jurídica del Departamento de Caldas, en virtud de la delegación de funciones consagrada en el Decreto nº 0193 del 3 de octubre de 2016 proferido por el señor Gobernador de Caldas (E), y en uso de la facultad prevista en el numeral 10 1 En adelante, CPACA. Exp. 17001-23-33-000-2025-00097-00 2 del artículo 305 de la Constitución Política y en los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986.
ANTECEDENTES La solicitud de invalidez El 4 de abril de 20252, el Departamento de Caldas remitió a este Tribunal el Acuerdo Municipal n° 004 del 26 de febrero de 2025, para que se resuelva sobre su validez, en tanto consideró que con éste, el Concejo Municipal de Manzanares vulneró el ordenamiento jurídico superior3. Como fundamento fáctico y jurídico de la solicitud efectuada, el Departamento de Caldas indicó el Concejo de Manzanares vulneró el contenido de la Constitución Política de Colombia, el artículo 11 de la Ley 80 de 1993, los artículos 32 y 91 de la Ley 136 de 1994, el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 y el artículo 2 del Decreto 092 de 2017.
Expresó las normas mencionadas permiten concluir que la facultad conferida por la Ley 80 a los alcaldes debe interpretarse de manera coherente con las atribuciones constitucionales otorgadas a los Concejos municipales, las cuales incluyen la posibilidad de que esas corporaciones determinen los contratos que deben ser aprobados por el concejo antes de ser suscritos por los alcaldes municipales.
Precisó que dicha potestad no puede comprender la totalidad de los contratos que suscriba el Alcalde Municipal, sino únicamente y de manera excepcional los que el Concejo Municipal disponga en forma razonable mediante un reglamento que se ajuste al ordenamiento jurídico. Adujo que en el caso de contratos celebrados entre las administraciones municipales y entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, es el alcalde municipal, en su calidad de representante legal de la entidad quien debe otorgar la autorización expresa para la celebración del contrato.
Agregó que la regla general es la facultad del alcalde para contratar y la excepción la necesidad de obtener autorización previa del concejo municipal, salvo para los casos que así lo haya previsto la ley o el concejo municipal de manera expresa mediante acuerdo. Mencionó que el Concejo de Manzanares no ha expedido reglamentación 2 Archivo nº 001 del expediente digital. 3 Páginas 11 y siguientes del archivo nº 002 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2025-00097-00 3 alguna frente al procedimiento para dar autorización al alcalde para contratar con personas naturales o jurídicas, razón por la cual el ejecutivo municipal solo requiere autorización del concejo en los casos expresamente previstos en el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. Afirmó que el Concejo de Manzanares se extralimitó en sus funciones al otorgar al alcalde autorizacion para celebrar convenios de asociación y/o cofinanciación con la Federación de Cafeteros de Colombia — Comité Departamental de Cafeteros de Caldas, toda vez que esa atribución ya está radicada en el ejecutivo municipal.
Aseveró que además de otorgar facultades al alcalde municipal para ejercer una función que le es propia en virtud del ordenamiento jurídico, el Concejo de Manzanares limitó en el tiempo dicha facultad pues dispuso que solo podria ejercerla hasta el 31 de diciembre de 2025. Pronunciamientos frente a la solicitud de invalidez Municipio de Manzanares4 Frente a la solicitud de invalidez hecha por el Departamento de Caldas, el Municipio de Manzanares se opuso, con fundamento en que la entidad territorial no ha infringido el ordenamiento jurídico.
Propuso las excepciones que denominó: 1.- “VALIDEZ DEL ACUERDO 004 DEL 26 DE FEBRERO DE 2025”. Indicó que es obligación del Concejo expedir el Acuerdo Municipal que autorice y reglamente la facultad del Alcalde para contratar, señale los casos en que excepcionalmente requiere de autorización previa y le permita ejercer su función constitucional de control político, en este caso y de manera especial con la Federación Nacional de Cafeteros, quienes tiene como requisito con las entidades obtener esta autorización previa.
Agregó que en el Municipio de Manzanares no existe este acuerdo aún a la fecha y por ello se acude al concejo para pedir las respectivas autorizaciones. 2.- “IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN CONSTITUCIONAL”, con fundamento en que el control de constitucionalidad consagrado en el artículo 305 de la Constitución Política tiene un carácter netamente preventivo, en tanto, su procedencia se encuentra atada a que la acción sea ejercida o instaurada antes de la entrada en vigor del acuerdo Municipal, con el objeto 4 Archivo nº 013 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2025-00097-00 4 de evitar la producción de efectos nocivos, de encontrase que el acto administrativo es contrario a la Constitución y a la Ley. 3.- “EXCEPCIÓN GENÉRICA DE DECLARATORIA OFICIOSA”. Solicitó que proceda a hacer uso de las facultades concedidas en el presente trámite, si a ello hubiere lugar. TRÁMITE PROCESAL El expediente fue repartido a este Tribunal el 4 de abril de 20255 y allegado en la misma fecha al Despacho del Magistrado ponente6.
La solicitud de validez fue admitida el 7 de abril de 20257, ordenando su fijación en lista, la notificación personal al Ministerio Público, y la comunicación al presidente del Concejo Municipal de Manzanares y al alcalde de ese municipio. Dentro del término de fijación en lista, intervino el Municipio de Manzanares8. A través de providencia del 5 de mayo de 20259, el Despacho Sustanciador abrió el proceso a pruebas.
Según constancia secretarial del 12 de mayo de 202510, en esa fecha el trámite pasó a Despacho para resolver lo pertinente. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Para pronunciarse en el presente asunto son necesarias las siguientes consideraciones: 1. Competencia La revisión de la validez de un acuerdo o decreto municipal por su oposición a la Constitución o a la ley, comporta un trámite judicial que tiene como génesis la potestad conferida por el numeral 10 del artículo 305 de la Carta Política al Gobernador del departamento correspondiente, y que se encuentra regulado por los artículos 117 a 121 del Decreto 1333 de 1986 (Código de 5 Archivo nº 001 del expediente digital. 6 Archivo nº 003 del expediente digital. 7 Archivo nº 004 del expediente digital. 8 Archivo nº 013 del expediente digital. 9 Archivo nº 015 del expediente digital. 10 Archivo nº 018 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2025-00097-00 5 Régimen Municipal), los cuales disponen lo siguiente:
ARTICULO 117. Dentro de los tres (3) días siguientes al de la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al Gobernador del Departamento para su revisión jurídica. La revisión aquí ordenada no suspende los efectos de los acuerdos.
ARTICULO 118. Son atribuciones del Gobernador: 8a. Revisar los actos de los Concejos Municipales y de los alcaldes y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez (Artículo 194, ordinal 8o., de la Constitución Política).
ARTICULO 119. Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.
ARTICULO 120. El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el Gobernador remita el acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.
ARTICULO 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: 1. Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. 2.
Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. 3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir.
Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno. Por su parte, el numeral 2 del artículo 151 del CPACA, modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021, establece la competencia en única instancia de los Tribunales Administrativos para conocer de las observaciones que los gobernadores formulen acerca de la constitucionalidad y legalidad de los Exp. 17001-23-33-000-2025-00097-00 6 acuerdos municipales.
Así entonces, vista la competencia asignada a esta Corporación para conocer en única instancia de la presente controversia, establecido el marco legal para su admisión, trámite y decisión, y toda vez que la solicitud de revisión fue presentada por el Departamento de Caldas dentro de los 20 días que contempla la norma11, procede el Tribunal a decidir el presente asunto. 2.
Problema jurídico El problema que se debe resolver en el sub examine se centra en dilucidar las siguientes cuestiones: ▪ ¿La facultad concedida por el Concejo de Manzanares al ejecutivo municipal para celebrar convenios de asociación y/o cofinanciación con la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia12, vulnera las disposiciones que establecen los casos específicos en los cuales se requiere autorización previa del concejo para contratar de acuerdo con lo previsto en el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012? 3.
El acuerdo sometido a análisis de validez El examen de validez se predica del Acuerdo Municipal n° 004 del 26 de febrero de 2025, cuyo contenido esencial se sintetiza de la siguiente manera. Se indicó que dicho acto se expedía en ejercicio de las facultades constitucionales y legales otorgadas al Concejo Municipal de Manzanares, en especial las contenidas en los artículos 313 numeral 3 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 32 numeral 3 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.
El texto de la parte resolutiva del acuerdo es del siguiente tenor:
ARTÍCULO PRIMERO: Autorizar al alcalde municipal para celebrar convenios de asociación y/o cofinanciación con la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia — comité departamental de cafeteros de caldas, en programas y proyectos en beneficio de la comunidad rural del municipio de manzanares, de conformidad a lo establecido en el decreto 092 de enero 23 de 2017 y el artículo 59 de la ley 863 de 2003.
ARTÍCULO SEGUNDO: Las autorizaciones aquí estipuladas serán desde la 11 En tanto el acuerdo objeto de estudio fue radicado en la Secretaría Jurídica del Departamento de Caldas el 25 de mayo de 2023 (página 25 del archivo nº 002 del expediente digital), y la solicitud de revisión fue presentada ante este Tribunal el 26 de junio siguiente. 12 Específicamente con el Comité Departamental de Cafeteros de Caldas.
