REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA ACCIÓN: TUTELA RADICACIÓN: 76001-33-33-018-2025-00057-01 DEMANDANTE: MARÍA CENEYDA LEÓN VILLEGAS tutelasguiajuridica@gmail.com departamentojuridicoguia@gmail.com DEMANDADO: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONES- notificacionesjudiciales@colpensiones.gov.co ASUNTO SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Santiago de Cali, veintinueve (29) de abril de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADA PONENTE: LUZ ELENA SIERRA VALENCIA Procede esta Corporación en Sala Jurisdiccional de Decisión No. 4, a resolver la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia No. 31 del trece (13) de marzo de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito de Cali, que declaró la improcedencia de la acción. I.
ANTECEDENTES 1.
HECHOS Se indicó en la demanda que la accionante tiene 64 años de edad. Que se encuentra afiliada en pensiones al Régimen de Prima Media con prestación Definida – RPM- a partir del 1º de julio de 2002 y que realizó aportes hasta el 29 de febrero de 2024, acreditando un total de 805.29 semanas cotizadas. Que padece múltiples enfermedades degenerativas y progresivas que le ocasionaron una pérdida de capacidad laboral del 51.90% de origen común, con fecha de estructuración del 07 de mayo de 2021, según dictamen Nro. 25156634-16389 del 25 de agosto de 2022 emitido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
Que, dentro de los 3 años anteriores a la última cotización, la actora cuenta con un total de 55.71 semanas cotizadas. Que cumple con los presupuestos establecidos en la ley 860 de 2003 y en la sentencia de unificación SU – 588 de 2016, para acceder al reconocimiento del a pensión de invalidez a través de la acción de tutela, ya que acredita dentro de los últimos tres últimos años anteriores a la fecha de la última cotización, esto es entre el 29 de febrero de 2024 y el 29 de febrero de 2021 un total de 55.71 semanas cotizadas, tal y como lo exige la ley 860 de 2003, cuando se trate de estudiar el reconocimiento de una pensión de invalidez de personas que padecen enfermedades progresivas, degenerativas, congénitas o de alto costo catastrófico.
Que, en su caso, además, se debe aplicar la sentencia de unificación SU 442 de 2016, que trata sobre la aplicación de la condición más beneficiosa para el trabajador, por acreditar más de 300 semanas cotizadas en cualquier tiempo, esto es, un total de 805.29 semanas, de conformidad con el decreto 758 de 1990. Que la falta de reconocimiento de la pensión de invalidez vulnera su derecho al mínimo vital, ya que toda su vida se desempeñó en el trabajo informal como independiente y especialmente en el oficio de aseo en casas, apartamentos, oficinas y locales, labores que actualmente no puede ejecutar, por su pérdida de capacidad laboral.
Que solicitó el reconocimiento de la pensión de invalidez ante COLPENSIONES, que mediante resoluciones Nos. SUB 233878 del 23 de julio de 2024 y SUB 433088 del 10 de diciembre de 2024, procedió a negar la prestación al considerar que no cumplía con los requisitos de Ley. 2. PRETENSIONES En la demanda se solicitó la protección de los derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida, la salud, la dignidad humana, el mínimo vital, la igualdad, la confianza legitima, los derechos a las personas en estado de discapacidad.
En consecuencia, solicita que se ordene a COLPENSIONES el reconocimiento de la pensión de invalidez de manera provisional y transitoria.
3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA COLPENSIONES solicitó que se declare la improcedencia de la acción, básicamente porque la actora pretende el reconocimiento de una prestación de carácter económico, la cual debe resolverse a través de los mecanismos ordinarios de defensa judicial, en aplicación del principio de subsidiaridad. Que la entidad se pronunció de fondo sobre el reconocimiento de la pensión de invalidez reclamada por la accionante, mediante las Resoluciones SUB-7400 de 11 de enero de 2024, SUB-233878 de 23 de julio de 2024 y SUB-433088 de 10 de diciembre de 2024, de manera que puede acudir al juez ordinario laboral a reclamar el derecho que asegura le asiste.
4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El A Quo declaró la improcedencia de la acción por las siguientes razones: “… Revisado el escrito de tutela y las pruebas, se establece que la actora atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales a la denegación del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez por parte de Colpensiones.
El Despacho advierte que la acción de tutela no es el mecanismo para resolver controversias de esta naturaleza; meramente legal, debido a que la actora cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, bien en la Jurisdicción Ordinaria Laboral o en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; para plantear las súplicas que formula a través de esta acción constitucional, dado que en casos similares este amparo constitucional procede exclusivamente como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable y debe ser demostrado, no basta con afirmarlo.
Sumado a que, la entidad le ha otorgado a la accionante, en sede administrativa, la oportunidad de interponer los recursos ordinarios y la actora optó por no formularlos. El requisito de subsidiariedad ha sido abordado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, concluyendo que resulta viable acudir a la tutela frente a la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales siempre y cuando no exista otro medio de defensa idóneo y eficaz, ya que la acción de tutela no tiene la virtualidad de desplazar los mecanismos de defensa ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico…”. 5.
IMPUGNACIÓN La parte actora solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia, para que en su lugar se acceda al reconocimiento de la pensión de invalidez, pues, en síntesis, considera que la acción de tutela si es el medio idóneo para solicitar el derecho a la pensión de invalidez, no solo porque así lo estableció la jurisprudencia de la Corte Constitucional en sentencia de unificación SU 588 del 2016, sino además, porque es el medio por el cual se solicita la protección integral de derechos fundamentales vulnerados por COLPENSIONES.
Que, en este caso, es procedente la acción, pues la actora padece de patologías congénitas, crónicas y/o degenerativas calificadas con más del 50% de pérdida de capacidad laboral. Que la actora acredita los requisitos establecidos en la sentencia de unificación SU – 588 de 2016, en el sentido de que cuenta con las 50 semanas cotizadas en los últimos tres años anteriores a la fecha de la última cotización, y con una pérdida de capacidad laboral superior al 50%, por los diagnósticos de “(osteo) artrosis primaria generalizada, M797 Fibromialgia, I10X Hipertensión esencial (primaria), E039 Hipotiroidismo, no especificado, M810 Osteoporosis posmenopáusica, sin fractura patológica, M159 Poliartrosis, no especificada, G560 Síndrome del túnel carpiano, M511 Trastorno de disco lumbar y otros, con radiculopatía”, enfermedades clasificadas como progresivas y degenerativas, por la Junta Nacional de Calificación de invalidez.
Que en la actualidad es imposible para la demandante ingresar al mercado laboral y tener algún tipo de ingreso económico, con el cual cubrir sus necesidades básicas, no solo las que corresponden al mínimo vital, sino también a los gastos de salud y a la manutención de su hogar. Que su puntaje SISBEN se ubica con la novedad “VULNERABILIDAD”, pero su situación actual es precaria.
Que la actora realizó aportes en el régimen subsidiado desde el 01 de julio de 2002 y hasta el mes de marzo de 2017, posteriormente, y entre los años 2017 y enero de 2023, por sus enfermedades no pudo laborar, y por tanto dejó de realizar aportes pensionales. En febrero de 2023 retomó sus labores hasta febrero de 2024, pero desde esa fecha no pudo continuar laborando debido a sus enfermedades.
Por lo anterior, dentro de los últimos 03 años anteriores a la fecha de estructuración de su invalidez, no cuenta con semanas cotizadas, situación que por sí sola no permite negar el reconocimiento de la prestación reclamada, pues desde la última fecha de cotización acredita más de 50 semanas. II. CONSIDERACIONES
1. GENERALIDADES DE LA ACCIÓN DE TUTELA La acción de tutela es un instrumento jurídico de estirpe constitucional, a través del cual toda persona puede “reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.1 Mediante la acción de tutela se protegen los derechos a la vida, a la dignidad, a la libertad en sus diversas manifestaciones, a la intimidad, al debido proceso, a la información, a la participación política, a la formulación de peticiones y, en general, los consagrados en el Capítulo 1º del Título II de la Constitución Política; y otros, cuya naturaleza permitan su tutela por conexidad para casos concretos.2 De conformidad con el precepto constitucional anotado en precedencia, la acción de tutela tiene como finalidad obtener la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales que resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y dado su carácter residual y excepcional, no puede reemplazar los medios de defensa judicial ordinarios o especiales, salvo que se la utilice como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Lo anterior no significa, que la acción de tutela pueda reemplazar los medios de defensa judicial ordinarios o especiales, ni que pueda servir de ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni que constituya una instancia adicional a las existentes. Así, el objeto de la acción de tutela es dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la violación o la amenaza de un derecho fundamental, para lo cual no existe en el ordenamiento jurídico otro mecanismo susceptible de ser incoado judicialmente para obtener la protección del derecho en cuestión.
2. PROBLEMA JURÍDICO En esta instancia, la Sala debe definir si la acción de tutela es procedente para proteger los derechos fundamentales a la seguridad social, el mínimo vital y la dignidad humana de la accionante, y en consecuencia ordenar a COLPENSIONES el reconocimiento de la pensión 1 Artículo 86 de la Constitución Política 2 Artículo 2º del Decreto 2591/91 de invalidez en atención al precedente sentado por la Corte Constitucional frente a las enfermedades congénitas, crónicas o degenerativas, o si por el contrario, debe confirmarse la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción en aplicación del principio de subsidiaridad.
3. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA Frente al requisito de subsidiariedad, la Corte ha considerado que, “en principio, el proceso ordinario laboral es el mecanismo principal e idóneo para discutir las pretensiones de naturaleza pensional3. Sin embargo, en varias oportunidades, la Corte Constitucional ha concluido que, bajo ciertas circunstancias, el mecanismo judicial ante la jurisdicción laboral no es idóneo ni eficaz para garantizar la protección oportuna de las personas en situación de discapacidad que solicitan la pensión de invalidez”4.
En efecto, la alta corporación considera5 que resulta desproporcionado exigir a las personas que se encuentran en estado de invalidez, que acudan al proceso ordinario laboral para reclamar la pensión de invalidez, pues se encuentran en una situación de debilidad manifiesta y afectación de su mínimo vital, de manera que tal mecanismo no era idóneo ni eficaz para la protección de sus derechos fundamentales6.
En ese sentido, “en este tipo de casos, la Corte ha concluido que resulta necesario acreditar: (i) un grado mínimo de diligencia por parte del accionante al solicitar la protección del derecho invocado y (ii) la afectación del mínimo vital”7. Además, la Corte considera “que existe la posibilidad excepcional de ordenar el reconocimiento de la pensión de invalidez en sede de tutela para garantizar la efectividad de los derechos a la seguridad social y al mínimo vital8.
Así, cuando está demostrado el cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la prestación reclamada, el juez constitucional tiene la potestad de reconocer la prestación. De no ser así, la Sala tendría el deber de declarar la improcedencia de la solicitud de amparo”9. En este caso, la Sala considera que la acción de tutela cumple con los presupuestos establecidos por la Corte para su procedencia, pues la accionante se encuentra en estado de indefensión por su situación de invalidez, generada por las enfermedades M150 (osteo) artrosis primaria generalizada, M797 Fibromialgia, I10X Hipertensión esencial (primaria), E039 Hipotiroidismo, no especificado, M810 Osteoporosis posmenopáusica, sin fractura patológica, M159 Poliartrosis, no especificada, G560 Síndrome del túnel carpiano, M511 Trastorno de disco lumbar y otros, con radiculopatía, enfermedades que están clasificadas como progresivas y degenerativas según el dictamen No: 25156634 - 16389 del 25 de agosto de 2022.
Por tanto, el mecanismo ordinario laboral no resulta idóneo de cara a la situación en que se encuentra el accionante, toda vez que la duración de los procedimientos en la justicia laboral y el término prolongado para decidir definitivamente el reconocimiento de la prestación pensional resultan gravosos para aquella por su especial situación. De igual manera, se advierte que el accionante acreditó un grado mínimo de diligencia en la protección del derecho invocado, ya que gestionó la calificación de su pérdida de capacidad laboral ante la autoridad competente y solicitó ante COLPENSIONES el reconocimiento de su pensión de invalidez, la cual fue negada mediante las Resoluciones Nos. SUB-233878 de 23 de julio de 2024 y SUB-433088 de 10 de diciembre de 2024.
Finalmente, también se observa que en la demanda la accionante manifestó bajo la gravedad de juramento que la falta de reconocimiento de su pensión de invalidez afecta su derecho al mínimo vital, puesto que no puede continuar laborando con ocasión de las enfermedades que padece. 3 Sentencia SU-556 de 2019. 4 Sentencias T-435 de 2018, T-350 de 2018, T-703 de 2017, T-721 de 2016, T-046 de 2019, entre otras. 5 T-029 de 2023 6 Este criterio también ha sido expuesto en las Sentencias T-202A de 2018, T-703 de 2017, T-496 de 2017, T- 452 de 2017, T-721 de 2016, T-579 de 2016, T-485 de 2016, T-111 de 2016, T-716 de 2015, T-799 de 2012 y T-376 de 2011 7 Sentencias T-019 de 2023, T-046 de 2019, T-608 de 2016, T-326 de 2015 y T-142 de 2013, entre otras. 8 Sentencia T-251 de 2022. 9 Ibid.
Por todo lo anterior, la Sala procederá a resolver de fondo el asunto, con la finalidad de establecer si COLPENSIONES vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante al negar el reconocimiento de la pensión de invalidez.
4. REGIMEN JURÍDICO DE LA PENSIÓN DE INVALIDEZ De conformidad con el artículo 38 de la Ley 100 de 1993, “se considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral”, dictamen que deberá ser efectuado en primer lugar, por las administradoras de pensiones, las empresas promotoras de salud o las administradoras de riesgos profesionales, según corresponda, o por las Juntas Regionales o Nacional de Calificación de Invalidez, con los parámetros del manual único para la calificación de invalidez10.
Ahora bien, sin perjuicio de que en cada caso concreto eventualmente se aplique la norma más beneficiosa para conceder la pensión de invalidez a quien cotizó en distintos regímenes, como lo ha señalado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la norma vigente que establece los requisitos para obtener la pensión de invalidez, es el artículo 39 ibidem, modificado por el artículo 1° de la Ley 860 de 2003, que es del siguiente tenor: “ARTÍCULO
39. REQUISITOS PARA OBTENER LA PENSIÓN DE INVALIDEZ. Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y acredite las siguientes condiciones: 1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración. 2.
Invalidez causada por accidente: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma. Parágrafo 1º. Los menores de veinte (20) años de edad sólo deberán acreditar que han cotizado veintiséis (26) semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez o su declaratoria.
Parágrafo 2º. Cuando el afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez, solo se requerirá que haya cotizado 25 semanas en los últimos tres (3) años”. De acuerdo a lo dispuesto en las aludidas normas, los elementos que se deben tener en cuenta para acceder a la pensión de invalidez por enfermedad, son: i) una pérdida de capacidad laboral, que debe ser igual o mayor al 50%; ii) la fecha de estructuración de la invalidez, para lo cual debe tenerse en cuenta si se trata de una invalidez inmediata o paulatina y iii) el número de semanas cotizadas en los 3 años anteriores a la fecha de estructuración, que no puede ser inferior a 50.
Refiriéndose concretamente a la fecha de estructuración, desde la cual se empiezan a contar los 3 años anteriores para completar las 50 semanas cotizadas, la Corte Constitucional ha precisado que cuando se trata de una invalidez que ocurre de forma inmediata, la fecha de estructuración de la invalidez coincide con la fecha de ocurrencia del hecho.
Por el contrario, cuando se trata de una enfermedad crónica o degenerativa, y por tanto la invalidez es paulatina, no puede tenerse como fecha de estructuración el momento en que aparecieron los síntomas de la enfermedad o su diagnóstico, pues debe ser aquella en que efectivamente se concrete el carácter permanente que imposibilite trabajar.
Así se consignó en la sentencia T-885 de 2011, con ponencia de la Magistrada María Victoria Calle Correa: “Cuando se trata de accidentes o de situaciones de salud que generan la pérdida de capacidad de manera inmediata, la fecha de estructuración de la invalidez coincide con la fecha de la ocurrencia del hecho; sin embargo, existen casos en los que la fecha en que efectivamente una persona está en incapacidad para trabajar, es diferente a la fecha que indica el dictamen de calificación de pérdida de 10 Ver artículo 41 y siguientes de la Ley 100 de 1993 capacidad laboral.
Lo anterior se presenta, generalmente, cuando se padecen enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas, en donde la pérdida de capacidad laboral es paulatina. Frente a este tipo de situaciones, la Corte ha evidenciado que las Juntas de Calificación de Invalidez establecen como fecha de estructuración de la invalidez aquella en que aparece el primer síntoma de la enfermedad, o la que se señala en la historia clínica como el momento en que se diagnosticó la enfermedad, a pesar de que en ese tiempo, no se haya presentado una pérdida de capacidad laboral permanente y definitiva -Decreto 917 de 1999-.
Esta situación genera una desprotección constitucional y legal de las personas con invalidez”.
5. JURISPRUDENCIA SOBRE EL RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN DE INVALIDEZ PARA LAS PERSONAS CON ENFERMEDADES DEGENERATIVAS, CRÓNICAS Y/O CONGÉNITAS La Corte Constitucional, en sentencia SU-588 de 2016 analizó el régimen jurídico de la pensión de invalidez y las reglas especiales consignadas en la jurisprudencia respecto de personas con enfermedades congénitas, crónicas y degenerativa.
Inicialmente la Corte, indicó que las personas en situación de discapacidad son sujetos de especial protección constitucional que requieren de la adopción de medidas integrales por parte del Estado, para garantizar plenamente sus derechos de acceso a la educación, trabajo, salud, pensiones, libertades y demás prerrogativas en aplicación del principio de igualdad.
Indicó que si bien existen situaciones en las que el reconocimiento del derecho a la pensión de invalidez no reviste dificultad alguna para las Administradoras de Fondos de Pensiones, en tanto que, las personas acreditan, sin problema alguno, los requisitos establecidos en la Ley 100 de 1993, tal y como fue modificada por la Ley 860 de 2003, es decir, “(i) fueron calificados con un porcentaje de pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50% y, (ii) cuentan con 50 semanas cotizadas dentro de los 3 años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez que le fue asignada por la autoridad médico laboral.
Sin embargo, tratándose de personas con enfermedades degenerativas, crónicas y/o congénitas, patologías que debido a sus características, se presentan desde el nacimiento o son de larga duración y progresivas, la evaluación no resulta tan sencilla, puesto que el momento asignado como aquel en el cual se perdió definitivamente la capacidad para laborar suele coincidir con el día del nacimiento o uno cercano a este, así como con la fecha del primer síntoma de la enfermedad o la del diagnóstico de la misma.
Por esta razón, estas personas normalmente no acreditan las semanas requeridas por la norma, pese a contar con un número importante de cotizaciones realizadas con posterioridad a la fecha asignada. Que en dichos casos los fondos de pensiones, “deberán tener en cuenta las semanas cotizadas con posterioridad a la fecha de estructuración del estado de invalidez, en tanto que, de lo contrario, se impondría a la persona una condición imposible de cumplir y se estarían desconociendo una serie de principios de orden constitucional tales como “(i) el principio de universalidad11;
(ii) el principio de solidaridad12; (iii) el principio de integralidad13; (v) el principio de prevalencia de la realidad en materia laboral y de seguridad social (art. 53, CP), así como (v) la buena fe14”15. En ese sentido, la sentencia abordó el supuesto en que el cual “las personas con enfermedades congénitas, crónicas y/o degenerativas, una vez calificados, se dirigen directamente a las Administradoras de Fondos de Pensiones para solicitar el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, encontrándose con una respuesta negativa, argumentando que no acreditan los requisitos contenidos en la 100 de 1993, tal y como fue modificada por la Ley 860 de 2003, es decir que, no cuentan con 50 semanas cotizadas dentro de los 3 años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez o, en su defecto, no cumplen con las condiciones exigidas por la norma vigente para ese momento”, situación 11 El cual busca garantizar el acceso al derecho a la seguridad social de quienes sufren alguna limitación física. 12 Que ordena atender de manera prevalente a la población más vulnerable. 13 Cuyo fin es el de asegurar que todas las contingencias que puedan afectar las condiciones de vida de una persona, en aspectos tales como la salud, la integridad física y la capacidad económica, estén cubiertas por el sistema de seguridad social. 14 Ver sentencia T-040 de 2015. 15 Posición reiterada en la sentencia T-308 de 2016. que a juicio de la Corte desconoce la capacidad laboral residual que posiblemente les permitió desempeñar una función y, en esa medida, trabajar16.
Al respecto, la Corte consideró que no es racional ni razonable que “la Administradora de Fondos de Pensiones niegue el reconocimiento del derecho a la pensión de invalidez a una persona que sufre una enfermedad congénita, crónica y/o degenerativa, tomando como fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral el día del nacimiento, uno cercano a este, el momento en el que se presentó el primer síntoma o la fecha del diagnóstico, desconociendo, en el primer caso, que para esa persona era imposible cotizar con anterioridad a su nacimiento y, en el segundo y tercero que, pese a las condiciones de la enfermedad, la persona pudo desempeñar una labor y, en esa medida, desechando las semanas aportadas con posterioridad al momento asignado en la calificación”.
Que negar el reconocimiento del derecho a la pensión de invalidez, con fundamento en lo anterior, implicaría asumir que las personas en situación de discapacidad, en razón de su estado de salud, no pueden ejercer una profesión u oficio que les permita garantizarse una vida en condiciones de dignidad y que, en esa medida, nunca podrán aspirar a un derecho pensional, postulado que a todas luces es violatorio de tratados internacionales, inconstitucional y discriminatorio.
Por lo anterior, la Corte estableció unas reglas pacíficas y reiteradas que deben ser tenidas en cuenta por las Administradoras de Fondos de Pensiones al momento de estudiar la solicitud de reconocimiento del derecho pensional de una persona con una enfermedad congénita, crónica y/o degenerativa17, de la siguiente manera: 1. “Cuando la solicitud pensional proviene de personas a las que se les ha calificado una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50% y se les ha establecido como fecha de estructuración una que coincide con el momento del nacimiento, con uno cercano a éste, con la fecha del primer síntoma o con la del diagnóstico, la Administradora de Fondos de Pensiones no puede limitarse a hacer el conteo mecánico de las 50 semanas cotizadas dentro de los 3 años anteriores a ese momento. 2.
Debido a lo anterior, en estos casos, “el común denominador es que las personas cuenten con un número importante de semanas cotizadas con posterioridad a la fecha de estructuración que le fue fijada por la autoridad médico laboral. Es por eso que esta Corte ha establecido que, luego de determinar que la solicitud fue presentada por una persona con una enfermedad congénita, crónica y/o degenerativa, a las Administradoras de Fondos de Pensiones, les corresponde verificar que los pagos realizados después de la estructuración de la invalidez, (i) hayan sido aportados en ejercicio de una efectiva y probada capacidad laboral residual del interesado y (ii) que éstos no se realizaron con el único fin de defraudar el Sistema de Seguridad Social”.
Al respecto, precisa la Corte que la capacidad laboral residual, comprende la posibilidad que tiene una persona de ejercer una actividad productiva que le permita garantizar la satisfacción de sus necesidades básicas, pese a las consecuencias de la enfermedad. En consideración de este elemento, a la Administradora de Fondos de Pensiones le corresponde comprobar que el beneficiario trabajó y, producto de ello, aportó al Sistema durante el tiempo que su condición se lo permitió o que consideró prudente (en el caso de las enfermedades únicamente congénitas).
“De la misma manera, tendrá que corroborar si los aportes realizados se hicieron con la única finalidad de acreditar las 50 semanas exigidas por la norma o si, por el contrario, existe un número importante de cotizaciones que resulten de una actividad laboral efectivamente ejercida18. El análisis de lo anterior busca evitar el fraude al sistema general de pensiones y, a su vez, garantiza la sostenibilidad fiscal del mismo19, en tanto 16 Ver sentencias Ver sentencias T-699A de 2007, T-561 de 2010, T-962 de 2011, T-690 de 2013, T-070 de 2014, T-11 de 2016, T-308 de 2016 y T-318 de 2016, entre otras. 17 Reglas reseñadas en la sentencia T-308 de 2016. 18 Ver Sentencias T-013 de 2015, T-111 de 2016 y T-318 de 2016. 19 Al respecto, la sentencia T-003 de 2013 manifestó lo siguiente: “No se vulnera el derecho fundamental a la seguridad social, cuando las entidades administradoras de pensiones niegan el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, luego de demostrar que no se cotizaron 50 semanas dentro de los 3 años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez.
Adicionalmente, cuando lo que se pretende es que se tengan en cuenta que, si una persona ha cotizado durante varios años de manera ininterrumpida o, en su defecto, lo ha hecho de forma interrumpida, pero durante periodos de tiempo importantes, es fácil deducir que los aportes se han hecho gracias a la capacidad laboral residual con la cual ha podido ejercer un oficio que le ha permitido garantizar para sí y para su familia un mínimo vital”. 3.
Una vez el fondo de pensiones verifica (i) que la invalidez se estructuró como consecuencia de una enfermedad congénita, crónica y/o degenerativa y, (ii) que existen aportes realizados al sistema por parte del solicitante en ejercicio de una efectiva y probada capacidad laboral residual, debe determinar el momento desde el cual verificará el cumplimiento del supuesto establecido en la Ley 860 de 2003, es decir que la persona cuenta con 50 semanas cotizadas dentro de los 3 años anteriores a la fecha de estructuración. Al respecto, la Corte ha considerado que “ni el juez constitucional, ni la Administradora de Fondos de Pensiones pueden alterar la fecha de estructuración que definieron las autoridades médicas competentes.
Por lo tanto, para determinar el momento real desde el cual se debe realizar el conteo, las distintas Salas de Revisión han tenido en cuenta la fecha de calificación de la invalidez20 o la fecha de la última cotización efectuada21, porque se presume que fue allí cuando el padecimiento se manifestó de tal forma que le impidió continuar siendo laboralmente productivo y proveerse por sí mismo de sustento económico22 o, inclusive, la fecha de solicitud del reconocimiento pensional23. 4.
Que la Corte, en principio, “resolvió casos similares aplicando la excepción de inconstitucionalidad a la regla legal fijada en la Ley 860 de 200324 –contabilizar 50 semanas dentro de los 3 años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez25 -. Sin embargo, con posterioridad, las distintas Salas de Revisión (…) han afirmado que lo que deben hacer, tanto las Administradores de Fondos de Pensiones, como el juez constitucional, es analizar las condiciones del solicitante, así como la existencia de una capacidad laboral residual, para de esta manera determinar el momento desde el cual deberá realizarse el conteo de las 50 semanas26.
Lo anterior, no implica alterar la fecha de estructuración que fue asignada por la autoridad médico laboral. En otras palabras, se trata de adelantar un análisis que permita establecer el supuesto fáctico que regula el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, tal y como fue modificado por la Ley 860 de 2003”. En el mismo sentido, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)27, indicó que, “en aquellas situaciones en las cuales una persona se enfrenta a una enfermedad degenerativa, crónica o congénita, resulta inadecuado no contabilizar las semanas cotizadas con posterioridad a las cotizaciones realizadas luego de la fecha de estructuración, el demandante debe demostrar que éstas se hicieron como consecuencia de la capacidad residual que tenía para seguir laborando”.
Esta posición fue reiterada en las sentencias T-886 de 2013 y T-943 de 2014. 20 Ver sentencias T-789 de 2014, T-512 de 2015, T-588 de 2015 y T-717 de 2015 T-111 de 2016, entre otras. 21 En la sentencia T-588 de 2015 la Corte ha consideró que al tomar “como fecha para el reconocimiento de la pensión la del momento en que se expidió el dictamen, [desconocería] aquellas semanas cotizadas de forma posterior a la declaratoria de invalidez (…9.
En casos como este lo que ocurre es que, en razón de la capacidad laboral residual que goza la personas, aquella cotiza incluso después de efectuado el dictamen de pérdida de capacidad, y esta Corporación protege el derecho a que esas semanas sean igualmente tenidas en cuenta para efectos del reconocimiento de la prestación.” En el mismo sentido se pronunció la Corte en las sentencias T-153 de 2016 y T-962 de 2011, entre otras. 22 Reiterando lo establecido en la sentencia T-153 de 2016. 23 Ver sentencia T-022 de 2013. 24La Sala resalta que existen precedentes jurisprudenciales en los cuales la Corte Constitucional ha resuelto casos sobre pensiones de invalidez fundada en la excepción de inconstitucionalidad.
Al respecto, se pueden consultar las sentencias T-1291 de 2005, T-221 de 2006, T-043 de 2007, T-699A de 2007, T-550 de 2008, T- 1203 de 2008, T-658 de 2008, T-826 de 2008 y T-789 de 2014, entre otras. 25La Sala resalta que existen precedentes jurisprudenciales en los cuales la Corte Constitucional ha resuelto casos sobre pensiones de invalidez fundada en la excepción de inconstitucionalidad.
Al respecto, se pueden consultar las sentencias T-1291 de 2005, T-221 de 2006, T-043 de 2007, T-699A de 2007, T-550 de 2008, T- 1203 de 2008, T-658 de 2008, T-826 de 2008 y T-789 de 2014, entre otras. 26 Ver sentencias T-111 de 2016, T-194 de 2016, T-308 de 2016 y 318 de 2016, entre otras. 27 SL2345-2023. Radicación n.° 94951. Acta 034 la fecha de estructuración de su estado de invalidez, debido a las condiciones particulares que se presentan en este tipo de afecciones médicas”28, las que generalmente impiden a las personas continuar ejerciendo una actividad laboral.
En estos casos, dicha corporación, al igual que la Corte Constitucional, reconoce la figura de la capacidad laboral residual, según la cual, es procedente el reconocimiento de la pensión de invalidez para aquellas personas, que pese a presentar un enfermedad crónica, congénita y degenerativa, continuaron laborando, lo cual les permitió cotizar aún después de la fecha de estructuración consignada en el dictamen de PCL.
Indicó que, de acuerdo al “propósito fundamental del sistema de seguridad social y de la prestación por invalidez, que es brindar cobertura cuando la salud del asegurado ya no le permite continuar trabajando, se le debe garantizar al afiliado una calidad de vida óptima con sus propios medios. Lineamiento que tiene su génesis, en consideración a la naturaleza de la prestación, su estrecha relación con el trabajo, la especial protección que corresponde, según el bloque de constitucionalidad”, conforme lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia CC SU-588-2016.
Precisó que la posición actual de la corporación fue plasmada en la sentencia CSJ SL1172- 2022, en la cual se expuso: […] esta Sala de la Corte ha establecido que existen determinadas situaciones en las que hay cotizaciones que resultan válidas y contables más allá de la fecha de estructuración de la invalidez, eventos especiales que deben ser cuidadosamente esclarecidos por el juez, como es el caso de las enfermedades de carácter congénito, crónico o degenerativo o, como también se ha aceptado, las que se derivan de secuelas que con el paso del tiempo afectan la salud en una magnitud más gravosa y posterior al diagnóstico primigenio del padecimiento, pero que, en uno u otro caso, permiten al afiliado mantener su fuerza de trabajo y, por tanto, continuar laborando y aportando al sistema pensional con el fin de cubrir los riesgos de invalidez, vejez o muerte.
Tales presupuestos fueron recientemente recordados por esta Sala en la sentencia CSJ SL5695-2021, en un caso similar, así: Pues bien, la jurisprudencia de esta Corte ha precisado que el derecho a la pensión de invalidez debe analizarse y dirimirse conforme a la norma vigente al momento de la estructuración de tal condición. En esa perspectiva, la disposición que regiría el asunto sería el artículo 1° de la Ley 860 de 2003, toda vez que la pérdida de la capacidad laboral del actor superior al 50% se estructuró formalmente a partir del 27 de febrero de 2014.
No obstante, en las sentencias CSJ SL3275-2019, CSJ SL3992- 2019 y CSJ SL770-2020, la Corte precisó que en tratándose de afiliados que padecen enfermedades de tipo crónico, congénito o degenerativo, como es el caso del accionante, para contabilizar las semanas es posible tener en cuenta no solo la data formal de estructuración de la invalidez, sino también (i) la de la calificación de dicho estado, (ii) la de la solicitud de reconocimiento pensional, o (iii) la de la última cotización realizada, esto último también (iv) cuando la enfermedad supone la manifestación de secuelas ulteriores -CSJ SL4178-2020.
Lo anterior, dado que estas circunstancias permiten establecer que el afiliado, pese a la declaratoria formal inserta en un dictamen médico científico sobre su condición para trabajar, conservaba una capacidad laboral y por ello es dable fijar una fecha de estructuración de la invalidez diferente. (Delineado, fuera del texto original).
Consideró que, el cambio en el punto de partida para calcular el periodo de semanas establecido por el numeral 1° del artículo 1° de la Ley 860 de 2003, que modificó el 39 de la Ley 100 de 1993, no implica una alteración en la fecha de estructuración de la invalidez, conforme se definió en la sentencia CSJ SL3275-2019, en la cual la Corte indicó: […] Ahora bien, en aras de evitar el fraude al Sistema General de Pensiones y, a su vez, garantizar su sostenibilidad fiscal, es necesario, en cada caso, 28 CSJ SL3275-2019, reiterada, entre otras, en la CSJ SL4567-2019, CSJ SL4178-2020, CSJ SL4346-2020, CSJ SL1002-2020, CSJ SL770-2020, CSJ SL198-2021 ponderar varias aristas del asunto a dilucidar, tales como el dictamen médico, las condiciones específicas del solicitante, la patología padecida, su historia laboral, entre otras, pues precisamente en razón a que el afiliado puede trabajar y, producto de ello, cotizar al sistema durante el tiempo que su condición se lo permita, es necesario corroborar si los aportes realizados se hicieron con la única finalidad de acreditar las semanas exigidas por la norma o si, por el contrario, existe un número importante de ellos resultantes de una actividad laboral efectivamente ejercida.
Es decir, es necesario examinar si las cotizaciones efectuadas después de la estructuración de la invalidez fueron sufragadas en ejercicio de una real y probada capacidad laboral residual del interesado, y no, que se hicieron con el único fin de defraudar al sistema de seguridad social. Debe advertirse que lo anterior no implica que sea válido alterar la fecha de estructuración de invalidez que hayan definido las autoridades médicas competentes, sin razón justificativa alguna o sin medio probatorio que así lo permita.
De lo que se trata, es de llevar a cabo un análisis que incluye el supuesto fáctico que regula la normativa aplicable al asunto, a fin de determinar el momento desde el cual deberá realizarse el conteo de las semanas legalmente exigidas. (Delineado de Sala, fuera del texto original). Respecto al momento, a partir del cual se contabiliza el número de cotizaciones en tratándose de afiliados que padecen enfermedades de tipo crónico, congénito o degenerativo, teniendo en cuenta su capacidad laboral, a efectos de analizar la procedencia o no del derecho pensional, la Corte29 indicó que era “dable tener en cuenta, no solo la fecha en que se estructuraba la invalidez (regla general), sino también «(i) la calificación de dicho estado, (ii) la de solicitud de reconocimiento pensional o (iii) la de la última cotización realizada -calenda donde se presume que la enfermedad se reveló de tal forma que le impidió seguir trabajando”.
6. CASO CONCRETO Descendiendo al caso en estudio, se estableció que la accionante nació el 14 de mayo de 1960 y actualmente cuenta con 64 años de edad. Que la JUNTA NACIONAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ VALLE DEL CAUCA mediante dictamen No: 25156634 - 16389 del 25 de agosto de 2022, estableció la pérdida de capacidad de la accionante en 51. 90 %, estructurada el 7 de mayo de 2021, por los siguientes diagnósticos: Igualmente, la Junta concluyó que las enfermedades que padece la actora son degenerativas y progresivas: 29 sentencias CSJ SL781- 2021, CSJ SL770-2020 y CSJ SL3275-2019 y CSJ SL3992-2019.
Que la accionante acredita un total de 805, 29 semanas cotizadas al sistema de prima media con prestación definida administrado por COLPENSIONES, según consta en su historia laboral de fecha 19 de febrero de 2025, de la cual se transcribe: Que la accionante solicitó ante COLPENSIONES el reconocimiento de la pensión de invalidez, solicitud que fue negada mediante la Resolución No. SUB-233878 del 23 de julio de 2024, que consideró que la accionante no tiene derecho al reconocimiento de la prestación, al no acreditar el requisito de las 50 semanas cotizadas dentro de los 3 años anteriores a la fecha del dictamen de la invalidez, esto es desde el 25 de agosto de 2019 y el 25 de agosto de 2022, puesto que en ese periodo no cotizó ninguna semana.
Posteriormente, la actora, radicó una nueva petición el 12 de noviembre de 2024, tendiente a obtener el al reconocimiento de la pensión de invalidez, frente a la cual COLEPENSIONES emitió la resolución No. SUB-433088 del 10 de diciembre de 2024, que negó su reconocimiento, al considerar que la actora no cumplió con los requisitos establecidos en la ley 860 de 2003, es decir, no acreditó 50 semanas cotizadas en los últimos 3 años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez.
Además, el Fondo de pensiones agregó: “Para dar aplicación al precedente judicial de la Corte Constitucional, habrá lugar a reconocer las pensiones de invalidez a las personas que padezcan enfermedades progresivas, degenerativas o congénitas, que acrediten requisitos a la fecha del dictamen de la pérdida de capacidad laborar y teniendo en cuenta para la causación de la misma, la fecha de la última cotización al Sistema que puede ser anterior o posterior a la fecha del dictamen de invalidez o el pago de la última incapacidad.
Teniendo en cuenta que para la fecha de calificación de la pérdida de capacidad laboral, la afiliada tampoco acredita la densidad mínima de semanas, esto es 50 semanas de cotización en los últimos tres años anteriores a la realización del dictamen, tampoco es beneficiario de dicha prerrogativa a pesar de padecer una enfermedad progresivas, degenerativas o congénitas”.
De conformidad con los anteriores hallazgos probatorios y en acopio de la jurisprudencia citada, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción, para en su lugar acceder al amparo de los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna de la accionante. En efecto, en este caso, contrario a las consideraciones del A Quo, el examen de procedencia de la acción debía ser más flexible, conforme lo ha establecido la Corte Constitucional para los casos en los que la pretensión de la tutela sea el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, pues el juez de tutela no puede limitarse únicamente a evaluar los presupuestos legales de procedibilidad de la acción, sino que además debe detenerse a valorar de manera diligente la situación concreta de la persona que reclama la protección constitucional y que padece una patología congénita, crónica y/o degenerativa, así como también tener en cuenta las condiciones específicas del solicitante, sus enfermedades y su historia laboral.
En ese sentido, la Sala considera que COLPENSIONES vulneró los derechos fundamentales de la accionante, al desconocer el precedente establecido por la Corte constitucional en la sentencia SU 588 de 2016, según el cual, cuando los fondos de pensiones asumen el conocimiento de una solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, deben verificar: “(i) que la solicitud pensional fue presentada por una persona que padece una enfermedad congénita, crónica y/o degenerativa, (ii) que con posterioridad a la fecha de estructuración de la invalidez fijada por la autoridad médico laboral, la persona cuenta con un número importante de semanas cotizadas; y, (iii) que los aportes fueron realizados en ejercicio de una efectiva y probada capacidad laboral residual, es decir que, en efecto, la persona desempeñó una labor u oficio y que la densidad de semanas aportadas permite establecer que el fin de la persona no es defraudar al Sistema”.
Además, acreditado lo anterior, el fondo de pensiones debe elegir el momento desde el cual aplicará el supuesto establecido en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, modificado por la Ley 860 de 2003, esto es, desde a la fecha en la que (i) se realizó la última cotización; (ii) la de la solicitud pensional; o (iii) la de la calificación. Es decir que, a partir de dicho momento, el fondo de pensiones realizará el conteo hacia atrás de las 50 semanas cotizadas dentro de los 3 años anteriores, para determinar si la persona tiene o no derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez.
En el sub lite, del contenido de las resoluciones Nos. SUB-233878 del 23 de julio de 2024 y SUB-433088 del 10 de diciembre de 2024, la Sala estableció que para estudiar la solicitud de reconocimiento de la pensión de invalidez de la actora, COLPENSIONES únicamente tomó la fecha desde la cual se realizó la calificación de la pérdida de capacidad laboral (25 de agosto de 2022), descartando sin justificación alguna la fecha en la que se efectuó la última cotización, conforme lo ordena la jurisprudencia citada.
El recaudo probatorio, demostró que a pesar de que la accionante, padece de enfermedades degenerativas y progresivas conforme se consignó en el dictamen de pérdida de capacidad laboral, logró realizar aportes al Sistema General de Pensiones después de la fecha de estructuración que le fue dictaminada (7/05/2021) y con su efectiva y probada capacidad residual cotizó entre el 1 de febrero de 2023 hasta el 29 de febrero de 2024, siendo esta la época de la última cotización, para un total de 55.71 semanas, según se consignó en su historia laboral.
Además, la Sala resalta que en este caso no se advierte que la actora con su solicitud pretenda defraudar al Sistema General de Pensiones, o por lo menos nada se acreditó al respecto por COLPENSIONES, ya que de acuerdo a la historia laboral del 19 de febrero de 2025, se evidenció que la actora realizó aportes pensionales entre el 1 de julio de 2002 y el 31 de diciembre de 2017, periodo que computado con las semanas causadas entre el 1 de febrero de 2023 y el 29 de febrero de 2024, generan un total de 805, 29 semanas, lo cual indica que aquella tuvo una vida laboral activa, que no pudo continuar en razón de las enfermedades que padece, de manera que negarle el reconocimiento a la pensión de invalidez resultaría de toda suerte contrario al orden constitucional.
Por tanto, COLPENSIONES para efectos de analizar la solicitud de reconocimiento de la pensión de invalidez de la actora, debía tener en cuenta las semanas cotizadas con anterioridad al 29 de febrero de 2024, pues corresponden al último periodo de cotización, situación que es avalada por la jurisprudencia constitucional para efectos del reconocimiento de la pensión de invalidez de las personas con una enfermedad congénita, crónica y/o degenerativa.
Por todo lo expuesto, se revocará la sentencia de primera instancia y en su lugar se protegerán los derechos fundamentales a la seguridad social, el mínimo vital y la vida digna de la accionante. En consecuencia, se ordenará a COLPENSIONES que en el término de 20 días siguientes a la notificación de esta sentencia, expida un nuevo acto administrativo en el que reconozca la pensión de invalidez solicitada por la accionante teniendo en cuenta las semanas cotizadas durante el periodo comprendido entre el 1 de febrero de 2023 y el 29 de febrero de 2024, por corresponder a la época de la última cotización, de acuerdo a la información reportada en su historia laboral del 19 de febrero de 2025.
En consecuencia, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, en Sala Jurisdiccional de Decisión No. 4, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia No. 31 del trece (13) de marzo de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito de Cali, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la dignidad humana de la señora MARÍA CENEYDA LEÓN VILLEGAS.
SEGUNDO: ORDENAR a COLPENSIONES que en el término de veinte (20) días siguientes a la notificación de esta providencia, expida un nuevo acto administrativo en el que reconozca la pensión de invalidez solicitada por la accionante, teniendo en cuenta las semanas cotizadas durante el periodo comprendido entre el 1 de febrero de 2023 y el 29 de febrero de 2024, por corresponder a la época de la última cotización, de acuerdo a la información reportada en su historia laboral del 19 de febrero de 2025, por lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: Comuníquese la presente decisión a las partes, conforme a lo establecido en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Expídase y envíese al Juzgado de Origen, copia de la presente providencia.
QUINTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. (Artículo 32 inciso 2º del Decreto 2591 de 1991).
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Sentencia discutida y aprobada en Sala Jurisdiccional de Decisión de la fecha. Los Magistrados, (Firmado electrónicamente por Samai) (Firmado electrónicamente por Samai) LUZ ELENA SIERRA VALENCIA PATRICIA FEUILLET PALOMARES (Firmado electrónicamente en Samai) OSCAR ALONSO VALERO NISIMBLAT