SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Tolima

1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-003-2017-00227-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandante: Fabián Enrique Mosquera Tique Apoderado: Luis Erneider Arévalo Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional Apoderado: Martha Ximena Sierra Sossa Tema: Pensión de invalidez ASUNTO Decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 28 de agosto de 2020 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda El señor Fabián Enrique Mosquera Tique1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional, con el fin de que se acojan las siguientes declaraciones y condenas. 1.1.1. Pretensiones 1.1.1.1. Principales Se declare la nulidad del acto ficto que negó la solicitud de reconocimiento y pago de pensión por sanidad, así como el reajuste de indemnización presentada por el señor Fabián Enrique Mosquera Tique ante el Ministerio de Defensa – Ejército Nacional.

A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la Nación - Ministerio de Defensa – Ejército Nacional pagar una pensión por sanidad o invalidez al señor Fabián Enrique Mosquera Tique, equivalente al 95% del salario devengado al momento de su retiro de la institución, según el acta de calificación de invalidez emitida por la Junta Regional de Invalidez del Meta, la cual estableció una pérdida de capacidad laboral del 98.20%. 1 Por medio de apoderado. 2 Se ordene el reajuste de la indemnización por disminución de la capacidad laboral, conforme a los parámetros de incapacidad psicofísica estipulados en los Decretos 94 de 1989 y 1796 de 2000.

Se ordene el pago de las mesadas causadas desde la consolidación del derecho de forma retroactiva. Se ordene reconocer y pagar a Fabián Enrique Mosquera Tique una indemnización equivalente a 100 salarios mínimos mensuales vigentes al momento de la sentencia, como reparación de los perjuicios causados por la demandada. Se ordene indexación según lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA.

Se disponga el cumplimiento de la sentencia que ponga fin al proceso, conforme a lo establecido en el artículo 192 del CPACA. 1.1.1.2. Subsidiarias Se ordena a la Nación - Ministerio de Defensa – Ejército Nacional pagar a Fabián Enrique Mosquera Tique la indemnización sustitutiva establecida en el artículo 45 de la Ley 100 de 1993.

Se ordena también el reajuste de la indemnización por disminución de la capacidad laboral conforme a los artículos 90 del Decreto 94 de 1989 y 39 del Decreto 1796 de 2000. 1.1.2. Hechos Indicó que Fabián Enrique Mosquera Tique prestó sus servicios al Ejército Nacional y fue retirado por cumplimiento del servicio militar y disminución de la capacidad laboral, según un acta de la Dirección de Sanidad.

Señaló que su salud se ha deteriorado gradualmente, obligándolo a acudir a Medicina Regional del Trabajo debido a dificultades para recibir atención médica adecuada, situación que le ha causado perjuicios morales, económicos y familiares, ya que sus padecimientos son considerados irreversibles. Mencionó que la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta determinó que Mosquera Tique tiene patologías graves originadas durante su servicio en el Ejército, que requieren urgente tratamiento médico.

Esta autoridad le asignó una pérdida de la capacidad laboral del 98.20% según el Acta 11067748 del 28 de mayo de 2013. Sostuvo que las lesiones que padece Fabián Enrique Mosquera Tique le impiden desempeñar cualquier actividad laboral en el sector privado, lo que hace que el dictamen de Medicina Laboral del Ejército Nacional sea desproporcionado y no refleje adecuadamente su gravedad.

Agregó que, desde su evaluación médico-laboral, Mosquera Tique no ha tenido recuperación y depende de su familia para su tratamiento médico. Precisó que el retiro del señor Mosquera del Ejército Nacional se debió a su no aptitud para desempeñarse como soldado, lo cual también ha afectado su acceso a trabajos en el sector privado. 3 Manifestó que Fabián Enrique Mosquera Tique solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de pensión de sanidad y reajuste de indemnización por disminución de la capacidad laboral, además de tratamiento y suministro de medicamentos necesarios, como quiera que el Decreto 1796 de 2000 y la Ley 100 de 1993 consagran el derecho a la pensión de sanidad o invalidez para quienes tienen una discapacidad del 75% o más, y del 50% o más, respectivamente.

Asimismo, la Ley 923 de 2004 exige un mínimo del 50% de disminución de la capacidad laboral. Anotó que, según el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral de Fabián Enrique Mosquera Tique, establecido en un 98.20%, cumple con los requisitos para el derecho a la pensión de sanidad según los artículos pertinentes del Decreto 094 de 1989 y el Decreto 1796 de 2000. 1.2.

Contestación de la demanda La autoridad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que había caducado la acción para impugnar el Acta 44352 del 08 de junio de 2011 de la Junta Médico Laboral, que calificó la pérdida de la capacidad laboral de Fabián Enrique Mosquera Tique. Sostuvo que el demandante no ha demostrado una nueva condición especial que afecte la resolución previa sobre su situación pensional; además, indicó que los derechos de petición presentados no generan, modifican o extinguen una condición especial en relación con la situación pensional del aquel.

La demandada también arguyó que los actos demandados se ajustan al ordenamiento jurídico. Explicó que Fabián Enrique Mosquera Tique estuvo previamente vinculado al Ejército Nacional y fue retirado del servicio por razones de salud, tras ser evaluado por Sanidad Militar, quien en Acta No. 44352 de junio de 2011, determinó que Mosquera Tique tenía una disminución de capacidad laboral del 21.7% debido a secuelas de una lesión, lo cual lo hizo no apto para la actividad militar.

Afirmó que la decisión de la Junta Médico Laboral cobró ejecutoria porque no se convocó al Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, como lo exige el artículo 22 del Decreto 1796 de 2000, según el cual, las decisiones del Tribunal Médico son irrevocables y obligatorias, y solo pueden impugnarse mediante las acciones jurisdiccionales pertinentes.

Indicó que, según las decisiones de la Junta Médico, las condiciones médicas de Mosquera Tique le asignaron una incapacidad permanente parcial y confirmaron que no era apto para la actividad militar. Por lo tanto, la autoridad argumentó que no es viable legalmente convocar a una nueva Junta Médico Laboral, ya que todos los procedimientos se realizaron de acuerdo con los exámenes y los procesos legales requeridos.

Además, afirmó que los actos administrativos relacionados con la prestación a Mosquera Tique adquirieron firmeza, ya que no fue impugnado en los plazos correspondientes. Expresó su desacuerdo con el dictamen emitido por la Junta de Calificación de Invalidez del Meta, argumentando que este concepto ignora las circunstancias de 4 hecho y derecho previamente establecidas por las autoridades de sanidad militar respecto a la condición de Mosquera Tique.

Señaló que el dictamen de la Junta de Calificación de Invalidez del Meta carece de rigurosidad científica, pues, aunque las lesiones y afecciones de Mosquera Tique ocurrieron durante su servicio militar obligatorio, según su historial médico, la evaluación de la disminución de la capacidad laboral es competencia exclusiva de las fuerzas militares, centrada únicamente en determinar su idoneidad para actividades militares, no para la vida civil.

Además, destacó que aunque Mosquera Tique fue evaluado adecuadamente por las autoridades de sanidad militar, no utilizó las vías judiciales en los plazos correspondientes para controvertir el resultado. Subrayó que la capacidad psicofísica del personal de las fuerzas militares para efectos prestacionales se define de acuerdo con lo establecido en el artículo 19 del Decreto 94 de 1989, modificado por los artículos 2° y 14 del Decreto 1796 de 2000, regímenes que establece que las Juntas Médico Laborales y el Tribunal Médico de Revisión Laboral Militar y de Policía son responsables de esta evaluación, excluyendo la competencia de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez contempladas en la Ley 100 de 1993.

Coligió que las autoridades médico-laborales militares y de policía están legalmente facultadas para determinar la capacidad psicofísica del personal en servicio activo, enfocándose en los requisitos específicos de las actividades castrenses o policiales, pero no tienen la autoridad para evaluar la capacidad laboral general ni regular las incapacidades que afectan cualquier empleo, función que la Ley 100 de 1993 asigna a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez.

Agregó que las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez no están facultadas para determinar la capacidad laboral en el ámbito militar y que, según el artículo 233 del Código General del Proceso, no procede ordenar un nuevo peritaje cuando ya existe uno previamente realizado fuera del proceso, con audiencia de las partes y sobre los mismos puntos.

Enfatizó que el demandante intenta otorgar valor exclusivo al dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta, sin considerar el dictamen previo emitido por las autoridades de sanidad militar del Ministerio de Defensa Nacional, lo que hace improcedente admitir una nueva prueba, ya que ya existe un dictamen sobre el mismo tema emitido por una entidad competente previamente.