Exp. 17001-23-33-000-2025-00097-00 7 fecha de su publicación hasta el treinta y uno (31) de diciembre de 2025. (Sic) 4. Marco normativo De conformidad con la solicitud de invalidez presentada por el Departamento de Caldas, las disposiciones que en su criterio vulnera el mencionado acuerdo, son las que se citan a continuación: 4.1.
Normas violadas en relación con las facultades pro tempore a los alcaldes: • Numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política:
ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. • Numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política:
ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde: (…) 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes.
(…) 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto. • Decreto 1336 de 1986 (Código de Régimen Municipal): Artículo 92º.- Son atribuciones de los Concejos, que ejercerán conforme a la ley, las siguientes: (…) Exp. 17001-23-33-000-2025-00097-00 8 7ª Autorizar al alcalde para celebrar contratos, negociar, empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro témpore, precisas funciones de las que corresponden a los Concejos, y (…) • Artículo 11 de la Ley 80 de 1993:
ARTÍCULO
11. DE LA COMPETENCIA PARA DIRIGIR LICITACIONES O CONCURSOS Y PARA CELEBRAR CONTRATOS ESTATALES. <Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007> En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2o.: 1o. <Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007> La competencia para ordenar y dirigir la celebración de licitaciones o concursos y para escoger contratistas será del jefe o representante de la entidad, según el caso.
(…) 3o. Tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva: (…) b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capital y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades.
(…) • Ley 136 de 199413, artículos 32 y 91:
ARTÍCULO 32. ATRIBUCIONES. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. 13 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
Exp. 17001-23-33-000-2025-00097-00 9 (…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. (…)
PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. En relación con lo anterior, la H. Corte Constitucional14 en sentencia C-738 de 2001, al estudiar demanda contra el artículo 32-3 de la Ley 136 de 1994, expresó lo siguiente: Sin embargo, debe advertir esta Corporación que la atribución otorgada en la norma bajo estudio, siendo como es una función administrativa, sólo podrá ser ejercida por los Concejos con el alcance y las limitaciones propias de su naturaleza.
Así, cualquier reglamentación efectuada por dichas Corporaciones, debe ser respetuosa del ámbito reservado constitucionalmente al Legislador, por lo cual no puede entrar a establecer procedimientos de selección, normas generales aplicables a los contratos, etc., puesto que ello forma parte del núcleo propio del Estatuto de Contratación. Igualmente, al constituir esta función una manifestación de la colaboración armónica que, en virtud del artículo 116 Superior, debe existir entre los distintos órganos del Estado -tanto entre los pertenecientes a una misma rama del poder público, como entre las distintas ramas-, a ella es aplicable lo dispuesto por esta Corte en cuanto al tema de las leyes de autorizaciones, en virtud de las cuales podrá el Congreso autorizar al Ejecutivo para contratar (art. 150-9, C.P.).
En ese orden de ideas, debe tenerse en cuenta lo que se estableció en la sentencia C-466/97, en los siguientes términos: “La introducción del concepto de ley de autorizaciones en la Carta de 1991 corresponde a una tradición constitucional, pues el artículo 76 numeral 11 de la Constitución de 1886 otorgaba al Congreso la facultad para conceder autorizaciones al Gobierno para la celebración de contratos, como quiera que la creación de vínculos jurídicos individuales siempre se han considerado como asuntos propios de la 14 Referencia: expediente D-3250, MP: EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT.
Exp. 17001-23-33-000-2025-00097-00 10 mecánica de ejecución de programas gubernamentales, por lo cual son asuntos de la naturaleza administrativa del gobierno. Por consiguiente, la ley de autorizaciones se ha entendido como el beneplácito legislativo para que el Gobierno ejerza una función propia dentro de su ámbito constitucional.
Por lo tanto, el ejercicio mismo de la actividad contractual es una actividad privativa del Gobierno, que debe contar con la aprobación del Congreso, como manifestación del ejercicio coordinado y armónico de la función pública. ( ) De lo anteriormente expuesto se colige que, frente a la facultad para celebrar contratos creadores de situaciones jurídicas concretas, la Constitución faculta al Legislador para que permita al Gobierno que se vincule jurídicamente y por ende se obligue en el campo contractual.
Sin embargo, la Carta no autoriza que el Legislador le imponga al Ejecutivo la celebración de un contrato específico, pues la autorización del Congreso está sometida a la realización de un acto de naturaleza administrativa. Por lo tanto, los artículos impugnados transgreden la Constitución”. El anterior razonamiento es aplicable, mutatis mutandi, a las autorizaciones que los concejos municipales otorgan a los alcaldes para contratar, y por lo mismo, a la reglamentación que sobre el particular expidan tales Corporaciones, en ejercicio de lo dispuesto en la norma acusada.
Por lo mismo, no podrán los Concejos, so pretexto de reglamentar el tema de las autorizaciones, extralimitarse en sus atribuciones e intervenir sobre la actividad contractual propiamente dicha; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta.
En otras palabras, la reglamentación que expidan estas corporaciones deberá limitarse a trazar las reglas aplicables al acto concreto y específico mediante el cual el concejo autoriza al alcalde para contratar, señalando los casos en que es necesario, sin entrar a regular aspectos como la selección de los contratistas, los contratos específicos a realizar, etc.
Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución que les confiere la norma que se analiza debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; y que no se puede interpretar dicha norma en forma tal que se obligue al alcalde a solicitar autorizaciones del concejo en todos los casos en que vaya a contratar, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política.
Debe resaltarse, por último que, contrario a lo que presupone la argumentación del actor, lejos de ser un límite a la autonomía municipal, el régimen previsto por la Ley 80 de 1993 está construido sobre la base de la autonomía de las entidades estatales en materia contractual (…) Por su parte, la autorización concedida en el acuerdo demandado se fundamentó en lo previsto en el artículo 2 del Decreto 092 de 2017 y en el Exp. 17001-23-33-000-2025-00097-00 11 artículo 59 de la Ley 863 de 200315, disposiciones que establecen lo siguiente: -Decreto 092 de 201716, artículo 2: ARTÍCULO 2o.
PROCEDENCIA DE LA CONTRATACIÓN CON ENTIDADES PRIVADAS SIN ÁNIMO DE LUCRO Y DE RECONOCIDA IDONEIDAD. Las Entidades Estatales del Gobierno nacional, departamental, distrital y municipal pueden contratar con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad en los términos del artículo 355 de la Constitución Política y del presente decreto, siempre que el Proceso de Contratación reúna las siguientes condiciones: (…) Estas Entidades Estatales pueden contratar con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad en los términos del presente decreto, previa autorización expresa de su representante legal para cada contrato en particular que la Entidad Estatal planee suscribir bajo esta modalidad.
El representante legal de la Entidad Estatal no podrá delegar la función de otorgar esta autorización. La Entidad Estatal deberá acreditar en los Documentos del Proceso la autorización respectiva. (Negrilla de la Sala) -Artículo 59 de la Ley 863 de 2003:
ARTÍCULO 59. TRANSFERENCIAS Y DESTINACIONES. Créase una Transferencia Cafetera con cargo al Fondo Nacional del Café, que será administrado <sic> en forma independiente por los Comités Departamentales de Cafeteros de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, en contabilidad separada, de acuerdo con los parámetros del contrato de administración del Fondo, que se destinará a programas de desarrollo social y económico de las zonas cafeteras, de fomento y apoyo al cooperativismo, de mejoramiento de las condiciones de la población campesina en zonas cafeteras, directamente o a través de convenios con los entes territoriales, cuando lo permita la naturaleza de los programas. 5.
Examen del caso concreto 15 Por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas. 16 Por el cual se reglamenta la contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro a la que hace referencia el inciso 2o del artículo 355 de la Constitución Política.
Exp. 17001-23-33-000-2025-00097-00 12 Pasa esta Sala a analizar cada uno de los cargos de invalidez expuestos en la solicitud hecha por el Departamento de Caldas, los cuales resume este Tribunal en el tema expuesto en el problema jurídico. 5.1. La autorización concedida al ejecutivo municipal por el Concejo de Manzanares Frente al contenido del Acuerdo 005 del 12 de junio de 2024, en el cual se autoriza al alcalde municipal para celebrar convenios de asociación y/o cofinanciación con la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia — comité departamental de cafeteros de caldas, en programas y proyectos en beneficio de la comunidad rural del municipio de manzanares, de conformidad a lo establecido en el Decreto 092 de enero 23 de 2017 y el artículo 59 de la ley 863 de 2003, hasta el 31 de diciembre de 2025, el Departamento de Caldas mencionó que existen unos casos específicos en los cuales se requiere autorización previa del concejo para contratar de acuerdo con lo previsto en el parágrafo 4 del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.
Indicó que de acuerdo con las normas constitucionales y legales que se consideran violadas, estas consagran los contratos que por excepción requieren autorización previa del concejo municipal, por lo que le corresponde al cabildo municipal establecer bajo criterios de razonabilidad y mediante acto administrativo, los contratos que deben ser autorizados por esa Corporación. Agregó que los alcaldes siempre tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal. 5.1.1.
La naturaleza jurídica de los convenios interadministrativos Los convenios interadministrativos hacen parte de la actividad contractual del Estado, y a través de ellos se concreta el mandato constitucional de Exp. 17001-23-33-000-2025-00097-00 13 colaboración administrativa17, previsto por los artículos 209 y 288 de la Constitución Política18.
Así se extrae del artículo 95 de la Ley 489 de 1998:
ARTICULO
95. ASOCIACION ENTRE ENTIDADES PUBLICAS. Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro. (…) En concepto con radicación n° 11001-03-06-000-2016-00129-00(2308) proferido el 9 de diciembre de 2016, con ponencia del Magistrado Álvaro Namén Vargas, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado acogió apreciaciones que se venían madurando por la misma Sala a la luz de concepciones que a su vez se venían planteando por la doctrina nacional años atrás19. 17 Es conveniente precisar que el mencionado principio de colaboración administrativa previsto por los artículos 209 y 288 de la Constitución Política, se distingue del principio de colaboración armónica entre los poderes públicos y los demás organismos autónomos e independientes, establecido por el artículo 113 de la misma Carta.
Este último se predica entre las ramas y dichos órganos (Organización Electoral, Ministerio Público y Órganos de Control Fiscal), mientras que el primero opera entre autoridades administrativas y básicamente al interior de la rama ejecutiva del poder público, tal como lo prevén los artículos 5 y 6 de la Ley 489 de 1998. 18 “ARTICULO 209.
La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.
La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. (…)
ARTICULO 288. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”. 19 En efecto, desde la primera edición del libro Los convenios de la Administración: Entre la gestión pública y la actividad contractual (Bogotá, Editorial Universidad del Rosario, 2008) hasta la última (Bogotá, Editorial Temis, 2020) se vienen planteando por su autor (Augusto Ramón Chávez Marín) al amparo y en el marco conceptual de la “Teoría general de los convenios de la Administración”, las similitudes y especialmente la distinción del convenio interadministrativo y el contrato interadministrativo, partiendo de la diferenciación sustantiva de las figuras convenio y contrato.
Al respecto se recuerdan apartes de la última edición mencionada, que enriquecidos progresivamente y de forma especial con la doctrina comparada, reiteran las ideas concebidas desde la primera edición. En la primera parte del libro, denominada “Hacia una Teoría general de los convenios de la Administración”, en el acápite “Aproximación conceptual al convenio de la Administración” del Capítulo II, el autor se dedica a exponer las características de esa figura general después de que se ha esforzado por presentar su definición, exponiendo lo siguiente en el aparte “E) El convenio se propone la realización de fines comunes a los sujetos contractuales” (pág. 78): “Como se ha estudiado en los puntos anteriores, el objeto de los convenios de la administración implica siempre la conjunción de voluntades en torno a intereses mutuos o compartidos por ambos contratantes.
Se trata de lograr la realización de objetivos o fines que son comunes a todas las partes que celebran el negocio jurídico. Lo anterior significa excluir de esta clase de acuerdos Exp. 17001-23-33-000-2025-00097-00 14 En providencia del 22 de octubre de 202120, la Sección Tercera del Consejo de Estado diferenció los convenios interadministrativos de los contratos interadministrativos, así: “Los convenios interadministrativos se caracterizan porque están determinados por la consecución de un objetivo común, en los que, obviamente, no se evidencian intereses contrapuestos, pues reflejan una verdadera asociación de esfuerzos21.
En cambio, en los contratos interadministrativos, mientras la contratante busca el cumplimiento de un fin estatal, la contratista, si bien colabora con su realización, lo cierto es que lo hace a cambio de una retribución patrimonial, cuestión que se traduce en el surgimiento de obligaciones recíprocas de contenido económico22”. los compromisos que implican una contradicción de intereses, en los cuales las partes buscan satisfacer objetivos que no les son comunes.”.
Luego, ya en la segunda parte del libro relativa a esta manifestación del convenio que son los convenios interadministrativos, al elaborar la aproximación conceptual de esta clase de instrumentos (en tanto en la parte tercera el autor se dedica a estudiar los convenios celebrados con los particulares y allí, obviamente, su tipología y su distinción con los contratos propiamente administrativos), el capítulo IV se concentra en lo que su título sugiere: “Convenio interadministrativo: aproximación conceptual y distinción con el contrato interadministrativo”.
