1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-005-2018-00395-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandante: Hospital Federico Lleras Acosta ESE de Ibagué Apoderado: María Norvi Portela Torres Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Apoderado: Lozada y Asociados Abogados S.A.S. Tema: Aportes patronales ASUNTO Decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada el 30 de septiembre de 2020 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, la cual negó las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El Hospital Federico Lleras Acosta ESE de Ibagué1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP), con el fin de que se acojan las siguientes declaraciones y condenas. 1.1.1.
Pretensiones Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución RDP 041342 del 31 de octubre de 2016, mediante la cual la UGPP reliquida la pensión de vejez de la señora Ana Elvira Ubaque Bonilla en cumplimiento de un fallo judicial, imponiendo en su parte resolutiva, numeral noveno, la obligación al Hospital Federico Lleras Acosta ESE de Ibagué de cancelar la suma de $3.453.965 por concepto de aportes patronales.
Se declare la nulidad de la resolución mediante la cual la UGPP resuelve el recurso de reposición interpuesto contra el acto anterior. Se declare la nulidad de la Resolución RDP 023079 del 20 de junio de 2018, mediante la cual la UGPP resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución RDP 041342 de 2016. 1 Por medio de apoderado. 2 Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se declare que el Hospital Federico Lleras Acosta ESE de Ibagué no debe cancelar suma alguna a favor de la UGPP en calidad de ex empleador de la señora Ana Elvira Ubaque Bonilla. 1.1.2.
Hechos La parte accionante expone los siguientes hechos: La UGPP, mediante la Resolución RDP 041342 del 31 de octubre de 2016, reliquidó la pensión de vejez de Ana Elvira Ubaque Bonilla en cumplimiento de una decisión judicial. Además, dispuso que el Hospital Federico Lleras Acosta ESE de Ibagué debía pagar la suma de $3,453,965 por concepto de aporte patronal, sin motivar esta decisión ni especificar los parámetros y directrices utilizados para realizar la liquidación. Tampoco presenta un sustento fáctico que respalde tal determinación, ya que solo se ordenó el cobro sin explicar su origen.
Contra la Resolución RDP 041342 del 31 de octubre de 2016, se interpusieron recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos mediante la Resolución RDP 023079 del 20 de junio de 2018, que confirmó lo dispuesto anteriormente. El Hospital Federico Lleras Acosta ESE de Ibagué, tras verificar los soportes de nómina y talento humano, así como las liquidaciones correspondientes, no evidencia que, en calidad de empleador de Ana Elvira Ubaque Bonilla, haya incurrido en error durante la liquidación y posterior cotización a pensión, pues las operaciones se realizaron conforme a la normativa jurídica vigente.
La documentación aportada por la UGPP indica que, como resultado de la liquidación pensional, el Hospital presuntamente adeuda una suma de dinero por aportes patronales. Sin embargo, se desconoce que, según el fallo judicial al que se dio cumplimiento, la orden impartida a la entidad pensional fue realizar la reliquidación con base en la tasa de reemplazo aplicable al IBL, de acuerdo con el régimen de transición que beneficiaba a la demandante.
Además, la UGPP no consideró el valor real de las cotizaciones efectuadas por el ente hospitalario a favor de Ana Elvira Ubaque Bonilla, ex trabajadora de esta institución. Dichas cotizaciones se realizaron conforme a las sumas devengadas por la afiliada, siguiendo la normativa jurídica vigente y diferenciando las sumas que constituían factor salarial de aquellas que no lo eran. 1.2.
Contestación de la demanda La autoridad demandada opuso resistencia a las pretensiones de la demanda, argumentando que, en cumplimiento de un fallo judicial emitido por el Tribunal Administrativo del Tolima el 29 de julio de 2016, procedió a reliquidar la pensión de jubilación de Ana Elvira Ubaque Bonilla y como resultado se ordenó realizar los descuentos debidamente indexados por aportes a la seguridad social correspondientes a los factores salariales reconocidos en dicha providencia Indicó que la reliquidación pensional se realizó conforme al régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, aplicable a la señora Ana Elvira Ubaque Bonilla.
Señaló que, en cumplimiento de la orden judicial mencionada, se emitió la Resolución No. RDP 041342 del 31 de octubre de 2016, "Por la cual se Reliquida 3 una Pensión de VEJEZ en cumplimiento de un fallo judicial proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA", que dispuso la reliquidación de la pensión de Ana Elvira Ubaque Bonilla.
Adujo que la anterior resolución fue emitida de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 192 del CPACA, que establece que las entidades públicas, como la UGPP, deben cumplir con las órdenes impartidas en sentencias o conciliaciones, adoptando las medidas necesarias para su ejecución, bajo pena de las sanciones correspondientes. Mencionó que el contenido del numeral noveno de la Resolución No. RDP 041342 del 31 de octubre de 2016 es coherente con lo establecido en la sentencia del 29 de julio de 2016 del Tribunal Administrativo del Tolima, la cual ordenó la inclusión de nuevos factores salariales en la pensión mensual vitalicia de vejez reconocida a Ana Elvira Ubaque Bonilla mediante la Resolución No. 15659 del 20 de junio de 2002.
Sostuvo que, como consecuencia de la reliquidación de la pensión de Ana Elvira Ubaque Bonilla, se ordenó el cobro de una suma de dinero en contra del Hospital Federico Lleras Acosta ESE y a favor de la UGPP por un monto de $3.453.965, obtenido como resultado de la aplicación de la fórmula de cálculo actuarial proporcionada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para casos como el presente, donde no se realizaron cotizaciones o se efectuaron en una proporción inferior a la ordenada.
Precisó que, para dicho cálculo, se consideró lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 100 de 1993, que establece la obligación de realizar aportes al Sistema de Seguridad Social, los cuales deben calcularse conforme al porcentaje señalado en el inciso 8° del artículo 20 de la mencionada ley. Explicó que la UGPP, por mandato expreso de la ley y una orden judicial, efectuó los correspondientes cobros sobre los descuentos no realizados por el Hospital Federico Lleras Acosta ESE en su calidad de empleador de Ana Elvira Ubaque Bonilla.
Concluyó que, según lo expuesto, la UGPP no ha infringido los derechos que le imputa la autoridad demandante, ya que no se han vulnerado derechos fundamentales, económicos, sociales ni normas que creen derechos y beneficios a favor del Hospital Federico Lleras Acosta ESE. Además, formuló las excepciones denominadas inexistencia del derecho a reclamar por parte de la demandante, buena fe, inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, e innominada o genérica. 1.3.
Sentencia de primera instancia El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué emitió sentencia de primera instancia el 30 de septiembre de 2020, en la que declaró probadas las excepciones de inexistencia del derecho a reclamar por parte de la demandante, buena fe e inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, formuladas por la entidad demandada, y negó las pretensiones de la demanda.
Además, condenó en costas a la autoridad demandante, fijando la suma de $300,000 por concepto de agencias en derecho. El juez concluyó que los actos cuestionados por el Hospital Federico Lleras Acosta estaban motivados y justificados, ya que se basaron en el cumplimiento de un fallo 4 judicial que ordenó la reliquidación por régimen de transición y factores salariales no cotizados.
Precisó también que la UGPP actuó conforme a sus atribuciones legales para defender el patrimonio público, y la entidad demandante no logró demostrar la ausencia de fundamento fáctico para dichos actos. Indicó que en este asunto no se cuestiona que el Hospital Federico Lleras Acosta haya pagado los aportes patronales a favor de la señora Ana Elvia Ubaque Bonilla conforme a las normas vigentes, pero que esto no impide que, una vez ordenada la reliquidación por parte del Tribunal Administrativo del Tolima en cumplimiento de una sentencia de unificación, la UGPP revisara si el monto de los aportes realizados era el correcto, lo cual incluía verificar si los aportes se habían hecho sobre todos los factores incluidos en el IBL.
Aseguró que, aunque la entidad empleadora actuó conforme a la confianza legítima al descontar al trabajador los aportes al sistema de seguridad social, una sentencia cambió la situación fáctica y jurídica, incluyendo el IBL en el concepto de monto, obligando a liquidar las pensiones por vejez considerando todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, lo que justifica el cobro realizado por la entidad demandada al Hospital Federico Lleras Acosta.
Manifestó que en el proceso se pudo constatar que el 30 de junio de 2010, CAJANAL (hoy UGPP) realizó una planilla de liquidación de diferencias de aportes por nuevos factores salariales como auxilio de alimentación, prima de navidad, prima de vacaciones y prima de servicios de los años 1994 a 2002, diferencias que ascendían a $3,210,335, sin que se acreditara el pago de tal suma, así que la diferencia indexada corresponde al valor que se cobra actualmente al ente hospitalario demandante.
Estableció que los actos administrativos emitidos por la UGPP no están viciados de nulidad, ya que se basan en el principio de sostenibilidad del Sistema General de Pensiones, pues los nuevos factores incluidos en la liquidación de la pensión de la señora Ubaque Bonilla debieron ser tenidos en cuenta para efectuar los aportes mensuales al sistema, por lo tanto, la entidad pagadora de la pensión no puede realizar pagos sobre factores no cotizados, ya que la obligación de pago se deriva de los aportes efectuados durante la vida laboral del trabajador.
Refirió que debe existir correspondencia entre los factores sobre los que se hacen aportes y los que se utilizan para la liquidación de la pensión, por ende, si no se efectuó la cotización respecto a todos ellos, se debe hacer el descuento correspondiente al momento de pagar las diferencias que surjan de la nueva liquidación, permitiendo así la sostenibilidad del sistema pensional.
En cuanto a la vulneración del debido proceso, indicó que no se configura porque la ley faculta a la entidad administradora a ejercer el cobro de las cotizaciones de diversas maneras, sin que sea requisito iniciar las acciones de un modo específico. Anotó que, en ese orden, la UGPP estaba en total libertad de iniciar el cobro mediante actos administrativos para obtener el recaudo de los dineros ordenados pagar como consecuencia de la reliquidación pensional ordenada judicialmente.
Sostuvo, respecto al argumento de que la entidad empleadora no fue vinculada al proceso de reliquidación pensional, que debía recordarse que la UGPP ha solicitado la integración del contradictorio con los empleadores en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual se ha negado basándose en que corresponde al empleador efectuar los descuentos al trabajador y que la UGPP puede exigir el pago de los aportes al empleador. 5 1.4.
Recurso de apelación La parte actora presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, buscando que se revoque y se acojan las pretensiones de la demanda. El recurrente sostiene que los actos administrativos impugnados carecen de una motivación clara sobre la determinación de la suma impuesta al Hospital Federico Lleras Acosta, lo que dificulta la comprensión de la obligación establecida.
Asegura que, aunque el acto administrativo pretendía cumplir un fallo judicial, generó obligaciones concretas sin permitir al hospital ejercer su derecho de defensa, un aspecto fundamental en los procedimientos administrativos. Critica la falta de motivación en el acto que lo declaró deudor de una suma no especificada por la UGPP, en contravía de su derecho de defensa.
Destaca que el Consejo de Estado ha subrayado la importancia de la motivación en los actos administrativos, argumentando que la administración debe justificar sus decisiones. Señala que, en este caso, la UGPP no explicó cómo se determinó la suma a pagar, ya que no contiene la información relacionada con los cálculos efectuados para determinar el monto adeudado.
El recurrente argumenta que el juez cometió un error al calificar los actos como de mera ejecución, cuando en realidad imponen una carga tributaria sin un procedimiento adecuado previo. Añade que, durante el vínculo laboral de la exfuncionaria, se realizaron aportes conforme a los factores salariales vigentes, y los nuevos factores establecidos por los fallos judiciales fueron desconocidos hasta que la UGPP emitió los actos cuestionados.
Reprocha que la UGPP no llevó a cabo un proceso de cobro coactivo adecuado antes de imponer la obligación al hospital, vulnerando así derechos fundamentales de la entidad. Destaca que los actos demandados infringen el debido proceso al no realizar un procedimiento previo para el cobro coactivo. Sostiene que, aunque la ley faculta a la entidad de previsión social para cobrar las cotizaciones adeudadas, este proceso debe garantizar el derecho de defensa.
Subraya que los actos impugnados no explican claramente los antecedentes que llevaron a establecer la obligación del Hospital Federico Lleras Acosta ni la suma a pagar. Asegura que, aunque la ley otorga a las administradoras de pensiones la facultad de cobrar, deben actuar dentro de los límites establecidos por el Estatuto Tributario y el Código de Procedimiento Administrativo.
Agrega que la UGPP no cumplió con el procedimiento necesario, impidiendo que el hospital conociera su obligación y pudiera ejercer su derecho de defensa. Alega que el debido proceso es esencial para que el deudor conozca su obligación y pueda impugnarla, y que la UGPP ignoró este procedimiento, limitando los derechos del hospital y justificando la nulidad de los actos cuestionados.
Menciona que las facultades de cobro de las entidades estatales están sujetas a principios constitucionales, como el debido proceso. Refuerza su inconformidad citando la Ley 100 de 1993 y su reglamentación, argumentando que las entidades administradoras deben seguir un procedimiento específico para llevar a cabo cobros sobre cotizaciones adeudadas.
Indica que, aunque la ley otorga a estas entidades la facultad de cobro coactivo, esta debe ejercerse cumpliendo los procedimientos legales establecidos, que incluyen el respeto al debido proceso. La UGPP no agotó el procedimiento previo requerido, contraviniendo principios fundamentales del derecho administrativo. 6 Comentó que el Consejo de Estado ha interpretado estas normativas, enfatizando que el cobro coactivo no puede ser arbitrario y debe adherirse al debido proceso regulado por el Estatuto Tributario.
Por lo tanto, infiere que las facultades de cobro de las entidades estatales están condicionadas al cumplimiento de un procedimiento que garantice los derechos del deudor, permitiéndole conocer su obligación y ejercer su derecho de defensa. Concluye que el juez erróneamente sostiene que las entidades pueden ejecutar cobros mediante actos administrativos sin un procedimiento adecuado.
Reitera que se debe seguir el procedimiento estipulado en el Estatuto Tributario para los cobros relacionados con obligaciones parafiscales. Finalmente, la parte actora sostiene que los actos administrativos impugnados no están adecuadamente motivados y carecen de fundamentos legales claros. Señala que no se pueden aceptar argumentos nuevos que no fueron presentados en el acto administrativo inicial, ya que las justificaciones ofrecidas en la respuesta a la demanda no subsanan las deficiencias de motivación que llevaron a la imposición de una obligación económica sin garantizar el derecho al debido proceso, el derecho de defensa y la oportunidad de contradicción para la entidad afecta. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes reiteraron los argumentos presentados en intervenciones anteriores. El Ministerio Público se abstuvo de emitir concepto en esta instancia.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos, así como de las apelaciones de autos susceptibles de este recurso.
Asimismo, esta Sala se ajustará a lo establecido en el artículo 328 del CGP, por remisión del artículo 306 del CPACA. De acuerdo con dicha disposición, se realizará un pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2.
Procedibilidad del recurso de apelación De acuerdo con lo establecido en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, son apelables las sentencias de primera instancia, circunstancia que es la que se avizora en el presente caso. 2.3. Problema jurídico Según el marco de la apelación, corresponde a la Sala determinar si los actos demandados están afectados de nulidad por falta de motivación y violación del derecho al debido proceso, o si, por el contrario, se ajustan al ordenamiento jurídico como lo concluyó el juez de primera instancia. 7 2.3.1.
Tesis de la Sala Se revocará la sentencia de primera instancia porque los actos administrativos demandados carecen de motivación, ya que en ellos no se identifica la metodología, fórmula o cálculos usados para determinar que la demandante adeuda al sistema general de seguridad social la suma que se dispuso en dichos actos. 2.3.2.
Análisis de la Sala La parte actora sostiene que la UGPP no agotó la etapa de determinación de los aportes patronales y procedió directamente al cobro, vulnerando el derecho al debido proceso. Además, argumenta que los actos carecen de motivación y de explicación de las consideraciones por las cuales se estableció la suma adeudada. El fallo de primera instancia sostiene que la UGPP actuó de acuerdo con sus atribuciones legales para defender el patrimonio público, luego de tener que reajustar una pensión por orden judicial con la inclusión de factores que no sirvieron de base de cotización pensional, lo que justifica el cobro al hospital como empleador de la pensionada.
También expresó que la entidad pagadora de la pensión no puede realizar pagos sobre factores no cotizados, ya que la obligación de pago se deriva de los aportes efectuados durante la vida laboral del trabajador. Explicó que debe existir correspondencia entre los factores sobre los que se hacen aportes y los que se utilizan para la liquidación de la pensión; por lo tanto, si no se efectuó la cotización respecto a todos ellos, refiere que se debe hacer el descuento correspondiente al momento de pagar las diferencias surgidas de la nueva liquidación. Además, el juez indica que no se configura vulneración del debido proceso porque la ley faculta a la entidad administradora a ejercer el cobro de cotizaciones de diversas maneras, y que la UGPP estaba en total libertad de iniciar el cobro mediante actos administrativos para obtener el recaudo de los dineros ordenados a pagar como consecuencia de la reliquidación pensional ordenada judicialmente.
En el recurso de apelación, el hospital demandante sostiene que la UGPP no llevó a cabo el procedimiento previo necesario para la determinación de los aportes patronales, procediendo directamente al cobro, lo que vulnera el derecho al debido proceso. Además, enfatiza que los actos emitidos carecen de la debida motivación y no ofrecen una definición clara sobre las razones que justifican la suma adeudada.
De conformidad con el material probatorio recaudado en el proceso, se encuentra acreditado lo siguiente: -. La señora Ana Elvira Ubaque Bonilla promovió una demanda contra la UGPP para obtener la nulidad del acto administrativo que le había negado una solicitud de reliquidación pensional2. Este asunto fue conocido en primera instancia por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, el cual negó las pretensiones de la demanda3.
Esta decisión fue recurrida por la señora Ana Elvira Ubaque Bonilla y, en segunda instancia, el Tribunal Administrativo del Tolima revocó la sentencia en comento y, en su lugar, dispuso4: - Declarar la nulidad parcial de las Resoluciones 003845 del 25 de enero de 2005 y 15659 del 20 de junio de 2000, y la nulidad absoluta de las Resoluciones 06430 del 13 de febrero de 2009 y PAP 041941 del 3 de marzo de 2011. 2 Expediente digital Juzgado, archivo 2018-395 CUADERNO PRINCIPAL.pdf, páginas 175 a 188. 3 Expediente digital Juzgado, archivo 2018-395 CUADERNO PRINCIPAL.pdf, páginas 175 a 188. 4 Expediente digital Juzgado, archivo 2018-395 CUADERNO PRINCIPAL.pdf, páginas 189 a 199. 8 - Como consecuencia de la declaración anterior, ordenó a la UGPP “que reconozca, liquide y pague la pensión de vejez de Ana Elvira Ubaque Bonilla, de conformidad con lo previsto en las leyes 33 y 62 de 1985, en cuantía equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante su último año de servicios (30 de noviembre de 2001 al 30 de noviembre de 2002), incluyendo además del sueldo básico, el subsidio de alimentación, el recargo nocturno, festivo y dominical, la bonificación por servicios prestados, el auxilio de vacaciones y las primas de servicios y de Navidad, a partir del 31 de marzo de 2011”. - También ordenó a la UGPP “efectuar los descuentos respectivos en los porcentajes establecidos en la ley sobre los factores que se ordena tener en cuenta para efectos de reajuste y sobre los cuales el demandante no haya efectuado aporte alguno. Dichos montos deberán ser indexados en la forma expuesta en precedencia.” -.
La UGPP, a través de la Resolución RDP 041342 del 31 de octubre de 2016, resolvió dar cumplimiento al fallo del Tribunal Administrativo del Tolima y, en consecuencia, reliquidó la pensión de vejez de Ana Elvira Ubaque Bonilla. En este acto administrativo, además, se dispuso descontar del retroactivo pensional causado a favor de Ana Elvira Ubaque Bonilla la suma de $1.151.226 por concepto de aportes a pensión sobre los factores incluidos en el IBL que no fueron base de cotización para la prestación. También se estableció que se enviaría copia de esta resolución al área competente para que efectúe los trámites pertinentes al cobro de lo adeudado por concepto de aportes patronales por el Hospital Federico Lleras Acosta ESE de Ibagué, por un monto de tres millones cuatrocientos cincuenta y tres mil novecientos sesenta y cinco pesos $3.453.965.5 -.
El Hospital Federico Lleras Acosta ESE de Ibagué formuló recursos de reposición y apelación contra el acto anterior por falta de motivación.6 -. A través de la Resolución RDP 023079 del 20 de junio de 2018, la UGPP resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución RDP 041342 del 31 de octubre de 2016, confirmando dicha resolución. La UGPP argumentó que, dado que algunos factores que fueron ordenados incluir en el IBL pensional de la señora Ana Elvira Ubaque Bonilla mediante sentencia judicial no fueron objeto de cotización para la prestación, la ley permite ordenar tanto al empleador como al trabajador el pago de los aportes correspondientes sobre dichos factores, que fueron incluidos en el IBL pensional.7 Sobre la motivación de los actos administrativos de la UGPP, se adopta la posición del Consejo de Estado en la sentencia del 25 de abril de 20248, en la que se reitera lo dispuesto en la sentencia de la misma Corporación del 09 de noviembre de 20239, aplicable para solucionar el presente caso.
En el proveído referido, se precisó: “La Sección Cuarta de esta Corporación10 ha considerado que los actos de la UGPP están debidamente motivados cuando incluyen los valores 5 Expediente digital Juzgado, archivo 2018-395 CUADERNO PRINCIPAL.pdf, páginas 163 a 173. 6 Expediente digital Juzgado, archivo 2018-395 CUADERNO PRINCIPAL.pdf, páginas 149 a 153. 7 Expediente digital Juzgado, archivo 2018-395 CUADERNO PRINCIPAL.pdf, páginas 143 a 147. 8 Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P. Milton Chaves García, proceso con radicación 25000-23-37-000-2019-00472-01 (27667), demandante: E.S.E. HOSPITAL SAN RAFAEL DE TUNJA, demandado: UGPP. 9 Exp. 25000-23-37-000-2018-00680-01 (27761), C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 2 de octubre de 2019, Exp. 24090, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; reiterada en las sentencias del 10 de marzo de 2022, Exp. 24971 y del 9 y las razones que sirvieron de sustento a los ajustes.
Igualmente, ha aceptado que los archivos Excel hacen parte integral de las liquidaciones, en la medida en que detallan cómo se determina el ajuste para cada uno de los subsistemas del Sistema de Seguridad Social. De ahí que la Sección haya señalado que “en la motivación de esta clase de actos y dependiendo de la conducta (omisión, mora e inexactitud), es necesario que se identifique el tipo de incumplimiento, el año, el mes, el trabajador, los días trabajados, los pagos que constituyen salario y cuáles no, el total remunerado, el IBC, entre otros aspectos”11.
Si los actos expedidos por la UGPP carecen de la motivación explicada, se presentaría el vicio de nulidad denominado falta de motivación, el cual surge en los eventos en los que “la Administración prescinde de la motivación que suministre al destinatario las razones de hecho y de derecho que: inspiraron la producción de estos, impidiendo al particular ejercer su derecho de defensa y contradicción”12.
Al revisar los actos administrativos impugnados, la Sala advierte que en la Resolución RDP 041342 del 31 de octubre de 2016, mediante la cual se efectuó la reliquidación de una pensión, la UGPP se limitó a describir los aspectos específicos de la situación pensional de la beneficiaria. Estos aspectos incluyen el tiempo de servicios, el tiempo de cotización, la edad, el último cargo desempeñado, la fecha en que se obtuvo el estatus de pensionada, el periodo de reliquidación, los factores salariales constitutivos del IBL, los valores del IPC utilizados para actualizar el IBL, el nuevo monto a pagar a la pensionada y el fondo de pensiones responsable del pago (FOPEP).
Sin embargo, la Resolución RDP 041342 del 31 de octubre de 2016, mediante la cual se efectuó la reliquidación de una pensión, no especifica los valores establecidos para cobrar al empleador de la pensionada por concepto de aportes patronales, ni menciona las normas que regulan dicha competencia, tampoco detalla las bases y periodos utilizados para determinar la deuda de $3.453.965.
En la Resolución RDP 023079 del 20 de junio de 2018, que resolvió el recurso de apelación contra la Resolución RDP 041342 del 31 de octubre de 2016, la UGPP indicó que en este acto se liquidó la pensión incluyendo la totalidad de los factores devengados durante el año anterior al último laborado por la pensionada, conforme lo ordenó una decisión judicial, y que esto resultó en que para el cálculo del Ingreso Base de Liquidación (IBL) se consideraron factores sobre los cuales no se realizaron los correspondientes aportes para pensión, lo que generó una discrepancia entre los factores tomados en cuenta en el IBL y aquellos que sirvieron como base de cotización para la pensión. Además, la UGPP precisó que ni la entidad empleadora ni la pensionada realizaron aportes para pensión sobre todos los factores incluidos en el IBL, como el auxilio de alimentación y las primas de vacaciones, navidad y servicios, sino únicamente aquellos devengados y previstos en el Decreto 1158 de 1994 como sujetos de cotización a pensión. La UGPP también explicó que en la Resolución RDP 041342 del 31 de octubre de 2016 se determinó el valor de los aportes a pensión para cada mes y año, tanto para el trabajador como para la empleadora.
A dicho valor se le aplicó el Índice de Precios al Consumidor (IPC) vigente para cada año, certificado por el DANE desde el 01 de abril de 1994 hasta el último mes certificado por la señora Ana Elvira Ubaque Bonilla, actualizándolo a la fecha en que se emitió el acto administrativo. Por esta razón, en la Resolución RDP 041342 del 31 de octubre de 2016 se 10 de agosto de 2023, ambas con ponencia de la Dra. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 26 de agosto de 2021, Exp. 24735, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 11 de marzo de 2021, Exp. 23976, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 10 discriminó tanto el valor que debe pagar el trabajador como el que debe pagar la entidad empleadora.
Finalmente, la UGPP indicó que la Resolución RDP 041342 del 31 de octubre de 2016 constituye un acto administrativo de ejecución, dado que no obedece al actuar oficioso de la administración, sino que se limita a dar estricto cumplimiento a una orden judicial. Como se observa, la Resolución RDP 023079 del 20 de junio de 2018 no detalló de manera clara y concreta las razones por las cuales la demandante debía $3.453.965 por concepto de aportes patronales.
Aunque la UGPP intentó explicar que los valores adeudados por aportes pensionales correspondían a las sumas sobre las cuales no se realizaron cotizaciones o se hicieron por montos inferiores al Ingreso Base de Liquidación (IBL), y el deber legal de los administradores en el Sistema General de Pensiones de recuperar el valor no cotizado que contribuyó a la desfinanciación, es evidente que la demandada no aplicó estas explicaciones al caso concreto.
En ningún momento se señaló un valor específico o una fórmula aritmética que clarificara los conceptos, montos y, en general, la forma en que se liquidó la obligación determinada a cargo del Hospital Federico Lleras Acosta ESE de Ibagué por los aportes patronales mencionados en la parte resolutiva del acto de reliquidación pensional.
Por lo tanto, las explicaciones contenidas en los actos resultan insuficientes, ya que no permiten inferir las razones fácticas y jurídicas que motivaron la determinación de la obligación a cargo de la actora. En estas circunstancias, la Sala evidencia que los actos administrativos carecen de motivación, al menos de manera sumaria, respecto a las razones fácticas y jurídicas que llevaron a la entidad demandada a establecer el valor de $3.453.965 a cargo del Hospital Federico Lleras Acosta ESE de Ibagué. Dichos actos omiten una explicación precisa sobre el método, la fórmula o el cálculo utilizado por la UGPP para determinar la suma adeudada por la demandante por concepto de aportes pensionales con motivo de la reliquidación de la pensión de vejez de la ex trabajadora, así como sobre los períodos a los que corresponde.
Se destaca que solo en la parte resolutiva de la Resolución RDP 041342 del 31 de octubre de 2016 la UGPP determinó la deuda a cargo de la ESE, sin indicar los períodos sujetos a liquidación, las bases utilizadas para calcular los aportes o la fórmula del cálculo actuarial empleada. Esta irregularidad impidió que la demandante ejerciera debidamente su derecho de defensa y contradicción, dado que no pudo discutir las bases ni la fórmula utilizada para calcular los aportes pensionales adeudados.
En los anteriores términos se revocará la sentencia de primera instancia que había negado las pretensiones de la demanda, para en su lugar, decretar la nulidad parcial de las Resoluciones RDP 041342 del 31 de octubre de 2016 y RDP 023079 del 20 de junio de 2018, respecto al cobro que efectúa al Hospital Federico Lleras Acosta ESE de Ibagué por la suma de $3.453.965.
La solicitud de medida como restablecimiento del derecho de declarar que el Hospital Federico Lleras Acosta ESE de Ibagué no está obligado a pagar ninguna suma a favor de la UGPP en calidad de ex empleador de la señora Ana Elvira Ubaque Bonilla no se acogerá, porque a la UGPP le corresponde adelantar las acciones de determinación y cobro de los aportes para pensión de los factores que fueron base de liquidación pero no lo fueron de cotización para la prestación. Por lo tanto, como en este asunto no se llegó a discutir si la demandante adeuda o no al sistema pensional las cotizaciones de los factores incluidos en el IBL de la pensión reconocida a Ana Elvira Ubaque Bonilla que percibió pero no fueron base de aportes para la prestación, sino que se quedó en la falta de motivación del acto que dispuso dicho cobro, no se puede determinar que la demandante no le adeuda al sistema 11 pensional por dicho concepto. 2.4.
Condena en costas en segunda instancia El artículo 188 del CPACA, sobre condena en costas, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El Consejo de Estado en sentencia proferida el 07 de abril de 2016, con ponencia del magistrado William Hernández Gómez, dentro del proceso con radicado 13001- 23-33-000-2013-00022-01(1291-14) promovido por el señor José Francisco Guerrero Bardi contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, enfatizó que el legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” -CPACA-.
La misma Corporación, en sentencia del 11 de octubre de 2021 dentro del proceso con radicado 11001-03-26-000-2019-00011-00 (63217) 13, sostuvo: “El artículo 47 de la Ley 2080 de 21 de enero de 2021 adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011-CPACA. (…) De la lectura de la disposición es posible establecer la finalidad y el propósito del legislador con esta nueva modificación. El objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.
El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la 13 Demandante: Arley Ávila Calero y otro, demandado: Nación-Ministerio de la Protección Social y otros, medio de control Recurso Extraordinario de Revisión. 12 excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.
En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción. En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas ) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.” En este orden, la imposición de costas comporta un análisis objetivo-valorativo, que se da en este asunto en la medida en que es objetivo porque se impone contra la parte vencida y valorativo en la medida en que, así en el proceso no se haya acreditado que la accionada actuó bajo parámetros de mala fe o deslealtad procesal, también es cierto que la parte actora debió promover un proceso judicial para la obtención de un derecho subjetivo amparado en el ordenamiento jurídico, luego, está dado el presupuesto de orden económico para la concesión de costas a favor del demandante, por concepto de agencias en derecho.
De acuerdo a la misma norma en cita (art. 188 del CPACA), las costas se liquidarán conforme a los artículos 365 y subsiguientes del Código General del Proceso. Se fijarán las agencias en derecho a favor de la parte demandante y a cargo de la demandada, en la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente por cada instancia al momento de la ejecutoria de esta providencia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2020 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, la cual negó las pretensiones de la demanda. En su lugar:
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad parcial de las Resoluciones RDP 041342 del 31 de octubre de 2016 y RDP 023079 del 20 de junio de 2018, respecto al cobro que efectúa al Hospital Federico Lleras Acosta ESE de Ibagué por la suma de $3.453.965. 13 TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO: CONDENAR en costas a la UGPP, las cuales se deberán liquidar por el juzgado de origen. Las agencias en derecho a favor de la parte demandante y a cargo de la parte demandada corresponden a la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente por cada instancia al momento de la ejecutoria de esta providencia.
QUINTO: Una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase al Juzgado de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático "SAMAI". Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA