SIGCMA CO-SC5780- TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA DESPACHO 01 Magistrado ponente Pedro Olivella Solano Montería, diecisiete (17) de enero de dos mil veinticinco (2025) AUTO QUE DECIDE SOBRE SUSPENSIÓN PROVISIONAL Medio de control: Nulidad simple Radicación: 23001233300020240017100 Demandante (s): Manuel Salvador Gutiérrez Pérez y Carina Estela Ruiz Lobo Demandado (s): Acuerdo Municipal No. 005 2024 proferido por el Concejo Municipal de Tierralta, Córdoba Decisión: Decreta medida cautelar Previo traslado a la parte demandada y surtido el trámite previsto en el artículo 233 del CPACA se resuelve sobre la solicitud de suspensión provisional dentro del medio de control de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Manuel Salvador Gutiérrez Pérez y Carina Estela Ruiz Lobo, concejales del municipio de Tierralta, presentaron demanda de nulidad contra el Acuerdo 005 del 27 de agosto de 2024 por medio del cual se autoriza al alcalde municipal para gestionar y celebrar un contrato de empréstito con Findeter. Los accionantes señalan que el proyecto de acuerdo carece de sustentos técnicos, presupuestales, y financieros.
Igualmente, el procedimiento utilizado y la calidad de la información aportada por el ejecutivo municipal para soportar o sustentar la solicitud de crédito público, en el proyecto de acuerdo en comento, violan el artículo 364 de la Constitución Política de Colombia, que establece: El endeudamiento interno y externo de la Nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago.
La ley regulará la materia. Sobre la capacidad de endeudamiento los demandantes consideran que la entidad territorial debió solicitar a las Entidades Financieras del sector Público o Privado la viabilidad de empréstitos a través de la realización de un estudio de crédito, con el propósito de conocer cuál sería la capacidad de endeudamiento y de pago del ente territorial, en el marco de la Ley 358 de 1997.
Pero en este caso, la viabilidad del empréstito y el estudio de crédito lo elaboró y lo certificó una empresa privada externa de consultoría (que no aporta certificados de idoneidad para este asunto ni el tipo de vinculación que tiene con la alcaldía municipal) denominada Estrategias y Pronósticos TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA Simple nulidad.
Rad: 23001233300020240017100 Decreta medida cautelar CO-SC5780- LTDA. con domicilio en la Ciudad de Sincelejo - Sucre, cuya representante legal es la señora MARÍA CAROLINA KERGUELEN VALVERDE, con parentesco con la esposa del alcalde municipal. Cuestionan que los saldos disponibles y la pignoración del 50% del SGP - Agua Potable y Saneamiento básico, deben garantizar primero el pago de los subsidios de acueducto, alcantarillado y aseo a la población de estratos 1, 2 y 3 del municipio de Tierralta, por lo que la Administración Municipal debió aportar al proyecto de acuerdo el pago proyectado de estos subsidios, durante los años de servicio de la deuda, porque van a quedar desfinanciados, con la aprobación de este crédito, generando una gran problemática social.
Sobre la facultad otorgada al alcalde para modificar el Plan de Desarrollo Municipal (parágrafo del artículo tercero del acuerdo demandado) dicen que debió excluirse del articulado porque el plan de desarrollo se aprobó como resultado de un proceso de planeación participativo y su modificación debe incluir la participación del Consejo Territorial de Planeación y debe ser aprobado por el concejo municipal de conformidad con la sentencia C-036 de 2023.
En cuanto a los pasivos actuales del municipio las certificaciones expedidas por el tesorero municipal no se ajustan a la verdad. Manifiestan que a fecha 30 de abril del 2023 los Pasivos Exigibles eran de $7.139.566.384,00 pesos, que son procesos ejecutivos fallados en contra del municipio de Tierralta –Córdoba, los cuales cursan en el los juzgados cuarto, quinto y sexto de la ciudad de Montería y que a fecha de hoy están rondando los 10.000 millones de pesos, y los Pasivos Contingentes, a la misma fecha de 30 de abril del 2023 ascendían a $27.870.355.952,00 pesos de procesos ordinarios en contra del municipio y que a fecha de hoy están rondando los 32.000 millones de pesos, y el pasivo prestacional (FONPET) - sector educación - a la fecha es de $6.680.259.592.
Según la demanda, no se aportaron en físico o medios digitales los proyectos específicos correspondientes a financiar y ejecutar en las diferentes líneas de inversión con los recursos objeto del crédito, en los diferentes sectores, con sus respetivos registros BPIN, valor, estudios técnicos, financieros y alcances, como dispone el sistema de planeación de la Ley 152 de 1994, a pesar de que se pidieron tanto en la comisión como en la plenaria.
Agregan los demandantes que con la presentación del proyecto de acuerdo se vulneró el Decreto 111 de 1996 (Estatuto orgánico de presupuesto) en concordancia con la Ley 819 de 2003 y el acuerdo municipal que reglamenta el Estatuto orgánico de presupuesto del municipio, que establece que se deberá contar con la autorización del COMFIS. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA Simple nulidad.
Rad: 23001233300020240017100 Decreta medida cautelar CO-SC5780- Los cargos contra el acto concluyen que el ejecutivo municipal al presentar el proyecto del plan de desarrollo 2024-2027 en el componente estratégico y plan plurianual de inversiones debió haber tenido en cuenta que programas y proyectos de inversión social iba a ejecutar con recursos de crédito y que tenían que estar definidos en su programa de gobierno de conformidad a lo dispuesto en la Ley 131 de 1994 que reglamenta el voto programático.
Finalmente, acusan de abiertamente ilegal el Acuerdo 005 del 27 de agosto de 2024 toda vez autoriza al alcalde municipal de Tierralta – Córdoba, para comprometer vigencias futuras, por el término de 10 años, es decir que supera el periodo legal y constitucional para el cual fue elegido el alcalde municipal de Tierralta – Córdoba, que es 2024 – 2027. 1.2.
Solicitud de suspensión provisional En escrito separado, pero de igual contenido que la demanda, los demandantes solicitan como medida cautelar la suspensión provisional del acto demandado. Piden que …mientras se resuelve la NULIDAD aquí planteada, solicitamos que sea suspendido el acuerdo No. 005 – 2024, aprobado por el H.C. municipal de Tierralta – Córdoba, y sancionado por el señor alcalde municipal de Tierralta – Córdoba, el 28 de agosto del 2024, “por medio de la cual se autoriza al alcalde municipal para gestionar y celebrar contrato de empréstito con la financiera de desarrollo territorial (FINDETER) y/o otras entidades”, debido a que el acto acusado viola los artículos 6 de la Constitución Política de Colombia, artículo 12 de la Ley 819 del 9 de julio del 2003, artículo 364 de la Constitución Política de Colombia, en concordancia con la Ley 358 del 1997 y la Ley 819 del 2003, en concordancia con el Decreto 111 del 1996.
Exponen el concepto de la violación de cada una de las normas invocadas y consideran oportuno y necesario decretar la medida cautelar solicitada, porque con la suspensión de los efectos legales del acuerdo municipal en comento, se salvaguarda el interés y patrimonio público del ente territorial municipal, dado a que el monto solicitado en el empréstito (40 mil millones de pesos), afecta de manera directa el presupuesto y las finanzas públicas del municipio de Tierralta.
Además, porque la calidad y objetividad de la información financiera aportada no es la mejor. El alcalde municipal Jesús David Contreras Rodríguez, indujo al error a la H. Corporación, aportando información apócrifa y omitiendo otras en los estados financieros y presupuestales; por lo que se le solicita la protección al interés y patrimonio público del municipio de Tierralta. 1.3.
Trámite de la solicitud Mediante auto del 12 de noviembre de 2024 y atendiendo lo dispuesto en el inciso 2º del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA Simple nulidad. Rad: 23001233300020240017100 Decreta medida cautelar CO-SC5780- artículo 233 del CPACA el despacho del suscrito ponente corrió traslado de la solicitud de medida cautelar a la parte demandada, para que se pronunciara sobre ella dentro del término de cinco (5) días. 1.4.
Oposición del alcalde municipal El alcalde municipal, a través de apoderado judicial, se pronunció pidiendo que no se acceda a la solicitud de medida cautelar de declarar la suspensión provisional del acto administrativo contenido en el Acuerdo No. 005 de fecha 28 de agosto de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Tierralta – Córdoba, “por medio de la cual se autoriza al alcalde municipal para gestionar y celebrar contrato de empréstito con la financiera de desarrollo territorial (FINDETER) y/o otras entidades financieras del sector público o privado y se dictan otras disposiciones”, puesto que no existe ni jurídica ni probatoriamente la existencia de una vulneración de las normas invocadas por el actor con la expedición del acto administrativo demandado.
El escrito de oposición hace un análisis normativo y jurisprudencial de la figura jurídica de la suspensión provisional y frente al caso particular expone, en síntesis, los siguientes argumentos frente a cada uno de los cargos, así: i) Primer cargo. El proyecto de acuerdo carece de sustento técnico, presupuestal y financiero, el procedimiento utilizado y la información aportada por el ejecutivo municipal no era factible su aprobación por el Concejo Municipal de Tierralta.
El acuerdo se encuentra ajustado al ordenamiento constitucional, legal y jurisprudencial, puesto que cumplió con las disposiciones establecidas para este tipo de actos administrativos. En primer lugar, estuvo precedido por los respectivos estudios que demuestran su sustentación y justificación. El Municipio de Tierralta adelantó un estudio de viabilidad para la realización de una operación de crédito a través de la Empresa Estrategias y Pronósticos Ltda. que es la empresa asesora del Municipio de Tierralta.
El estudio financiero realizado demuestra la viabilidad para la operación del crédito a contratar y la capacidad del Municipio de Tierralta el marco de la normativa vigente, atendiendo particularmente lo dispuesto en la Ley 358 de 1997, Decreto 696 de 1998 y Ley 819 de 2003. En el estudio de viabilidad se tuvo en cuenta el saldo de la deuda actual y su correspondiente servicio anual, demostrándose la factibilidad del endeudamiento interno cuyo saldo a diciembre 31 de 2023 era por valor de $1.820 millones, garantizado con la pignoración de las rentas provenientes del Sistema General de Participaciones SGP - Libre Inversión. De acuerdo con los indicadores de solvencia y sostenibilidad de conformidad con la Ley 358 de 1997 y aportados por la Tesorería del Municipio de Tierralta, el ente territorial tiene la capacidad de endeudamiento hasta por la suma de TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA Simple nulidad.
Rad: 23001233300020240017100 Decreta medida cautelar CO-SC5780- 48.000 millones de pesos y de esa suma solo se utilizará un cupo de 40.000 millones de pesos para la ejecución de los tres proyectos de inversión (alcantarillado, infraestructura educativa y e infraestructura vial), lo que demuestra la capacidad de endeudamiento, toda vez que los indicadores de solvencia y sostenibilidad son inferiores a los límites fijados en la Ley 358 de 1997.
De otro lado, el procedimiento utilizado para la presentación del proyecto de acuerdo y su aprobación por parte del Concejo Municipal de Tierralta se ajustó a las normas constitucionales y legales vigentes, ya que el alcalde municipal tiene competencia para la presentación de proyectos de acuerdos municipales, tal como lo dispone el artículo 315 de la Constitución Política.
A su vez, el numeral 3 del artículo 313 de la Carta Superior corresponde al Concejo Municipal “autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al concejo”. En igual sentido, el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 (modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012) señala como atribuciones de los concejos “reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del concejo.
Y el parágrafo 4 de la misma disposición normativa establece que el Concejo Municipal deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: “1. Contratación de empréstitos…” ii) Segundo cargo. El Acuerdo No. 005 de 28 de agosto de 2024 es contrario y es violatorio del Artículo 364 de la Constitución Política de Colombia.
El estudio realizado por la Empresa Estrategias y Pronósticos Ltda. demuestra con cifras que el endeudamiento solicitado por el alcalde Municipal de Tierralta no excede su capacidad de pago mediante los indicadores establecidos en la Ley 358 de 1997. Se debe recordar que la capacidad de pago de las entidades territoriales está reglada por la Ley 358 de 1997, que en su artículo 6 dispuso el criterio para determinar la capacidad de pago de las entidades territoriales, criterio que se fundamenta en el cálculo de dos indicadores: Primero, el indicador de liquidez o solvencia que equivale a la razón: (Ahorro operacional/Intereses) el cual no debe sobrepasar el 60%, y el segundo que es el indicador de sostenibilidad de la deuda: que equivale a la razón (Saldo de la deuda/Ingresos Corrientes), que no debe sobrepasar el 100% al tenor de lo dispuesto en el Artículo 30 de la Ley 2155 de 2021 que modificó, para este indicador, al Artículo 6 de la Ley 358 de 1997.
Los cálculos correspondientes de los dos indicadores demuestran que el endeudamiento autorizado por el Acuerdo No. 05 de 28 de agosto de 2024 se encuentra dentro de los límites establecidos por las normas precitadas para todos los años de vigencia del crédito a solicitar, más aún, las cifras de los dos indicadores (Solvencia y sostenibilidad) no sobrepasan el 10% y el 80%, cifras muy alejadas de los límites de ley del 60% y 100% TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA Simple nulidad.
Rad: 23001233300020240017100 Decreta medida cautelar CO-SC5780- respectivamente. (Tabla 2 y gráfico 2 del estudio de viabilidad y además folio 13 de la demanda). De otro lado, la Administración Municipal no tenía la obligación legal de solicitar o encargar este estudio a entidades financieras porque, entre otras cosas, ellas serían juez y parte del asunto. iii) Tercer cargo.
La Administración Municipal debió aportar al proyecto de acuerdo presentado al Concejo Municipal de Tierralta el pago proyectado de estos subsidios durante los años de servicio de la deuda. En el marco de la discusión del proyecto de acuerdo no se planteó ni se solicitó a la Administración Municipal aportar la documentación que hacen alusión los demandantes, pese a que uno de ellos hace parte de la Comisión Segunda Permanente de Presupuesto y Hacienda Pública del Concejo Municipal.
No obstante, existe prueba sobre la indicación de los valores que se destinan al pago de los subsidios de agua, alcantarillado y aseo, lo que indica que sí se tenía conocimiento del valor de los pagos de tales subsidios. La creencia de los concejales demandantes de que estos subsidios quedarán desfinanciados no se fundamentada en hechos concretos, sino en un parecer u opinión sin sustento, por cuanto los recursos que no se pignorarán, es decir los disponibles luego de garantizar el 130% del servicio de la deuda, son superiores al valor de los subsidios.
En efecto, en cifras concretas, los recursos remanentes para el año 2028, que es el de mayor exigencia de recursos a pignorar, luego de descontar los valores de la pignoración, son del orden de 6.180 millones de pesos cifra superior al valor de los subsidios que para esa misma vigencia ascenderán a 5.596 millones de pesos, equivalentes al 52,128% del total de recursos de SGP Agua potable y saneamiento básico, todo ello de conformidad con las cifras contenidas en la tabla 3 de la página 8 del estudio de viabilidad. iv) Cuarto cargo.
La información financiera presentada por el Alcalde Municipal de Tierralta en el Proyecto de Acuerdo No. 005 – 2024 es violatoria de la ley. Para la defensa judicial del Municipio de Tierralta no resulta clara la violación a la que se hace referencia en la solicitud de medida cautelar, puesto que no se indica de manera precisa cuál es la ley o norma violada y cuál es la causa y los hechos que dan lugar a la presunta violación. Las cifras allí mencionadas, son las registradas en el presupuesto de la vigencia fiscal actual 2024 y por tanto los recursos disponibles de la fuente de financiación SGP Agua potable y saneamiento básico, luego de descontar el pago de subsidios de agua potable, alcantarillado y aseo, son del 47,8% del total, lo cual es totalmente compatible con lo establecido en el informe de viabilidad técnica que determinó el valor máximo a pignorar en el año 2028 que asciende a 45,5 % (resultado de multiplicar 50% por 91%), de conformidad con los cálculos que muestran en ese TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA Simple nulidad.
Rad: 23001233300020240017100 Decreta medida cautelar CO-SC5780- mismo documento de viabilidad, cifra inferior a la disponible del 47,8% señalada anteriormente; lo que demuestra que los recursos disponibles de esa fuente de financiación son superiores al valor total de los subsidios y, por tanto, los subsidios no quedan desfinanciados, todo ello en contraposición a la creencia de los concejales demandantes. v) Quinto cargo.
La Tesorería municipal debe presentar una proyección de los ajustes al Plan Plurianual de Inversiones, para identificar los proyectos disminuidos. Con el desembolso del crédito, son mayores los recursos disponibles para inversión social, por lo que se puede concluir que serán más los proyectos que habrán de ejecutarse financiados con estos recursos.
De lo anterior se concluye que no será necesario aplazar ni “disminuir” la cantidad de proyectos a ejecutar tal como lo manifiestan los actores. Es decir, el Plan Plurianual de Inversiones deberá ajustarse hacia arriba (ampliarse), incorporando nuevos proyectos financiados con los recursos del crédito, lo cual es una tarea que debe acometer la Administración Municipal cuando se concrete el desembolso de los recursos del crédito y no antes de ese evento. vi) Sexto cargo.
Quedan disponible menos del 50% que sería contradictoria al porcentaje a pignorar. Los concejales demandantes hacen un balance incorrecto del uso de los recursos de libre inversión de dos fuentes de financiación, como son SGP Libre inversión y Contribución del Sector Eléctrico de libre inversión para la vigencia fiscal actual 2024, año en el que tales recursos se destinaron, parte para atender el servicio de deuda vigente y parte a financiar gastos de inversión de diferentes sectores.
Sin embargo, el análisis que hacen los actores es completamente errado en sus cálculos, ya que parten de las supuestas inflexibilidades y los únicos gastos que obligatoria y recurrentemente deben ser atendidos anualmente con estas fuentes de financiación y por tanto provocan inflexibilidades son las del servicio de la deuda y de la nómina de inversión, que para la vigencia fiscal 2024 ascienden a 803 millones de pesos y 1.151,4 millones de pesos respectivamente, lo que totaliza 1.954,4 millones de pesos que equivalen al 17,4% del valor total de recursos de estas dos fuentes que ascienden a 11.252,6 millones de pesos para la vigencia fiscal actual 2024.
El resto de recursos provistos por esas dos fuentes de financiación, del orden de 9.298,2 millones de pesos, equivalentes al 82,6% del total, son de libre inversión y no cuentan con compromisos prestablecidos por lo cual la administración municipal dispone de ellos para financiar proyectos de inversión en cualquiera de los sectores que estime conveniente y que tributen a las metas de su plan de desarrollo.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA Simple nulidad. Rad: 23001233300020240017100 Decreta medida cautelar CO-SC5780- vii) Séptimo cargo. Se debió aportar al proyecto de acuerdo el servicio de la deuda, proyectada por cada año del crédito y de esta forma tener claridad del impacto, en los demás proyectos de inversión que se financiaran con este crédito.
En el proceso se acreditó, en el mismo escrito de suspensión, el servicio de la deuda, tanto en la tabla 1 (de manera trimestral) como en el gráfico 1 (de manera anualizada) dentro del estudio de viabilidad presentado por la Empresa Estrategias y Pronósticos Ltda. y aportado por el alcalde con el proyecto de acuerdo presentado ante el concejo Municipal. viii) Octavo cargo.
El parágrafo del artículo 3° del Acuerdo No. 005 – 2024 faculta al alcalde para modificar el Plan de Desarrollo Municipal, por lo que debió excluirse del articulado. Esta facultad es necesaria porque la administración municipal debe contar con la autorización de la corporación pública municipal para introducir los respectivos ajustes (en este caso de ampliación) al plan de desarrollo una vez se cuente con el desembolso de los recursos del crédito, lo que implica incorporar nuevos proyectos de inversión y ampliar las metas propuestas inicialmente dentro del plan. ix) Noveno cargo.
El Ejecutivo Municipal a través de su Tesorería Municipal no aportó certificación sobre los Pasivos del Municipio que son las acreencias exigibles y contingentes y pasivo prestacional a través de pasivo del Municipio de Tierralta. La información sobre los pasivos municipales se actualiza anualmente dentro del documento denominado Marco Fiscal de Mediano Plazo, de conformidad con la Ley 819 de 2003.
Como se aprecia en el proceso, existe la relación de los montos de estos pasivos que tienen vigencia hasta el 30 de octubre de 2024, documentos que hacen parte del Proyecto de Acuerdo No. 005 de 2024. x) Décimo cargo. No se aportaron en físico o medios digitales los proyectos específicos correspondientes a financiar y ejecutar en las diferentes líneas de inversión con los recursos objeto del crédito, en los sectores de saneamiento básico, educación e infraestructura vial.
Si fueron aportados los proyectos a financiar con los recursos del crédito, los cuales se encuentran debidamente formulados en la metodología oficial MGA. xi) Décimo primer cargo. Se vulneró el Decreto 111 de 1996 (estatuto orgánico de presupuesto) en concordancia con la ley 819 de 2003 y el acuerdo municipal que reglamenta el estatuto orgánico de presupuesto del municipio, que establece que se deberá contar con la autorización del COMFIS para tramitar ante el concejo municipal el proyecto de autorización a gestionar y contratar empréstitos.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA Simple nulidad. Rad: 23001233300020240017100 Decreta medida cautelar CO-SC5780- No existe vulneración al Decreto 111 de 1996, puesto que dentro de los documentos que se anexaron al proyecto de acuerdo presentado por el Gobierno Municipal de Tierralta ante el Concejo municipal, se encuentra el Acta del COMFIS en el que se otorga la autorización correspondiente (folios 49 a 51 de la demanda).
Existe una confusión por parte de los concejales demandantes entre la figura de endeudamiento mediante uso de créditos y la figura de vigencias futuras. En el caso que nos ocupa, lo que se solicita es autorización para gestionar endeudamiento con entidades financieras nacionales la cual no restringe su uso al periodo de gobierno y se encuentra enmarcada en la Ley 358 de 1997, mas no se está solicitando autorización para comprometer vigencias futuras, la cual es una figura diferente que se encuentra reglada por las leyes 819 de 2003 y 1483 de 2011 y que sí restringe sus efectos al periodo de gobierno de los mandatarios. xii) Décimo segundo cargo.
Al presentar el ejecutivo municipal el proyecto del plan de desarrollo para su periodo de gobierno 2024-2027 en el componente estratégico y plan plurianual de inversiones debió haber tenido en cuenta que programas y proyectos de inversión social iba a ejecutar con recursos de crédito. La actual Administración Municipal deseó actuar con prudencia en el caso de la formulación de su plan de desarrollo, razón por la cual no quiso incurrir en promesas y fijar metas dentro del plan que tuvieran probabilidad de incumplimiento por estar sujetas a créditos no gestionados y aprobados, so pena de sanción social por incumplimiento en la ejecución de dicho plan al finalizar su mandato.
Por ello no quiso proponer metas atadas a recursos de crédito sin estar aún aprobada la autorización de endeudamiento por parte del Honorable Concejo Municipal y menos aún sin contar con los desembolsos de los mismos. Así las cosas, actuando de manera prudente, una vez se concrete el endeudamiento, la administración municipal formulará las metas que se deriven de los proyectos a ejecutar con recursos del crédito en el marco de su plan de desarrollo.
Sería una tarea de la Administración Municipal de Tierralta, cuando se desembolsen los recursos del crédito, ajustar e incorporar los nuevos proyectos al Plan Plurianual de Inversiones. xiii) Décimo tercer cargo. El Acuerdo No. 0005-2024 es abiertamente ilegal toda vez que autorizan al Alcalde Municipal de Tierralta, para comprometer vigencias futuras, por el termino de 10 años, es decir que supera el periodo legal y constitucional para el cual fue elegido el Alcalde de Tierralta (2024 – 2027).
Se reitera la enorme confusión en que se encuentran los demandantes al equiparar una solicitud de endeudamiento por la vía de créditos con entidades financieras, con una solicitud de compromisos de vigencias futuras. Para este caso, lo solicitado por el Ejecutivo Municipal y lo aprobado por el Concejo Municipal de Tierralta fue la autorización a la Administración Municipal en cabeza del acalde para gestionar el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA Simple nulidad.
Rad: 23001233300020240017100 Decreta medida cautelar CO-SC5780- endeudamiento con entidades financieras nacionales, endeudamiento cuyas condiciones de tiempo no están atadas al periodo de gobierno y que se encuentran reguladas por la Ley 358 de 1997. Las vigencias futuras, regladas por las leyes 819 de 2003 y 1483 de 2011, que se constituyen en una figura totalmente diferente a la de endeudamiento público, la cual, si restringe su uso al periodo de gobierno de los mandatarios, no está incluida en el Acuerdo 005 de 2024; por lo cual no existe la presunta ilegalidad que aducen los concejales demandantes.
II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. Competencia Conforme al artículo 125 literal f y numeral 3 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, el decreto de las medidas cautelares en los procesos diferentes a los de contenido electoral, corresponde al magistrado ponente. 2.2. Asunto a resolver Determinar si se satisfacen los requisitos exigidos en el artículo 231 del CPACA para decretar la suspensión provisional del Acuerdo No. 005 de fecha 28 de agosto de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Tierralta – Córdoba, “por medio de la cual se autoriza al alcalde municipal para gestionar y celebrar contrato de empréstito con la financiera de desarrollo territorial (FINDETER) y/o otras entidades financieras del sector público o privado y se dictan otras disposiciones”.
De manera específica, se examinará si al confrontar el acto acusado con el artículo 364 de la Constitución Política en armonía con la Ley 358 de 1997, surge de manera preliminar la violación a la limitante constitucional relacionada con que el endeudamiento de las entidades territoriales no puede exceder su capacidad de pago. 2.3. Requisitos para decretar la suspensión provisional Los requisitos para decretar la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados están consagrados en el artículo 231 del CPACA y tal como lo sintetiza el Consejo de Estado, del texto normativo se desprende que para la procedencia de la medida cautelar se deben cumplir los siguientes: “…i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA Simple nulidad.
Rad: 23001233300020240017100 Decreta medida cautelar CO-SC5780- se alegan como causados”.1 Los dos últimos requisitos, corresponden a lo que doctrinariamente se ha denominado fumus bonis iuris y periculum in mora. De antaño y de manera reiterada el Consejo de Estado ha sostenido la importancia de la suspensión provisional como instrumento de naturaleza cautelar, temporal y accesorio, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico surtan efectos mientras se decide de fondo su legalidad.
Su finalidad, según esta alta corporación, es la de evitar, transitoriamente, la aplicación del acto administrativo, en virtud de un análisis provisional del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho2. 2.4. Análisis y conclusiones del caso concreto La suspensión provisional fue formalmente solicitada por los demandantes.
Por tratarse de simple nulidad, no hay lugar a exigir la acreditación de perjuicios, por lo cual esta providencia centrará su objeto en examinar si en este momento procesal se aprecia en la expedición y contenido del Acuerdo No. 005 de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Tierralta, Córdoba, alguna violación a las normas superiores invocadas en la demanda.
En el estudio preliminar de las normas invocadas como violadas no surge tal circunstancia frente al artículo 6 de la Constitución Política (principio de responsabilidad de los servidores públicos) ni ante el artículo 314 ibidem (periodo de los alcaldes). Tampoco frente a la Ley 819 del 2003, en concordancia con el decreto 111 del 1996 (autorización del CONFIS).
Caso contrario ocurre con el artículo 364 de la Constitución Política en armonía con la Ley 358 de 1997, pues no se aprecia una adecuada acreditación de la capacidad de pago del municipio que pretende el empréstito autorizado mediante el Acuerdo 005 de 2024 aquí demandado, tal como se señalará a continuación. • Violación al artículo 364 de la Constitución política La precitada norma señala de manera general que el endeudamiento de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago.
Se presume que existe capacidad de pago cuando los intereses de la deuda al momento de celebrar una nueva operación de crédito, no superan en el cuarenta por ciento (40%) del ahorro operacional (art. 2 Ley 358 de 1997). En similar sentido el artículo 6 de la citada ley establece que ninguna 1 SECCIÓN PRIMERA, providencia del 7 de mayo de 2018.
Rad: 11001-03-24-000-2016-00291- 00 2 SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A, providencia del 12 de febrero de 2016. Rad: 11001- 03-26-000-2014-00101-00 (51754) A TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA Simple nulidad. Rad: 23001233300020240017100 Decreta medida cautelar CO-SC5780- entidad territorial podrá contratar nuevas operaciones de crédito público cuando su relación intereses/ahorro operacional supere el 60% o su relación saldo de la deuda/ingresos corrientes supere el 100%.
Esta capacidad de pago se debe analizar para todo el período de vigencia del crédito que se contrate (art. 14 Ley 819 de 2003). La Corte Constitucional en la sentencia C- 404/01 precisó que el concepto de capacidad de pago no es definido por el constituyente, ni los factores que deben tenerse en cuenta para medir dicha capacidad de pago son señalados por la norma superior que guarda silencio al respecto, difiriendo tal regulación a la ley.
Tampoco es un concepto de definición uniforme en la ciencia económica y por lo tanto su alcance como noción constitucional no puede definirse recurriendo a los términos de esta rama del conocimiento. En ese sentido la Corte concluye que el término “capacidad de pago”, consignado en el artículo 364 superior, es un concepto cuya fijación corresponde a la ley, como la misma disposición lo indica y frente a lo cual el legislador goza de un amplio margen de libertad configurativa.
El artículo 16 de la citada Ley 819 de 2003 exige que dicha capacidad de pago se acredite a través de de una evaluación elaborada por una calificadora de riesgos vigilada por la Superintendencia cuando se trate de departamentos, distritos y municipios de categorías especial, 1 y 2. En el presente caso, aunque el municipio de Tierralta (sexta categoría) no estaba obligado a la evaluación por parte de una calificadora de riesgos certificada, ello no significa que podía relevarse de acreditar su capacidad de pago, mediante la demostración de los elementos que la determinan, más allá de las auto certificaciones genéricas expedidas por el tesorero municipal que se aportaron con el proyecto de acuerdo.
En este punto no sobra recalcar que era un deber del alcalde municipal demostrar técnica y jurídicamente la capacidad de pago ante el Concejo Municipal para solicitar la autorización del empréstito, tal como sucede con el gobierno nacional que en el momento de presentar proyectos de ley de endeudamiento debe demostrar su capacidad de pago ante el honorable Congreso de la República.
(art. 16 de la Ley 358 de 1997).3 El municipio alega que la capacidad de pago se sustentó en un estudio elaborado por la Empresa Estrategias y Pronósticos Ltda. que según el propio demandado “es la empresa asesora del Municipio de Tierralta”; sin embargo, tal como lo indican los demandantes, no se encuentra acreditada la idoneidad de dicha empresa y el estudio no presenta 3 Por la cual se reglamenta el artículo 364 de la Constitución y se dictan otras disposiciones en materia de endeudamiento, normativa aplicable tanto a la nación como a las demás entidades territoriales.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA Simple nulidad. Rad: 23001233300020240017100 Decreta medida cautelar CO-SC5780- ningún tipo de soporte oficial de las cifras que lo sustentan (las cuales son cuestionadas en la demanda). Al oponerse al decreto de la medida cautelar el municipio señala que los concejales “tuvieron la oportunidad en los debates del proyecto de solicitar la información necesaria y los documentos que así lo acreditaran” y que no lo hicieron; pero esa omisión o falta de rigor en los debates por parte de los honorables concejales de Tierralta, no es razón suficiente para incumplir el mandato constitucional de acreditar de manera fehaciente la capacidad de pago del municipio para poder acceder a un nuevo crédito.
Por último, se aclara que en la contestación de la medida cautelar se anunció que se aportaba un certificado de idoneidad de la Empresa Estrategias y Pronósticos Ltda, pero revisado el correo de Secretaría se constató que dicho archivo no fue remitido al tribunal. Por lo anterior, se RESUELVE:
PRIMERO: Decretar la suspensión provisional del Acuerdo No. 005 de fecha 28 de agosto de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Tierralta – Córdoba, “por medio de la cual se autoriza al alcalde municipal para gestionar y celebrar contrato de empréstito con la financiera de desarrollo territorial (FINDETER) y/o otras entidades financieras del sector público o privado y se dictan otras disposiciones”, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: Hacer las anotaciones correspondientes Notifíquese y Cúmplase PEDRO OLIVELLA SOLANO Magistrado La presente providencia fue firmada electrónicamente. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validados accediendo a la página de SAMAI https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx