1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación 17 001 23 33 000 2025 000 94 00 Clase Validez Accionante Departamento de Caldas Accionado Expresión “realizar adiciones presupuestales correspondientes” contenida en el Parágrafo del artículo primero del Acuerdo municipal No.026 de 24 de febrero de 2025 “por medio del cual se autoriza al señor alcalde para celebrar contrato de empréstito, para el municipio de La Dorada – Caldas, vigencia fiscal 2025” del municipio de La Dorada, Caldas.
Providencia Sentencia No. 66 Procede esta Sala a decidir sobre el control de validez del apartado “realizar adiciones presupuestales correspondientes” del Parágrafo del artículo primero del Acuerdo municipal No.026 del 24 de febrero de 2025 “por medio del cual se autoriza al señor alcalde para celebrar contrato de empréstito, para el municipio de La Dorada-Caldas, vigencia fiscal 2025”.
I. Antecedentes El día 28 de marzo de 2025, la Secretaría Jurídica de la Gobernación de Caldas elevó escrito ante el Tribunal Administrativo de Caldas con las siguientes pretensiones: “Con fundamento en lo que se expondrá en el presente escrito, solicito al honorable Tribunal lo siguiente: Se DECIDA sobre la validez de la expresión “realizar adiciones presupuestales correspondientes” contenida en el parágrafo del artículo primero del Acuerdo Municipal No.026 de 2025 “Por el cual se autoriza al 2 señor alcalde para celebrar contrato de empréstito, para el municipio de La Dorada-Caldas, vigencia fiscal 2025” del Municipio de la Dorada Caldas. 1.
Hechos Sostiene el Departamento que, el concejo de La Dorada realizó los debates reglamentarios en sesiones ordinarias en el mes de febrero de 2025 para la aprobación del Acuerdo Municipal número 026 de 2025; y que, el día 25 de febrero de 2025 sancionó el acuerdo. Que, el concejo municipal de La Dorada, Caldas, profirió el acuerdo número 026 de 24 de febrero de 2025 mediante el cual autoriza al alcalde para celebrar contrato de empréstito; y hace referencia al parágrafo del artículo primero, en el cual se autoriza al alcalde para realizar adiciones presupuestales.
Una vez revisado el acto por el Gobernador; consideró que, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, se remitiría el acto al Tribunal de lo Contencioso Administrativo. 2. Concepto de violación. Se citan los siguientes preceptos normativos a saber: Artículos 313, 315, 345, 352 y 353 Constitucional. Ley 136 de 1994, artículo 32.10.
Decreto 111 de 1996, artículos 76 al 88 y 109. Afirma que, de conformidad con la ley 80, la facultad que tienen los alcaldes debe ser ejercida de manera que se respeten las atribuciones constitucionales de los concejos municipales, y que el alcalde necesita autorización previa de la Corporación Edílica, para realizar ciertas acciones como adiciones presupuestales; y que, “por regla general, las operaciones presupuestales que impliquen alteraciones en la identificación y en el cálculo de las rentas, el monto de los gastos públicos y su destinación, deben ser aprobadas por las corporaciones públicas de elección popular a través de leyes, ordenanzas y acuerdos municipales, según corresponda”. 3 Aduce que, el Concejo municipal de La Dorada, Caldas, una vez autoriza al ejecutivo para la suscripción de un contrato de empréstito, igualmente lo autoriza para realizar las adiciones presupuestales a que haya lugar, desconociendo las normas que regulan la materia y la reiterada jurisprudencia frente al tema; de manera que, no le era dado a éste autorizar al alcalde para modificar el presupuesto. 3.
Contestación del municipio de La Dorada-Caldas. (Doc 6 Exp. Dig. Aplicativo SAMAI) El municipio de La Dorada se pronunció frente al escrito de validez presentado oponiéndose a la prosperidad de la invalidez planteada y, afirma que, el proyecto de acuerdo que dio origen al acuerdo municipal que se cuestiona, cumplió con las exigencias legales para la autorización allí conferida.
Expone que, “dentro del Plan de Desarrollo Municipal "La Fuerza de las Ideas 2024- 2027", se contempló la implementación del catastro multipropósito, el eje estratégico No. 04 Proyección de Ciudad y Territorio" en el proyecto "ACTUALIZACIÓN CATASTRAL CON ENFOQUE MULTIPROPÓSITO EN EL MUNICIPIO DE LA DORADA", que tiene como objetivo proyectar el municipio de La Dorada hacia un futuro sostenible y próspero, abordando sectores fundamentales como el comercio, el turismo, el desarrollo agropecuario y la generación se fortalece la gestión pública mediante la mejora de los sistemas de información de catastro.”; y que, dentro de dicho plan de desarrollo se advirtió la necesidad que fueran asumidos con cargo a recursos del crédito, las inversiones con destino a la implementación de la estrategia de catastro multipropósito, por valor ($2.245.942.813); motivo por el cual se requiere la suscripción de contrato de empréstito.
Finalmente sostiene que: “La expresión: “realizar adiciones presupuestales correspondientes” contenida en el parágrafo del artículo primero del Acuerdo Municipal No. 026 de 2025, expedido por el Concejo Municipal de La Dorada- Caldas, “Por medio del cual se autoriza al señor alcalde para celebrar contrato de empréstito, para el municipio de La Dorada – Caldas, vigencia fiscal 2025”, fue expedido conforme a derecho, teniendo en cuenta la presente contestación, se evidencia el cumplimiento de los preceptos legales establecidos en la norma para realizar adiciones presupuestales, el cual solo puede hacerse a través de la corporación que lo expidió; en este caso, el Concejo Municipal de La Dorada-Caldas.” 4 I. Consideraciones de la Sala Previo al estudio del fondo del asunto de la referencia, se deja presente que en este sentido se ha pronunciado la Sala Segunda de Decisión de esta Corporación, en sentencia de 7 de febrero de 20251. 1.
De la procedencia del estudio de validez de los Acuerdos proferidos por el Consejo municipal. El control de validez de los actos administrativos es un procedimiento judicial de carácter preventivo que, en el caso que ocupa la atención de la Sala, tiene lugar por solicitud del Gobernador del Departamento elevada ante el Tribunal Administrativo de Caldas, con arreglo a lo señalado en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, respecto de los motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad planteados en el escrito remisorio.
El numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política precisa: “Artículo 305. Son atribuciones del gobernador: (…) 10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez.” El trámite que debe surtirse en sede administrativa corresponde al dispuesto en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994: “Artículo 82º.- Revisión por parte del Gobernador.
Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos.” Y, el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 consagra: “Artículo 119º.- Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días 1 Tribunal Administrativo de Caldas.
Sala Segunda de Decisión. Sentencia número 11 de 7 de febrero de 2025. MP. Dr. Fernando Alberto Álvarez Beltrán. Rad. 17001 23 33 000 20240 00284 00. 5 siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.” A su vez, el artículo 120 ibidem establece: “Artículo 120º.- El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984).
El mismo día en que el Gobernador remita el Acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso”. Y, el artículo 121 ibidem precisa: “Artículo 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: 1.
Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. 2.
Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. 3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir.
Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno. Finalmente, el medio de control de la referencia, esto es el de validez, se encuentra previsto en el numeral 2 del artículo 151 del CPACA que dispone: “Artículo 151. Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. <Artículo modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021.
Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. El nuevo texto es el siguiente:> Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 2. De las observaciones que formulen los gobernadores de los departamentos acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones a los proyectos de ordenanzas, por los mismos motivos.
De manera que, es competencia en única instancia de los Tribunales Administrativos conocer de las observaciones que los gobernadores formulen a los actos de los concejos municipales, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad. 6 Así entonces, vista la competencia asignada a esta Corporación para conocer en única instancia de la presente controversia, establecido el marco legal para su admisión, trámite y decisión, y toda vez que la solicitud de revisión fue presentada por el Departamento de Caldas; sin que haya distinción entre validez de Decreto o de Acuerdo municipal, que exima a esta Corporación de su estudio. 2.
Del fondo del asunto. Previo agotamiento de las etapas procesales establecidas en precedencia, se pone fin al trámite de control, mediante sentencia que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados y contra la cual no procede ningún recurso. Así pues, procede esta Sala Plural a decidir la solicitud de pronunciamiento sobre la Validez del Acuerdo Municipal ya referenciado. 2.1.
Acervo Probatorio - Copia del Acuerdo municipal de 24 de febrero de 2024 “Por el cual se autoriza al señor alcalde para celebrar contrato de empréstito para el municipio de la Dorada- Caldas, vigencia fiscal 2025”. - Copia de la remisión del Acuerdo municipal 026 de 24 de febrero de 2025 para su revisión por parte del Tribunal Administrativo de Caldas, enviada al alcalde municipal de La Dorada, Caldas, y remisión a la Gobernación del departamento de Caldas. 3.
Requisitos de validez de los actos administrativos. Los acuerdos municipales se erigen como el medio a través de los cuales los concejos adoptan las decisiones a su cargo. Su naturaleza jurídica es la de ser actos administrativos. De acuerdo con las disposiciones contenidas en los artículos 71 y siguientes de la ley 136 de 2 de junio de 19942 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la 7 organización y el funcionamiento de los municipios, la expedición de un acuerdo municipal constituye un trámite administrativo complejo en el que deben agotarse varias etapas y concurren distintas autoridades (iniciativa, debate, sanción del alcalde, publicación).
Como en la expedición de un acuerdo municipal concurren distintas autoridades (concejo y alcalde, en el caso bajo examen), este acto administrativo ha sido calificado como complejo2. Así lo ha señalado el Consejo de Estado3, agregando que, en materia de actos administrativos complejos, la validez de este tipo de decisiones está sometida a la concurrencia de las voluntades que participan en su conformación: “… si no confluyen tales manifestaciones de voluntad, el acto no surge a la vida jurídica y, por ende, no puede válidamente producir efectos en derecho, ni crear situaciones jurídicas particulares y concretas”4.
Ahora bien, en el sub júdice conviene centrar la atención en los elementos de validez de los actos administrativos referidos a la “conformidad con la Constitución” y “legalidad sustancial”. Sobre el primer ítem, la obra doctrinal antes citada ha indicado que: “Como resultado de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y con fundamento en el artículo 4° de la Constitución de 1991, la primera prueba de validez que un acto administrativo debe sortear es el de su conformidad o armonía con ésta, en tanto además de ser la norma fundamental es la norma de normas, la primera norma que vincula a todos los órganos y autoridades del Estado, y que por lo mismo tiene vocación de aplicación directa, según el postulado esencial del Constitucionalismo, entendida como corriente de la teoría del derecho.
De suerte que en determinados casos es factible dejar de lado las normas pertinentes, superiores al acto administrativo (legales y reglamentarias), que se interpongan entre él y la norma suprema, confrontar uno y otra de manera directa, y que de ello resulte la inaplicación, tanto en sede administrativa como jurisdiccional, cuando se trata de actos distintos de los actos administrativos particulares; o la nulidad, sólo en sede jurisdiccional, de dicho acto.” 2 Lo característico del acto complejo es que la declaración de voluntad administrativa se forma mediante la intervención conjunta o sucesiva de dos o más órganos, cuyas respectivas manifestaciones de voluntad pasan a integrar aquella. 3 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.
Sentencia del 7 de diciembre de 2011. Radicación: 68001-23-15-000-2002-00630-01 (1571-08) 4 Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil No. 1.719 de 20 de abril de 2006, M. P. Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce 8 En cuanto al otro requisito de validez, la misma obra indica: “Es la adecuación o conformidad que todo acto administrativo debe tener con las normas sustanciales, tanto legales como reglamentarias, que les son inmediatamente superiores dentro de la materia o el asunto que en él se trate, es decir, relacionadas o pertinentes con el objeto del mismo.
Es la armonía o compatibilidad que el acto administrativo debe guardar con el normativo del acto). Todo acto administrativo, en cuanto disposición o norma jurídica, está sujeto a reglas de creación, tanto materiales (normas sustanciales) como de procedimiento, de donde, sea cual fuere la clase a que pertenezca, significa, primero, un acto de aplicación o desarrollo de una o de varias normas sustanciales de derecho, y, en segundo lugar, uno de creación de otra norma de derecho, de modo que la legalidad sustancial impone que el contenido de esta nueva norma así creada debe estar dentro de los límites materiales de la norma o normas aplicadas, es decir, de la respectiva regla material de creación, sin que implique que el acto administrativo deba ser reproducción de la misma.
Por ejemplo, si un acto administrativo contiene una decisión sobre una solicitud de pensión de un servidor público, su legalidad sustancial significa que debe estar acorde con las normas que regulan el derecho a la pensión solicitada.” 4. Competencias constitucionales y legales de los Concejos municipales y del alcalde Municipal.
Al respecto sea lo primero indicar que, ciertamente, “las funciones del concejo están asignadas, por principio, en la Constitución Política y en la ley. Sin embargo, no es sencillo conocer en detalle el conjunto de atribuciones de la corporación, pues ellas están contempladas en diferentes principios constitucionales y en leyes de diferente naturaleza ”5.
No obstante, el marco normativo que aquí se ha de tomar en cuenta es, en criterio de la Sala de Decisión, suficiente para despejar el problema jurídico que se plantea en el sub judice. El artículo 313 de la Constitución Política establece las funciones a cargo de los Concejos Municipales, entre las cuales están las siguientes: “Artículo 313.
Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. (…)” Por su parte, el artículo 1829 de la Ley 1551 de 2012 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, establece: 9 “Artículo 18.
El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.” Por disposición del artículo 315 de la Constitución Política, son atribuciones del alcalde, entre otras: “(…) 3.
Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes.
(…) 5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio.” El numeral 7 del artículo 92 de Decreto 1336 de 1986, Código de Régimen Municipal dispone: Artículo 92º.- Son atribuciones de los Concejos, que ejercerán conforme a la ley, las siguientes: (…) 7ª Autorizar al alcalde para celebrar contratos, negociar, empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro témpore, precisas funciones de las que corresponden a los Concejos, y (…)” El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 precisa: “Artículo 32.- Atribuciones.
Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo” 10 4. Problema Jurídico Como problema jurídico a resolver, la Sala deberá determinar: - ¿El apartado del parágrafo del artículo primero del Acuerdo municipal N.026 de 24 de febrero de 2025 “Por medio del cual se autoriza al señor alcalde para contratar celebrar contrato de empréstito, para el municipio de La Dorada-Caldas”, ¿vulneró el ordenamiento jurídico? El artículo 315 de la Constitución Política establece las funciones a cargo de los alcaldes municipales, entre las cuales están las siguientes: “Artículo 315.
Son atribuciones del alcalde: 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo. 2. (…) El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio (…) 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo, (…) Lo que se discute especialmente en el escrito de validez es, el apartado del parágrafo del artículo primero del Acuerdo municipal número 026 de 24 de febrero de 2025 2025 “Por medio del cual se autoriza al señor alcalde para contratar celebrar contrato de empréstito, para el municipio de La Dorada-Caldas”, específicamente lo relacionado con “realizar adiciones presupuestales correspondientes” el cual dispuso: Ahora, efectivamente, el apartado del parágrafo en mención, una vez autoriza para la suscripción de empréstito al alcalde municipal; igualmente lo autoriza para otorgar las 11 garantías necesarias, realizar las adiciones presupuestales correspondientes y, celebrar todos los contratos que sean necesarios para desarrollar la facultad concedida. 4.1.
Marco normativo. Respecto de las funciones de los concejos municipales los numerales 3 y 5 del artículo 313 de la Constitución Política disponen que: “Artículo 313. Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. (…) 5.
Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.” (Negrilla de la Sala) Por su parte, los artículos 345 y 347 ibidem establecen que: “Artículo. 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. Artículo 347. El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva.
Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados. El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.
(…) A su vez, el artículo 352 superior dispone: “Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”. 12 De otro lado, y respecto de las atribuciones de los concejos el numeral 9 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, establece: "Artículo 32.
Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. A su turno, el Estatuto Orgánico del Presupuesto –EOP–, esto es, el Decreto 111 de 1996, en los artículos 76 a 88 establece las reglas para la modificación del presupuesto: “Artículo 76 En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del consejo de ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija.
En tales casos el gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones (L. 38/89, art. 63; L. 179/94, art. 34). Artículo 77. Cuando el gobierno se viere precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplican unas u otras medidas.
Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el programa anual de caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que el gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso (L. 38/89, art. 64;
L. 179/94, art. 55, inc. 6º). (…) Artículo 79. Cuando durante la ejecución del presupuesto general de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (L. 38/89, art. 65).
Artículo 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (L. 38/89, art. 66;
L. 179/94, art. 55, incs. 13 y 17). 13 (…) Es preciso destacar que esta normativa que regula el tema presupuestal es aplicable a las entidades territoriales en virtud de lo dispuesto en el artículo 109 del Decreto que se comenta: “Artículo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial.
Mientras se expiden estas normas, se aplicará la ley orgánica del presupuesto en lo que fuere pertinente. Si el alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto aprobado por el concejo, deberá enviarlo al tribunal administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo para su sanción. El tribunal administrativo deberá pronunciarse durante los veinte días hábiles siguientes.
Mientras el tribunal decide, regirá el proyecto de presupuesto presentado oportunamente por el alcalde, bajo su directa responsabilidad (L. 38/89, art. 94; L. 179/94, art. 52). A su vez los artículos 352 y 353 constitucionales establecen: “Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.
Artículo 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto”. Conforme a la normativa en cita, es claro para esta Sala de Decisión que las modificaciones que pueden hacerse al presupuesto son de tres tipos: reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, adiciones al presupuesto o créditos adicionales y traslados presupuestales.
El Consejo de Estado5, al referirse a estas figuras ha señalado: a. La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial. 5 Consejero Ponente: William Zambrano Cetina.
Radicación No. 1.889; 11001-03-06-000-2008-0022-00 14 b. Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley. La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida.
En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c. Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.
Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas.
En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular. Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal…”.
(Negrillas de la Sala). De las normas en mención se desprende que, los ajustes presupuestales que servirán de base para realizar traslados, adiciones, reducciones e incorporaciones, deben ser tramitados necesariamente por parte del Concejo municipal, de manera que, no le corresponde al alcalde municipal realizar directamente adiciones presupuestales, pues ello corresponde exclusivamente al Concejo.
Así pues, se excepciona de esta regla el supuesto contemplado en el artículo 29 literal g) de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para la organización y el funcionamiento de los municipios”, que modificó el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual consagra las funciones a cargo de los alcaldes: “g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal…”. 15 Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-036 de 20236, estructuró los diferentes tipos de operaciones presupuestales así: “( ) 28.
Ahora bien, como se anunció, el principio de legalidad del presupuesto regula no solo la aprobación del presupuesto, sino también operaciones presupuestales en otras fases del ciclo presupuestal. Por lo tanto, para la reconstrucción de las reglas constitucionales y jurisprudenciales sobre la aplicación del principio de legalidad, y teniendo en cuenta que las disposiciones examinadas hacen referencia a actuaciones posteriores a la aprobación del presupuesto, es importante considerar los diferentes tipos de operaciones presupuestales, tal y como se describe a continuación. Tipología de operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto[2] (…) Desde la perspectiva del gasto Adiciones Tipología general Las adiciones, como tipología general, incluyen las operaciones en las que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada o se crea una nueva partida de gasto.
Para el efecto, el Gobierno propone, por regla general, ante el Congreso la creación y aprobación de un crédito adicional salvo que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones. Los créditos adicionales hacen referencia a la creación de nuevos rubros en el presupuesto de gastos mediante: (i) créditos extraordinarios, que corresponden a la creación de una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original; y (ii) créditos suplementales, en los que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada [3].
Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Creación de nueva partida de gasto (Ley) En esta operación se crea una partida de gasto que no estaba prevista en el presupuesto original[4]. Esta operación genera la apertura de créditos extraordinarios. De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre créditos adicionales al presupuesto[5].
Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 Aumento de una partida (Ley) En esta operación se aumenta la cuantía de una determinada apropiación mediante créditos suplementales[6]. De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional proyectos de ley Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP 6 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C – 036 de 23 de febrero de 2023. MP. Dra. Natalia Ángel Cabo. 16 sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto. artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 Recursos de asistencia y cooperación internacional (Decreto) Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables se incorporan al presupuesto general de la Nación mediante decreto del gobierno. La destinación de estos recursos está determinada por las estipulaciones en los convenios o acuerdos internacionales que los originen y estarán sometidos a la vigilancia de la Contraloría General de la República.
Artículo 33 del EOP Traslados Tipología general En estas operaciones se disminuye el monto de una apropiación con el fin de aumentar otra partida[7]. Los traslados pueden tener diferentes modalidades, pues pueden consistir, entre otros, en la modificación de los montos asignados entre secciones (entidades públicas), la alteración en el destino de los diferentes tipos de presupuesto (funcionamiento, inversión, servicio de la deuda), y la modificación en el destino de los recursos entre programas y/o subprogramas.
El procedimiento para adelantar traslados varía según si se altera la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma[8]. Artículos 60, 64, 80 y 82 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Traslados que no alteran la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda programa y subprograma (Decreto) Los traslados que no modifican la partida global definida por el Congreso de la República se adelantan por vía administrativa a través de contra créditos.
Así, por ejemplo, si el traslado se mantiene en rubros que mantienen la destinación a funcionamiento, servicio de la deuda, programa o subprograma se puede efectuar el traslado correspondiente por vía administrativa. Artículo 81 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Traslados que alteran la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma (Ley) Los traslados que modifican la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprogramas deben ser efectuados mediante ley presentada por el Gobierno al Congreso de la República.
Así, por ejemplo, si el traslado se adelanta desde un rubro correspondiente a funcionamiento hacia un rubro correspondiente al servicio de deuda pública se requiere el trámite de una ley para efectuar el traslado. Artículo 80 del EOP 17 Traslados fusión de órganos o traslado de funciones entre órganos (Decreto) Cuando se fusionen órganos o se trasladen funciones de uno a otro, el Gobierno Nacional, mediante decreto, hará los ajustes correspondientes en el presupuesto para dejar en cabeza de los nuevos órganos o de los que asumieron las funciones, las apropiaciones correspondientes para cumplir con sus objetivos.
Estos traslados no pueden aumentar las partidas globales por funcionamiento, inversión y servicio de la deuda aprobadas por el Congreso de la República. Artículo 86 del EOP Traslados Fondo de Compensación Interministerial (Resolución) Para atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos y para los casos en que el presidente de la República y el consejo de ministros califiquen de excepcional urgencia, el ministro de hacienda puede efectuar traslados con cargo a este fondo.
Los traslados se mantienen en el presupuesto de funcionamiento. Artículo 87 del EOP Otras operaciones Reducciones (Decreto) Corresponden a la reducción del monto de una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente por las razones descritas en el artículo 76 del EOP[9]. Las reducciones se adelantan directamente por el Gobierno nacional.
Artículo 76 del EOP Tabla 1. Tipología de operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto. Elaboración del despacho ponente. De la sentencia en mención, queda claro que, cuando se trata de la creación de nuevas partidas de gastos no previstas en el presupuesto original o el aumento de una partida, esa situación de modificación o adición, corresponde realizarla al Concejo municipal.
De conformidad con lo expuesto, la Sala concluye que: (i) la competencia para adicionar el presupuesto es exclusiva del Concejo Municipal, a iniciativa del alcalde y, en consecuencia, (ii) al alcalde le está vedado adicionar el presupuesto directamente, (iii) y tampoco el Concejo está facultado para autorizar pro tempore al mencionado mandatario para tal fin.
Y, el apartado del parágrafo del artículo primero que se cuestiona, efectivamente lo que hace es autorizar al alcalde para realizar las “adiciones presupuestales correspondientes”, situación que, a juicio de esta Sala de Decisión, corresponde claramente a las modificaciones y adiciones presupuestales, que necesariamente deben ser tramitados por el Concejo municipal, como se dijo en precedencia. 18 Esto significa que, en principio, el ejecutivo no puede hacer directamente la adición de recursos al presupuesto, excepto en el evento contemplado en el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 referente a la incorporación “dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución (…)”.
Por lo considerado, prosperan los cargos formulados por el Departamento de Caldas, y se declarará la invalidez parcial del parágrafo del artículo primero del Acuerdo municipal No. 026 del 24 de febrero de 2025; específicamente en lo relacionado con “realizar las adiciones presupuestales correspondientes”, como se dirá en la parte resolutiva de esta sentencia. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, II.
Falla Primero: Declárase la invalidez parcial del parágrafo del artículo primero del Acuerdo municipal No.026 del 24 de febrero de 2024, “Por medio del cual se autoriza al señor alcalde para celebrar contrato de empréstito para el municipio de La Dorada-Caldas, vigencia fiscal 2025”; específicamente en lo relacionado con “realizar las adiciones presupuestales correspondientes”.
Segundo: Remítase copia de este proveído al señor alcalde Municipal de La Dorada, Caldas, al presidente del Concejo Municipal de la misma localidad, al Señor Gobernador del Departamento de Caldas y, al Agente del Ministerio Público. Tercero: En firme esta sentencia, archívese el expediente previas las anotaciones del caso en el aplicativo SAMAI.
Notifíquese y cúmplase Discutido y aprobado en Sala Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha. 19 Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Jorge Humberto Calle López Magistrado Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.