Además, se argumentó que no es jurídicamente procedente el reconocimiento y pago de una pensión por invalidez, ya que no se cumplen los requisitos legales para ello. El demandante no activó los recursos y acciones legales dentro de los términos y oportunidades previstos en la ley para impugnar las decisiones de la Junta Médico Laboral Militar y el acto administrativo que reconoció las prestaciones sociales, los cuales han adquirido firmeza.

Mencionó que los Decretos 1378 de 1967, 382 de 1968, 094 de 1989 y 1796 de 2000 establecen que solo se puede realizar una valoración médica a través de la Junta Médico Laboral, respecto a las lesiones sufridas durante la vinculación con la institución. Por lo tanto, no es posible acceder a la solicitud de un nuevo examen para determinar la limitación física que padece Mosquera Tique, especialmente dado que han pasado aproximadamente 12 años desde su desvinculación de la institución y la definición de su situación por sanidad. 5 La autoridad comentó que la jurisdicción contenciosa administrativa ha reiterado que las actas de las autoridades médico-laborales, que determinan la capacidad psicofísica del personal de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, no son consideradas actos administrativos.

Estas decisiones se enmarcan en un régimen especial y se equiparan a los conceptos de la vía gubernativa. Planteó que la determinación de la situación médico-laboral del personal de la fuerza pública por parte de las entidades médico-laborales constituye una decisión administrativa autónoma, guiada por un procedimiento establecido en la ley, la cual tiene efectos jurídicos administrativos y prestacionales, y no debe ser interpretada únicamente como un acto preparatorio para el reconocimiento de prestaciones.

Agregó que la situación médico-laboral se define mediante decisiones que concluyen un procedimiento específico. Comentó que la ley establece que la valoración de la capacidad psicofísica del personal de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional debe ser realizada exclusivamente por las Juntas Médico Laborales y el Tribunal Médico de Revisión Laboral Militar y de Policía, según lo dispuesto en los artículos 14 del Decreto 1796 de 2000 y 19 del Decreto 94 de 1989, lo cual refleja el carácter especial conferido por el legislador al estatuto de capacidad psicofísica aplicable a este personal, asegurando que dicha valoración solo puede ser llevada a cabo por las autoridades designadas específicamente para ello por ley.

Declaró que la responsabilidad de producir los actos de retiro por disminución de la capacidad psicofísica y de reconocimiento de prestaciones sociales por invalidez, incapacidad o disminución de la capacidad psicofísica recae en la Nación - Ministerio de Defensa. Esta actividad se encomienda a diversas instancias administrativas como los comandos de las diferentes ramas de las Fuerzas Militares, la Secretaría General del Ministerio de Defensa, la Dirección General de la Policía Nacional, y las autoridades médico-laborales militares y de policía, cada una con competencias específicas determinadas por ley y un procedimiento reglado.

Reveló que quienes demanden la nulidad de los actos que niegan el reconocimiento de la pensión de invalidez deben demandar el acto complejo formado por las decisiones de la Junta Médico Laboral Militar y de Policía, así como del Tribunal Médico de Revisión Laboral Militar y de Policía, una vez agotado el recurso de reclamación, junto con el acto que niega dicha prestación, siempre y cuando este último sea un verdadero acto administrativo emitido por la autoridad nominadora.

Insistió en que la definición de la capacidad psicofísica del personal de las Fuerzas Militares se determina y define por mandato de ley a través de las autoridades médico-laborales militares y de policía, establecidas en los Decretos 94 de 1989 y 1796 de 2000. Agregó que, en tal contexto, la normativa aplicable al momento de la desvinculación del servicio en el año 2000 para el exsoldado, era el Decreto 1796 de 2000 (artículo 38 para el derecho a la pensión de invalidez) y el artículo 90 del Decreto 94 de 1989, que establece como mínimo una incapacidad del 75% para tener derecho a dicha pensión. Por lo tanto, no es viable aplicar lo establecido en la Ley 100 de 1993, ya que el artículo 279 de dicho estatuto excluyó expresamente a los servidores militares y de policía del sistema integral de seguridad social.

Explicó que el estatuto de invalideces e indemnizaciones de las fuerzas armadas contenido en los Decretos 94 de 1989 y 1796 de 2000 es de carácter especial y no fue derogado por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993, norma general, dado que 6 solo otra ley especial y posterior podría hacerlo, según los principios de hermenéutica jurídica contemplados en el artículo 3 de la Ley 153 de 1887.

Enfatizó que al aplicar al demandante el estatuto especial y no el general (Ley 100 de 1993), no se transgrede el principio de igualdad frente a la ley. Este enfoque se sustenta en el principio de indisponibilidad de la legalidad de los actos administrativos, que permite la controversia judicial sobre su validez, pero establece los mecanismos procesales adecuados como las acciones de simple nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa. 1.3.

Sentencia de primera instancia El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué emitió sentencia de primera instancia el 28 de agosto de 2020, la cual en su parte resolutiva dispuso lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR la existencia del silencio administrativo negativo, producto de la no respuesta de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional, a la petición de reconocimiento y pago pensional radicada el 26 de marzo de 2014, de conformidad con lo mencionado en la parte considerativa de esta sentencia.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo ficto negativo, producto de la ausencia de respuesta de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional, a la petición radicada por el demandante el 26 de marzo de 2014, en consonancia con lo expuesto en parte motiva.

TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional, a reconocer, liquidar y pagar al señor Fabián Enrique Mosquera Tique, una pensión de invalidez, equivalente al 95% de los haberes devengados, en concordancia con los razonamientos expuestos en parte motiva de este fallo.

CUARTO: DECLARAR oficiosamente probada la excepción de prescripción con relación a las mesadas pensionales causadas antes del 24 de marzo de 2011. (…)

SÉPTIMO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda.

OCTAVO: Sin costas. (…)” Las anteriores decisiones se tomaron luego del siguiente análisis del caso: La jueza argumentó que, de las pruebas practicadas, lo primero que se destaca es que se encuentra acreditado que el señor Fabián Enrique Mosquera estuvo vinculado con el Ejército Nacional como Soldado Bachiller desde el 10 de abril de 2007, y que prestó sus servicios en ese cargo por un término de dos años, un mes y tres días.

Afirmó que, según el acta de la Junta Médica Laboral del Ejército Nacional, la disminución de la capacidad laboral del señor Mosquera Tique fue consecuencia de una lesión ocurrida en el servicio el 17 de noviembre de 2007. Por esta razón, 7 el régimen aplicable al actor es la Ley 923 de 2004 y su Decreto Reglamentario 4433 de 2004, norma vigente en esa época, que contemplaba que, para ser beneficiario de la pensión de invalidez, la pérdida de capacidad laboral debía ser igual o superior al 75%.

No obstante, señaló que, como el artículo 30 del Decreto 4433 de 2004 fue declarado nulo por el Consejo de Estado, la situación del demandante debe ser resuelta conforme a las normas del Decreto 1796 de 2000, que continuó vigente hasta la expedición del Decreto 1157 de 2014. Indicó que, para corroborar el cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión de invalidez según el Decreto 1796 de 2000, se demostró que el 28 de mayo de 2013, la Junta Regional de Calificación del Meta evaluó al señor Fabián Enrique Mosquera y diagnosticó un grado de incapacidad laboral equivalente al 98.2%.

Mencionó que, aunque la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta emitió su dictamen mucho después de la ocurrencia del accidente, y que este dista considerablemente de la calificación emitida por la Junta Médica Laboral del Ejército Nacional, esto se debe a que, tratándose de secuelas de carácter psíquico y físico que afectan la capacidad laboral y disminuyen la calidad de vida, no puede esperarse que se mantengan intactas con el paso del tiempo.

El deterioro evidenciado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta es una consecuencia de la patología mental sufrida durante el tiempo que prestó sus servicios al Ejército Nacional. Además, el Ejército Nacional no convocó a la Junta Médica Laboral en 2008, como lo sugirió el médico psiquiatra tratante, sino hasta 2011, sin tener en cuenta muchos aspectos de su salud mental y enfocándose más en su salud física, como lo señaló el Dr. Wilson Contreras Pinto en la audiencia de pruebas.

Respecto a la objeción por error grave, la jueza rechazó el argumento de la parte accionada, que apelaba a una supuesta falta de rigor científico. Citó un precedente del Consejo de Estado, que establece que, cuando existen discrepancias entre conceptos médicos sobre la disminución de la capacidad laboral (el emitido en el trámite administrativo y el de los peritos designados en el proceso), debe darse prelación al dictamen emitido por los expertos dentro del proceso, dado que puede ser controvertido como medio de prueba, a diferencia de las evaluaciones médicas realizadas en los trámites administrativos.

Con base en lo anterior, concluyó que no se demostró el error grave en el dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta, que evaluó interdisciplinariamente al demandante en 2013, por lo que no prosperó la objeción planteada. En consecuencia, se concluyó que la pérdida de capacidad laboral del actor es del 98.2% y no del 21.7%.

Aclaró que la disminución de la capacidad laboral del actor, al ser superior al 50%, le da derecho al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, ya que la misma se deriva de hechos ocurridos durante su servicio militar obligatorio y se estructuró a partir del 17 de noviembre de 2007, como lo señaló la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta.

Finalmente, declaró prescritas las mesadas pensionales desde el 26 de marzo de 2011 hacia atrás, por prescripción trienal dispuesta en el artículo 43 del Decreto 4433 de 2004. 8 1.4. Recurso de apelación La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando que sea revocada y que, en su lugar, se desestimen las pretensiones de la demanda.

Argumentó que el señor Mosquera Tique, al retirarse del Ejército Nacional por razones de sanidad, cumplió con las formalidades legales y que su capacidad psicofísica fue evaluada en 2011, concluyendo que no era apto para la actividad militar debido a una disminución del 21.7% en su capacidad laboral. Sostuvo que las decisiones del Tribunal Médico son irrevocables y obligatorias, y que solo proceden las acciones jurisdiccionales para impugnarlas.

También señaló que la incapacidad permanente parcial del actor y su declaración de no apto para la actividad militar se ajustaron a los exámenes y procedimientos legales. Agregó que el procedimiento prestacional se perfeccionó sin que el interesado presentara impugnaciones oportunas. Insistió en la objeción al dictamen de calificación de invalidez emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta, destacando la falta de rigor científico y la inaplicabilidad de dicha evaluación para la capacidad laboral militar.

Argumentó que las evaluaciones deben realizarse en el contexto de las Fuerzas Militares y que las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez no tienen competencia para determinar la capacidad para actividades militares. Citó la sentencia C-890 de 1999 de la Corte Constitucional para destacar que el régimen especial de la Fuerza Pública no viola el principio de igualdad y ofrece beneficios adicionales.

Dijo que la valoración de la capacidad psicofísica debe ser realizada por las autoridades médicas militares y no por entidades externas. Precisó que la Ley 100 de 1993 no aplica a servidores militares y de policía debido a su exclusión específica. Explicó que las decisiones médicas laborales son parte de un acto administrativo complejo que involucra a varias autoridades.

Anotó que las decisiones médicas no son simples actos de trámite, sino actos administrativos con efectos definitivos. Destacó que cualquier impugnación debe abordar el acto complejo que incluye tanto las decisiones médicas como el acto administrativo definitivo. Advirtió que el actor no agotó los recursos y acciones legales disponibles y que la reclamación pensional presentada no es válida sin certeza sobre el origen y la naturaleza de sus afecciones.

Agregó que tampoco no gestionó adecuadamente el proceso ante las autoridades militares y presentó un acta que evalúa la incapacidad en el contexto civil, no militar, por lo que carece de validez. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes reiteraron los argumentos presentados en intervenciones anteriores. El Ministerio Público se abstuvo de emitir concepto en esta instancia.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales 9 administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos, así como de las apelaciones de autos susceptibles de este recurso.

Asimismo, esta Sala se ajustará a lo establecido en el artículo 328 del CGP, por remisión del artículo 306 del CPACA. De acuerdo con dicha disposición, se realizará un pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2.

Procedibilidad del recurso de apelación De acuerdo con lo establecido en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, son apelables las sentencias de primera instancia, circunstancia que es la que se avizora en el presente caso. 2.3. Problema jurídico Según el marco de la apelación, corresponde a la Sala determinar si es procedente el reconocimiento de la pensión de invalidez al demandante, basándose en el concepto emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta, y si dicho concepto es válido para demostrar la disminución de la capacidad laboral alegada para acceder a la prestación solicitada, teniendo en cuenta que se desempeñó como soldado regular en el Ejército Nacional en la fecha de estructuración de la invalidez. 2.3.1.

Tesis de la Sala Se revocará la sentencia de primera instancia porque, aunque el Consejo de Estado otorga valor probatorio a los dictámenes de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez en procesos de miembros de la Fuerza Pública para que sean valorados como prueba pericial junto con el acervo probatorio y conforme a las reglas de la sana crítica, el dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta no desvirtúa el porcentaje de pérdida de capacidad laboral establecido por la Junta Médica Laboral del Ejército Nacional.

El dictamen de la Junta Regional carece de motivación suficiente y no confronta su análisis con el de las autoridades médicas militares, lo que impide determinar las falencias en las evaluaciones médicas y las razones del aumento en los índices de pérdida de capacidad laboral. Tampoco especifica claramente los métodos y fundamentos técnicos y científicos, ni establece si las patologías analizadas guardan relación directa con las calificadas en el Acta de Junta Médica Laboral del Ejército de 2011.

Además, la Junta Regional no justifica el aumento de los índices en su dictamen, lo que impide desestimar la evaluación de la Junta Médica Laboral del Ejército Nacional, autoridad competente para establecer la disminución de la capacidad psicofísica del personal de la Fuerza Pública. Las valoraciones de la Junta Médica Laboral del Ejército, realizadas por médicos especialistas, otorgan credibilidad y aportan elementos de convicción respecto al porcentaje de disminución de la capacidad laboral del demandante.

En contraste, el análisis de la Junta Regional no es suficiente para determinar tal supuesto. 10 Finalmente, no se cumplen los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional para imponer una nueva calificación sobre el acta de la Junta Médica Laboral. 2.3.2. Marco normativo 2.3.2.1. De la pensión de invalidez en el régimen de seguridad social especial previsto para los integrantes de la Fuerza Pública2 En cuanto al estado y la capacidad psicofísica de los miembros de la Fuerza Pública, los Decretos 2728 de 1968, 1836 de 1979, 094 de 1989, 1796 de 2000 y 4433 de 2004 abordan estos aspectos en detalle.

Estos decretos especifican los procedimientos médico-científicos para verificar la capacidad laboral, el origen de la incapacidad, el porcentaje de pérdida de la capacidad y las prestaciones económicas que pueden ser reconocidas. El Decreto 094 de 1989 regulaba la capacidad psicofísica, las incapacidades, las invalideces y las indemnizaciones del personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, así como de Soldados, Grumetes, Agentes, Alumnos de las Escuelas de Formación y personal civil del Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional.

En relación a la falta de aptitud, el inciso 3 del artículo 3 establecía que “Será calificado no apto el que presente alguna alteración psicofísica que no le permita desarrollar normal y eficientemente la actividad militar, policial o civil correspondiente a su cargo, empleo o funciones”. Como resultado de la desvinculación del servicio, el decreto estipulaba la obligación de realizar un examen de capacidad psicofísica en todos los casos, el cual “tiene carácter definitivo para los efectos legales correspondientes” (inciso 3 del artículo 4).

Este examen es crucial para determinar los derechos prestacionales derivados del estado de salud del miembro de la Fuerza Pública. En este sentido, el artículo 8 regulaba el examen de retiro en los siguientes términos: “ARTÍCULO 8º. EXAMENES PARA RETIRO. Los exámenes médico- laborales y tratamientos que se deriven del examen de capacidad sicofísica para retiro, así como la correspondiente Junta Médico-Laboral Militar o de Policía, deben observar completa continuidad, desde su comienzo hasta su terminación. Su interrupción por parte del interesado, sin causa justificada y por un término mayor de treinta (30) días se considera como renuncia a tales exámenes y perderá por lo tanto los derechos originados por razón de las lesiones o enfermedades, relacionadas en este procedimiento.

Para hacer efectivo el cumplimiento de lo dispuesto en el inciso anterior, en las Direcciones de Sanidad de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, se llevará un riguroso control sobre el proceso de los exámenes de la capacidad sicofísica para retiro y de las correspondientes Juntas Médico-Laborales, exigiendo a los interesados las presentaciones periódicas que se estimen necesarias”.

Así pues, la disminución de la capacidad laboral del integrante de la Fuerza Pública da lugar al reconocimiento de diversas prestaciones, entre ellas la pensión de invalidez, regulada en el artículo 90 del Decreto 094 de 1989. Esta pensión se aplica 2 Este marco normativo se toma de la sentencia del Consejo de Estado dictada el 20 de abril de 2023 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 25000234200020150410201, en el que el demandante es Luis Antonio Monroy Delgado y el demandado es la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército. 11 a los soldados que sufran una pérdida igual o superior al 75% de su capacidad psicofísica, de la siguiente manera: “Artículo

90. PENSIÓN DE INVALIDEZ DEL PERSONAL DE SOLDADOS Y GRUMETES. A partir de la vigencia del presente Decreto, cuando el personal de Soldados y Grumetes de las Fuerzas Militares adquiera una incapacidad durante el servicio que implique una pérdida igual o superior al 75% de su capacidad sicofísica tendrá derecho mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual pagadera por el Tesoro Público y liquidada así: a) El 75% del sueldo básico de un Cabo Segundo o su equivalente, cuando el índice de lesión fijado determine una disminución de la capacidad sicofísica del 75% y no alcance al 95%. b) El 100% del sueldo básico de un Cabo Segundo o su equivalente, cuando el índice de lesión fijado determine una disminución de la capacidad sicofísica igual o superior al 95%”.

Por su parte, el Decreto 1796 de 20003, en su artículo 39, establece la prestación pensional por invalidez para el personal vinculado al servicio militar obligatorio y para los soldados profesionales, siempre que sufran una pérdida del 75% o más de su capacidad psicofísica durante el servicio. Para mayor ilustración, se transcribe el citado artículo: “ARTÍCULO

39. LIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE INVALIDEZ DEL PERSONAL VINCULADO PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO MILITAR OBLIGATORIO Y PARA LOS SOLDADOS PROFESIONALES. Cuando el personal de que trata el presente artículo adquiera una incapacidad durante el servicio que implique una pérdida igual o superior al 75% de su capacidad laboral, tendrá derecho mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual valorada y definida de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional para el efecto, y liquidada como a continuación se señala: a. El setenta y cinco por ciento (75%), del salario que se señala en el parágrafo 1o del presente artículo, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) y no alcance el ochenta y cinco por ciento (85%). b. El ochenta y cinco por ciento (85%) del salario que se señala en el parágrafo 1o del presente artículo, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al ochenta y cinco por ciento (85%) y no alcance el noventa y cinco por ciento (95%). c. El noventa y cinco por ciento (95%), del salario que se señala en el parágrafo 1o del presente artículo, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%).

PARAGRAFO 1 o. La base de liquidación de la pensión del personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio será el sueldo básico de un cabo tercero o su equivalente en la Policía Nacional.

PARAGRAFO 2 o. Para los soldados profesionales, la base de liquidación será igual a la base de cotización establecida en el Régimen de Carrera y Estatuto del Personal de Soldados Profesionales. 3 Vigente al momento en que el accionante experimentó las lesiones que hoy alega como causa eficiente de la pérdida de su capacidad laboral, ocurrido el 17 de noviembre de 2007. 12 PARAGRAFO 3o.

Cuando el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral no sea igual o superior al 75% no se generará derecho a pensión de invalidez”. En consonancia con lo expuesto, se advierte que el artículo 24 del Decreto 1796 de 2000 establecía que las circunstancias de modo, tiempo y lugar en las que se registraban las lesiones de los miembros de la Fuerza Pública se podían calificar de la siguiente manera: i) en el servicio pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o accidente común; ii) en el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo; iii) en el servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo; y iv) en actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden de un superior.

En estos términos, resulta evidente que cuando un miembro de la Fuerza Pública experimenta una disminución de su capacidad laboral en servicio, surge el derecho a percibir la prestación pensional derivada de un estado de invalidez. Esto se debe a que el Estado tiene la obligación constitucional y legal de proteger la vida y honra4 de todos los residentes del país, adquiriendo una relevancia especial en el caso de quienes prestan sus servicios en defensa de la soberanía nacional y como garantes de los derechos y libertades públicas5. 2.3.2.2.

Del derecho a una nueva valoración médica para los integrantes de la Fuerza Pública El Consejo de Estado, en sentencia del 20 de abril de 20236, indicó que, aunque los integrantes de la Fuerza Pública tengan un régimen especial, también son beneficiarios de los postulados constitucionales sobre el derecho a la seguridad social. En la misma providencia, se citó la afirmación de la Corte Constitucional en la sentencia T-530 de 2014, que establece que la calificación por pérdida de la capacidad psicofísica es un derecho de quienes pertenecen al régimen de la Fuerza Pública, garantizando así la protección del derecho fundamental al mínimo vital, resaltando que la determinación del origen y del porcentaje de dicha pérdida son pilares fundamentales para el reconocimiento de las prestaciones asistenciales o económicas, y que, por estos motivos, se exige que los dictámenes sean debidamente motivados y basados en un diagnóstico integral del estado de salud.

Al respecto, la Corte expresó en la referida sentencia: “4.5. De acuerdo con lo establecido en los Decretos 1836 de 1979, 094 de 1989 y 1796 de 2000, por medio de los cuales se ha regulado la evaluación de la capacidad sicofísica para el personal de la Fuerza Pública así como su disminución, la determinación tanto del origen como del porcentaje de pérdida de dicha capacidad constituye uno de los presupuestos más importantes para establecer si una persona tiene 4 “ARTÍCULO 2.

Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.”. 5 Este marco conceptual se encuentra en la sentencia del 28 de octubre de 2016, Sección Segunda, Subsección B, M.P. César Palomino Cortés., proceso con radicado 25000-23-25-000-2012-01112-01 (0856-2014) 6 Se dictó en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 25000234200020150410201, en el que el demandante es Luis Antonio Monroy Delgado y el demandado es la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército. 13 derecho al reconocimiento de determinadas prestaciones, sean éstas de naturaleza asistencial o económica.7 En otras palabras, la calificación por pérdida de la capacidad sicofísica detenta una verdadera función prestacional ius fundamental, puesto que, desde una visión constitucional, es un derecho de quienes pertenecen al régimen de la Fuerza Pública, inescindible a determinadas prestaciones del mismo y que cobra especial relevancia al convertirse en el medio para acceder a la garantía y protección de otros derechos fundamentales como el mínimo vital.

Precisamente, con el fin de hacer efectivas dichas garantías, esta Corporación ha manifestado que los dictámenes de pérdida de capacidad laboral deben obedecer a unos parámetros mínimos, esto es, que “deben ser motivados, en el sentido de manifestar las razones que justifican en forma técnico-científica la decisión, las cuales deben tener pleno sustento probatorio y basarse en un diagnóstico integral del estado de salud.”8 (Resaltado fuera del original)”.

Respecto a la posibilidad de una nueva valoración médica ante patologías crónicas cuyo origen se dio durante la vigencia de la relación laboral, para aquellos que no fueron pensionados por invalidez por la Fuerza Pública, la Corte Constitucional, en la sentencia T-530 de 2014, reiteró las reglas que ya había expuesto en la providencia T-493 de 2004, a saber: “(i) [que exista] una conexión objetiva entre el examen solicitado y una condición patológica atribuible al servicio;

(ii) dicha condición [recae] sobre una patología susceptible de evolucionar progresivamente; y (iii) si la misma se [refiere] a un nuevo desarrollo no previsto en el momento del retiro”. Posteriormente, la sentencia T-507 de 2015 consagró el deber de las Fuerzas Militares de ofrecer atención diagnóstica al personal retirado que no tuvo derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez, pero que padecía patologías con un desarrollo incierto y progresivo.

En este sentido, la Corte afirmó que, si después de la calificación se encuentran elementos objetivos que evidencien la existencia de una condición patológica atribuible al servicio, que no fue tenida en cuenta en el momento de la evaluación que dio lugar al retiro, o su progresión, hay lugar a practicar un nuevo examen médico9. 2.3.2.3.

Autoridad competente para calificar la pérdida de capacidad laboral en el régimen jurídico de la pensión de invalidez para miembros de la Fuerza Pública La Ley 923 y el Decreto 4433, ambos de 2004, establecen lo siguiente: 7 La determinación del porcentaje de pérdida de capacidad sicofísica guarda estrecha relación con el nivel de gravedad de cada incapacidad.

Al respecto pueden revisarse los artículos 8 del Decreto 1836 de 1979 y 15 del Decreto 094 de 1989, los cuales clasifican las incapacidades e invalideces así: “a) Incapacidad relativa y temporal. Es la determinada por las lesiones o afecciones que disminuyen parcialmente la capacidad sicofísica y de trabajo de la persona y que mediante el tratamiento médico, quirúrgico o por las solas defensas del organismo obtenga su recuperación total.// b) Incapacidad absoluta y temporal.

Es la determinada por las lesiones o afecciones que suprimen transitoriamente la capacidad sicofísica y de trabajo de la persona y que mediante tratamiento médico, quirúrgico o por las solas defensas del organismo, logren su recuperación total.// c) Incapacidad relativa y permanente. Es la determinada por lesiones o afecciones que disminuyen parcialmente la capacidad sicofísica y de trabajo de la persona sin ser susceptibles de recuperación por ningún medio.// d) Incapacidad absoluta y permanente o invalidez.

Es el estado proveniente de lesiones o afecciones patológicas, no susceptibles de recuperación por medio alguno, que incapacitan en forma total a la persona para ejercer toda clase de trabajo. Cuando el inválido no pueda moverse, conducirse o efectuar los actos esenciales de la existencia, sin la ayuda permanente de otra persona, se le denomina gran invalidez.” 8 Sentencia T-798 de 2011. 9 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 14 - Ley 923 de 2004 “Artículo 3°.

Elementos mínimos. El régimen de asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas, correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública, que sea fijado por el Gobierno Nacional, tendrá en cuenta como mínimo los siguientes elementos: (…) 3.5. El derecho para acceder a la pensión de invalidez, así como su monto, será fijado teniendo en cuenta el porcentaje de la disminución de la capacidad laboral del miembro de la Fuerza Pública, determinado por los Organismos MédicoLaborales Militares y de Policía, conforme a las leyes especiales hoy vigentes, teniendo en cuenta criterios diferenciales de acuerdo con las circunstancias que originen la disminución de la capacidad laboral.

En todo caso no se podrá establecer como requisito para acceder al derecho, una disminución de la capacidad laboral inferior al cincuenta por ciento (50%) y el monto de la pensión en ningún caso será menor al cincuenta por ciento (50%) de las partidas computables para la asignación de retiro. Podrá disponerse la reubicación laboral de los miembros de la Fuerza Pública a quienes se les determine de conformidad con el estatuto de la capacidad sicofísica, incapacidades e invalideces, una disminución de la capacidad laboral que previo concepto de los organismos médico- laborales militares y de policía así la ameriten, sin perjuicio de la indemnización a que haya lugar.” - Decreto 4433 de 2004 “ARTÍCULO 30.

Reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez. Cuando mediante Junta Médico Laboral o Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, al personal de Oficiales, Suboficiales, Soldados Profesionales y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de las Fuerzas Militares, y de Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo, Agentes y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de la Policía Nacional se les determine una disminución de la capacidad laboral igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) ocurrida en servicio activo, tendrán derecho a partir de la fecha del retiro o del vencimiento de los tres meses de alta cuando se compute como tiempo de servicio, mientras subsista la incapacidad, a que el Tesoro Público les pague una pensión mensual, que será reconocida por el Ministerio de Defensa Nacional o por la Dirección General de la Policía Nacional, según el caso, (…)” Frente al particular sobre la "autoridad competente para calificar la pérdida de capacidad laboral en el régimen jurídico de la pensión de invalidez para miembros de la Fuerza Pública", la Corte Constitucional, en la sentencia T-717 de 2017, indicó: “(…) las Fuerzas Militares y de Policía cuentan con organismos propios, distintos a los del régimen general de seguridad social en salud, para determinar la pérdida de capacidad laboral de sus miembros, diferencia que ha sido estudiada en varias ocasiones por la jurisprudencia Constitucional.

Por su pertinencia, a continuación se citan in extenso las consideraciones expuestas en la sentencia C-890 de 1999[64] sobre el 15 tema, a propósito de la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 66 (parcial) del Decreto 1029 de 1994, y los artículos 89, 90 y 91 (parciales) del Decreto 094 de 1989, por cargos de igualdad que si bien no son las normas actualmente aplicables, toda vez que fueron derogadas por el Decreto 1796 de 2000, dan cuenta de las razones que justifican la existencia del régimen especial que se viene estudiando: “[N]o es posible establecer un término de comparación entre los porcentajes para acceder a la pensión de invalidez en el régimen general y los del régimen especial, porque la estructura de los sistemas difiere sustancialmente en la medida en que su acceso y sus métodos de calificación están regulados por patrones distintos, no habiendo coincidencia entre los sistemas de cálculo, liquidación y monto de las prestaciones.

Como ya se anotó, al estar diseñados para regular situaciones diversas, acordes con las características específicas de los grupos sociales cubiertos, los regímenes prestacionales en materia de pensión por invalidez no pueden someterse a la misma regla de comparación, por lo que tampoco es viable establecer una norma de correspondencia matemática entre los porcentajes utilizados por cada uno. Para efectos de ilustrar la diferencia que existe entre los métodos de calificación de las incapacidades en cada uno de los sistemas, resulta de importancia presentar el siguiente ejemplo.

En el sistema prestacional de las fuerzas militares [Decreto 094 de 1989], la pérdida anatómica de miembro superior derecho en un persona diestra de 20 años de edad, arroja 20 índices de incapacidad, dando lugar, una vez confrontadas las respectivas tablas, a una incapacidad del 100%. A este tipo de lesión corresponde una indemnización acorde con el grado que el militar detenta, y el derecho a una pensión de invalidez equivalente al 100% del sueldo o de las partidas respectivas, según lo establecido en los diferentes estatutos especiales.

En el régimen de la Ley 100, la misma lesión en la misma persona, acaecida ésta como consecuencia de un riesgo común o profesional, debe someterse a la evaluación médica de la junta de calificación de invalidez que de acuerdo a los criterios de deficiencia, incapacidad y minusvalía, determina su valor. Según las tablas que regulan la materia, la incapacidad de la pérdida anatómica de miembro superior produce, acogiéndose a los porcentajes máximos, sin tener en cuenta la variación que en mayor o menor medida puede presentarse frente a cada individuo, los siguientes resultados: deficiencia 30.2%[65], discapacidades 5.0%[66] y minusvalía 8.5%.[67] La sumatoria de los porcentajes anotados arroja una incapacidad laboral total del 43.5% la cual, de acuerdo con las normas de invalidez citadas, no da derecho a la pensión y sólo en la medida en que dicha incapacidad tenga origen profesional, permitiría el pago de una indemnización proporcional al salario base de cotización. Los resultados anteriores demuestran que la calificación de los distintos eventos que generan una incapacidad sicofísica, además de resultar más benéficos en el régimen especial, varían de 16 acuerdo con las exigencias particulares de cada sistema, situación que, como quedó dicho, no permite establecer un término de comparación del cual pueda colegirse discriminación alguna.

(…)” 4.9. En línea con lo expuesto, la sentencia T-539 de 2015, previamente citada, señaló que “la falta de correspondencia matemática entre los porcentajes utilizados por cada régimen, no permite que la misma lesión pueda calificarse con igual porcentaje en uno y otro, y mucho menos que un organismo de calificación de un régimen determinado pueda tener en cuenta para la expedición de un dictamen los parámetros de calificación de otra valoración perteneciente a un régimen distinto.” 4.10.

En suma, las diferencias señaladas entre los dos sistemas de seguridad social han permitido a la Corte Constitucional concluir que en vista de las actividades que desarrollan quienes han estado vinculados con la Fuerza Pública demandan mayores exigencias físicas y psíquicas, no es posible asimilar los dictámenes de pérdida de capacidad laboral en regímenes distintos al que les es propio, ni tampoco permitir que con un dictamen emitido por una autoridad ajena al régimen de la Fuerza Pública pueda lograrse el acceso a prestaciones propias de éste.

No obstante, ello no significa que en el marco del subsistema de seguridad social de las Fuerzas Militares y de Policía no se deban garantizar los presupuestos constitucionales, como el debido proceso tal como se verá en el siguiente apartado. (…) 5.11. En conclusión, al momento de calificar la invalidez o pérdida de capacidad psicofísica, las autoridades competentes, tanto en el sistema general de seguridad social en salud, como en el subsistema de las Fuerzas Militares y de Policía, tienen el deber de evaluar integralmente a cada paciente, lo cual incluye el estudio de todas sus historias clínicas, que además deben estar actualizadas, así como el conjunto de las patologías que padezca.

Antes bien, el respeto de dicha garantía, adquiere una especial relevancia cuando se busca una recalificación, por ejemplo, por la aparición de nuevas afectaciones que podrían haber sido causadas por la patología inicialmente valorada. (…) 5.12. El artículo 22 del Decreto 1796 de 2000, establece que las decisiones del Tribunal Médico Laboral Militar y de Policía de Revisión, son irrevocables y obligatorias, y que por regla general contra éstas sólo proceden las acciones jurisdiccionales pertinentes.

En consecuencia, no se podrían efectuar nuevas calificaciones del estado de incapacidad, excepto en los casos de los pensionados por invalidez, pues esa misma norma dispone que a éstos se les deben realizar exámenes periódicos de revisión. 5.13. En este orden de ideas, es claro entonces que el Legislador contempló la posibilidad de una recalificación periódica únicamente para quienes al retirarse del servicio obtuvieron una pensión por invalidez, y las personas que sean calificadas con un porcentaje inferior al mínimo requerido para acceder a dicha prestación, no podrían volver a ser evaluadas, pese a que exista un agravamiento de sus síntomas o una importante desmejora de su estado de salud. 17 5.14.

Frente a lo anterior, esta Corporación ha manifestado que “[prima facie], no parece de recibo, a la luz de los principios y valores constitucionales, una interpretación del régimen legal y reglamentario de las fuerzas militares y de policía en materia de salud, que excluya toda responsabilidad del Estado en relación con desarrollos patológicos posteriores al retiro de una persona del servicio activo que no fueron tenidos en cuenta al fijar la condición de salud en la Junta Médica, con base en la cual se determinó el retiro, pero que pueden atribuirse de manera clara y directa a una situación de servicio”. 5.15.

En consecuencia, la jurisprudencia constitucional, en la sentencia T- 493 de 2004, reiterada por la sentencia T-140 de 2008, previó tres presupuestos para establecer la procedencia de una nueva valoración médica en los casos de no pensionados de las Fuerzas Militares y de Policía, estos son: “(i) [la existencia de] una conexión objetiva entre el examen solicitado y una condición patológica atribuible al servicio;

(ii) [que] dicha condición [recaiga] sobre una patología susceptible de evolucionar progresivamente; y (iii) que la misma se [refiera] a un nuevo desarrollo no previsto en el momento del retiro”. Adicionalmente, en las sentencias T-696 de 2011 y T-539 de 2015, la Corte sostuvo, en relación con la conexidad exigida en el primer requisito, que “en muchas oportunidades, esta última relación no se muestra con claridad en sede judicial, entre otras cosas, porque es justamente lo que se pretende demostrar mediante la nueva calificación, cuya competencia está asignada a los órganos respectivos.” Es decir que, la procedencia de la recalificación en este tipo de casos, no puede depender de que en la acción de tutela esté plenamente demostrada que la afectación en la salud del peticionario se haya dado en razón del servicio, pues dicha imputación, se hace, precisamente al calificar la pérdida de capacidad laboral, por las autoridades competentes. 5.16.

Esta interpretación jurisprudencial, responde al deber constitucional que tiene el Estado de garantizar las condiciones necesarias para materializar una igualdad real y efectiva entre todas las personas, lo cual supone la adopción de medidas diferenciales a favor de quienes se encuentran en condiciones de vulnerabilidad, que les generan desventajas frente al resto de la población. Por ello, en los casos señalados, resulta procedente una recalificación, pues aunque formalmente la persona no fue considerada en estado de invalidez en el dictamen inicial, materialmente sí puede estarlo años después, por un empeoramiento progresivo de la patología que adquirió mientras prestó sus servicios a la Fuerza Pública.

De allí que, las valoraciones que se hagan de la capacidad laboral deban ser integrales, e incluir conceptos médicos actualizados. (…) 6.3. Conforme a lo expuesto, y atendiendo a la metodología propuesta, la Sala comenzará por analizar el primer problema jurídico planteado, supra 2.3.1, correspondiente a determinar si la Policía Nacional vulneró los derechos a la seguridad social, al mínimo vital, y a una vida en condiciones dignas del señor José Nelson Gamba Casallas, al negarse a reconocer una pensión de invalidez a su nombre, argumentando que el estudio de la pérdida de capacidad laboral del actor realizado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C. y 18 Cundinamarca cuyo resultado arrojó una pérdida de capacidad laboral de 86.50%, no le es oponible, en la medida que el régimen prestacional de dicha institución es especial, y está regulado en el Decreto 1796 de 2000. - La Policía Nacional no vulneró los derechos fundamentales del accionante, por no convalidar el dictamen emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C. y Cundinamarca 6.3.1.

Atendiendo a las consideraciones expuestas en los numerales 4.1. a 4.8. de esta sentencia, la Sala advierte que le asiste razón a la Policía Nacional al señalar que no puede reconocer una pensión de invalidez con base en un dictamen emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C., toda vez que las Fuerzas Militares y de Policía tienen un régimen de seguridad social propio, que se materializa en un subsistema distinto al que se aplica generalmente a la población civil, el cual cuenta con una regulación específica, que atiende a las particularidades de la actividad que desarrolla el sector defensa. 6.3.2.

En este orden de ideas, la entidad demandada no vulneró los derechos fundamentales del señor José Nelson Gamba Casallas por no admitir el dictamen de pérdida de capacidad laboral de la Junta Regional de Calificación para efectos de reconocerle una pensión de invalidez, pues de acuerdo con la normatividad vigente, las Fuerzas Militares y de Policía tienen una regulación especial, que responde a la forma en que se organizan logísticamente y a su misión constitucional.

Por ello, dado que la prestación del servicio en dichos regímenes exigen unas cualidades físicas y psicológicas cualificadas, no es posible asimilar un dictamen emitido bajo las normas del régimen general, que no tienen en cuenta las peculiaridades propias de dicha actividad, en el subsistema de las Fuerzas Militares y de Policía. 6.3.3.

Así pues, la Sala no accederá a la pretensión del accionante, encaminada a que se ordene a la Policía Nacional, validar el dictamen emitido el 15 de julio de 2016 por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C., que le otorgó un 86.50% de pérdida de capacidad laboral, y en consecuencia le reconozca transitoriamente una pensión de invalidez.” Como se aprecia, por disposición legal, las autoridades competentes para evaluar la capacidad sicofísica y la disminución de la capacidad laboral de los miembros de la Fuerza Pública son la Junta Médico Laboral y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía. Además, por desarrollo jurisprudencial, debido a las diferencias evidentes entre los sistemas de seguridad social general y el previsto para el personal de la Fuerza Pública, los dictámenes de pérdida de capacidad laboral emitidos en cada régimen no pueden asimilarse para acceder a las prestaciones correspondientes.

También se ha establecido que las decisiones del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía son irrevocables y obligatorias, y que, por regla general, contra estas solo proceden acciones jurisdiccionales. Además, la única forma en que puede prosperar una recalificación en los casos de no pensionados de las Fuerzas Militares y de Policía es acreditando los siguientes presupuestos: “(i) [la existencia de] una conexión objetiva entre el examen solicitado y una condición 19 patológica atribuible al servicio;

(ii) [que] dicha condición [recaiga] sobre una patología susceptible de evolucionar progresivamente; y (iii) que la misma se [refiera] a un nuevo desarrollo no previsto en el momento del retiro”10. Además, se indicó que la evaluación de la capacidad sicofísica y la disminución de la capacidad laboral debe garantizar los presupuestos constitucionales, como el debido proceso.

En este sentido, el artículo 16 del Decreto 1796 de 2000 estipula que, al momento de realizar la calificación, la Junta Médico Laboral debe considerar la ficha médica de aptitud psicofísica; el concepto médico que especifique el diagnóstico, evolución, tratamiento realizado y secuelas de las lesiones o afecciones que presente el interesado; el expediente médico-laboral que repose en la respectiva Dirección de Sanidad; los exámenes paraclínicos adicionales que se consideren necesarios y el informe administrativo por lesiones personales.

La norma: “ARTICULO

16. SOPORTES DE LA JUNTA MEDICO-LABORAL MILITAR O DE POLICIA. Los soportes de la Junta Médico-Laboral serán los siguientes: a. La ficha médica de aptitud psicofísica. b. El concepto médico emitido por el especialista respectivo que especifique el diagnóstico, evolución, tratamiento realizado y secuelas de las lesiones o afecciones que presente el interesado. c. El expediente médico - laboral que reposa en la respectiva Dirección de Sanidad. d. Los exámenes paraclínicos adicionales que considere necesario realizar. e. Informe Administrativo por Lesiones Personales.

(…)” 2.3.2.4. El valor probatorio de los dictámenes de las Juntas Regionales y Nacionales de Calificación de Invalidez para los miembros de la Fuerza Pública11 El Decreto 094 de 1989 establece que la capacidad psicofísica del personal de la Fuerza Pública debe ser determinada por las autoridades médico-militares y de Policía, entre las cuales se encuentra la Junta Médico Laboral Militar o de Policía. Su finalidad es “llegar a un diagnóstico positivo, clasificar las lesiones y secuelas, valorar la disminución de la capacidad laboral para el servicio y fijar los correspondientes índices para fines de indemnizaciones cuando a ello hubiere lugar”.

Asimismo, el decreto establece que las Juntas deben basarse en la ficha de aptitud psicofísica, el examen clínico general correctamente ejecutado, así como en los antecedentes, diagnósticos, evolución, tratamiento y pronóstico de las lesiones o afecciones, respaldados por conceptos escritos de especialistas (art. 21). En la misma línea, el Decreto 1796 de 2000 prevé que la Junta Médico Laboral Militar o de Policía y el Tribunal de Revisión Militar y de Policía son las autoridades 10 Sentencia T-140 de 2008 11 Este marco normativo se toma de la sentencia del Consejo de Estado dictada el 20 de abril de 2023 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 25000234200020150410201, en el que el demandante es Luis Antonio Monroy Delgado y el demandado es la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército. 20 competentes para establecer la disminución de la capacidad psicofísica y calificar la enfermedad como de origen profesional o común. No obstante, el Consejo de Estado ha otorgado valor probatorio a los dictámenes de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez emitidos en el curso de los procesos instaurados por miembros de la Fuerza Pública, permitiendo que obre en el proceso un informe técnico por parte del médico legista sobre la incapacidad laboral.

Por consiguiente, se evidencia que las autoridades judiciales pueden otorgar valor probatorio a las actas de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, incluso si el interesado pertenece al régimen especial de la Fuerza Pública. En este caso, el dictamen deberá ser valorado como prueba pericial en conjunto con el acervo probatorio y de acuerdo con las reglas de la sana crítica.12 En lo que concierne a la prueba pericial, el Código General del Proceso prescribe que es procedente para verificar hechos que interesen al proceso y que requieran conocimientos científicos, técnicos o artísticos13.

Además, establece que “El juez apreciará el dictamen de acuerdo con las reglas de la sana crítica, teniendo en cuenta la solidez, claridad, exhaustividad, precisión y calidad de sus fundamentos, la idoneidad del perito y su comportamiento en la audiencia, y las demás pruebas que obren en el proceso.”14. El artículo 176 del mismo estatuto procesal establece que las pruebas deben ser apreciadas en conjunto y de acuerdo con las reglas de la sana crítica, de la siguiente manera: “ARTÍCULO 176.

APRECIACIÓN DE LAS PRUEBAS. Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba.” En términos del Consejo de Estado, el juez puede considerar los dictámenes de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez en relación con los miembros de la Fuerza Pública, pero estos se valoran como prueba pericial y se fundamentan en el sistema de libre apreciación de las pruebas.15 2.4.

Caso concreto En el presente asunto, la parte actora refiere que, según la calificación de la pérdida de capacidad laboral realizada por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta, que establece un 98.20% de pérdida atribuida a un accidente laboral ocurrido durante su servicio militar obligatorio en el Ejército Nacional, tiene derecho a que esta autoridad le reconozca el pago de una pensión de invalidez.

La autoridad demandada se opone a esta pretensión, argumentando que el demandante fue evaluado por la Junta Médica Laboral del Ejército Nacional en 2011 y que, contra esta decisión, no se formularon recursos, quedando así ejecutoriada 12 Consejo de Estado, sentencia del 20 de abril de 2023, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, radicación 25000234200020150410201, demandante: Luis Antonio Monroy Delgado, demandado es la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército. 13 Artículo 226, CGP. 14 Artículo 232, CGP. 15 Sentencia del 20 de abril de 2023, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, radicación 25000234200020150410201, demandante: Luis Antonio Monroy Delgado, demandado es la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército. 21 la decisión que estableció que Fabián Enrique Mosquera Tique presenta una disminución de su capacidad laboral del 21.7%.

Además, sostiene que Mosquera Tique no ha demostrado ninguna nueva condición que justifique una revisión de su limitación física. Asimismo, enfatiza que la evaluación de la capacidad laboral del personal militar es competencia exclusiva de las Juntas Médicas Laborales, y no de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez. También argumenta que Mosquera Tique no cumple con los requisitos legales para el reconocimiento de una pensión de invalidez, dado que el estatuto aplicable exige una invalidez mayor a la que padece.

Además, afirma que el actor pretende dar valor probatorio a un dictamen pericial que no cumple con los requisitos legales. La primera instancia encontró acreditado, mediante el dictamen pericial de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta, que Fabián Enrique Mosquera Tique tenía una pérdida de capacidad laboral del 98.20%, originada en una lesión sufrida durante la prestación del servicio militar obligatorio, lo que le daba derecho al pago de la pensión de invalidez reclamada.

Rechazó la objeción formulada por la parte demandada al dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta, argumentando que se debe otorgar prelación al dictamen emitido por expertos en el proceso. La decisión anterior fue recurrida por la parte demandada, que insistió en que Fabián Enrique Mosquera Tique se retiró del Ejército Nacional cumpliendo con las formalidades legales.

Señaló que en 2011 se determinó que tenía una disminución del 21.7% en su capacidad laboral, una decisión que, a estas alturas, es irrevocable debido a la caducidad de la acción para impugnarla. También indicó que la incapacidad permanente parcial del actor se ajustó a los exámenes y procedimientos legales establecidos. Agregó que el procedimiento prestacional se perfeccionó sin que el interesado presentara impugnaciones oportunas.

Insistió en la objeción al dictamen de calificación de invalidez emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta, destacando la falta de rigor científico y la inaplicabilidad de dicha evaluación para la capacidad laboral militar. Argumentó que las evaluaciones deben realizarse en el contexto de las Fuerzas Militares y que las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez no tienen competencia para determinar la capacidad para actividades militares.

Advirtió que el actor no agotó los recursos y acciones legales disponibles, y que la reclamación pensional presentada no es válida sin certeza sobre el origen y la naturaleza de sus afecciones. Además, se señaló que no gestionó adecuadamente el proceso ante las autoridades militares, ya que no convocó al Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y Policía, y presentó un acta que evalúa la incapacidad en un contexto civil, lo que le resta validez.

De conformidad con el material probatorio recaudado en el proceso, se encuentra acreditado lo siguiente: - Fabián Enrique Mosquera Tique prestó servicio militar en el Ejército Nacional como soldado regular desde el 10 de abril de 2007 hasta el 13 de febrero de 2009, fecha en la que salió de la institución por tiempo cumplido.16 16 Expediente electrónico Juzgado, archivo A1. 2017-00227 CUADERNO PRINCIPAL, páginas 57 a 58, 136, 137 a 139. 22 - En Informe Administrativo por Lesiones 044 del 03 de diciembre de 2007, se precisó que: “El día 17 de Noviembre-07, siendo las 15:30 horas, aproximadamente vienen de regreso de buscar la secuestrada, cuando fueron sorprendidos por la explosión de un campo minado que había sido instalado por narcoterroristas de la cuadrilla XXI de la ONT-FARC, el cual después de activarlo procedieron a abrir fuego nutrido con armas de largo alcance, transcurridos diez minutos, llegó el apoyo por parte del Batallón, y como consecuencia de lo ocurrido, resultó herido el SLR.

Mosquera Tique Fabián Enrique, con esquirlas en el brazo derecho, en la cabeza, en la espalda y una en el tobillo derecho (…)” (sic).17 - La Junta Médico Laboral de la Dirección de Sanidad del Ejército, en el Acta No. 44352 del 08 de junio de 2011, determinó que el señor Fabián Enrique Mosquera Tique presenta una incapacidad permanente parcial, no apto para el servicio militar, con una disminución equivalente al 21.7% de su capacidad laboral, la cual se atribuyó a una lesión ocurrida en el servicio, por acción directa del enemigo, en el contexto del restablecimiento del orden público.

En las conclusiones del examen se determinó que las secuelas de la lesión fueron lumbalgia mecánica sin radiculopatía y cicatriz con defecto estético leve en el cuerpo, sin limitación funcional.18 - Para las conclusiones anteriores, en el acta se refieren los conceptos de los especialistas que evaluaron a Fabián Enrique Mosquera Tique, en los que se indicó: 17 Expediente electrónico Juzgado, archivo A1. 2017-00227 CUADERNO PRINCIPAL, página 12. 18 Expediente electrónico Juzgado, archivo A1. 2017-00227 CUADERNO PRINCIPAL, páginas 10 a la 11, 146 a la 148. 23 En el mismo documento se consignó el siguiente diagnóstico de las lesiones y afecciones: - Mediante la Resolución 132925 del 23 de marzo de 2012, la Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército reconoció y ordenó el pago a Fabián Enrique Mosquera Tique de una indemnización por disminución de la capacidad laboral, calificada por la Junta Médico Laboral de la Dirección de Sanidad del Ejército.19 - Fabián Enrique Mosquera Tique fue valorado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta, y a través del Dictamen 11067748 del 28 de mayo de 2013, esta autoridad determinó que presentaba lumbago no especificado, hipoacusia mixta conductiva y neurosensorial bilateral, así como un trastorno de estrés postraumático, lo que resultaba en una pérdida de la capacidad laboral del 98.2%.20 En este documento se levanta el siguiente informe: 19 Expediente electrónico Juzgado, archivo A1. 2017-00227 CUADERNO PRINCIPAL, páginas 15 a la 16. 20 Expediente electrónico Juzgado, archivo A1. 2017-00227 CUADERNO PRINCIPAL, páginas 18 a 21. 24 También se precisa que, para en la evaluación, no se realizaron exámenes ni se llevaron a cabo interconsultas, como se observa en la siguiente imagen del acta: Respecto a los responsables de la evaluación, se precisa que fue realizada por dos médicos y una terapeuta ocupacional, como se detalla a continuación: - El demandante solicitó ante el Ministerio de Defensa – Ejército Nacional el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez y el reajuste de la indemnización por disminución de la capacidad laboral, en razón de que la Junta Regional de Invalidez del Meta determinó que tenía una pérdida de la capacidad laboral del 98.20%.21 - Mediante acto ficto se negaron las solicitudes anteriores, sin embargo, luego del término para la resolución de la petición pensional, se expidió la Resolución 5550 del 06 de noviembre de 2014, en la que, en efecto, se negó el reconocimiento de la pensión de invalidez reclamada por Fabián Enrique Mosquera Tique.22 No se presenta constancia de la notificación de este acto. 21 Expediente electrónico Juzgado, archivo A1. 2017-00227 CUADERNO PRINCIPAL, páginas 7 a la 9. 22 Expediente electrónico Juzgado, archivo 5550 mosquera tique fabian ministerio, páginas 2 a la 4. 25 Conforme a lo anterior, la Sala procede a analizar si el dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta puede considerarse plena prueba para demostrar la disminución de la capacidad laboral del demandante.

De acuerdo con el marco normativo expuesto en esta providencia, el Consejo de Estado23 ha otorgado valor probatorio a los dictámenes de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez en el contexto de los procesos instaurados por miembros de la Fuerza Pública, de manera que en el proceso obre un informe técnico por parte del médico legista sobre la incapacidad laboral, con precisión de que dicho dictamen debe valorarse como prueba pericial en conjunto con el acervo probatorio y conforme a las reglas de la sana crítica.

En lo que respecta a la prueba pericial, el Código General del Proceso (artículo 226) establece que es procedente para verificar hechos relevantes para el proceso que requieran conocimientos científicos, técnicos o artísticos. Además, indica que el juez apreciará el dictamen de acuerdo con las reglas de la sana crítica, considerando la solidez, claridad, exhaustividad, precisión y calidad de sus fundamentos, así como la idoneidad del perito y su comportamiento en la audiencia, junto con las demás pruebas que obren en el proceso (artículo 232).

En ese orden, la Sala señala que, al evaluar el dictamen pericial elaborado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta, con fundamento en los principios de sana crítica y las reglas de la experiencia, se concluye que dicho dictamen no logra desvirtuar el porcentaje de pérdida de capacidad laboral establecido por la Junta Médica Laboral del Ejército Nacional.

Se observa que el dictamen de la Junta Regional no confronta su análisis con el realizado por las autoridades médicas militares, lo que impide determinar las falencias en las evaluaciones médicas realizadas al demandante por la Junta Médica Laboral del Ejército, así como las razones del aumento en los índices de pérdida de capacidad laboral.

Asimismo, se constata que el dictamen de la Junta Regional no cumple con los parámetros mínimos que permitirían a esta Corporación demostrar un aumento en la pérdida de capacidad laboral superior al establecido por las autoridades médicas militares. Esto se debe a que no está debidamente motivado, ya que no presenta las razones técnicas y científicas que sustenten el diagnóstico integral del estado de salud del señor Fabián Enrique Mosquera Tique.

Aunque se incrementaron los índices de lesión, no se especifica su causa, lo que deja sin suficientes elementos para desestimar la evaluación de la Junta Médica Laboral del Ejército Nacional. Las explicaciones proporcionadas por la Junta Regional no contienen la motivación necesaria que debe incluir un dictamen pericial, lo que impide a la Sala alcanzar el grado de convicción requerido para determinar que el estudio realizado por dicha Junta desvirtúe lo establecido por las autoridades médicas militares.

Se advierte, además, que la calificación en cuestión no especifica claramente los métodos y fundamentos técnicos y científicos que llevaron a las conclusiones, ni se indica si las patologías analizadas guardan relación directa con las calificadas en el Acta de Junta Médica Laboral 44352 del 08 de junio de 2011, estableciendo si hubo un incremento y en qué porcentaje. 23 Sentencia del 20 de abril de 2023, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, radicación 25000234200020150410201, demandante: Luis Antonio Monroy Delgado, demandado es la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército. 26 Adicionalmente, la Junta Regional omitió señalar los motivos que justifican el aumento de los índices en su dictamen, ya que no se evidencia un cotejo con los índices contenidos en el Acta de Junta Médica Laboral, ni con la historia clínica o el estado de salud del demandante.

En consecuencia, el dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta no desvirtúa lo establecido por la Junta Médica Laboral del Ejército Nacional, que, vale precisar, es la autoridad competente para establecer la disminución de la capacidad psicofísica del personal de la Fuerza Pública. Cabe destacar que en el dictamen efectuado por la Junta Médica Laboral del Ejército, al demandante se le realizaron valoraciones llevadas a cabo por médicos especialistas, lo que le otorga credibilidad y aporta elementos de convicción a este juez plural respecto al porcentaje de la disminución de la capacidad laboral.

En contraste, el análisis efectuado por la Junta Regional de Invalidez no resulta conducente para determinar tal supuesto, como se dejó sentado anteriormente. Además, es evidente que en este asunto no concurren los requisitos trazados por la jurisprudencia constitucional citados en los fundamentos de la presente providencia para que se imponga sobre el acta de la Junta Médica Laboral una nueva calificación de la pérdida de la capacidad laboral efectuada a través del dictamen de la Junta Regional de Invalidez del Meta.

Por lo tanto, la Sala concluye que el fallo recurrido, que accedió a las pretensiones de la demanda, deberá ser revocado, ya que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre el acto administrativo demandado, conforme a las consideraciones expuestas. 2.6. Condena en costas en segunda instancia El artículo 188 del CPACA, sobre condena en costas, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 188.

CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El Consejo de Estado en sentencia proferida el 07 de abril de 2016, con ponencia del magistrado William Hernández Gómez, dentro del proceso con radicado 13001- 23-33-000-2013-00022-01(1291-14) promovido por el señor José Francisco Guerrero Bardi contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, enfatizó que el legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” -CPACA-.

La misma Corporación, en sentencia del 11 de octubre de 2021 dentro del proceso con radicado 11001-03-26-000-2019-00011-00 (63217) 24, sostuvo: 24 Demandante: Arley Ávila Calero y otro, demandado: Nación-Ministerio de la Protección Social y otros, medio de control Recurso Extraordinario de Revisión. 27 “El artículo 47 de la Ley 2080 de 21 de enero de 2021 adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011-CPACA.

(…) De la lectura de la disposición es posible establecer la finalidad y el propósito del legislador con esta nueva modificación. El objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.

El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.

Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.

En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción. En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas ) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.” En este orden de ideas, la imposición de costas requiere un análisis objetivo y valorativo, en el cual se consideran diversos criterios, que van desde la temeridad 28 hasta el cambio de precedente jurisprudencial, pasando por criterios de orden económico, entre otros.

Por consiguiente, aunque en el proceso no se haya demostrado que la parte demandante actuara con mala fe o deslealtad procesal, es innegable que la demandada tuvo que constituir un apoderado para oponerse a las pretensiones de la demanda. Esto conlleva inevitablemente a gastos, como el pago de honorarios a un abogado que brinde defensa técnica.

En este sentido, se cumple el presupuesto de carácter económico para la concesión de costas a favor de la parte demandada. Además, las actuaciones legales deben ser realizadas a través de un apoderado ante esta jurisdicción, como lo hizo la autoridad demandada, según consta en el expediente. Se fijarán las agencias en derecho de esta instancia con cargo a la parte demandante, en la suma equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente a favor de la autoridad demandada.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 28 de agosto de 2020, emitida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En su lugar, negar las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, y a favor de la demandada, las cuales se liquidarán conforme a los artículos 365 y subsiguientes del Código General del Proceso. Se fijan las agencias en derecho a favor de la parte demandada y a cargo de la parte demandante, en la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente.

TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase al Juzgado de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático "SAMAI". Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA