TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN 1 Mocoa, diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: Marco Antonio Muñoz Mera RADICACIÓN: 86001333300220220001501 DEMANDANTE: CONSTANZA DEL PILAR BARCO SUAREZ DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN - NACIONAL – FNPSM – DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO Y OTRO MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-LABORAL Tema: - Sanción moratoria docente SENTENCIA De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías de los docentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-012- S2 de 18 de agosto de 2018.
En virtud de lo anterior, la Sala de Decisión, dentro del término de Ley, procede a decidir lo que en derecho corresponda frente a la apelación presentada por las partes demandadas - Departamento del Putumayo – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-, contra la sentencia de 28 de febrero de 2023, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa, que resolvió1 “(…)
PRIMERO. - DECLARAR CONFIGURADO el acto administrativo ficto o presunto negativo, producto del silencio administrativo, respecto de la petición de reconocimiento, liquidación y pago de la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, radicada el 3 de mayo de 2021.
SEGUNDO. - En consecuencia, DECLARAR la nulidad del acto administrativo ficto o presunto negativo por medio del cual, se niega el reconocimiento y pago de una indemnización moratoria por el no pago oportuno de cesantías a la docente CONSTANSA DEL PILAR BARCO SUAREZ, por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído. (sic)
TERCERO. - A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO - SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DEL PUTUMAYO Y AL FONDO NACIONAL DE 1 Índice N° 01 Samai redirecciona a expediente digital one drive / Archivo N° 35 Radicado: 2022-00015 Nulidad y restablecimiento del derecho 2 PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO - FOMAG, a que reconozca, liquide y pague a la señora CONSTANSA DEL PILAR BARCO SUAREZ, identificada con la cédula de ciudadanía No. 69055417, la sanción moratoria, correspondiente a la suma resultante de los días en que la demandada incurrió en mora, esto es, desde el 10 de octubre de 2020, hasta el 5 de noviembre de 2020.
En consecuencia, la condena implica el reconocimiento y pago de un día de salario -vigente para la época de causación, es decir para el año 2020 - por cada día de retardo dentro del transcurso de la mora, de conformidad a lo establecido en la parte motiva. (sic)
CUARTO. - La accionada dará cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y deberá reconocer intereses sobre los valores adeudados, si a ello hubiere lugar, en la forma prevista en el artículo 192 ibidem, de acuerdo con las consideraciones antes expuestas.
QUINTO. - NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SEXTO. - Sin lugar a condenar en costas en esta instancia. (…)” I.
ANTECEDENTES 1.1 Síntesis de la demanda2 Con la demanda se pretende i) la declaratoria de nulidad del acto ficto o presunto, sobre la petición radicada el 25 de junio de 2021, por medio del cual, el Departamento del Putumayo y la Nación- Ministerio de Educación Nacional -Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, dieron respuesta negativa a la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria, en favor de la demandante y ii) la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. 20211071786981 de 04 de agosto de 2021, igualmente, por medio del cual la Fiduprevisora S.A, negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria a la demandante.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó se condene a las entidades demandadas a reconocer y pagar la sanción moratoria, establecida en el artículo 5 de la ley 1071 de 2006, por no haber cancelado a tiempo el valor reconocido mediante resolución No. 1838 de 29 de julio de 2020, desde el 08 de octubre de 2020 hasta el 06 de noviembre de 2020.
Finalmente, pidió la actualización de los valores reclamados y la condena en costas. 1.2 Hechos3 Las pretensiones, tuvieron, en resumen, el siguiente fundamento fáctico: 2 Índice N° 01 Samai redirecciona a expediente digital one drive / Archivo N° 01 3 Índice N° 01 Samai redirecciona a expediente digital one drive / Archivo N° 01 Radicado: 2022-00015 Nulidad y restablecimiento del derecho 3 1.
El 30 de junio de 2020, la demandante solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías a las que tenía derecho. 2. Mediante Resolución No 1838 de 29 de julio de 2020, la Nación- Ministerio de Educación-FNPSM, le reconoció y ordenó el pago de las cesantías. 3. El 06 de noviembre de 2020, se pagaron las cesantías. 4. El 25 de junio de 2021, radicó petición ante la Nación - Ministerio de Educación Nacional - FNPSM, el Departamento del Putumayo y la Fiduprevisora SA, solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria. 5.
El Departamento del Putumayo y la Nación, Ministerio de Educación Nacional - FNPSM guardaron silencio, frente a la aludida solicitud, mientras que, la Fiduprevisora SA, negó la petición, a través del oficio N° 20211071786981 de 04 de agosto de 2021. 1.3 Intervención de los demandados: 1.3.1 Fiduprevisora S.A.4. Se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que la Fiduprevisora, al actuar en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y no en posición propia, no le corresponde asumir una eventual condena.
Planteó la excepción de cobro de lo no debido, señalando que, realizó el pago dentro de los términos establecidos en la ley. Dijo que no se acreditó el incumplimiento de obligación alguna, ni la configuración de mora en el pago de la prestación reclamada, en tal sentido, conceder las pretensiones conduciría a un enriquecimiento sin justa causa, y a un detrimento patrimonial para el Estado, pues se encuentran comprometidos recursos públicos.
Adicionalmente, dijo que, en virtud del artículo 57 de la ley 1955 de 2019, a partir del año 2020, la responsabilidad por el pago de la sanción moratoria derivada del pago tardío de las cesantías, recae en las entidades territoriales. En consecuencia, no habría lugar a condenar a la Fiduprevisora, configurándose así, una falta de legitimación en la causa por pasiva.
Por último, señaló que el demandante no demostró ni precisó con claridad desde cuándo las entidades presuntamente incurrieron en la omisión que motivó a su reclamación, limitándose a hacer una alusión general al plazo legal para el pago de las cesantías. 1.3.2 Ministerio de Educación Nacional – FNPSM5 4 Índice N° 01 Samai redirecciona a expediente digital one drive / Archivo N° 12 5 Índice N° 01 Samai redirecciona a expediente digital one drive / Archivo N° 15 Radicado: 2022-00015 Nulidad y restablecimiento del derecho 4 Señaló que en virtud del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, únicamente pueden destinarse al pago de prestaciones sociales a favor de sus afiliados, docentes, pensionados y beneficiarios, y no al pago de indemnizaciones económicas, ya sea por vía judicial o administrativa.
Puntualizó que la contabilización de la mora debe realizarse hasta el momento en que la entidad financiera efectúe el pago, y no cuando el titular de la prestación retire las sumas de dinero. Indicó que la mora por el pago extemporáneo de la prestación a la docente, se causó bajo la vigencia de la Ley 1955 de 2019, la cual entró en vigor a partir del 1 de enero de 2020 y establece que la obligación por el pago tardío de cesantías recae en la entidad territorial, por lo tanto, habida cuenta que el pago de la obligación se realizó el 6 de noviembre de 2020, no hay lugar a condenar al FOMAG, configurándose así una falta de legitimación en la causa por pasiva.
Finalmente, manifestó la improcedencia de la indexación de la sanción moratoria, conforme a la postura sentada por el Consejo de Estado y del mismo modo señaló, la improcedencia de la condena en costas, en virtud del numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, el cual establece que, solo hay lugar a la misma, cuando en el expediente se pruebe de manera objetiva su causación. 1.3.3 Departamento del Putumayo6.
Se opuso a la prosperidad de todas y cada una de las pretensiones de la demanda, considerando que al no ser la entidad que profirió el oficio No 20211071786981 del 4 de agosto de 2021, por medio del cual se negó el reconocimiento de la sanción moratoria, debía declararse la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, aunado al hecho de que el reconocimiento y pago de las cesantías y en consecuencia, sanción moratoria, por disposición legal recae en el FOMAG. 1.4 La sentencia apelada7 El juzgado de instancia precisó que era procedente la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados, al encontrarse acreditado que se causó un periodo de mora de 27 días en el pago de las cesantías parciales a las que tenía derecho la demandante, esto es, desde el 10 de octubre de 2020 hasta el 05 de noviembre de 2020.
Obligación que debía ser cancelada por el Departamento del Putumayo y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, comoquiera que, fueron las entidades que generaron la tardanza en el pago de la obligación. Dijo que, al haberse radicado la reclamación administrativa tendiente al reconocimiento y pago de la sanción moratoria, en un término inferior a tres años a la fecha en la que se hizo exigible la obligación, el pago de lo solicitado procede a través del presente medio de control.