Allí se examina el concepto y se propone una definición en cuyo estudio se hallan precisiones como las siguientes (pág. 124): “Al estudiar el concepto de contrato administrativo frente al de convenio de la administración, se hizo referencia a la doctrina de la causa, conforme a la cual puede afirmarse que solamente tiene el carácter de contrato el vínculo establecido por la fusión de voluntades autónomas, que concurren con apoyo en intereses distintos, bajo la motivación de causas dispares y opuestas.
Con sustento en dicha doctrina puede afirmarse que no es contrato aquel negocio jurídico en el cual participan una pluralidad de voluntades para realizar un acuerdo, si ellas no concurren con intereses contrapuestos. Además es pertinente recordar que esta aseveración aplica un criterio sustancial o material que estima no la mera formalidad de la concurrencia de voluntades, sino el contenido de ellas.
“También se indica, en armonía con el criterio anterior, que cuando las voluntades autónomas de carácter público, concurrentes a la formación del acto respectivo, no se caracterizan por causas distintas y contrapuestas, este negocio, que corresponde a un convenio interadministrativo, se acerca conceptualmente al acto complejo — aunque no se identifica con él— y al propio tiempo se aleja del contrato, dada la unidad de contenido y fin de dichas voluntades.”.
Por último, se observa que en seguida reitera el autor en aparte separado referido de forma amplia y expresa a la distinción del convenio interadministrativo y el contrato interadministrativo (pág. 126): “Los convenios interadministrativos se distinguen de los contratos interadministrativos porque estos últimos, celebrados al igual que los primeros entre personas jurídicas públicas, no tienen como objeto la realización común de intereses compartidos como ocurre con los convenios interadministrativos típicos, sino el logro de los fines estatales de alguna de las partes.
En los contratos interadministrativos se busca obtener de otra persona jurídica pública la prestación de un servicio específico, la ejecución de una obra o el suministro de un bien, en fin, la realización de una actividad determinada que podría llevar a cabo un particular. “La celebración de un contrato interadministrativo enfrenta a dos partes: en un lado la administración, que es titular de un servicio cuya satisfacción busca mediante la colaboración de otra persona jurídica pública, y en otro esta última, que al actuar como podría hacerlo un particular, adopta la condición de contratista al servicio de la persona jurídica pública contratante.”. 20 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Consejera Ponente: Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. Sentencia del 22 de octubre de 2021. Radicación número: 52001-23-33-000-2017-00598-01 (65978). 21 Cita de cita: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2019, expediente No. 61.429. 22 Cita de cita: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 21 de mayo de 2021, expediente No. 57.822, M.P. José Roberto Sáchica Méndez.
Exp. 17001-23-33-000-2025-00097-00 15 Por ello, en otras oportunidades al resolver sobre la validez de normas que se refieren a facultades concedidas al ejecutivo para celebrar convenios y/o contratos, se han puesto de relieve por esta Sala de Decisión los diversos tipos de negocios objeto de ellas. En tal dirección, se ha explicado por esta Sala que si la norma del acuerdo introduce sujetos jurídicos de naturaleza privada o del sector privado, la autorización va más allá de los contratos o convenios interadministrativos, para incluir típicos contratos estatales o administrativos, esto es, los que se celebran por parte de las entidades estatales con sujetos de esa índole para obtener de los mismos la realización de obras, servicios o el suministro de bienes.
Pero también, se ha expuesto por esta Sala de Decisión que los acuerdos municipales podrían estar autorizando la celebración de los que se identifican por la doctrina como convenios administrativos, es decir, convenios, no contratos, pero celebrados con particulares no con otros sujetos jurídicos públicos. Entre ellos se encuentran entonces los denominados convenios de asociación previstos por el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, por cuyo tenor:
ARTICULO
96. CONSTITUCION DE ASOCIACIONES Y FUNDACIONES PARA EL CUMPLIMIENTO DE LAS ACTIVIDADES PROPIAS DE LAS ENTIDADES PUBLICAS CON PARTICIPACION DE PARTICULARES. Las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo podrán, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución, asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas, para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquéllas la ley.
Los convenios de asociación a que se refiere el presente artículo se celebrarán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política, en ellos se determinará con precisión su objeto, término, obligaciones de las partes, aportes, coordinación y todos aquellos aspectos que se consideren pertinentes. Cuando en virtud de lo dispuesto en el presente artículo, surjan personas jurídicas sin ánimo de lucro, éstas se sujetarán a las disposiciones previstas en el Código Civil para las asociaciones civiles de utilidad común. En todo caso, en el correspondiente acto constitutivo que dé origen a una persona jurídica se dispondrá sobre los siguientes aspectos: Exp. 17001-23-33-000-2025-00097-00 16 a) Los objetivos y actividades a cargo, con precisión de la conexidad con los objetivos, funciones y controles propios de las entidades públicas participantes; b) Los compromisos o aportes iniciales de las entidades asociadas y su naturaleza y forma de pago, con sujeción a las disposiciones presupuestales y fiscales, para el caso de las públicas; c) La participación de las entidades asociadas en el sostenimiento y funcionamiento de la entidad; d) La integración de los órganos de dirección y administración, en los cuales deben participar representantes de las entidades públicas y de los particulares; e) La duración de la asociación y las causales de disolución. 5.1.2.
Los cargos de la demanda en el caso concreto Ahora, expuesto el anterior análisis23, la Sala precisa que en el caso concreto la demanda se fundamentó en el artículo 313 de la Constitución Política de Colombia, norma que establece que corresponde a los concejos Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo, y en lo previsto en el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, disposición que al referirse a las atribuciones de los concejos, enlistó las siguientes:
ARTÍCULO 18. El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.
(…)
PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 3o. del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 23 El cual puede ser consultado en el libro del autor Augusto Ramón Chávez Marín, Los convenios de la Administración: Entre la gestión pública y la actividad contractual, publicada en enero de 2008 por la Universidad del Rosario (4ª edición, Editorial Temis, 2021).
Exp. 17001-23-33-000-2025-00097-00 17 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. De este modo, teniendo en cuenta que la autorización en el artículo primero del acuerdo demandado no se fundamenta en cargos adicionales tales como los objetos de los convenios que se están autorizando, o los sujetos de estos, la Sala limitará el análisis del presente asunto a la inconformidad expuesta en el escrito de demanda.
Con la anterior precisión, en criterio del Departamento de Caldas la facultad para autorizar al alcalde para la celebración de contratos solo procede frente a los asuntos contractuales expresamente reglamentados y autorizados por el concejo. En relación con las autorizaciones otorgadas a los alcaldes por parte de los concejos municipales para celebrar contratos la Sección Primera del H. Consejo de Estado en providencia del 19 de septiembre de 2019, expresó lo siguiente: Esta interpretación impone concluir que, la competencia con la que cuenta el alcalde municipal para contratar no está sometida de manera general a toda la actividad contractual que sobre el particular desarrolle la administración municipal a través de su representante legal.
Esta autorización de parte del Concejo debe ser determinada y restringida y, solo frente a los asuntos contractuales que expresamente estuvieran reglamentados por el concejo municipal. Tal posición encontró eco posteriormente en la modificación de la Ley 136, en cuanto enumera los eventos en los que según el transcrito artículo 32, requieren de autorización por el concejo municipal.
Esta lista se introdujo mediante la Ley 155124 de julio 6 de 201225, que modificó el citado el artículo 3226 al adicionar el siguiente parágrafo que, prevé: “[…]
PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 24 Esta Ley empezó a regir con posterioridad a la expedición del Acuerdo acusado. 25 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 26 Según lo dispuesto en el artículo 18.
Exp. 17001-23-33-000-2025-00097-00 18 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. De estas disposiciones y el fundamento jurisprudencial de la Corte Constitucional que fue transcrito, se tiene que a los concejos municipales les corresponde establecer los contratos que deben ser autorizados por esa Corporación a los alcaldes municipales, bajo los criterios de razonabilidad en que debe fundarse la expedición de dicha reglamentación. De lo anterior, se concluye, como lo dijo el a quo que esta atribución de autorización no puede comprender la totalidad de los contratos que suscriba un alcalde municipal, en tanto se restringe únicamente y de manera excepcional a "los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Constitución Política."27 Visto el contenido de la norma demandada, así como el anterior análisis jurisprudencial, este Juez plural infiere que la entidad territorial departamental demostró la inexistencia de una reglamentación al interior del Concejo de Manzanares que se refiera a las autorizaciones concedidas al alcalde para contratar y en la que se señalen los casos en que el ejecutivo requiere autorización previa del Concejo.
Al respecto, en certificación del 20 de marzo de 2025, se expresó por el Secretario General del Concejo de Manzanares: Que: El Honorable Concejo Municipal de Manzanares Caldas, no tiene reglamentado ningún proceso ni procedimiento para dar autorización al señor alcalde municipal para realizar contratación con personas naturales o jurídicas;
Estas autorizaciones se han dado de acuerdo a lo establecido en la constitución y la ley. De acuerdo con lo anterior, al no existir una reglamentación vigente en el Municipio de Manzanares que señale los casos en los cuales el alcalde debe recibir autorización del concejo para contratar, se tiene que la facultad otorgada en el acuerdo demandado para celebrar convenios de asociación y/o cofinanciación, no requiere aval previo del concejo municipal al no estar enlistada dicha actividad en el parágrafo 4 del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. 27 Sentencia C-738 de 11 de julio de 2001 Exp. 17001-23-33-000-2025-00097-00 19 En esta línea, le asiste razón al Departamento de Caldas al argumentar que los alcaldes siempre tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal, con la salvedad propia de lo establecido en el mencionado parágrafo 4 del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 y en la reglamentación que haya realizado el respectivo concejo sobre la materia.
En este punto se precisa que la cofinanciación que se está autorizando no se asimila a la Contratación de empréstitos contenida en el numeral 1 del parágrafo 4 del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, en tanto la primera se ha entendido como “Financiar una actividad conjuntamente”28, lo que a su vez sugiere que los recursos no son reembolsables como en el caso de los empréstitos.
Esta Sala considera que de acuerdo con las normas y jurisprudencia citadas al inicio de estas consideraciones, lo establecido en el acuerdo demandado es una función que constitucionalmente le corresponde al Alcalde y por tal razón no requería ser revestido de facultades para ejercerla. En efecto, las funciones conferidas por la Constitución a un Alcalde Municipal deben ser desarrolladas autónomamente, lo que tiene como consecuencia que para el ejercicio de sus facultades constitucionales éste no debe ser autorizado por otro órgano para ejercerlas.
En criterio de este Tribunal, un Alcalde Municipal debe realizar sus funciones constitucionales de manera directa y en este caso no requiere que en un acto administrativo el concejo establezca que el ejecutivo está facultado para celebrar convenios de asociación y/o cofinanciación con la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia. Ahora, como el artículo segundo del Acuerdo 004 del 26 de febrero de 2025 se refiere específicamente a la vigencia de la autorización cuya invalidez se declarará en este asunto, la Sala se abstendrá de analizar los argumentos expuestos por la entidad territorial demandante respecto de las facultades pro tempore al ejecutivo, ya que sería inocuo ante la contrariedad del artículo primero del acuerdo con la constitución y la ley.
Lo analizado permite entonces declarar la invalidez del acuerdo demandado. Conclusión 28 https://dle.rae.es/cofinanciar Exp. 17001-23-33-000-2025-00097-00 20 En ese sentido, el Tribunal concluye que le asiste razón al Departamento de Caldas al observar que el Acuerdo 004 del 26 de febrero de 2025 vulnera el contenido del artículo 313 de la Constitución Política de Colombia, norma que establece que corresponde a los concejos autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden a esa Corporación, así como el parágrafo 4 del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.
Lo anterior toda vez que se constató por este Tribunal que al no existir una reglamentación vigente en el Municipio de Manzanares que señale los casos en los cuales el alcalde debe recibir autorización del concejo para contratar, se tiene que la facultad otorgada en el acuerdo demandado para celebrar convenios de asociación y/o cofinanciación, no requiere aval previo del concejo municipal al no estar enlistada dicha función en el mencionado parágrafo 4 del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.
Por lo analizado, como el Acuerdo 004 del 26 de febrero de 2025 quebranta el ordenamiento jurídico descrito por el Departamento de Caldas, esta Sala accederá a las pretensiones de la demanda y declarará la invalidez del mencionado acuerdo. En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. DECLÁRASE la invalidez del Acuerdo 004 del 26 de febrero de 2025 “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL PARA CELEBRAR CONVENIOS DE ASOCIACIÓN Y/O COFINANCIACIÓN CON LA FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE CALDAS, EN PROGRAMAS Y PROYECTOS EN BENEFICIO DE LA COMUNIDAD RURAL DEL MUNICIPIO DE MANZANARES, DE CONFORMIDAD A LO ESTABLECIDO EN EL DECRETO 092 DE ENERO 23 DE 2017 Y EL ARTÍCULO 59 DE LA LEY 863 DE 2003”, expedido por el Concejo Municipal de Manzanares.
Segundo.
COMUNÍQUESE esta determinación al señor Gobernador del Departamento de Caldas, al señor Alcalde del Municipio de Manzanares, al señor Presidente del Concejo Municipal de Manzanares, así como al señor Agente del Ministerio Público. Exp. 17001-23-33-000-2025-00097-00 21 Tercero. Contra la presente decisión, no procede recurso alguno. Cuarto. Por la Secretaría de esta Corporación, HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.
Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.