TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Mocoa, 24 de julio de 2025 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 86001 33 33 002 2022 00096 01 Demandante: Fernando Palomeque Martínez Demandados: Departamento del Putumayo y otros Tema: Sanción moratoria docente por retardo en pago de cesantías definitivas Sentencia de segunda instancia I. ASUNTO De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías de los docentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-012-S2 de 18 de agosto de 2018.
En tal virtud, la Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el departamento del Putumayo contra la sentencia del 14 de mayo de 2024, dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa, que resolvió:
PRIMERO. - DECLARAR la nulidad del acto ficto negativo originado en el silencio administrativo, configurado el día 9 de febrero del 2022, frente a la petición presentada el día 8 de noviembre del 2021, que negó el derecho a pagar la SANCION por MORA, establecida en la Ley 244 de 1995 modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, al señor FERNANDO PALOMEQUE MARTINEZ, identificado con la cédula de ciudadanía No. 2.021.513 de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
SEGUNDO. – A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a al DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO, a que reconozca, liquide y pague a el señor FERNANDO PALOMEQUE MARTINEZ, identificado con la cédula de ciudadanía No. 2.021.513, la sanción moratoria, correspondiente a la suma resultante de los días en que la demandada incurrió en mora, esto es, desde el desde el 17 de septiembre de 2021, hasta el día 3 de octubre de 2021.
La condena implica el reconocimiento y pago de un día de salario -vigente para la época de causación, es decir para el año 2021 – por cada día de retardo dentro del transcurso de la mora. TERCERO – La accionada dará cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y deberá reconocer intereses sobre los valores adeudados, si a ello hubiere lugar, en la forma prevista en el artículo 192 ibidem, de acuerdo con las consideraciones antes expuestas CUARTO – NO CONDENAR en costas y agencias en derecho al FONDO NACIONAL DE PREST MAGISTERIO – (DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO), parte vencida dentro del presente litigio.
(…) Radicación: 86 001 33 33 002 2022 00096 01 Demandante: Fernando Palomeque Martínez II.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Fernando Palomeque Martínez pidió la nulidad del acto ficto negativo configurado por la falta de respuesta a la petición presentada el 8 de noviembre de 2021, relacionada con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reconociera, liquidara y pagara la suma de dinero correspondiente por concepto de sanción moratoria, porque no se realizó el pago oportuno del valor de las cesantías reconocidas mediante Resolución No. 2850 del 19 de julio del 2021. También solicitó que los valores reconocidos sean debidamente indexados y, además, que se liquiden intereses moratorios.
De igual manera, pidió que se condenara en costas a las demandadas y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. 2. Hechos jurídicamente relevantes El señor Fernando Palomeque Martínez se desempeñó como docente oficial hasta el 9 de marzo de 2021. El 11 de junio de 2021 solicitó a las demandas el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas.
La Secretaría de Educación del departamento del Putumayo, mediante resolución No. 2850 del 19 de julio del 2021, reconoció la prestación solicitada y ordenó a la Fiduprevisora realizar el pago, el cual se efectuó el 3 de octubre de 2021. El 8 de noviembre de 2021, el demandante pidió a FOMAG y al departamento del Putumayo el reconocimiento y pago de 15 días de mora en el pago de las cesantías definitivas.
(Samai, índice 00003, archivo 02 OneDrive). Las entidades no atendieron la solicitud y, por lo tanto, se configuró el acto ficto negativo. Finalmente, se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, pero no se logró acuerdo. (Samai, índice 00003, archivo 01 OneDrive). 3. Concepto de violación Luego de hacer referencia a las leyes 91 de 1989, 244 de 1995 y 1071de 2006, que regulan el régimen prestacional de los docentes, la parte actora consideró que la entidad competente para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Precisado lo anterior, sostuvo que, de acuerdo a lo establecido en la Ley 1071 de 2006, el término que las entidades tienen para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria es de 70 días hábiles, discriminados así: 15 días para la expedición del acto administrativo, 10 días de ejecutoria a partir de la notificación de la decisión y 45 días para efectuar el respectivo pago.
Por último, se refirió a la suspensión de términos de prescripción y caducidad prevista en el artículo 1° del Decreto 564 de 2000. (Samai, índice 00003, archivo 01 OneDrive). Radicación: 86 001 33 33 002 2022 00096 01 Demandante: Fernando Palomeque Martínez 4. Contestación de la demanda 4.1. Departamento del Putumayo El apoderado judicial del departamento del Putumayo se pronunció frente a las pretensiones de la demanda indicando que la entidad territorial no es la encargada del reconocimiento de la sanción moratoria por el supuesto pago tardío de las cesantías, porque las actuaciones que adelanta son de trámite, mientras que el reconocimiento y pago están a cargo del FOMAG.
En cuanto al fondo de asunto, señaló que cumplió los términos previstos en la Ley 1955 de 2019, si se tiene en cuenta que la solicitud fue presentada el 11 de junio de 2021, la secretaria hizo el cargue el 16 de junio de 2021 y envío la solicitud a la Fiduciaria S.A. para su estudio y aprobación. Finalmente propuso las excepciones de: i) falta de legitimación en la causa por pasiva, ii) cumplimiento del deber legal en el trámite de la petición del «11 de junio de 2022» (sic) y iii) genérica.
(índice 00003, OneDrive primera instancia, archivo 18). 4.2. Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio La apoderada judicial de FOMAG, luego de pronunciarse frente a las pretensiones, condenas y hechos de la demanda, señaló que cuando la sanción moratoria es causada hasta el 31 de diciembre de 2019, el responsable del pago es el FOMAG, y que cuando se causa con posterioridad al 1° de enero de 2020, le corresponde a la entidad territorial, en virtud de lo regulado en el artículo 57 de la ley 1955 de 2019.
En cuanto al fondo del asunto, señaló que la petición de las cesantías se presentó el 11 de junio de 2021, el pago oportuno fue el 23 de septiembre de 2021, la causación de la mora se generó el 24 de septiembre de 2021, y la fecha de pago fue el 3 de octubre de 2021, generándose 9 días de mora. Y como la mora se dio después del 1° de enero de 2020, el responsable del pago de la sanción moratoria es el ente territorial, y no el FOMAG.
Propuso las excepciones de mérito que denominó: «legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad», «improcedencia de condena por concepto de intereses moratorios e indexación», «caducidad», «prescripción», «falta de legitimidad en la causa por pasiva», «días de sanción mora causados desde el 01 de enero de 2020, son responsabilidad del ente territorial», «cobro de lo no debido, por moratoria generada en el año 2020», «no procedencia de la condena en costas», «compensación – deducción de pagos» y «excepción genérica».
Finalmente, solicitó proferir sentencia anticipada porque reúne los requisitos del artículo 182ª del CPACA (índice 00003, OneDrive primera instancia, archivo 19). 5. La decisión apelada El Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa, mediante sentencia del 14 de mayo de 2024, anuló el acto administrativo ficto negativo, porque el demandante sí tiene derecho a la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006.
A juicio del a quo, se comprobó que la secretaría de educación incurrió en mora injustificada en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías. Por lo tanto, condenó al departamento del Putumayo a reconocer y pagar al demandante un día de salario por cada día de retraso, por el periodo de mora comprendido desde el 17 de septiembre de 2021 hasta el 3 de octubre de 2021, con base en la asignación básica devengada en 2021.
Radicación: 86 001 33 33 002 2022 00096 01 Demandante: Fernando Palomeque Martínez No reconoció indexación ni impuso costas (índice 00003, OneDrive primera instancia, archivo 34). 6. El recurso de apelación Inconforme con la decisión, el departamento del Putumayo apeló. Pidió que se revocara y que se emita la que en derecho corresponda.
Para el efecto, argumentó que, de acuerdo con el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, que modificó el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, las sanciones moratorias generadas antes de diciembre de 2022 deben ser asumidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y no por el ente territorial.
También sostuvo que el juzgado aplicó indebidamente la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, pues para verificar el cumplimiento del plazo de 70 días para el reconocimiento y pago de las cesantías, debió aplicarse la tercera hipótesis, relativa al “acto escrito en tiempo”. Que, sin embargo, el juzgado desconoció que dicho término transcurrió del 11 de junio al 23 de septiembre de 2021 y que la Fiduprevisora S. A. puso a disposición el dinero el 3 de octubre de 2021.
Que, por lo tanto, Fiduprevisora incurrió en una mora de seis días. Adicionalmente, alegó que los días de mora deben contabilizarse como hábiles y no como calendario de acuerdo con lo establecido en la Ley 4 de 1913. (iíndice 00003, OneDrive primera instancia, archivo 36). 7. Trámite en segunda instancia El Tribunal Administrativo del Putumayo, mediante auto del 23 de enero de 2025, admitió el recurso de apelación presentado (Samai índice 00005).
Las demás partes y el agente del ministerio público guardaron silencio frente al recurso de apelación (Samai índice 00011). III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para resolver el asunto de la referencia, según lo establecido en los artículos 125, numeral 2, y 153 de la Ley 1437 de 2011. 2. Planteamiento y solución del problema jurídico En los términos de la apelación, corresponde a la Sala determinar: i) si el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023 resulta aplicable al caso concreto; ii) si el juez de instancia aplicó indebidamente la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018; y iii) si la mora causada debe ser contabilizada en días hábiles o calendario.
La Sala anticipa que el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023 no es aplicable, por cuanto la solicitud de reconocimiento de la sanción moratoria fue presentada antes de su entrada en vigor. En virtud del principio de irretroactividad, el asunto se resuelve con base en la Ley 1955 de 2019. Tampoco se advierte una indebida aplicación de la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, pues el juez de primera instancia reconoció correctamente el derecho a la sanción moratoria.
Finalmente, se precisa que el término de mora debe contabilizarse en días calendario, y no en días hábiles. Para sustentar esta conclusión, el estudio se desarrollará en dos aspectos fundamentales i) sobre la sanción moratoria de los docentes y la determinación de los responsables del pago en vigencia de la Ley 1955 de 2019 y ii) análisis del caso concreto.
Radicación: 86 001 33 33 002 2022 00096 01 Demandante: Fernando Palomeque Martínez 3. Sobre la sanción moratoria de los docentes y la determinación de los responsables del pago en vigencia de la Ley 1955 de 2019 La Sala comienza por decir que la controversia suscitada sobre si los docentes tienen o no derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales o definitivas fue superada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación del 18 de julio de 20182.
En esa sentencia se determinó que, al docente oficial, al tratarse de un servidor público, le son aplicables las leyes 244 de 1995 y 1071 de 20063 en cuanto a la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. Respecto al responsable del pago de la sanción moratoria por el retraso en el desembolso de las cesantías, se precisa que, antes de la vigencia de la Ley 1955 de 2019, dicha responsabilidad recaía sobre el FOMAG.
Sin embargo, con la expedición de la Ley 1955 de 2019, también se asignó responsabilidad en el pago a las entidades territoriales. Esto implica que, para las solicitudes presentadas durante la vigencia de la Ley 1955 de 2019 (desde el 25 de mayo de 2019), es necesario verificar, en cada caso concreto, cuál fue la entidad responsable de la mora durante el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías.
Ahora bien, como la Ley 1955 de 2019 no establece términos especiales para el reconocimiento y pago de las cesantías, para poder determinar la entidad responsable de la sanción moratoria es necesario observar los plazos establecidos en el Decreto 1272 de 20184, que estipuló como pasos principales del trámite para el reconocimiento y pago de las cesantías los siguientes: 1.
Radicación, elaboración y notificación del acto administrativo1: la secretaría de educación recibe la solicitud de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas a cargo del FOMAG, expide y notifica el acto administrativo definitivo dentro de los 15 días hábiles siguientes, contados a partir de la radicación completa de la solicitud por parte del interesado. 2.
Ejecución2: el acto administrativo definitivo será debidamente ejecutoriado en el término de 10 días hábiles (arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011), contados a partir del día siguiente a la notificación de la resolución. 3. Remisión del acto administrativo3: notificado y ejecutoriado el acto administrativo definitivo, la secretaria de educación debe remitirlo de manera inmediata a la sociedad fiduciaria a través de la plataforma dispuesta para ese fin. 1 Artículo 2.4.4.2.3.2.22.
Término para resolver las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Las solicitudes correspondientes a reconocimientos de cesantías parciales o definitivas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deben ser resueltas sin exceder 15 días hábiles contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario. 2 Ley 1437 de 2011.
Artículo 76. oportunidad y presentación. Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso. Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez.
(…) Artículo 87. Firmeza de los actos administrativos. Los actos administrativos quedarán en firme: 1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso. 2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos. 3.
Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos. 4. Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos. 5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo. 3 Artículo 2.4.4.2.3.2.26.
Remisión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Una vez notificado y ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la entidad territorial certificada en educación deberá subir y remitir este acto administrativo inmediatamente a través de la plataforma empleada para tal fin.
Radicación: 86 001 33 33 002 2022 00096 01 Demandante: Fernando Palomeque Martínez 4. Pago4: Fiduprevisora S.A. realizará el pago del reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto administrativo definitivo. 4. Análisis del caso concreto El primer cargo de apelación propuesto por el departamento del Putumayo se centra en demostrar que el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023 estableció que las sanciones moratorias generadas antes de diciembre de 2022 deben ser asumidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y no por el ente territorial.
Al respecto, la Sala precisa que el demandante presentó la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas el 11 de junio de 2021. Esto significa que la norma aplicable al caso es la Ley 1955 de 2019 y no la Ley 2294 de 2023, pues esta última entró en vigor el 19 de mayo de 2023, es decir, con posterioridad al inicio de la actuación administrativa del demandante.
En virtud del principio de irretroactividad5 de la ley, las disposiciones normativas rigen hacia el futuro, salvo que expresamente se disponga lo contrario, lo que no ocurre en este caso. Ahora bien, en cuanto al segundo cargo, relacionado con que el juez de instancia aplicó indebidamente la hipótesis planteada por el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, la Sala precisa que el a quo no la desconoció, pues reconoció el derecho del docente a la sanción por mora en el pago de cesantías, precisamente en aplicación de la regla de unificación fijada en esa sentencia. Sin embargo, frente al conteo de los términos, se advierte que para la fecha de la solicitud (11 de junio de 2021) ya estaban vigentes el Decreto 1272 de 2018 y la Ley 1955 de 2019, por lo que en ese aspecto hizo bien el juzgado en aplicarlos, sin sujetarse a las hipótesis previstas en la sentencia de unificación, cuya expedición fue anterior a dichas normas.
En gracia de discusión, de aplicarse las reglas de unificación frente al conteo de términos, específicamente la hipótesis tercera: “acto escrito en tiempo- notificación electrónica”, la Sala evidencia que tampoco es aplicable al presente caso, porque la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas se presentó el 11 de junio de 2021 (Samai, índice 00003, archivo 02 anexos OneDrive).
La secretaría de educación contaba con 15 días hábiles para expedir y notificar la resolución, plazo que finalizó 6 de julio de 2021. No obstante, el acto de reconocimiento (resolución No. 2850) fue expedido el 19 de julio de 2021 (Samai, índice 00003, archivo 02 anexos OneDrive) y notificada por correo electrónico el 27 de julio de 2021 (Samai, índice 00003, archivo 18 pág.53 OneDrive), es decir, que el acto administrativo cuestionado no fue expedido en tiempo y mucho menos notificado personalmente, porque la notificación fue vía electrónica, como lo pidió el docente.
Por tal razón este cargo no está llamado a prosperar. Finalmente, en cuanto al tercer cargo, la Sala precisa que no es procedente el cargo de apelación que argumenta que los días de mora deben contarse como días hábiles y no como días calendario, pues si bien la Ley 1071 de 2006 establece plazos en días hábiles para los trámites relacionados con el reconocimiento de las 4 Artículo 2.4.4.2.3.2.27.
Pago de los reconocimientos de cesantías. Dentro de los 45 días hábiles siguientes a la notificación y ejecutoria del acto administrativo que reconoce las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria deberá efectuar los pagos correspondientes. 5 Ver sentencia del 4 de julio de 2024. Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez.
Radicado: 25-000-23- 42-000-2022-00010-01 (1876-2024). Radicación: 86 001 33 33 002 2022 00096 01 Demandante: Fernando Palomeque Martínez prestaciones sociales, no ocurre lo mismo cuando se trata de la sanción por mora en el pago. Al respecto, el Consejo de Estado6 ha señalado en varias ocasiones que, en caso de retraso en el pago, cuando la norma estipula que la entidad obligada deberá reconocer y pagar al beneficiario un día de salario por cada día de retardo, los días de mora “deben entenderse como días calendario, pues la ley no dispuso en este punto que fueran hábiles”7.
Por lo tanto, al no tratarse de plazos, como sí ocurre en el trámite de reconocimiento de las cesantías, los días de mora deben contarse como días calendario. Por las anteriores razones, no prospera ninguno de los cargos de apelación y, por lo tanto, se confirmará la sentencia apelada. 5. Costas Conforme con el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas al departamento del Putumayo, porque el recurso de apelación no prosperó. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, IV.
FALLA 1. Confirmar la sentencia del 14 de mayo de 2024, dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa, por las razones expuestas. 2. Condenar en costas al departamento del Putumayo, de conformidad con la parte motiva. 3. Por Secretaría, devolver el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, una vez ejecutoriada esta decisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada (Ausente con permiso) MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx. 6 Ver Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 9 de noviembre de 2017.
Expediente: 44001-23-31- 000-2011-00113-01 (3457-14). Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 26 de agosto de 2021. Expediente: 73001-23-33-000- 2018-00144-01 (5625-2019). Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 7 de abril de 2020. Expediente: 73001-23-33-000- 2018-00246-01 (2321-2020). 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 18 de abril de 2024.
Expediente: 73001- 23-33-000-2018-00236-01 (2524-2021).