Señaló que, para efectos del cálculo de la sanción moratoria, por tratarse de una reclamación del pago de cesantías parciales, debe tenerse en 6 Índice N° 01 Samai redirecciona a expediente digital one drive / Archivo N° 16 7 Índice N° 01 Samai redirecciona a expediente digital one drive / Archivo N° 35 Radicado: 2022-00015 Nulidad y restablecimiento del derecho 5 cuenta la asignación básica vigente al momento en que se causaron, es decir, la asignación correspondiente al año 2020.
Negó la indexación del valor suplicado al concluir que la sanción moratoria se trata de una penalidad de carácter económico, sin embargo, dispuso que la suma total debida por concepto de sanción moratoria se ajuste conforme lo dispone el artículo 187 de la ley 1437 de 2011. Finalmente, negó la condena en costas. 1.4 El recurso de apelación- Departamento del Putumayo8 Dijo que, se efectuó una indebida contabilización en los términos de la sanción moratoria, comoquiera que no se tuvo en cuenta que, en virtud de los diferentes decretos dictados por el gobierno nacional, se ordenó el aislamiento preventivo y obligatorio, con la finalidad de evitar el contagio y propagación del COVID 19.
Añadió que con la expedición del Decreto 0214 de 24 de julio de 2020, el Departamento ordenó el cierre temporal de la entidad por los días 27 a 31 de julio de 2020. Manifestó que, en la demanda se solicitó la nulidad de un oficio que no fue contestado por el departamento, pues a partir de la petición de la docente para el reconocimiento de las cesantías, el ente territorial dio respuesta mediante Resolución No. 1838 del 29 de julio de 2020, por lo tanto, al no haber relación de conexidad entre las pretensiones de la demanda con el ente demandado, dijo que debía declararse la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.6 Recurso de apelación – Ministerio de Educación – FNPSM9 La entidad, indicó que, de acuerdo con la revisión fáctica y jurídica del caso, hay una prohibición legal para imponer una condena al Fondo por sanción moratoria causada con posterioridad a 31 de diciembre 2019, máxime cuando al tenor del artículo 57 de la ley 1955 de 2019, no pueden decretarse el pago de las indemnizaciones económicas con cargo a sus recursos, toda vez que los mismos únicamente pueden destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales de sus afiliados.
En consecuencia, de lo anterior, solicitó se declare la excepción falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que, la mora se generó en vigencia del año 2020, dado que la solicitud para el reconocimiento y pago de cesantías se radicó el 30 de junio de 2020, el 29 de junio de 2020 se efectuó el reconocimiento de la prestación mediante Resolución 1838, y el pago se efectuó el 6 de noviembre de 2020. 8 Índice N° 01 Samai redirecciona a expediente digital one drive / Archivo N° 37 9 Índice N° 01 Samai redirecciona a expediente digital one drive / Archivo N° 39 Radicado: 2022-00015 Nulidad y restablecimiento del derecho 6 1.7 Sobre la creación del Tribunal Administrativo del Putumayo El Consejo Superior de la Judicatura, mediante Acuerdo No. PCSJA23- 12125 del 19 de diciembre de 2023 dispuso la creación del Tribunal Administrativo del Putumayo y el Distrito Judicial Administrativo del Putumayo, conformado por el Circuito Judicial Administrativo de Mocoa, que comprende territorialmente a todos los municipios del departamento del Putumayo.
El Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño mediante Acuerdo No. CSJNAA24-124 del 24 de mayo de 2024, redistribuyó 776 procesos de primera y segunda instancia de los despachos 001, 002, 003, 004, 005 y 006 del Tribunal Administrativo de Nariño a los despachos 001, 002 y 003 del Tribunal Administrativo del Putumayo, y asignó a este despacho, el conocimiento del medio de control de la referencia. 1.8 Actuación en segunda instancia Con auto de 13 de septiembre de 202310 se admitió el recurso de apelación por haber sido sustentado en término y con providencia del 12 de agosto de 202411, se avocó el conocimiento del asunto.
Así mismo, dentro del lapso comprendido entre la notificación del auto que concedió la apelación y la ejecutoria del que admitió el trámite en segunda instancia, el demandante no se pronunció respecto de los recursos de apelación interpuestos por el Departamento del Putumayo y el Ministerio de Educación – FOMAG, conforme a lo regulado en el numeral 3 del artículo 247 de la ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la ley 2080 de 2021.
De conformidad con el numeral 5 del Artículo 247 de la ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la ley 2080 de 2021, se prescindió del traslado de alegatos de conclusión. 1.9 Concepto Ministerio Público La delegada del Ministerio Público ante esta Corporación, se abstuvo de rendir concepto12. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal es competente para conocer el recurso de alzada interpuesto por el Departamento del Putumayo, en contra de la Sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa.
Sin embargo, el trámite del recurso de apelación limita el pronunciamiento de la segunda instancia exclusivamente sobre lo que es 10 Índice N° 04/ Samai 11 Índice N° 10/ Samai 12 Índice N° 14/ Samai Radicado: 2022-00015 Nulidad y restablecimiento del derecho 7 materia de impugnación, tal como lo dispone el artículo 328 del C.G.P., aplicable por expresa remisión del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Problema jurídico Según el recurso de apelación interpuesto por el Departamento del Putumayo, se debe determinar si se debe contabilizar la suspensión de términos ordenada en sede administrativa, mediante Decreto 0214 de 24 de julio de 2020. Adicionalmente, se debe determinar si hay lugar a configurarse la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, alegada por el Departamento, en tanto que, el acto administrativo que se demandó, no fue producido por este, máxime cuando dio respuesta a la solicitud de cesantías, expidiendo la Resolución No. 1838 del 29 de julio de 2020.
Del mismo modo, según el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Educación Nacional-FOMAG, el objeto de debate se centra en establecer, si en virtud de lo establecido en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, por mora causada con posterioridad a 31 de diciembre de 2019, existe prohibición de condenar al FOMAG al pago de indemnizaciones. 3.
Respuesta al problema jurídico El Tribunal modificará la decisión de primera instancia, al considerar que, los días de suspensión ordenados en sede administrativa por la emergencia sanitaria generada por el COVID-19 (Decreto 214 de 24 de julio de 2020), debieron contabilizarse, comoquiera la solicitud de cesantías, se presentó cuando la aludida suspensión se encontraba en curso.
Adicionalmente, se halló acreditado que el Departamento del Putumayo, fue quien generó la tardanza en el cumplimiento de la obligación por el pago tardío de las cesantías parciales a las que tenía derecho la docente, por lo tanto, en virtud de la Ley 1955 de 2019, es la entidad llamada en asumir el pago de la sanción moratoria. Igualmente, no se configuró la excepción de la falta de legitimación en la causa por pasiva, alegada por el ente territorial, considerando que los actos demandados se causaron por la petición de sanción moratoria, y no por la petición de auxilio de cesantías, la cual fue reconocida a través de la Resolución No. 1838 del 29 de julio de 2020.
Maxime cuando no obra prueba en el plenario, de que el Departamento haya otorgado respuesta, respecto de la solicitud de sanción moratoria. Finalmente, el Tribunal consideró que, la sanción moratoria si bien no se trata de una indemnización, se trata de una penalidad de carácter económica que se genera por la tardanza en el pago de las cesantías, debiéndose castigar la negligencia de los plazos previstos en la Ley, postura que a su vez ha sido reiterada por el Consejo de Estado en Sentencia de unificación del 18 de julio de 201813. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-012-S2 de 18 de julio de 2018, radicación 73001-23-33-000-2014-00580-01, número interno 4961-15.
Radicado: 2022-00015 Nulidad y restablecimiento del derecho 8 4. Análisis Jurídico. Para soportar la decisión judicial que más adelante se tomará, se procede a estudiar los argumentos, jurídicos, facticos y probatorios de la siguiente manera: 4.1 Régimen legal y jurisprudencial de la sanción moratoria en el pago de las cesantías de los docentes oficiales.
Los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se encuentran cobijados por un régimen especial contenido en Ley 91 de 1989, disposición que en su artículo 15 regula lo concerniente al pago de las cesantías, así: "Artículo 15: ( ) 3°. Cesantías. A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en c a s o contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 10 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero solo con respecto a las cesantías generadas a partir del 10 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales v i g e n t e s para los empleados públicos del orden nacional". Como se evidencia, la citada disposición nada establece frente a la sanción por la mora en el reconocimiento y pago de las cesantías.
Por su parte, la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, fijó los términos para el reconocimiento y pago oportuno de las cesantías de los servidores del sector público, y estableció las condiciones para tramitar la solicitud, el pago de la prestación y el reconocimiento de la sanción por pago tardío, veamos: "ART. 4°-Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Radicado: 2022-00015 Nulidad y restablecimiento del derecho 9 PAR. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
ART. 5-Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PAR. -En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este…” (Negrillas fuera del texto). Del contenido de la norma transcrita, se evidencia que si bien el objeto de aquella fue regular el pago de las cesantías de los servidores públicos, el legislador no especificó expresamente en su articulado si se encuentran comprendidos los docentes afiliados al FOMAG, situación que generó que el H. Consejo de Estado planteara posturas disímiles en lo concerniente al reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, para los docentes oficiales.
Así, en algunas oportunidades la Corporación señaló que no existe razón alguna para excluir a los docentes del sector oficial del derecho al pago oportuno de las cesantías desarrollado en dicho precepto legal, al considerar que al igual que los demás servidores públicos comprendidos en el marco del artículo 123 de la Constitución Política, estos son sujetos destinatarios de la sanción moratoria prevista en dichas disposiciones a modo de correctivo represivo e inclusive preventivo, dada la importancia de dicha prerrogativa laboral – cesantías-, así como en aras de materializar el derecho a la igualdad y el principio in dubio pro operario, previstos en los artículos 13 y 53 de la Constitución Política.
Contrario a la anterior tesis, en algunos pronunciamientos la Alta Judicatura también indicó que no es jurídicamente viable aplicar la sanción moratoria aludida, en garantía del principio de unidad normativa, máxime cuando los docentes se encuentran regulados por un régimen especial previsto en las Leyes 91 de 1989, 962 de 2005 y el Decreto 2831 de 2005, que disponen términos diversos al previsto en el sistema general, en la medida en que las normas aplicables de manera excepcional a los afiliados al FOMAG consagraron términos inclusive más Radicado: 2022-00015 Nulidad y restablecimiento del derecho 10 extensos, y adicionalmente, el legislador no contempló en ellas, tal penalidad.
El Consejo de Estado, mediante Sentencia de Unificación del 18 de julio de 201814, indicó que dado que los docentes integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, pues aunque el estatuto de profesionalización los defina como empleados oficiales, lo cierto es que en ellos concurren todos los requisitos que de carácter restrictivo encierra el concepto de empleado público, en atención a la naturaleza del servicio prestado, la regulación de la función docente y su ubicación dentro de la estructura orgánica de la Rama Ejecutiva del Estado y la implementación de la carrera docente para la inserción, permanencia, ascenso y retiro del servicio; les son aplicables las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 que contemplan la sanción por mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los servidores públicos.
Criterio que se asemeja a la posición adoptada por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-336 de 2017. Por su parte, el Decreto 1272 de 2018 que modificó el Decreto 1075 de 2015, reafirmó la naturaleza y finalidad del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en el trámite de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales en cabeza de la Nación – Ministerio de Educación Nacional.
En la subsección 2 de la norma en cita bajo el título “Reconocimiento y Pago de las Prestaciones Económicas a Cargo Del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, se desarrolló el procedimiento interno de respuesta y gestión del pago de las cesantías solicitadas por el interesado, en los siguientes términos: El artículo 2.4.4.2.3.2.22, respecto al término para resolver las solicitudes de cesantías estipula un término de 15 días hábiles siguientes a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, contados a partir de la radicación completa de la solicitud del interesado.
Luego, de expedido el acto administrativo, la parte interesada puede interponer los recursos de reposición y apelación dentro de los diez días siguientes a la notificación de conformidad con el artículo 76 de la ley 1437 de 2011. Finalmente, los actos administrativos quedarán en firme según lo indica el artículo 87 íbidem. Ahora, el artículo 2.4.4.2.3.2.27 del Decreto 1278 de 2019, señala que la remisión del acto administrativo debidamente notificado y ejecutoriado debe hacerse por la entidad territorial de manera inmediata a la Fiduciaria a través de la plataforma autorizada para tal fin.
Finalmente, el pago de las cesantías deberá realizarse por parte de la Fiduciaria, dentro de los 45 días hábiles siguiente al recibo del acto administrativo que reconoce las cesantías (parciales o definitivas). Sobre la responsabilidad del pago de la sanción moratoria en vigencia de la ley 1955 de 2019. 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Subsección B. Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. 18 de Julio de 2018. Rad. No.: 73001-23-33-000-2014-00580- 01(4961-15) Radicado: 2022-00015 Nulidad y restablecimiento del derecho 11 “ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET).
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías…” 5. Del caso concreto Cabe precisar que, cuando el trámite de reconocimiento de cesantías se genera antes de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, es la Nación- Ministerio de Educación Nacional, con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la entidad obligada en el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, por el pago tardío de las cesantías de los docentes, sin responsabilidad alguna del ente territorial.
Teniendo en cuenta que la eventual carga surgió después de la entrada en vigor de la ley 1955 de 2019, debe analizarse la responsabilidad de la referida entidad territorial. En el caso sub examine se encuentra acreditado lo siguiente: El 30 de junio de 202015, la actora, radicó solicitud ante el Departamento del Putumayo tendiente al reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, la entidad contaba con 15 días hábiles para expedir 15 Índice N° 01 Samai / redirecciona a expediente digital one drive / Archivo N° 01/página 13 Radicado: 2022-00015 Nulidad y restablecimiento del derecho 12 y notificar el acto administrativo definitivo, plazo que en principio finalizó el 22 de julio de 2020.
En consecuencia, como la Resolución No. 183816, que resolvió de manera favorable la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales, fue expedida el 29 de julio de 2020, y notificada el 14 de agosto de 202017. En este punto cabe precisar que, tal como lo alegó el apelante, durante la emergencia sanitaria generada por el COVID-19, el Gobierno Nacional expidió varios decretos que ordenaron el aislamiento preventivo obligatorio18 y, al mismo tiempo, procuraron garantizar la prestación de servicios por parte de las autoridades19.
En lo que aquí interesa, el artículo 6 del Decreto 491 de 2020, facultó a las entidades para suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. En virtud de aquellas facultades, el gobernador del Putumayo, mediante Decreto N°. 0214 del 24 de julio de 2020, ordenó el cierre temporal preventivo de las instalaciones de la gobernación. Además, el artículo segundo de dicho decreto estableció: “SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS: se ordena la suspensión de términos de todas las actuaciones administrativas de la Gobernación del Putumayo por los días 27,28,29,30 y 31 de julio de 2020”.
Como se dijo, el acto administrativo, fue expedido el 29 de julio de 2020 y notificado el 14 de agosto de 2020, por lo tanto, se concluye que, la entidad territorial incumplió el término de los trámites administrativos a su cargo, tal como lo establece la Ley 1071 de 2006 y el Decreto 1272 de 2018, ello, habida cuenta que la suspensión temporal de las instalaciones del ente territorial, se surtieron desde el 27 hasta el 31 de julio de 2020, generando una mora de 17 días calendario en esta etapa, la cual, corrió desde el 23 de julio de 2020 hasta el 26 de julio de 2020 y desde el 01 agosto de 2020 hasta el 13 de agosto de 2020.
Así entonces, la ejecutoria del acto administrativo (10 días hábiles - arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) se contabiliza a partir del día siguiente a la notificación de la resolución 1838 (14 de agosto de 2020), es decir, desde el 18 de agosto y hasta el 31 de agosto de 2020. Una vez notificado y ejecutoriado el acto administrativo que resolvió la solicitud de reconocimiento de cesantías, la entidad territorial debió remitir de manera inmediata la resolución definitiva a la Fiduprevisora para pago.
Habida cuenta que, el acto administrativo adquirió firmeza el 31 de agosto de 2020, el envío debió realizarse el 1 de septiembre de 2020, sin embargo, como se hizo 03 de septiembre de 202020, se concluye que se produjo una mora de 1 día calendario en esta etapa. Desde la fecha en la que la Fiduprevisora S.A. recibió el acto administrativo definitivo remitido por la secretaria de educación (03 de 16 Índice N° 01 Samai / redirecciona a expediente digital one drive / Archivo N° 01/página 13 17 Índice N° 01 Samai / redirecciona a expediente digital one drive / Archivo N° 26/página 2 18 Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, Decreto 531 del 8 de abril de 3030, Decreto 593 del 24 de abril de 2020, Decreto 636 del 6 de mayo de 2020, Decreto 689 del 22 de mayo de 2020, Decreto 749 del 28 de mayo de 2020, Decreto 878 del 25 de junio de 2020 y Decreto 990 del 9 de julio de 2020. 19 Decreto 491 del 28 de marzo de 2020. 20 Índice N° 01 Samai / redirecciona a expediente digital one drive / Archivo N° 15/página 30 Radicado: 2022-00015 Nulidad y restablecimiento del derecho 13 septiembre de 202021), comenzaron a correr los 45 días hábiles que la Ley 1071 de 2006 y el Decreto 1272 de 2018 establecieron para el pago de las cesantías, plazo que finalizó el 09 de noviembre de 2020.
Dado que el dinero fue pagado a la demandante el 06 de noviembre de 202022, de tal manera que la Fiduprevisora no incurrió en mora en el pago de las cesantías parciales reconocidas al demandante. En lo que atañe al motivo de la apelación del Departamento del Putumayo, esto es, que hay lugar a declararse la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, considerando que, el acto demandado no fue causado por el ente territorial, y que desde un principio dio respuesta a la petición del demandante, por lo que expidió la Resolución N° 1838 del 29 de julio de 2020 (reconocimiento del auxilio de cesantía), al respecto, es pertinente aclarar que los actos demandados, se causaron por la petición de sanción moratoria, y no por la petición de cesantías.
Además, que en el plenario no se encontró prueba de que el Departamento haya dado respuesta a la aludida petición. En relación con el reparo formulado por el Ministerio de Educación – FOMAG, esto es que, en virtud de la Ley 1955 de 2019, existe prohibición expresa de condenar al FOMAG, por sanción moratoria causada con posterioridad a 31 de diciembre 2019, toda vez que sus recursos únicamente pueden destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales de sus afiliados docentes, y no para el pago de indemnizaciones.
Frente a lo expuesto, la Corporación, advierte que, en virtud del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la entidad que incumpla con los plazos previstos y genere la tardanza, en el pago de las cesantías, es quien debe asumir la condena por sanción moratoria, que, para el caso, se trata del Departamento del Putumayo, en tanto que fue la entidad que generó la mora en el cumplimiento de la obligación. Del mismo modo, advierte el Tribunal que la sanción moratoria no se trata de una indemnización, sino de una penalidad de carácter económica que se genera por la tardanza en el pago de las cesantías, castigando la negligencia en los plazos, postura que a su vez ha sido reiterada por el Consejo de Estado en Sentencia de unificación del 18 de julio de 201823.
Según lo anotado, la sala concluye que la sanción moratoria es atribuible al Departamento del Putumayo – Secretaria de Educación, toda vez que al incurrir en 17 días calendario de mora, en la notificación del acto administrativo definitivo y en 1 día calendario de mora en el envío del acto administrativo definitivo a la entidad fiduciaria para pago, causó una tardanza total de 18 días calendario de mora, en el pago de las cesantías.
Finalmente, de conformidad con lo expuesto, se modificará el fallo de primera instancia, respecto del responsable del pago y los días en los que operó la mora. 21 Índice N° 01 Samai /redirecciona a expediente digital one drive / Archivo N° 26 página 02 22 Índice N° 01 Samai /redirecciona a expediente digital one drive / Archivo N° 01 página 15 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-012-S2 de 18 de julio de 2018, radicación 73001-23-33-000-2014-00580-01, número interno 4961-15.
Radicado: 2022-00015 Nulidad y restablecimiento del derecho 14 III. CONCLUSIÓN. Teniendo en cuenta los anteriores argumentos, la Sala procederá a modificar el fallo de primer grado, de acuerdo con lo explicado. IV. CONDENA EN COSTAS. En cumplimiento de lo consagrado en el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del CGP, la Sala condenará en costas en esta instancia, al Departamento del Putumayo, comoquiera que el recurso de apelación no prosperó. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: MODIFICAR el numeral tercero de la sentencia del 28 de febrero de 2023, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa, conforme a las razones expuestas en este proveído, el cual quedará así: “TERCERO. – Como restablecimiento del derecho, se condena al Departamento del Putumayo – Secretaria de Educación, al reconocimiento y pago en favor de la demandante de un día de salario por cada día de retardo a título de sanción moratoria prevista en la ley 1071 de 2006, por dieciocho (18) días de mora, los cuales se liquidarán con base en la asignación básica devengada por la demandante para la anualidad de 2020”
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.
TERCERO: CONDENAR en costas al Departamento del Putumayo, de conformidad con la parte motiva.
CUARTO: EJECUTORIADO este fallo, devuélvase el expediente al juzgado de origen, dejando las respectivas constancias en el sistema de información Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha, Firmado electrónicamente en Samai24 24 Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador Radicado: 2022-00015 Nulidad y restablecimiento del derecho 15 MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado Firmado electrónicamente en Samai GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada Firmado electrónicamente en Samai MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado