ACCIONES POPULARES / ESPACIO PÚBLICO - Defensa y goce de los bienes de uso público – Síntesis del caso: La acción popular fue interpuesta por J.M.M. contra el municipio de Bello, con el fin de proteger los derechos colectivos al goce del espacio público, la moralidad administrativa y el desarrollo urbano conforme a la ley. El demandante denunció la construcción ilegal de un supermercado de aproximadamente 300 m² en la avenida 42 del barrio Niquía, sobre un bien de uso público, sin licencia ni estudio de suelos, y con afectación a zonas de retiro y vía vehicular.
Extracto: [ ] Vale agregar que la acción popular es un mecanismo constitucional de carácter preventivo, reparativo, correctivo o restitutorio que, como ya se indicó, procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos amparados por el ordenamiento jurídico. [ ] El Estado tiene el deber de proteger y salvaguardar el espacio público y velar porque su destinación vaya encaminada al goce y uso de la comunidad; asimismo, se precisa que, en virtud de lo previsto en el artículo 315 de la Constitución Política, es el alcalde, como primera autoridad de policía de su municipio, el encargado de cumplir y hacer cumplir las normas relacionadas con el espacio público. [ ] Conforme con la norma en cita, son considerados bienes de uso público los destinados al desarrollo o cumplimiento de las funciones públicas del Estado o los que están afectados al uso común; asimismo, de conformidad con lo contemplado en el artículo 674 del Código Civil, se denominan “bienes de la unión” aquellos cuyo dominio pertenece a la República. [ ] Conforme con lo anterior, vale señalar que el derecho colectivo en mención se refiere, principalmente, al interés público que tiene la comunidad respecto de que los desarrollos urbanísticos se realicen respetando las disposiciones jurídicas aplicables.
Conforme con las pruebas relacionadas, está probado que el predio donde se ubica el establecimiento de comercio denominado “xxxxxxx” es un bien de uso público de propiedad del municipio de Bello; asimismo, se advierte que la construcción del local donde funciona el referido supermercado fue realizada por un particular, quien no tenía los permisos y la licencia de construcción debidamente expedida por la autoridad competente. [ ] Para la Sala, la referida construcción se traduce en una afectación a los derechos colectivos de goce al espacio público y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, en la medida que, de una parte, no se obtuvieron los permisos y licencias requeridas y, de otra, se afecta a la comunidad que se ve privada del goce y disfrute del espacio que se encuentra destinado como zona verde pública. [ ] En conclusión, procede el medio de control para la protección de los derechos e interese colectivos, en cuanto se cumplen los supuestos sustanciales, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, y c) la relación de causalidad entre la acción y omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses, que el Juzgado de primera instancia encontró probados. [ ] De conformidad con lo dispuesto en el artículo 135 de la Ley 1801 de 2016, quien debe asumir el costo de la demolición de las construcciones efectuadas ilegalmente en bienes de uso público es el particular que las realizó; sin embargo, en esta norma también se contempla la obligación que le asiste a la entidad pública en el evento de que el administrado no cumpla con su obligación, y al respecto, el parágrafo 5 de esta artículo dice que, “cuando el infractor incumple la orden de demolición, mantenimiento o reconstrucción, una vez agotados todos los medios de ejecución posibles, la administración realizará la actuación urbanística omitida a costa del infractor”.
NOTA DE RELATORÍA: La Sala Octava del Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la vulneración de los derechos colectivos y la obligación del municipio de Bello de recuperar el espacio público. Aunque reconoció que el acto administrativo de 2018 perdió fuerza ejecutoria, señaló que ello no impide la protección judicial de los derechos colectivos.
La Sala amplió el plazo para la demolición de seis meses a un año, considerando los trámites administrativos necesarios, y revocó la condena en costas impuesta en primera instancia por falta de prueba de su causación. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA OCTAVA DE DECISIÓN Magistrado ponente: JOSÉ IGNACIO MADRIGAL ALZATE Medellín, dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción popular Radicado: 05001 33 33 023 2024 00230 01 Demandante: Jesús Morales Múnera Demandado: Municipio de Bello Vinculados: Mauricio Alberto Correa González y Edwin de Jesús Yepes González Tema: Espacio público / Defensa y goce de los bienes de uso público Decisión: Confirma parcialmente decisión Sentencia: 093 Acta: 037 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la entidad demandada municipio de Bello y el tercero vinculado Edwin de Jesús Yepes González contra la sentencia de primera instancia proferida el 27 de marzo de 2025, por el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda. El señor Jesús Morales Múnera, en nombre propio, instauró demanda en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política (disposición desarrollada por la Ley 472 de 1998), en concordancia con lo dispuesto en el artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra el municipio de Bello, con el fin de obtener la protección de “la moralidad pública y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”.
Para garantizar la protección de los derechos colectivos invocados, se formularon las siguientes pretensiones (archivo “002Demanda.pdf”, contenido en la carpeta “01PrimeraInstancia”): “Se condene a la alcaldía por la vulneración al derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes artículo 4 472 de 1998 (sic) y como consecuencia de ordene a la alcaldía de Bello, demoler la construcción ilegal ubicada en la dirección avenida 42- Niquía- Bello- Supermercado los primos.
Radicado: 05001 33 33 023 2024 00230 01 “Se condene a la alcaldía de Bello por la vulneración al derecho colectivo de la moralidad administrativa y al goce del espacio público, y como consecuencia se compulsen copias a la fiscalía general de la nación en contra del inspector de policía de espacio público, el señor Julián Yépez Estrada para que lo investiguen por el presunto delito de prevaricato al imponer una orden de policía con una multa por debajo a lo preceptuado en el artículo 181 de la ley 1801 de 2016, quien profirió la orden de policía número 201800002824 del 15 de junio de 2018.
“Se condene en costas a la alcaldía de Bello”. 2. Hechos. 2.1. Se indicó que en el barrio Niquía del municipio de Bello, en la avenida 42, se construyó sobre un bien fiscal de la entidad territorial un supermercado que se identifica con el nombre comercial “Los Primos”, edificación de aproximadamente 300 m2. 2.2. Que el supermercado se construyó sin contar con la respectiva licencia, así como tampoco se realizó el respectivo estudio de suelos, situación que podría conllevar un riesgo para los usuarios de dicho establecimiento de comercio. 2.3.
Indicó que la construcción del citado establecimiento de comercio, además de invadir un bien fiscal, también invadió una franja pública, una zona de retiro y la vía vehicular. 2.4. La alcaldía de Bello, por intermedio del Inspector de Policía de Espacio Público, impuso una sanción policiva identificada con el consecutivo 201800002824 de 15 de junio de 2018, por medio de la cual se sancionó con medida correctiva de multa por valor de $7.812.420 y se ordenó la restitución y demolición voluntaria e inmediata de la construcción que en ese momento se erigía sobre el bien fiscal; sin embargo, la Inspección de Policía no hizo ningún control para que se evitara la terminación de la construcción, ni tampoco se efectuó la demolición de lo edificado. 3.
Lo actuado en primera instancia y la oposición a la demanda. En auto de 22 de agosto de 2024, se admitió la demanda interpuesta en contra del municipio de Bello, decisión que se notificó personalmente al ente territorial, al Ministerio Público, a la Defensoría del Pueblo y a la Personería del municipio de Bello (archivo “002Demanda.pdf”, contenido en la carpeta “01PrimeraInstancia”).
Posteriormente, en autos de 13 de septiembre de 2024 (archivo “020OrdenaVincular-Requiere.pdf”, contenido en la carpeta “01PrimeraInstancia”) y 22 de enero de 2025 (archivo “036OrdenaVinculacion.pdf”, contenido en la carpeta “01PrimeraInstancia”), se ordenó la vinculación al proceso de los señores Mauricio Alberto Correa González y Edwin de Jesús Yepes González, respectivamente.
Dentro de la oportunidad legal, se presentaron las siguientes intervenciones: Radicado: 05001 33 33 023 2024 00230 01 3.1. El municipio de Bello (archivo “015ContestacionDemanda.pdf”, contenido en la carpeta “01PrimeraInstancia”) se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual señaló que a través de la Inspección de Espacio Público actuó en cumplimiento de un deber legal y, en razón de ello expidió la resolución 201800002824 de 15 de junio de 2018, por medio de la cual sancionó al señor Mauricio Alberto Correa González por la construcción del supermercado “Los Primos”, a quien se le impuso una medida económica e igualmente se ordenó la restitución y demolición del inmueble, siendo esta persona quien, sin fundamento alguno, decidió desobedecer las órdenes impartidas.
El desmonte de un establecimiento de comercio como el denominado supermercado “Los Primos” es elevado, sin que el ente territorial cuente con los recursos económicos y el personal para la ejecución de la orden contenida en la resolución 201800002824 de 15 de junio de 2018. El acto administrativo contenido en la resolución 201800002824 de 15 de junio de 2018 perdió ejecutoriedad, dado que han transcurrido más de cinco (5) años desde su expedición, sin que éste haya podido ser ejecutado.
En cuanto al presunto riesgo por la construcción del citado establecimiento de comercio, el ente territorial manifestó que conforme con el informe suscrito por la Secretaría de Gestión del Riesgo de 27 de agosto de 2024, se evidencia la inexistencia de un riesgo para la comunidad. Además, señaló lo siguiente: “Advierte la suscrita que, no se presenta la vulneración del derecho colectivo por parte del ente territorial, toda vez que el MUNICIPIO DE BELLO ha realizado las actuaciones administrativas y de policía necesarias, por medio de Subsecretaría de Gobernabilidad y la Inspección de Policía en aras de garantizar la efectividad de las órdenes impuestas, pese a lo anterior, se advierte que si el directamente implicado, ello es el señor MAURICIO ALBERTO CORREA GONZÁLEZ no cumple con las obligaciones a su cargo, no puede pretenderse desligarse dicha responsabilidad en el ente territorial, puesto que se reitera ello implicaría una inversión sumamente alta, por lo que incluso podríamos hablar de un detrimento patrimonial.
“Concluyendo así que, en lo que tiene que ver con la vulneración o amenaza de los derechos colectivos, dicha imputación no logra ser probada en el desarrollo de este proceso, pues conforme a la jurisprudencia citada con antelación, no basta con enunciar las presuntas acciones u omisiones por medio de las cuales se vulnere o ponga en peligro un derecho colectivo, sino que, la parte actora debe aportar elementos probatorios suficientes que lo demuestren, por lo anterior, las pretensiones en relación a la presunta vulneración o amenaza de estos derechos colectivos debe ser desestimada, máxime cuando no se prueba acción u omisión del funcionario o funcionarios del municipio en el desempeño de las funciones administrativas que acrediten un actuar indebido o inmoral o que sus acciones se apartaron del cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o del de un tercero (…)”.
En virtud de lo anterior, propuso las excepciones que denominó: (i) “falta de integración del litisconsorcio por pasiva”, (ii) “inexistencia de vulneración a derechos Radicado: 05001 33 33 023 2024 00230 01 colectivos”, (iii) “actuar propicio del ente territorial”, (iv) “inexistencia de razones fácticas y jurídicas”, (v) “ausencia de pruebas”, (vi) “buena fe” y (vii) “imposibilidad de condena en costas”. 3.2.
La Personería del municipio de Bello (archivo “014PronunciamientoPersoneriaBello.pdf”, contenido en la carpeta “01PrimeraInstancia”) indicó que desconoce el trámite y decisión adoptada dentro del proceso policivo a través del cual se expidió la orden policiva 201800002824 de 15 de junio de 2018, así como tampoco tiene conocimiento del cumplimiento por parte del infractor y de la administración municipal, de lo allí decidido.
De ser ciertos los hechos contenidos en la demanda, a la administración municipal de Bello le asiste el deber de proteger y recuperar el espacio público, máxime si ya existe una orden de policía que le ordena al infractor cesar la ocupación ilegal del bien fiscal. 3.3. El tercero vinculado, Edwin de Jesús Yepes González (archivo “038ContestacionDemanda.pdf”, contenido en la carpeta “01PrimeraInstancia”) señaló que tiene permiso de aprovechamiento del lote donde funciona el supermercado, el cual fue expedido por la administración municipal de Bello, mismo que se otorgó por un lapso de tres (3) meses.
Conforme con lo anterior, consideró que no existe mérito para la prosperidad de la acción popular, en el entendido que “tengo una autorización administrativa que me autoriza la utilización de ese predio”. 4. Sentencia de primera instancia. El Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Medellín, en sentencia de 27 de marzo de 2025, accedió a las pretensiones de la demanda, disponiendo en su parte resolutiva lo siguiente (archivo “046SentenciaPrimeraInstancia.pdf”, contenido en la carpeta “01PrimeraInstancia”): “PRIMERO: AMPARAR el derecho e interés colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, consagrado en el literal d) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.
“SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE BELLO, que en un plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de esta decisión, proceda a demoler la construcción ilegal ubicada en la Avenida 42 #66C- 02 (…), en la que funciona el establecimiento comercial ‘SUPERMERCADO LOS PRIMOS’. La entidad estará facultada para cobrar los costos de dicha ejecución al señor Mauricio Alberto Correa González, en calidad de infractor urbanístico, de conformidad con el parágrafo 5 del artículo 135 de la Ley 1801 de 2016, corregido por el artículo 10 del Decreto 555 de 2017.
“TERCERO: ORDENAR al MUNCIPIO DE BELLO, que una vez ejecutada la orden del numeral anterior, realice las actuaciones administrativas tendientes a recuperar y mantener el bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 01N-290650 y Ficha Catastral No. 3258310 (bien de uso público), destinándolo para el uso y goce de la comunidad, de acuerdo con su Plan de Ordenamiento Territorial, evitando de esta manera que se repita la ocupación Radicado: 05001 33 33 023 2024 00230 01 y uso ilegal del predio.
Para el efecto, contará con un plazo adicional de seis (6) meses, una vez verificada la demolición de la construcción ordenada en el numeral anterior. “CUARTO: ORDENAR al MUNICIPIO DE BELLO, que rinda ante este Juzgado un informe por lo menos cada tres meses sobre los resultados de las actuaciones ordenadas en los ordinales segundo y tercero de este fallo.
“QUINTO: ORDENAR la conformación de un comité para la verificación del cumplimiento de esta sentencia que estará conformado por: i) delegado de la Personería Municipal de Bello, quien lo presidirá, ii) el accionante Jesús Morales Múnera, iii) un representante de la Secretaría de Planeación del Municipio de Bello, y iv) un delegado de la Defensoría del Pueblo.
“SEXTO: En firme esta providencia, REMÍTASE copia de este fallo a la Defensoría del Pueblo, para que sea incluido en el registro público centralizado de las acciones populares, previsto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998. A su vez, REMÍTASE copia de este fallo a la Personería Municipal de Bello para lo de su competencia. “SÉPTIMO: SE CONDENA EN COSTAS al Municipio de Bello.
Se fijan como agencias en derecho la suma de un (1) salario mínimo legal mensual vigente al momento de ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 5, numeral 1, literal b) del Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura”. Manifestó, en primer lugar, que no es cierto lo expresado por la entidad demandada cuando afirmó que se trata de un bien de uso fiscal y no de uso público, pues, de los elementos analizados no se deduce que éste se adecúe al concepto establecido legal y jurisprudencialmente para este tipo de bienes, esto es, que estuviese destinado a servir como instrumento material para el ejercicio de funciones públicas o para la prestación de servicios a cargo del municipio de Bello.
Precisó que si bien la entidad demandada aduce la falta de presupuesto y de personal para ejecutar la orden dispuesta en el trámite policivo, lo cierto es que tales presupuestos no justifican el incumplimiento de sus obligaciones legales y mucho menos en tratándose de la recuperación del espacio público, que es un derecho colectivo reconocido por la Constitución y que, según la jurisprudencia constitucional, tiene como obligación correlativa el deber estatal de mantener su afectación al interés general, su integridad para ese uso común y la imposibilidad de que sea apropiado de modo que se frustren dichos objetivos.
En cuanto al argumento esgrimido por el ente territorial en su contestación, respecto a la imposibilidad de proceder con la demolición de la construcción debido a que el acto administrativo que ordenó tal acción perdió su fuerza ejecutoria, el Juzgado de primera instancia indicó que no es dable avalar tal argumento, en aplicación de la regla genera del derecho según la cual “no se escucha a quien alega su propia causa”, comoquiera que tal omisión se fundamenta en la negligencia y decidía de la propia entidad.
Si bien objetivamente se cumple con el presupuesto normativo de pérdida de ejecutoriedad al no haberse materializado la orden contenida en la resolución 201800002824 de 15 de junio de 2018, en el término de cinco (5) años, no puede Radicado: 05001 33 33 023 2024 00230 01 perderse de vista que la afectación del derecho colectivo al goce del espacio público es actual, dado que se ha perpetuado en el tiempo ante la desidia y pasividad del ente territorial.
En relación con el argumento expuesto por el municipio de Bello tendiente a señalar que en el presente caso la acción popular se torna improcedente, dado que lo pretendido es el cumplimiento de un acto administrativo y, por ende, se debió acudir a la acción de cumplimiento, el Juzgado de primera instancia señaló que el presente mecanismo constitucional si es procedente, pues con ella lo que se pretende es garantizar el uso y la protección del espacio público y de un bien de uso público, precisando que, el hecho de que la acción de cumplimiento pudiese ser un medio idóneo para lograr la ejecución de lo ordenado en la Resolución 201800002824 de 15 de junio de 2018, expedida por el municipio de Bello, ello no torna en improcedente otro medio de defensa del interés colectivo, máxime si se tiene en cuenta que la acción popular se constituye en un medio constitucional preferente respecto a la posible vulneración de derechos colectivos y, por ende, la procedencia de medios alternativos no anulan la eficacia de aquél. De otro lado, manifestó que el señor Edwin de Jesús Yepes González, quien fue vinculado al proceso de la referencia, no puede valerse de su condición de poseedor del bien inmueble afectado para evitar la procedencia de las pretensiones invocadas por el demandante, pues, se insiste, no puede ampararse la autonomía de la voluntad privada en aquellos casos en los que esta riñe con el orden público, representado en este caso en la protección de la comunidad para el uso y goce del espacio público, máxime cuando el origen del derecho adquirido deviene de un acto jurídico abiertamente ilegal.
Respecto de la autorización de la ocupación del bien de uso público en favor del señor Edwin de Jesús Yepes González, concedida por el municipio de Bello a través de la resolución 202500000027 de 8 de enero de 2025, el Juzgado de primera instancia acotó que tal supuesto no impide la protección del derecho colectivo, dado que el objeto de la autorización no es compatible con la naturaleza del espacio público, causando una afectación de los derechos colectivos, sin que se haya asegurado por parte del ente territorial un seguimiento oportuno y adecuado a la ejecución del contrato con el fin de garantizar el uso por parte de la comunidad.
Finalmente, dijo: “En definitiva, el aprovechamiento del bien de uso público concedido por la demandada tan solo brinda beneficios económicos para el interés particular del señor Edwin de Jesús Yepes González y para la misma administración, pues esta persona puede seguir usufructuando una construcción ilegal, mientras que la entidad recibe una “retribución, contraprestación económica o precio público” de parte del beneficiario, sin que de todo ello se derive algún tipo de beneficio para la comunidad.
“Esta serie de omisiones y actos por parte del ente demandado no hacen más que reforzar su responsabilidad en la infracción al interés colectivo que se analiza, pues con su inactividad en el cumplimiento de sus funciones, concretamente en hacer valer la orden de demolición de la construcción, ha Radicado: 05001 33 33 023 2024 00230 01 permitido que se sigan cometiendo este tipo de arbitrariedades, como lo que es el responsable de la infracción urbanística haya vendido la posesión del inmueble, generándose una nueva afectación particular por parte del adquiriente del derecho, y con el afán de intentar remediar la problemática, se valga de una espuria concesión del uso y goce del bien de uso público, cunado lo correcto era haber acatado el ordenamiento jurídico que lo obliga a ejecutar el acto administrativo dictado desde el año 2018 con la finalidad de recuperar el bien de uso público usurpado”. 4.
Recursos de apelación. 4.1. El municipio de Bello, en la oportunidad pertinente, presentó escrito de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando revocar la decisión y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda (archivo denominado “051ApelacionBello.pdf”, contenido en la carpeta “01PrimeraInstancia”). Si bien por medio de la resolución 201800002824 de 15 de junio de 2018 se declaró la existencia de un comportamiento contrario a la convivencia y a la protección e integridad del espacio público, además de imponerse la medida correctiva de multa especial y demolición de la construcción, lo cierto es que al haber transcurrido más de cinco (5) años desde la expedición del citado acto administrativo, éste ya perdió fuerza ejecutoria.
Manifestó que se encuentra en desacuerdo con la orden dada por el Juzgado de primera instancia, comoquiera que los procedimientos adelantados por el ente territorial han sido oportunos y ajustados a derecho, tan es así que se dictó la orden de demolición, a cargo de la persona natural infractora, quien ha omitió dar cumplimiento a lo decidido, debiendo ser esta persona la encargada de ejecutar tal actuación. Conforme con lo anterior, expresó que la orden dada por el Juzgado de primera instancia debe ir dirigida, en primera medida, en contra del infractor, es decir, el señor Mauricio Alberto Correa González, a quien se le debe otorgar un término prudencial para la demolición y remoción de los escombros.
Agregó, además, lo siguiente: “Concluyendo así que, en lo que tiene que ver con la vulneración o amenaza de los derechos colectivos, dicha imputación no logra ser probada en el desarrollo de este proceso contrario a lo que analiza el fallador en primera instancia, pues conforme a la jurisprudencia vigente, no basta con enunciar las presuntas acciones u omisiones por medio de las cuales se vulnere o ponga en peligro un derecho colectivo, sino que, la parte actora debe aportar elementos probatorios suficientes que lo demuestren lo que claramente no ocurrió en este caso, por lo anterior, las pretensiones en relación a la presunta vulneración o amenaza de estos derechos colectivos debe ser desestimada, máxime cuando no se prueba alguna acción u omisión del funcionario o funcionarios del municipio en el desempeño de las funciones administrativas que acrediten un actuar indebido o inmoral o que sus acciones se apartaron del cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o del de un tercero; adicionalmente, no se prueba como con el establecimiento del derecho se genera un daño a la comunidad, ya que por el solo hecho de ser un bien fiscal no se genera la vulneración del derecho colectivo, así pues, se vislumbra que Radicado: 05001 33 33 023 2024 00230 01 lo pretendido por el actor es la aplicabilidad efectiva de la resolución 201800002824 del día 15 de junio de 2018 no siendo la acción popular el medio idóneo para ello si no la acción de cumplimiento reglada en el artículo 87 constitucional, hechos que el despacho desconoce en su fallo”.
Señaló que, en caso de accederse a las pretensiones de la demanda, la decisión de primera instancia sea modificada, en el sentido de ampliar el plazo para proceder con la demolición de la construcción a 12 meses, teniendo en cuenta el trámite administrativo que debe surtirse, esto es, agotar la etapa contractual, presupuestal y técnica.
Finalmente, se opuso a la condena en costas impuesta por el Juzgado de primera instancia, al considerarla improcedente, dado que en el expediente no se encuentra acreditada su causación. 4.2. El tercero vinculado Edwin de Jesús Yepes González apeló la sentencia de primera instancia, solicitando revocar la decisión adoptada (archivo denominado “052Apelacion.pdf”, contenido en la carpeta “01PrimeraInstancia”).
Para tal efecto, señaló que adquirió los derechos de posesión del predio donde funciona el Supermercado “Los Primos”, bajo la confianza de que su actuar se encontraba conforme a derecho, teniendo en cuenta las actuaciones administrativas desplegadas por el municipio de Bello, en especial, la expedición de la resolución 202500000027 de 8 de enero 2025, por medio de la cual se concedió la autorización de la ocupación del bien de uso público.
Indicó que la omisión del municipio de Bello para ejecutar la demolición ordenada desde el 2018 perpetuó una serie de irregularidades que afectaron directamente a terceros de buena fe, sin que ello pueda ser suficiente para acceder a las pretensiones de la demanda, conforme con el principio constitucional de la confianza legítima. La omisión por parte del municipio de Bello de ejecutar lo ordenado en la resolución 202500000027 de 8 de enero 2025 vulneró la moralidad administrativa, principio consagrado en el artículo 209 de la Constitución Política y en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998.
Solicitó que se realice un juicio de proporcionalidad y ponderación, de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política y los principios generales del derecho administrativo, en el siguiente sentido: “3.1. Evaluación de proporcionalidad de las medidas: “La orden de demolición debe ser evaluada bajo los criterios de adecuación, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, considerando que: “- La demolición del inmueble impactará directamente en mi estabilidad económica como tercero de buena fe que adquirió la posesión del establecimiento.
“- La edificación, según informe técnico de la Secretaría de Gestión del Riesgo, no representa peligro para la comunidad ni afecta de manera directa otros derechos colectivos como la seguridad pública. Radicado: 05001 33 33 023 2024 00230 01 “- La falta de ejecución de esta medida desde 2018, combinada con la inacción administrativa, ha generado una situación de incertidumbre jurídica que afecta negativamente a quienes, como yo, actuaron confiando en la legalidad de las autorizaciones expedidas”. 5.
Trámite de segunda instancia El recurso presentado, en los términos expuestos, fue admitido mediante auto de 29 de abril de 2025, en la oportunidad legal se presentó la siguiente intervención. 5.1. El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, para lo cual manifestó que el municipio de Bello, en su recurso de apelación, reiteró lo dicho en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión de primera instancia, lo que fue objeto de análisis por parte del A quo, sin que en esta oportunidad se incorporaran argumentos tendientes a controvertir lo decidió en la sentencia. En cuanto a lo manifestado por el tercero vinculado Edwin Yepes González, el Ministerio Público señaló que éste pretende que se ordene al municipio de Bello a vender el inmueble donde se encuentra ubicado el establecimiento de comercio denominado “Los primos”, o a suscribir un contrato de aprovechamiento económico del espacio público, respecto de lo cual, acotó que ello no es factible, de una parte, porque estos argumentos no fueron expuestos en sede de la primera instancia y, de otro lado, porque desconocen los derechos colectivos, buscando únicamente el beneficio propio.
Frente a lo solicitado por el municipio de Bello, en cuanto a que se amplíe el plazo dado por el Juzgado de primera instancia para la demolición del supermercado “Los Primos”, indicó que la orden recurrida no debe ser modificada, en tanto el ente territorial ha contado con tiempo suficiente para la recuperación del espacio público; además, precisó lo siguiente: “Por el contrario, a cambio de propender por la recuperación de la zona de espacio público ocupada ilegalmente por la construcción del supermercado ‘Los Primos’, lo que hizo fue tratar de perpetuar su ocupación a través de la Resolución 202500000027 del 8 de enero de 2025, la cual muy seguramente se prorrogaría indefinidamente, de no mediar las órdenes impuestas en la sentencia apelada.
“El Municipio de Bello a través del recurso de apelación, pretende prolongar en el tiempo su inacción y negligencia, buscando que la jurisdicción prolongue los términos para la ejecución y cumplimiento de mandatos establecidos en la Ley y que ha dejado de cumplir por varios años atrás”. Respecto de la condena en costas impuesta en primera instancia acotó que la decisión adoptada por el A quo se basó en lo dispuesto en el ordenamiento jurídico y en lo dispuesto en sentencia de unificación. 5.2.
Por su parte, el demandante, la entidad demandada y los terceros vinculados no se pronunciaron. Radicado: 05001 33 33 023 2024 00230 01 CONSIDERACIONES 1. Competencia. La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 27 de marzo de 2025, por el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con lo consagrado en el artículo 155 (numeral 10) ibídem. 2.
Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, de conformidad con los argumentos planteados en los recursos de apelación, se analizará si existió vulneración a los derechos colectivos amparados por el Juzgado de primera instancia, con ocasión de la construcción realizada por un particular sobre un bien de uso público ubicado en el municipio de Bello.
De encontrarse acreditada dicha vulneración, se deberá determinar si la demolición de la construcción a la que se alude en el párrafo anterior debe ser realizada por el municipio de Bello o por alguno de los terceros vinculados al proceso. De igual manera, se deberá analizar si procede la condena en costas en contra de la entidad demandada. 4.
Tesis de la Sala La decisión que adoptará esta Sala se concreta en confirmar parcialmente la sentencia de primera instancia, comoquiera que se deben adoptar las medidas necesarias para la protección de los derechos colectivos que se invocan en la demanda, los cuales se han visto vulnerados con la construcción del establecimiento de comercio denominado “Los Primos” en un bien de uso público; sin embargo, se ampliará el plazo concedido para que el municipio de Bello haga cesar tal vulneración. Asimismo, por no encontrar acreditada su causación, se revocará la decisión de condenar en costas y agencias en derecho al municipio de Bello.
Radicado: 05001 33 33 023 2024 00230 01 5. Marco jurídico y jurisprudencial aplicable 5.1. Generalidades de las acciones populares El artículo 88 de la Constitución Política consagra la procedencia de las acciones populares como mecanismos para la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio público, la seguridad y la salubridad pública, la moralidad administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan por el legislador.
Respecto de su finalidad y procedencia, el Consejo de Estado1 ha señalado: “La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados o cuando exista el peligro, agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas, o de las particulares que actúan en desarrollo de funciones públicas, o de los particulares que actúan en desarrollo de funciones públicas.
Según ha señalado la Sala, en forma reiterada, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes: a) una acción u omisión de la parte demandada; b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo”.
Dicha disposición constitucional fue desarrollada por la Ley 472 de 1998, “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”, la cual en su artículo 1º dispuso que las acciones populares y de grupo están orientadas a garantizar la defensa y la protección de los derechos e intereses colectivos, así como los de grupo o de un número plural de personas.
Vale agregar que la acción popular es un mecanismo constitucional de carácter preventivo, reparativo, correctivo o restitutorio que, como ya se indicó, procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos amparados por el ordenamiento jurídico2. 5.2.
El espacio público y su protección Respecto de los deberes del Estado frente a la protección del espacio público, el artículo 82 de la Constitución Política dispone: “Artículo 82. Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdes, providencia de 15 de septiembre de 2016, expediente: 52001 23 33 000 2015 00179 01 (AP). 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, providencia de 5 de febrero de 2015, expediente: 85001 23 33 000 2014 00218 01 (AP).
Radicado: 05001 33 33 023 2024 00230 01 “Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa de interés común”. La característica de destinación al uso común del espacio público conlleva que éste se encuentre en óptimas condiciones para su utilización; además, que se respete el área destinada para la circulación, tanto peatonal como vehicular.
En cuanto a la definición del concepto de espacio público, el artículo 5 de la Ley 9 de 1989 dispone: “Artículo 5. Entiendese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes”.
Además, la norma en cita precisa que el espacio público se compone, entre otras, de las áreas requeridas para la circulación peatonal y vehicular de todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso y disfrute colectivo.
También hace parte del espacio público las áreas de la ciudad que son requeridas para la recreación pública, activa y pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, así como las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones.
En cuanto a la protección del espacio público por parte de las autoridades competentes, el Consejo de Estado3 ha señalado: “De acuerdo con lo establecido en el artículo 82 de la Constitución Política, es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público, y por su destinación al uso común (…) dicho deber, en virtud de los dispuesto en el numeral primero del artículo 315 de la Carta Política, se le impone a los Alcaldes municipales y distritales en su calidad de primer autoridad de policía, correspondiéndoles, entonces, la regulación de la utilización del suelo y el espacio público de manera que se garantice la realización de los derechos colectivos (…) esta subsección considera que proteger la integridad del espacio público como derecho colectivo, no es un deber absoluto por cuanto está condicionado a la ponderación que ha de hacerse con respecto a otros derechos fundamentales protegidos, igualmente, por normas nacionales e internacionales cuyo goce efectivo también se impone, entre otros, a las autoridades locales”. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Olga Melida Valle de la Hoz, providencia de 7 de julio de 2011, expediente: 08001 23 31 000 1995 09839 01 (20662).
Radicado: 05001 33 33 023 2024 00230 01 Respecto de la descripción de conductas que pueden vulnerar el goce del espacio público, la máxima corporación de lo contencioso administrativo ha señalado4: “(…) cuando la Constitución y la Ley le imponen al Estado el deber de velar por la integridad del espacio público y su afectación a una finalidad pública, comoquiera que su uso y goce pertenecen a la comunidad, por motivos de interés general, no sólo limita su disposición en términos de enajenabilidad, sino que al mismo tiempo impide la presencia de discriminaciones negativas en el acceso al espacio público (exclusión en el acceso) o discriminaciones positivas a favor de determinados particulares (privilegios), en tanto lo que está en juego es el interés general (…)”.
El Estado tiene el deber de proteger y salvaguardar el espacio público y velar porque su destinación vaya encaminada al goce y uso de la comunidad; asimismo, se precisa que, en virtud de lo previsto en el artículo 315 de la Constitución Política, es el alcalde, como primera autoridad de policía de su municipio, el encargado de cumplir y hacer cumplir las normas relacionadas con el espacio público.
Es de precisar que, el juez de la acción popular, en aplicación del principio de prevalencia del interés general sobre el particular, tiene el deber de proteger el derecho colectivo al goce del espacio público, cuando éste sea objeto de amenaza o vulneración. Al respecto, el Consejo de Estado5 ha señalado: “Según la Ley 472 de 1998, los jueces de la acción popular tienen una función específica en materia de espacio público, pues, tanto el goce y utilización del mismo, es un derecho colectivo igual que la realización de construcciones respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes.
Su protección está a cargo del juez, el cual, mediante sentencia, puede ordenar la asunción o abstención de determinadas conductas, bien para evitar el daño a un interés colectivo o para remediarlo y volver las cosas al estado en que estaban antes de la ocurrencia de la vulneración”. 5.3. El derecho colectivo de defensa de los bienes de uso público.
El artículo 63 de la Constitución Política consagra que “los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardos, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”. Conforme con la norma en cita, son considerados bienes de uso público los destinados al desarrollo o cumplimiento de las funciones públicas del Estado o los que están afectados al uso común; asimismo, de conformidad con lo contemplado en el artículo 674 del Código Civil, se denominan “bienes de la unión” aquellos cuyo dominio pertenece a la República. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Ruth Stella Correa, providencia de 6 de octubre de 2005, expediente: 08001 23 31 000 2002 02214 01 (AP). 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Alier Eduardo Hernández Enriquez, providencia de 12 de octubre de 2000, expediente: 25000 23 31 000 2000 00082 01.
Radicado: 05001 33 33 023 2024 00230 01 En cuanto al concepto de bien de uso público, el Consejo de Estado6 señaló: “(…) los bienes de uso público universal, igualmente conocidos como bienes públicos del territorio, son aquellos cuyo dominio resulta también del Estado pero su uso pertenece a todos los habitantes del territorio y están a su servicio permanente.
Como ejemplo de ello se relacionan las calles, plazas, parques, puentes, caminos, ejidos, etc. A partir de tales características se impone que ninguna entidad estatal tiene sobre ellos la titularidad de dominio equivalente a la de un particular, por estar destinados al servicio de todos los habitantes. Sobre ellos el Estado ejerce básicamente derechos de administración y de policía, con miras a garantizar y proteger su uso y goce común, por motivos de interés general”. 5.4.
El derecho a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas. El artículo 4 (literal m) de la Ley 472 de 1998 contempla lo siguiente: “Artículo 4. Derechos e intereses colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: (…) “m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”.
En relación con este derecho colectivo, el Consejo de Estado ha precisado: “De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación este derecho implica ‘la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo’.
“De igual forma, esta Sección mediante sentencia de 7 de abril de 2011, determinó que el núcleo esencial del derecho colectivo comprendía los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de la función social y ecológica de la propiedad; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respecto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes, iii) respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio y iv) atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible.
(…) “Para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4 de la Ley 472, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística, es decir, la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial -bien sea en 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 19 de noviembre de 2009, expediente: 66001 23 31 000 2004 00955 01 (AP).
Radicado: 05001 33 33 023 2024 00230 01 sus zonas urbanas o rurales- con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población”. Conforme con lo anterior, vale señalar que el derecho colectivo en mención se refiere, principalmente, al interés público que tiene la comunidad respecto de que los desarrollos urbanísticos se realicen respetando las disposiciones jurídicas aplicables. 6.
Del asunto sub examine 6.1. En el presente caso, la presunta vulneración de los derechos colectivos que se alega en la demanda tiene origen en la construcción realizada por uno de los terceros vinculados a este proceso, en un bien de uso público del municipio de Bello, ubicado en la Avenida 42 66C-02, donde se edificó un establecimiento de comercio denominado “Supermercado Los Primos”.
En el curso de la primera instancia se encontró acreditada la vulneración, por lo que se ordenó amparar el derecho e interés colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, ordenándose al municipio de Bello que en un plazo máximo de seis (6) meses procediera a demoler la construcción mencionada en el párrafo anterior.
Inconformes con lo decidido, el municipio de Bello y el tercero vinculado Edwin de Jesús Yepes González interpusieron recurso en contra de la decisión de primera instancia, alegando la inexistencia de vulneración a los derechos e intereses colectivos. 6.2. De las pruebas Con el fin de determinar si en este caso se presenta amenaza o vulneración de los derechos colectivos, se procederá a establecer los hechos que se encuentran probados dentro del expediente. 6.2.1.
Por medio del oficio 2145-24 de 23 de agosto de 2024, la Curaduría Segunda del municipio de Bello indicó que una vez revisada la base de datos no se encontró trámite alguno relacionado con la construcción realizada en la Avenida 42 Diagonal 66 en el municipio de Bello (archivo denominado “013RespuestaOficio113CuraduriaSegunda.pdf”). 6.2.2.
A través del oficio CU-2018-24, de 11 de septiembre de 2024, la Curaduría Primera del municipio de Bello indicó que “… la nomenclatura urbana avenida 42 diagonal 66, en el sector Altos de Niquía del municipio de Bello no se ha expedido ninguna modalidad de licencia de construcción” (archivo denominado “017RespuestaOficio112CuraduriaPrimera.pdf”). 6.2.3.
Mediante acto administrativo identificado con el consecutivo 201800002824 de 15 de junio de 2018, “Por medio de la cual se dicta una orden de Policía y se impone una medida correctiva por comportamientos contrarios a la integridad Radicado: 05001 33 33 023 2024 00230 01 urbanística del espacio público”, el Inspector de Policía con Funciones de Control de Espacio Público y Publicidad Exterior Visual del municipio de Bello ordenó lo siguiente (págs. 29 a 32 del archivo denominado “003ExpedienteNo.99del2017.pdf” contenido en la carpeta denominada “015-1AnexosContestacionDemanda”): “ARTÍCULO PRIMERO: Declarar al señor MAURICIO ALBERTO CORREA GONZÁLEZ (…) responsable por comportamientos contrarios a la integridad urbanística del espacio público, en concordancia con el numeral 3, literal A del artículo 135 de la Ley 1801 de 2016, Código Nacional de Policía y Convivencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente orden de policía. “ARTÍCULO SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior imponerle al señor MAURICIO ALBERTO CORREA GONZÁLEZ (…) en calidad de propietario del inmueble, la multa especial, correspondiente al estrato 2, equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por valor de SIETE MILLONES OCHOCIENTOS DOCE MIL CUATROSCIENTOS VEINTE PESOS M/L ($7.812.420), como medida correctiva, la cual se deberá cancelar en la cuenta de ahorros Nro. 03750005857-5 del Banco Davivienda, a nombre del Municipio de Bello.
(…) “ARTÍCULO TERCERO: Se ordena al señor MAURICIO ALBERTO CORREA GONZÁLEZ (…) en calidad de propietario del inmueble, la restitución y demolición voluntaria e inmediata de los elementos que constituyen la ocupación del espacio público so pena de ser demolidos o retirados por el Municipio de Bello y cargarse los costos al propietario”.
En el acto administrativo también se indicó que el predio donde se realizó la construcción tiene destinación como zona verde pública (pág. 36 del archivo denominado “003ExpedienteNo.99del2017.pdf”, contenido en la carpeta denominada “015-1AnexosContestacionDemanda”). 6.2.4. Por medio de la Resolución 202500000027 de 8 de enero de 2025, “Por medio de la cual se autoriza el uso o la ocupación de un bien de uso público o de los elementos constitutivos y complementarios del espacio público”, la Directora Operativa de Espacio Público ordenó (archivo denominado “039AllegaDocumentacion.pdf”): “PRIMERO: AUTORIZAR el uso o la ocupación del bien de uso público, o los elementos constitutivos y complementarios del espacio público, ubicado en la avenida 42 #66 C-02, ficha predial 3258310, al señor EDWIN DE JESÚS YEPES GONZÁLEZ, lugar en el cual funciona el establecimiento comercial LOS PRIMOS, bajo la categoría o modalidad denominada (uso y utilización de parques y plazoletas), desde el 15 de enero hasta el 15 de abril de 2025 (90 días), sin que esto implique la transferencia de dominio ni derecho adquisitivo alguno sobre el mismo”. 6.3.
Conforme con las pruebas relacionadas, está probado que el predio donde se ubica el establecimiento de comercio denominado “Supermercado Los Primos” es un bien de uso público de propiedad del municipio de Bello; asimismo, se advierte que la construcción del local donde funciona el referido supermercado fue realizada por un particular, quien no tenía los permisos y la licencia de construcción debidamente expedida por la autoridad competente.
Radicado: 05001 33 33 023 2024 00230 01 Para la Sala, la referida construcción se traduce en una afectación a los derechos colectivos de goce al espacio público y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, en la medida que, de una parte, no se obtuvieron los permisos y licencias requeridas y, de otra, se afecta a la comunidad que se ve privada del goce y disfrute del espacio que se encuentra destinado como zona verde pública.
El artículo 135 de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana” consagra una lista de aquellos comportamientos que resultan contrarios a la integridad urbanística, entre ellos, “construir en bienes de uso público y terrenos afectados al espacio público”, mismo supuesto que se materializa en el presente caso, donde con la construcción de un particular sobre un predio de bien de uso público limita el disfrute de dicho espacio, vulnerándose así los derechos colectivos enunciados por el demandante.
Además, la vulneración a los mencionados derechos colectivos se corrobora con la expedición del acto administrativo identificado con el consecutivo 201800002824 de 15 de junio de 2018, por parte del Inspector de Policía con Funciones de Control de Espacio Público y Publicidad Exterior Visual del municipio de Bello, por medio del cual se declaró al señor Mauricio Alberto Correa González responsable de comportamientos contrarios a la integridad urbanística del espacio público y le ordenó la demolición voluntaria de los elementos que constituyen la ocupación del espacio público.
Verificada la existencia de la vulneración respecto de los derechos colectivos que se invocan en la demanda, tal como lo consideró el Juzgado de primera instancia, esta Sala entra a analizar cada uno de los argumentos que fueron expuestos en los recursos de apelación por parte del municipio de Bello y el tercero vinculado Edwin de Jesús Yepes González. 6.4.
Del mecanismo judicial idóneo para encausar las pretensiones de la demanda. El municipio de Bello señaló que, dada la existencia de un acto administrativo por medio del cual se ordenó la demolición de la construcción donde funciona el denominado “Supermercado Los Primos”, se debió perseguir el cumplimiento de dicha decisión, a través de la acción de cumplimiento y no encausar las pretensiones por medio de la acción popular.
En relación con la acción de cumplimiento, el artículo 87 de la Constitución Política dispone que “toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo”, precepto constitucional que tuvo desarrollo a través de la Ley 393 de 1997. Ahora bien, en el presente caso, se encuentra acreditado que, a través del acto administrativo identificado con el consecutivo 201800002824 de 15 de junio de 2018, el Inspector de Policía con Funciones de Control de Espacio Público y Radicado: 05001 33 33 023 2024 00230 01 Publicidad Exterior Visual del municipio de Bello ordenó la demolición voluntaria de los elementos que constituyen la ocupación del espacio público, específicamente la construcción donde funciona el establecimiento de comercio denominado “Supermercado Los Primos”.
Conforme con lo anterior, en principio, le asistiría razón al municipio de Bello, en el entendido que la ejecución de una orden contenida en un acto administrativo debe perseguirse a través del ejercicio de la acción de cumplimiento; sin embargo, en el presente caso, este mecanismo constitucional no sería eficaz para la materialización de lo pretendido, dado que el acto administrativo referido, en los términos del artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ya perdió su fuerza ejecutoria, al haber transcurrido cinco (5) años desde firmeza, sin que la autoridad haya realizado los actos que le corresponden para ejecutarlo.
Y esta omisión de la administración no se puede traducir en un derecho para quien ocupa el espacio público y construyó sin la respectiva licencia, porque sigue vigente la vulneración de derechos e intereses colectivos. En cambio, es procedente el medio de control para la protección de derechos e intereses colectivos, como los invocados en la demanda, además, porque este medio de control es principal, y para su ejercicio no está previsto término de caducidad, en tanto podrá promoverse durante el tiempo que subsista la amenaza o peligro al derecho e interés colectivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 472 de 1998.
En conclusión, procede el medio de control para la protección de los derechos e interese colectivos, en cuanto se cumplen los supuestos sustanciales, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, y c) la relación de causalidad entre la acción y omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses, que el Juzgado de primera instancia encontró probados.
Conforme con lo expuesto, se despachará desfavorablemente este argumento expuesto por el municipio de Bello, en su recurso de apelación. 6.5. De la pérdida de la fuerza ejecutoria de la resolución 201800002824 de 15 de junio de 2018. El municipio de Bello indicó que el acto administrativo en cita perdió su fuerza ejecutoria, dado que transcurrieron más de cinco (5) años desde su expedición sin que se hubieren realizado las actuaciones tendientes a materializar la orden allí contenida, por lo que no es factible la ejecución de actos encaminados a la demolición del establecimiento de comercio denominado “Supermercado Los Primos”.
Si bien el acto administrativo en cita perdió su fuerza ejecutoria y, en consecuencia, la administración municipal no puede realizar actos de ejecución en relación con las órdenes allí contenidas, lo cierto es que tal situación no es óbice para que dentro Radicado: 05001 33 33 023 2024 00230 01 del proceso de la referencia se emitan decisiones dirigidas a la administración municipal para la salvaguarda de derechos colectivos vulnerados.
La decisión del Juez de la acción popular es autónoma, y no está orientada a que la administración cumpla lo dispuesto en el acto administrativo, pues el medio de control procede contra toda acción u omisión de las autoridades y de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. Por tanto, al verificarse la existencia de una amenaza o vulneración de algún derecho colectivo, el Juez debe emitir las órdenes tendientes a la protección de tales derechos, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo, y en este caso, si bien el acto que ordena la demolición no es el causante de la vulneración, si demuestra la omisión de la administración en adoptar las medidas oportunas para hacer cesar el agravio o amenaza a los derechos e intereses colectivos.
En conclusión, se despachará desfavorablemente este argumento expuesto por el municipio de Bello. 6.6. Del responsable de la demolición del establecimiento de comercio “Los Primos”. El municipio de Bello indicó que no le corresponde asumir los gastos de la demolición del establecimiento de comercio denominado “Supermercado Los Primos”, pues, en relación con dicha problemática actuó dentro de sus competencias, emitiendo una orden de policía en tal sentido, imponiendo la carga de la demolición al particular que en su momento realizó la construcción; sin embargo, este último no cumplió con dicha orden, de ahí que en esta oportunidad el ente territorial afirme que a quien se le debe imponer la orden contenida en la sentencia de primera instancia es al tercero vinculado.
En relación con este punto, si bien en la orden de policía por medio de la cual se declaró responsable al señor Mauricio Alberto Correa González por comportamientos contrarios a la integridad urbanística del espacio público, se le impuso a éste la carga de restituir y demoler voluntaria e inmediatamente los elementos que constituían la ocupación del espacio público, también lo es que en dicho acto administrativo se indicó que de no procederse de tal forma, el municipio de Bello sería quien asumiría tal labor, cargando los costos de la demolición al señor Correa González.
Luego, si bien en primera medida quien tenía la obligación de ejecutar las acciones encaminadas a la demolición del establecimiento de comercio denominado “Supermercado Los Primos” era el señor Mauricio Alberto Correa González; al municipio de Bello le corresponde asumir el deber de recuperar el espacio público para ponerlo al servicio de todas las personas, y de demoler las obras construidas con violación de las normas urbanísticas.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 135 de la Ley 1801 de 2016, quien debe asumir el costo de la demolición de las construcciones efectuadas ilegalmente Radicado: 05001 33 33 023 2024 00230 01 en bienes de uso público es el particular que las realizó; sin embargo, en esta norma también se contempla la obligación que le asiste a la entidad pública en el evento de que el administrado no cumpla con su obligación, y al respecto, el parágrafo 5 de esta artículo dice que, “cuando el infractor incumple la orden de demolición, mantenimiento o reconstrucción, una vez agotados todos los medios de ejecución posibles, la administración realizará la actuación urbanística omitida a costa del infractor”.
En materia de recuperación del espacio público y de construcciones ilegales, la competencia del ente territorial no se limita a imponer la obligación y a sancionar con multas al infractor, pues estas decisiones no pueden quedar en el papel, sino que debe emprender su ejecución material para hacerlas efectivas, y pudiendo requerir, si fuere necesario, al apoyo o la colaboración de la Policía Nacional.
La Sala comparte la decisión adoptada por el Juzgado de primera instancia en cuanto impuso la obligación al municipio de Bello, consistente en emprender las labores de demolición de la construcción ilegal e invasiva del espacio público, ubicada en la avenida 42 66C-02, en la que funciona el establecimiento comercial “Supermercado Los Primos”, con la facultad de cobrar los gastos de dicha ejecución en contra del señor Mauricio Alberto Correa González, pues, este ciudadano no acató la decisión emitida en la orden de policía, y también es vulnerador de los derechos e intereses colectivos señalados en la demanda.
Así las cosas, se despachará también en forma desfavorable este argumento expuesto por el municipio de Bello, porque no tiene soporte legal. 6.7. De los argumentos expuestos por el tercero vinculado. En su apelación, el tercero vinculado manifestó que no resulta procedente emitir la orden de demolición de la construcción donde funciona el “Supermercado Los Primos”, comoquiera que dicho establecimiento de comercio fue adquirido bajo el principio de la buena fe y la confianza legítima.
Para sustentar su dicho, hizo alusión a la existencia del acto administrativo contenido en la resolución 202500000027 de 8 de enero de 2025, expedido por la directora operativa de espacio público del municipio de Bello, por medio de la cual autorizó el uso o la ocupación del bien de uso público, los elementos constitutivos y complementarios del espacio público, ubicado en la avenida 42 66C-02, al señor Edwin de Jesús Yepes González, lugar en el cual funciona el establecimiento comercial Los Primos, acotando que como retribución del goce de este espacio, el particular efectuaría el pago de $3.909.269.
Al respecto, vale señalar que si bien se encuentra acreditada la existencia del citado acto administrativo, lo cierto es que con esta decisión no se puede pretender “legalizar” la violación de los derechos e intereses colectivos, y menos ceder el uso de un bien de su público a un tercero para que lo explote y que en razón de ello el ente territorial perciba una retribución económica, dado que este tipo de bienes Radicado: 05001 33 33 023 2024 00230 01 “pertenecen a todos los habitantes del territorio y están a su servicio permanentes”7, amén que con ello tampoco se soluciona la violación de las normas urbanísticas con la cual se construyó la edificación donde funciona el establecimiento de comercio.
El Consejo de Estado8, en sentencia de unificación señaló: “Entonces, se observa que el derecho colectivo relacionado con el goce del espacio público no otorga poder de disposición de manera absoluta de parte de la comunidad sobre los bienes de los que se predica la existencia de ese derecho colectivo, y que el particular facultado para su usufructo tiene también un derecho precario o relativo sobre tal bien.
En tal contexto, no resultaría conveniente, ni jurídica ni fácticamente, restringir la posibilidad de que los particulares administren los bienes públicos en una forma contractual o unilateral, cuando en realidad debe partirse de la propia naturaleza de esos bienes y de las ya anotadas características que devienen de su régimen constitucional y legal.
La exigencia es la proyección de tales condiciones directamente sobre el contenido del acto o contrato y que las condiciones allí consagradas se encuentren acordes con los principios básicos de la gestión d este recurso de las comunidades, los cuales se verían protegidos siempre que se garanticen los siguientes presupuestos: “a. Que exista un vínculo jurídico formal, sea mediante acto administrativo o contrato.
Si se trata de la celebración de un negocio jurídico, éste no puede ser el de arrendamiento. “b. Que se otorgue un uso temporal del bien. “c. Que el objeto sea compatible con la naturaleza del espacio público, es decir, que no se cause afectación de los derechos colectivos. “d. Que se asegure por parte de la Administración un seguimiento oportuno y adecuado a la ejecución del contrato con el fin de garantizar el uso de parte de la comunidad” (subraya intencional).
En el presente caso, la expedición del acto administrativo contenido en la resolución 202500000027 de 8 de enero de 2025, no cumple con los presupuestos contenidos en la sentencia de Unificación, comoquiera que la finalidad para la cual se concedió el permiso de disponer el uso o la ocupación del bien de uso público, los elementos constitutivos y complementarios del espacio público, ubicado en la avenida 42 66C- 02, al señor Edwin de Jesús Yepes González, esto es, el funcionamiento de un establecimiento de comercio, no resulta acorde con la naturaleza del espacio público, pues, dicho predio tiene destinación como zona verde pública, y no “legaliza” tampoco la falta de la licencia de construcción que era necesaria para levantar la edificación (pág. 36 del archivo denominado “003ExpedienteNo.99del2017.pdf”, contenido en la carpeta denominada “015- 1AnexosContestacionDemanda”).
Asimismo, frente a lo expresado por el tercero vinculado en su recurso de apelación, respecto de que se deben proteger los principios de buena fe y confianza legítima, se precisa que tales prerrogativas no se pueden invocar frente a la violación de derechos e intereses colectivos, que prevalecen sobre eventuales derechos subjetivos. Al respecto, dijo el Consejo de Estado9: 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 12 de noviembre de 2009, expediente: 50001 23 31 000 2005 00213 01 (AP). 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Oswaldo Giraldo López, providencia de 14 de agosto de 2018, expediente: 05001 33 31 003 2019 00157 01. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Camilo Arciniegas Andrade, providencia de 10 de abril de 2008, expediente: 25000 23 34 000 200 00320 01.
Radicado: 05001 33 33 023 2024 00230 01 “Puesto que la demanda se sustenta en el principio de confianza legítima, es oportuno precisar que en reiterada jurisprudencia se ha advertido que éste no puede obstruir la recuperación del espacio público, pues constitucionalmente se establece la prevalencia del interés general (artículo 82 CP).
Ha dicho la Sala: ‘La confianza legítima no puede convertirse en obstáculo para tutelar el derecho constitucional al espacio público porque es deber del Estado velar por su protección y por su destinación al uso común; el reconocimiento de la existencia de la confianza legítima no puede habilitar a las autoridades para permitir la vulneración del derecho colectivo mencionado y menos en circunstancias que, como en este caso, se plantean por las autoridades concernidas en forma indefinida en el tiempo (…)”.
En consecuencia, se despachará desfavorablemente este argumento planteado por el tercero vinculado Edwin de Jesús Yepes González. 6.8. De la ampliación del plazo concedido por el Juzgado de primera instancia. La entidad demandada solicita que, en caso de accederse a las pretensiones de la demanda, la decisión de primera instancia debe ser modificada, en el sentido de ampliar el plazo para proceder con la demolición de la construcción, de 6 a 12 meses, teniendo en cuenta el trámite administrativo que debe surtirse, esto es, agotar la etapa contractual, presupuestal y técnica.
Al respecto, la Sala considera que le asiste razón al municipio de Bello, comoquiera que, para el cumplimiento de la orden emitida por el Juzgado de primera instancia se requiere del agotamiento de una serie de etapas administrativas y presupuestales y de naturaleza contractual que pueden superar el término concedido en la primera instancia. En ese orden de ideas, para garantizar el cabal cumplimiento de las órdenes dictadas por el Juzgado de primera instancia, se ampliará el plazo otorgado de seis (6) meses a un (1) año. 6.9.
De la condena en costas impuesta en primera instancia. En la sentencia de primera instancia se condenó en costas al municipio de Bello y se fijó como agencias en derecho la suma de un (1) SMLMV, frente a lo cual el ente territorial manifestó su inconformidad, solicitando revocar esta decisión. Frente a la condena en costas, el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 dispone: “Artículo 38.
Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Solo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”.
Radicado: 05001 33 33 023 2024 00230 01 Por su parte el artículo 365 (numeral 8) del Código General del Proceso dispone que solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. En el presente caso, contrario lo considerado por el Juzgado de primera instancia, la Sala advierte que no hay lugar a condena en costas, comoquiera que no aparece prueba que se causaron, asimismo, tampoco se observa alguna conducta procesal de la parte demandada que amerite su imposición, razón por la cual se revocará la condena en costas impuesta en la decisión recurrida. 7.
Decisión La Sala modificará el ordinal segundo de la sentencia proferida el 27 de marzo de 2025, por el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, en el sentido de ampliar el plazo que se le concedió al municipio de Bello para la protección de los derechos colectivos amparados, de seis (6) meses a un (1) año. Asimismo, se revocará la condena en costas impuesta en primera instancia en contra del municipio de Bello. 8.
Condena en costas en segunda instancia. De conformidad con lo previsto en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 no hay lugar a imponer condena en costas en esta instancia, máxime cuando el recurso de apelación interpuesto prosperó parcialmente. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA OCTAVA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. CONFÍRMASE PARCIALMENTE la sentencia proferida el 27 de marzo de 2025, por el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Medellín, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. MODIFÍCASE EL NUMERAL SEGUNDO de la sentencia de primera instancia, el cual quedará así: “SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE BELLO, que en un plazo máximo de un (1) año contado a partir de la ejecutoria de esta decisión, proceda a demoler la construcción ilegal ubicada en la Avenida 42 #66C- 02 (…), en la que funciona el establecimiento comercial ‘SUPERMERCADO LOS PRIMOS’.
La entidad estará facultada para cobrar los costos de dicha ejecución al señor Mauricio Alberto Correa González, en calidad de infractor urbanístico, de conformidad con el parágrafo 5 del artículo 135 de la Ley 1801 de 2016, corregido por el artículo 10 del Decreto 555 de 2017”. Radicado: 05001 33 33 023 2024 00230 01 TERCERO. REVÓCASE EL NUMERAL SÉPTIMO de la sentencia de primera instancia por las razones expuestas en la parte motiva.
CUARTO. Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO
NOTIFÍQUESE la presente providencia de conformidad con lo previsto en los artículos 205 y 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
SEXTO. Ejecutoriada la presente decisión, por conducto de la Secretaría de la Corporación, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE La providencia se estudió a aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha. LOS MAGISTRADOS JOSÉ IGNACIO MADRIGAL ALZATE LUZ MYRIAM SÁNCHEZ ARBOLEDA JUAN GABRIEL VILLAMARÍN MARTÍNEZ Providencia firmada por SAMAI10 10 Para comprobar la autenticidad del documento ingresar a la pestaña “Validador de Documentos” en SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx