Sincelejo, seis (6) de mayo de dos mil veinticinco (2025) OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala, a dictar sentencia de primera instancia, dentro del proceso promovido por NADÍN ALÍ FARAK ARRIETA, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Contraloría General de la República, al no observar irregularidad alguna que afecte lo actuado.
ANTECEDENTES 2.1. Pretensiones El señor NADÍN ALÍ FARAK ARRIETA, a través de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA - GERENCIA DEPARTAMENTAL COLEGIADA DE SUCRE, para que se declare la nulidad del fallo 001 del 18 de enero de 2019, por medio del cual, se responsabiliza fiscalmente, en forma solidaria, al señor NADÍN ALÍ FARAK ARRIETA y OTROS, en su condición de Médico General, Código 211, Grado 17, adscrito al Grupo de Auditoría de la Secretaria de Salud Departamental de Sucre, como Auditor de Cuentas desde el año 2012 a enero de 2015, en cuantía de $785.820.327.oo y el auto No. 80112-0144 del 24 de julio de 2019, por medio del cual, se resuelve unos recursos de apelación, interpuestos contra el fallo 001 de 18 de enero de 2019.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene a la entidad demandada, abstenerse de la ejecución de la sanción impuesta y con ello, la devolución de lo pagado de manera indexada y con intereses. Igualmente solicita se condene a la Contraloría General de la República - Gerencia Departamental Colegiada de Sucre, al pago de perjuicios materiales y morales, por los valores indicados en la subsanación de la demanda.
Por último, pide se condenen en costas y gastos a la parte demandada. 2.2. Hechos El demandante NADÍN ALÍ FARAK ARRIETA, se desempeñó como Médico General, Código 211, Grado 17 adscrito al Grupo de Auditoría de la Secretaria de Salud Departamental de Sucre, del 8 de noviembre de 2012 hasta enero de 2015, ejerciendo las funciones del cargo dentro de los márgenes legales.
Mediante Auto No. 148 de fecha 10 de marzo de 2017, la Gerencia Departamental Colegiada de Sucre, da inicio al proceso de responsabilidad fiscal radicado PRF ordinario 2017-00288 en contra del demandante, atendiendo que existieron presuntas autorizaciones indebidas a pacientes para valoraciones psiquiátricas y hospitalización por psiquiatría; además de evidenciar graves omisiones, anomalías e incoherencias durante el proceso de auditoría de cuentas médicas, desarrollado por el medico NADIN FARAK.
Para la fecha en que se desempeñó el señor NADIN ALI FARAK en el cargo mencionado, no existía manual de funciones y competencias laborales en la Secretaria de Salud Departamental de Sucre, hecho corroborado por la Contraloría en el informe de auditoría hallazgo No. 23, párrafo segundo. El Departamento Administrativo de Seguridad Social en Salud de Sucre - DASSSALUD- se transformó en Secretaria de Salud Departamental, según Decreto No. 0720 del 01 de agosto de 2011 y como consecuencia de lo anterior, todas las funciones correspondientes a la parte financiera de la secretaria de salud pasaron a ser de competencia de la Secretaria de Hacienda de la Gobernación de Sucre.
Que el demandante en su momento no manejó y/o ejecutó recursos públicos - erario del departamento de Sucre, porque no eran funciones del cargo. Las funciones del profesional especializado código 222, grado 28 de la secretaría de salud departamental de Sucre, no están descritas de manera taxativa en el Decreto 720 de 2011. El señor NADÍN ALÍ FARAK ARRIETA nunca firmó, ni aprobó lo contenido en las Resoluciones 4784 del 15 de septiembre de 2014, Resolución 4860 del 17 de septiembre de 2014, Resolución 4867 del 17 de septiembre de 2014 y la 5375 del 21 de octubre de 2014, que dieron origen a la sanción de responsabilidad fiscal; que, para efectos de los hechos, ya no pertenecía a la planta de funcionarios de la Gobernación de Sucre.
La Gerencia Departamental Colegiada de Sucre mediante fallo 001 de fecha 19 de enero de 2019, falla con responsabilidad fiscal en contra del demandante en cuantía de DOS MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y UN MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA Y UN MIL DOSCIENTOS SESENTA Y TRES PESOS ($2.251.241.263.oo), decisión que fue objeto de recursos. Posterior a ello, la entidad demandada confirma la sanción impuesta al demandante, omitiendo los fundamentos fácticos y jurídicos presentados en aras de comprobar que el demandante, no constituyó un daño al patrimonio público. 2.3.
Concepto de violación Como normas violadas citó las siguientes: Artículos 4, 6, 21, 29, 83 y 80 de la Constitución Política de Colombia; 3 y 4 de la Ley 610 de 2000. En su concepto de violación, la parte demandante adujo que dentro del proceso de responsabilidad fiscal no se analizó que su condición no era de gestor fiscal, pues, dentro de las funciones asignadas no era permitido manejar recursos; señala además, que para deducir que existe una responsabilidad fiscal se hace necesario determinar la conducta dolosa o culposa del servidor y que para que esta se configure, debe existir unos requisitos entre los cuales está el nexo causal entre la conducta y el daño patrimonial al Estado.
Expuso la «Falsa motivación», como causal de nulidad de los actos administrativos demandados. Al respecto, trae a colación lo referido por el Honorable Consejo de Estado, en los siguientes términos: “La falsa motivación se presenta cuando la situación de hecho que sirve de fundamento al acto administrativo se revela inexistente, o cuando existiendo unos hechos, estos han sido calificados erradamente desde el punto de vista jurídico, generándose en la primera hipótesis, el error de hecho, y en la segunda, el error de derecho, como modalidades deferentes de la falsa motivación”.
Expresa también, que la causa o motivo de los actos administrativos (elemento causal) se conforma de los fundamentos de hecho y de derecho que son los que determinan la decisión que la administración adopta, así, cuando existe falsa motivación se entiende que la sustentación fáctica en que se apoya no corresponde a la realidad. Concluye que las omisiones endilgadas por parte de la Contraloría General de la República a Nadin Ali Farak Arrieta, no encajan en la norma de culpa grave o lata que trae el Código Civil en su artículo 63, porque no era gestor fiscal y no disponía de ninguna clase de recursos públicos; además en el expediente de responsabilidad fiscal no se encuentra comprobada la conexidad entre la conducta imputada al demandante a título de culpa grave y el detrimento patrimonial, en tanto, material o fácticamente no se demostró que con su conducta se ocasionó el detrimento del erario.
Y como se realizó una ponderación errónea del presunto daño patrimonial, arrojó una cuantificación desfasada de la realidad en el orden de $2.251.241.263.oo. 2.4. Contestación de la demanda La Nación - Contraloría General de la República, a través de apoderado judicial, contestó la demanda de la referencia oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones reclamadas, por cuanto, los actos administrativos constitutivos del fallo con responsabilidad fiscal fueron expedidos con el lleno de los requisitos legales y otorgándole a los investigados todos los medios de defensa y las garantías contempladas en la normatividad.
Señala, que dentro del proceso ordinario de responsabilidad fiscal No. 2017.0228 no se determinó la responsabilidad del demandante por el manejo directo de recursos públicos, sino, por su relación de conexidad próxima y necesaria con la gestión fiscal de los recursos del Sistema General de Participaciones con destinación específica para la salud, ya que, si se hubiera realizado correctamente la función de auditoría. a de servicios no se hubiera producido el daño patrimonial.
Afirma, que la Gestión Fiscal en el presente caso, está directamente relacionada con el actuar del ordenador del gasto, Gobernador del Departamento de Sucre para el momento de los hechos y los demás implicados que actuaron como sus colaboradores y con ocasión de la gestión fiscal del Gobernador, en este caso el señor NADIN ALI FARAK ARRIETA se desempeñó como Médico General, Código 211, Grado 17 adscrito al Grupo de Auditoría de la Secretaria de Salud Departamental de Sucre, donde cumplía la función regulada en la Resolución No. 130 de 2012, de Auditar toda la facturación presentada ante esta Secretaría por los Prestadores de Servicios de Salud y realizar el respectivo informe de auditoría a cada uno de ellos, por lo que con ocasión de la gestión fiscal del primero, contribuyó con su actuar a la generación del daño. Propuso las excepciones de: Inexistencia de causal de nulidad del acto administrativo - legalidad plena de la actuación de la administración y Falta de relación entra la pretensión de nulidad y el concepto de la violación. Por lo anterior pide que se desatiendan las pretensiones de la demanda. 2.5.
Actuación procesal - Mediante auto del 2 de septiembre de 2020, se inadmitió la demanda. - El 16 de septiembre de 2020, fue presentada la subsanación de la demanda, por lo que fue admitida mediante auto de fecha 17 de febrero de 2021; en la misma providencia se ordenó la notificación personal a la entidad demandada, al señor Procurador Judicial Delegado ante este Tribunal, así como del director general de Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. - En auto aparte de fecha 17 de febrero de 2021, se ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar a la parte demandada. - El día 24 de marzo de 2021, la entidad demandada presentó contestación del traslado de la medida cautelar. - Mediante auto del 31 de marzo de 2023, se resolvió tener por no contestada la demanda por parte de la Contraloría, se fijó el litigio, se negó la suspensión provisional de los actos acusados, no se convocó a audiencia inicial y se decretó la práctica de pruebas documentales. - El 18 de abril de 2023, se cargó a la plataforma SAMAI, por parte de la secretaría de este Tribunal la contestación de la demanda, presentada el día 23 de abril de 2021. - Mediante auto del 8 de junio de 2023, se resolvió revocar vía reposición lo decidido en el numeral primero de la providencia adiada 31 de marzo de 2023 y se tuvo por contestada la demanda por parte de la Contraloría General de la República. - Mediante auto del 10 de octubre de 2023, se ordenó requerir a la entidad demandada para que cumpliera lo ordenado en el auto de fecha 31 de marzo de 2023. - El 16 de abril de 2024, se requirió por última vez a la Contraloría para que diera cumplimiento a la orden probatoria. - A través de providencia del 22 de mayo de 2024, se corrió traslado a las partes por el término de diez (10) días para que presentaran por escritos los alegatos de conclusión y al ministerio público su concepto. 2.6.
Alegatos de conclusión - Concepto del Ministerio Público 2.6.1. Parte demandante: No alegó de conclusión. 2.6.2. Parte demandada: La Contraloría General de la República, reafirmó lo expuesto en la contestación de la demanda, haciendo énfasis en que dentro del proceso ordinario de responsabilidad fiscal No. 2017-0288 quedaron plenamente demostrados los elementos de la responsabilidad fiscal, entre ellos, la culpa grave del demandante y su relación próxima y necesaria con la consecución del daño fiscal.
Reiteró, que del análisis realizado de las pruebas allegadas dentro del proceso de responsabilidad fiscal “se evidenciaron graves omisiones, anomalías e incoherencias, durante el proceso de auditoría de cuentas médicas, desarrollado por el profesional médico NADIN FARAK,” las cuales sintetiza así: - Omisión de Glosas - Deficiente auditoría de las irregularidades que afectaban la facturación obligaban a su devolución. - Inexistencia de Informes de Auditoría de Cuentas. - Se audita y se paga dos veces una misma factura. - Inexistencia de facturación y soportes supuestamente auditados.
Por último se manifiesta, que dentro del presente proceso no se arrimó prueba alguna o argumento jurídico y fáctico que desvirtúe la legalidad de los actos administrativos demandados; al contrario, como se puede observar del fallo con responsabilidad fiscal y sus autos confirmatorios, quedaron plenamente probados los elementos de la responsabilidad fiscal en cabeza del demandante, especialmente la culpa grave en la que incurrió y la conexidad próxima y necesaria de su conducta con el daño, puesto que si no se hubiera realizado no se hubiera causado el daño patrimonial a los intereses del Estado. 2.6.3.
Ministerio Público: El representante del ministerio público, presentó concepto de fondo de la siguiente manera: “Respecto al caso sub judice tenemos que el accionante pide la nulidad de los actos administrativos cuestionados en los que refieren que la Gerencia Departamental Colegiada de Sucre mediante fallo 001 de fecha 19 de enero de 2019, determinó la responsabilidad fiscal del demandante en cuantía de $ 2.251.241.263, debido a que evidenció graves omisiones, anomalías e incoherencias, durante el proceso de auditoría de cuentas médicas desarrollado por el profesional médico, que facilitó el pago de la facturación irregular presentada por la IPS Clínica de Rehabilitación Nuevos Amaneceres de Sucre, durante la vigencia 2014, por servicios de salud mental a la Población pobre no asegurada del Departamento de Sucre.
Alega el actor que dichos actos administrativos están viciados por falsa motivación ya que las omisiones endilgadas por parte de la Contrataría General de la República no encajan dentro de la definición de culpa grave o lata que trae el Código Civil en su artículo 63, porque el accionante no es gestor fiscal y no dispone de ninguna clase de recursos públicos.
Además, argumenta que en el expediente de responsabilidad fiscal no se encuentra comprobada la conexidad entre la conducta imputada al demandante a título de culpa grave y el detrimento patrimonial al Estado. Por su parte, la entidad oficial difiere de las consideraciones anteriores de la parte actora, basado en que las pruebas allegadas al proceso de responsabilidad fiscal, dan cuenta que el señor NADIN FARAK, contrariando sus funciones como médico auditor, no realizó en debida forma la auditoría que le correspondía sobre la facturación presentada IPS Clínica de Rehabilitación Nuevos Amaneceres de Sucre, pues, no obstante las innumerables incoherencias e irregularidades que se repiten en cada una de las historias clínicas y demás documentos que soportaron la facturación, este no advirtió de las mismas debiendo hacerlo en ejercicio de su labor, la cual voluntariamente omitió. Así, por tanto, con dicha conducta, que se calificó como gravemente culposa, el actor contribuyó a la estructuración del daño patrimonial ocurrido, toda vez que al omitir sus funciones y no emitir las glosas que correspondían y reportar las evidentes irregularidades que afectaban la facturación y soportes documentales presentados por la IPS dio apariencia de idoneidad y legalidad a la facturación presentada, permitiendo que el líder de auditoría emitiera certificaciones al respecto, declarando procedente el pago de unos servicios de internación y atención en salud mental que no fueron suministrados, facilitándole así al prestador privado la apropiación fraudulenta de los recursos públicos del Sistema General de Participaciones y Sistema General de Regalías destinados para financiar la atención en salud de la población pobre no afiliada (PPNA) del Departamento de Sucre.
(…) Por lo tanto, es carga procesal del demandante no sólo indicar las normas que considera vulneradas con los actos impugnados sino explicar la manera como fueron soslayadas, para poder desvirtuar la legalidad de las decisiones administrativas, convirtiéndose tal aspecto en el limite dentro del cual se desarrolla todo el proceso y los derechos de las partes.
Luego entonces, revisando lo manifestado por el demandante en su demanda tenemos que son dos los argumentos que expresa y en la que basa sus reclamos: 1) Que, dentro del proceso de responsabilidad fiscal, no se analizó que su condición no era de gestor fiscal, pues, dentro de las funciones asignadas no le era permitido manejar recursos. 2) Así mismo, señaló con apoyo de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que para deducir que existe una responsabilidad fiscal, se hace necesario determinar la conducta dolosa o culposa del servidor, y que para que esta se configure, debe existir unos requisitos entre los cuales están el nexo causal entre la conducta y el daño patrimonial al Estado.
Respecto del primero de los argumentos del actor, debemos analizar que, conforme a la jurisprudencia transcrita, la responsabilidad fiscal por la afectación del patrimonio público se deduce, bien sea, por el desarrollo de actividades propias de la gestión fiscal o, también, por acciones vinculadas con ella y que, en ambos casos, sean cumplida por los servidores públicos o los particulares que administren o manejen bienes o recursos públicos.
Sin embargo, dicho espectro de estudio se amplió por lo expresado por la Corte Constitucional que, al resolver sobre la constitucionalidad del artículo 1° de la ley 610 de 2000, señaló que el sentido unitario de la expresión “o con ocasión de ésta” sólo se justifica en la medida en que los actos que la materialicen comporten una relación de conexidad próxima y necesaria para con el desarrollo de la gestión fiscal.
(…) Consecuente con lo anterior, se revisa las pruebas allegadas en este proceso y encontramos que las mismas apoyan el dicho de la entidad demandada en su contestación, puesto que, aunque el demandante no era gestor fiscal y, por tanto, no tenía asignado el manejo o administración de recursos públicos, no obstante, conforme a la dependencia de la que hacía parte, esto es, el Grupo de Auditoría de la Secretaria de Salud del Departamento de Sucre, de las funciones asignadas tanto a esa agencia (Resolución No. 0130 de 2012, expedido por el Secretario de Salud departamental) como al cargo de auditor médico (Decreto 0679 de 2006, adoptado mediante Decreto 1086 de 2011), amén de que en su versión libre rendida ante la Contraloría el 16 de febrero de 2018, en la que manifestó tener conocimiento de cual era los parámetros legales que enmarcaban su accionar en la actividad de auditoría; queda claro que hubo falencias en la realización de sus tareas respecto del examen de la facturación de la IPS Clínica de Rehabilitación Nuevos Amaneceres de Sucre, cuyo pago se ordenó mediante las Resoluciones 4784-15/SEPT/2014, 4860 17/SEPT/2014, 4867- 17/SEPT/2014, 5375/21/OCT/2014, 0472/19/FEB/2015, lo que produjo que el prestador privado se apropiara, de manera fraudulenta, de los recursos públicos del Sistema General de Participaciones y Sistema General de Regalías destinados para financiar la atención en salud de la población pobre no afiliada (PPNA) de esta entidad territorial, por lo que, es palpable la conexidad de la conducta omisiva del accionante con el desarrollo de la gestión fiscal de quien si tenía la potestad de manejar los dineros del Estado.
Así mismo, la falta de diligencia mostrada en el actuar del demandante corrobora que la conducta desplegada por el servidor es culposa en los términos expuestos en el Art. 63 del Código Civil Colombiano, existiendo, además un nexo causal entre su accionar y el daño patrimonial al Estado, cuantificado en los valores pagados a través de las resoluciones ya mencionadas y que recogen la facturación de servicios médicos no prestados y soportados con documentación fraudulenta.
(…) Ahora bien, respecto de la manera como el demandante desarrolló su argumentación en la demanda y las pruebas adjuntadas, éstas no apoyan fehacientemente su dicho, pues, no demuestran en sí que no hizo parte del grupo de auditoría encargado de la labor de revisión de la facturación presentada y cuyo pago se realizó a través de las resoluciones indicadas en el fallo fiscal, así como tampoco respaldan la falta de las funciones que señaló que no detentaba y que lo podían exonerar de la responsabilidad endilgada a través del acto administrativo que cuestiona en sede judicial.
Así mismo, tampoco probó que su responsabilidad en el caso quedaba excluida al no ser gestor fiscal. Luego entonces, no existe la falsa motivación en las determinaciones administrativas adoptadas por el demandado en contra del actor, pues, los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión sí estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; y, de igual forma, aquella no omitió tener en cuenta sucesos que si estuviesen demostrados habrían sido considerados y conducido a la toma de una decisión sustancialmente diferente a la expresada CONCLUSION.
Así, de esta manera, concluyendo, respecto de lo pretendido por el demandante en el proceso, se solicita al Honorable Tribunal Administrativo de Sucre que DENIEGUE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA, por las razones expuestas con anterioridad, teniendo en cuenta que aquel no pudo desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos cuestionados” 3.
CONSIDERACIONES 3.1. Problema Jurídico En desarrollo de los fundamentos planteados por los extremos de la litis y lo dispuesto en la fijación del litigio, le corresponde a la Sala determinar o resolver los siguientes cuestionamientos: ¿Es procedente declarar la nulidad de los actos administrativos acusados, conforme a los cargos señalados en la demanda? Consecuencialmente: ¿Procede el restablecimiento del derecho, en los términos pedidos en la demanda? 3.2.
Marco Normativo y jurisprudencial 3.2.1. Control Fiscal - Proceso de Responsabilidad Fiscal La Contraloría General de la República como uno de los organismos de control del estado, ejerce la función pública de vigilancia y control fiscal de la administración y de los particulares que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos, así los establece el artículo 267 de la Constitución Política de Colombia.
El proceso de responsabilidad fiscal tiene su fundamento en el numeral 5° del artículo 268 de la Constitución Política de Colombia, el cual expresa: “ARTÍCULO 268. El Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones: (…) 5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva, para lo cual tendrá prelación” Así mismo el articulo 272 ibidem, reza: “ARTÍCULO 272.
La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a estas en forma concurrente con la Contraloría General de la República. (..) Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 en lo que sea pertinente, según los principios de coordinación, concurrencia, y subsidiariedad.
El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley…” En dichos artículos se estableció el fundamento constitucional del proceso de responsabilidad fiscal, donde además se dispuso que el Contralor General de la República tiene competencia para establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer sanciones pecuniarias, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre la misma.
Dentro de este panorama, actualmente se encuentra vigente la Ley 610 de 2000, la cual en su artículo 1° define el proceso de responsabilidad fiscal como <el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado>.
De la misma manera, el artículo 3° de la Ley 610 de 2000 definió el alcance de la gestión fiscal como el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas que manejen o administren recursos o fondos públicos y cuyo objeto, conforme el artículo 4º ibídem, es el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizaron la gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.
A su vez, el parágrafo 1º del citado artículo determinó que “[…] la responsabilidad fiscal es autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad […]”, correspondiéndole a cada uno consecuencias diferentes. Según el artículo 5° de la norma referida, los elementos que integran la responsabilidad fiscal son: i) Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal. ii) Un daño patrimonial al Estado y iii) Un nexo causal entre los dos elementos anteriores.
Quiere decir lo anterior, que para que se configure la responsabilidad fiscal, se requiere que se den estos tres presupuestos: i) elemento objetivo, consistente en que exista prueba que acredite con certeza, por un lado, la existencia del daño al patrimonio público, y, por el otro, su cuantificación; ii) elemento subjetivo, que evalúa la actuación del gestor fiscal y que implica que aquél haya actuado al menos con culpa y iii) elemento de relación de causalidad, según el cual debe acreditarse que el daño al patrimonio sea consecuencia del actuar del gestor fiscal.
Se concluye entonces, que el proceso de responsabilidad fiscal conduce a obtener una declaración jurídica, en la cual se precisa con certeza que un determinado servidor o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gestión fiscal que ha realizado y que está obligado a reparar el daño causado al erario público por su conducta dolosa o culposa.
En cuanto a las características del proceso de responsabilidad fiscal, la Corte Constitucional en sentencia SU-620 de 1996 indicó: "a) Es un proceso de naturaleza administrativa, en razón de su propia materia, como es el establecimiento de la responsabilidad que corresponde a los servidores públicos o a los particulares que ejercen funciones públicas, por el manejo irregular de bienes o recursos públicos.
Su conocimiento y trámite corresponde a autoridades administrativas, como son: la Contraloría General de la República y las contralorías, departamentales y municipales. b) La responsabilidad que se declara a través de dicho proceso es esencialmente administrativa, porque juzga la conducta de un servidor público, o de una persona que ejerce funciones públicas, por el incumplimiento de los deberes que les incumben, o por estar incursos en conductas prohibidas o irregulares que afectan el manejo de los bienes o recursos públicos y lesionan, por consiguiente, el patrimonio estatal.
Dicha responsabilidad es, además, patrimonial, porque como consecuencia de su declaración, el imputado debe resarcir el daño causado por la gestión fiscal irregular, mediante el pago de una indemnización pecuniaria, que compensa el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal. Adicionalmente, la declaración de la referida responsabilidad tiene indudablemente incidencia en los derechos fundamentales de las personas que con ella resultan afectadas (intimidad, honra, buen nombre, trabajo, ejercicio de determinados derechos políticos etc.). c) Dicha responsabilidad no tiene un carácter sancionatorio, ni penal ni administrativo (parágrafo art. 81, ley 42 de 1993).
En efecto, la declaración de responsabilidad tiene una finalidad meramente resarcitoria, pues busca obtener la indemnización por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatal. Es, por lo tanto, una responsabilidad independiente y autónoma, distinta de la disciplinaria o de la penal que pueda corresponder por la comisión de los mismos hechos.
En tal virtud, puede existir una acumulación de responsabilidades, con las disciplinarias y penales, aunque se advierte que, si se percibe la indemnización de perjuicios dentro del proceso penal, no es procedente al mismo tiempo obtener un nuevo reconocimiento de ellos a través de dicho proceso, como lo sostuvo la Corte en la sentencia C-046/94". d) A lo anterior se agregó en dicho fallo que la responsabilidad fiscal "es de carácter subjetivo, porque para deducirla es necesario determinar si el imputado obró con dolo o con culpa" Así mismo, en sentencia C-840 del 9 de agosto de 2001, la Corte Constitucional destacó la especial naturaleza resarcitoria de la responsabilidad fiscal atendiendo el daño emergente, lucro cesante e indexación, así: “El objeto de la responsabilidad fiscal es el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal, esa reparación debe enmendar integralmente los perjuicios que se hayan causado, esto es: incorporando el daño emergente, el lucro cesante y la indexación a que da lugar el deterioro del valor adquisitivo de la moneda.
En materia de responsabilidad fiscal está proscrita toda forma de responsabilidad objetiva” Respecto de los sujetos responsables fiscalmente, la misma providencia indicó: “Y la Sala reitera: la responsabilidad fiscal únicamente se puede pregonar respecto de los servidores públicos y particulares que estén jurídicamente habilitados para ejercer gestión fiscal, es decir, que tengan poder decisorio sobre fondos o bienes del Estado puestos a su disposición. Advirtiendo que esa especial responsabilidad está referida exclusivamente a los fondos o bienes públicos que, hallándose bajo el radio de acción del titular de la gestión fiscal, sufran detrimento en la forma y condiciones prescritas por la ley.
Lo cual implica que si una persona que ejerce gestión fiscal respecto de unos bienes o rentas estatales causa daño a ciertos haberes públicos que no se hallan a su cargo, el proceso a seguirle no será el de responsabilidad fiscal, pues como bien se sabe, para que este proceso pueda darse en cabeza de un servidor público o de un particular, necesaria es la existencia de un vínculo jurídico entre alguno de éstos y unos bienes o fondos específicamente definidos.
Es decir, la gestión fiscal está ligada siempre a unos bienes o fondos estatales inequívocamente estipulados bajo la titularidad administrativa o dispositiva de un servidor público o de un particular, concretamente identificados” (resalta la sala) El Honorable Consejo de Estado, respecto al trámite de los procesos de responsabilidad fiscal ha expresado: “(…) En ese mismo sentido, la Ley 610 de 2000 reguló el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las Contralorías y estableció, como objeto de la responsabilidad fiscal, “el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal”.
Bajo esta consideración se puede afirmar que existen dos etapas que hacen parte del proceso de responsabilidad, las cuales si bien es cierto están íntimamente ligadas entre sí, también lo es que, no necesariamente deben darse. Es decir, en un primer momento las contralorías realizan el control fiscal dentro de sus respectivas jurisdicciones, formulando las correspondientes observaciones, conclusiones, recomendaciones, y llegado el caso, las glosas que puedan derivarse del examen de los actos de gestión fiscal seleccionados.
Si con ocasión de esa vigilancia, en forma inmediata o posterior surge alguna información concerniente a hechos u omisiones eventualmente constitutivos de daño fiscal, procede la iniciación, trámite y conclusión del segundo momento, esto es, del proceso de responsabilidad fiscal”
4. CASO CONCRETO En el presente asunto se discute la legalidad de los siguientes actos administrativos: Fallo No. 001 del 18 de enero de 2019 con responsabilidad fiscal proceso ordinario No. 2017-00288, por medio del cual, se resolvió fallar con responsabilidad fiscal en forma solidaria a NADÍN ALÍ FARAK ARRIETA y OTROS, en su condición de Médico General, Código 211m Grado 17m adscrito al Grupo de Auditoría de la Secretaría de Salud Departamental de Sucre, como Auditor de Cuentas desde el año 2012 a enero de 2015, en cuantía de dos mil doscientos cincuenta y un millones doscientos cuarenta y un mil doscientos sesenta y tres pesos ($2.251.241.263.oo), a título de culpa grave; y el Auto No. ORD-80112-0144 del 24 de julio de 2019, por medio del cual, se resuelve unos recursos de apelación, interpuestos contra el fallo 001 del 18 de enero de 2019 y se surte el grado de consulta, disponiendo modificar el artículo primero del fallo con responsabilidad fiscal No. 001 del 18 de enero de 2019, expedidos por la Contraloría General de la República.
La parte demandante solicita como restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad demandada se abstenga de la ejecución de la sanción impuesta y la devolución de lo pagado de manera indexada, además del pago de los perjuicios materiales y morales, por las siguientes sumas: $30.000.000.oo, como gastos de honorarios de abogados y $5.000.000.oo, como gastos de transporte y logística de la defensa; y 100 SMLMV como daño moral, más las costas y gastos del proceso.
Pues bien, en el expediente obra como prueba, entre otras, el expediente administrativo de responsabilidad fiscal, en el que se encuentran varias actuaciones derivadas del procedimiento administrativo que dieron origen a los actos acusados, además de las allegadas al proceso por las partes, de las cuales la Sala constata como probados los siguientes aspectos fácticos: -.
Según certificación arrojada como consulta del Sistema de Información del Boletín de Responsables Fiscales “SIBOR” de fecha 21 de noviembre de 2019, la Contraloría delegada para investigaciones, juicios fiscales y jurisdicción coactiva, relaciona como reportado fiscalmente a NADIN ALI FARAK ARRIETA, por cuantía de $2.516.059.682.oo. -. Mediante Anexo 10 - Formato de traslado de hallazgo fiscal del periodo 31-01-2012 hasta 31-12-2015, por auditoría realizada por la dependencia de vigilancia fiscal de la Contraloría General de la República al Departamento de Sucre, fuente de los recursos auditados (Prestación de servicios Nivel III y Superiores - SGP), se consigna como descripción de los hechos lo siguiente, tal como se muestra en la siguiente imagen: -.
Mediante Fallo No. 001 del 18 de enero de 2019, la Contraloría General de la República - Gerencia Departamental Colegiada de Sucre, profirió fallo con responsabilidad fiscal dentro del proceso No. 2017-288, con acción del daño patrimonial, atribuido en forma solidaria entre otros, a NADIN ALI FARAK ARRIETA, en su condición de Médico General, Código 211, Grado 17, adscrita al Grupo de Auditoría de la Secretaría de Salud Departamental de Sucre, como Auditor de Cuentas desde el año 2012 a enero de 2015, en cuantía de dos mil doscientos cincuenta y un millones doscientos cuarenta y un mil doscientos sesenta y tres pesos ($2.251.241.263.oo), a título de culpa grave. -.
A través de Auto No. ORD-80112-0144 del 24 de julio de 2019, la Contraloría General de la República resuelve los recursos de apelación interpuestos contra el fallo No. 001 del 18 de enero de 2019 y se surte el grado de consulta, disponiendo modificar el artículo primero del Fallo con responsabilidad fiscal No. 001 del 18 de enero de 2019, el cual quedó así, tal como se observa en la siguiente imagen: -.
Mediante Resolución No. 1054 del 3 de marzo de 2014, expedida por el Gobernador del Departamento de Sucre, se reconoce y ordena un pago por concepto de prestación de servicios de salud en el periodo comprendido de octubre del 2009 a diciembre de 2012, por la suma de mil novecientos sesenta y dos millones setecientos cincuenta y tres mil setecientos sesenta y cuatro pesos ($1.962.753.764.oo), discriminados de la siguiente manera, tal como se muestra en la siguiente imagen: -.
Mediante Resolución No. 1055 del 3 de marzo de 2014, expedida por el Gobernador del Departamento de Sucre, se reconoce y ordena un pago por concepto de prestación de servicios de salud en el periodo comprendido de octubre del 2009 a diciembre de 2012, por la suma de ocho mil ciento cincuenta y dos millones setecientos cuarenta y siete mil ciento treinta y cinco mil pesos ($8.152.747.135.oo), de los cuales correspondían a la Clínica de Rehabilitación Nuevos Amaneceres de Sucre S.A.S, la suma de $138.600.168.oo. -.
Que el Departamento de Sucre - secretaría de Salud Departamental a través de la Resolución No. 4784 del 15 de septiembre de 2014, reconoce y ordena un pago al prestador CLÍNICA NUEVOS AMANECERES DE SUCRE S.A.S., por la suma de trescientos sesenta y siete millones cuarenta y cinco mil ochocientos dieciséis pesos ($367.045.816.oo), por concepto de prestación de los servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios de demanda. -.
Según certificación suscrita por la tesorera del departamento de Sucre, de fecha 14 de diciembre de 2017, el departamento de Sucre canceló los pagos ordenados mediante acuerdo de pago de fecha 30 de septiembre de 2013 (Resoluciones 4836, 3595 y 3211 de 2014 y 2640 de 2015) a la IPS Nuevos Amaneceres de Sucre S.A.S, con recursos del departamento. -.
Que los valores reconocidos y pagados a través de las resoluciones antes descritas fueron los siguientes, según consta en las órdenes de pago individual del banco Davivienda, tal como se muestra en las siguientes imágenes: -. Que el Departamento de Sucre - Secretaría de Salud Departamental a través de la Resolución No. 4860 del 17 de septiembre de 2014, reconoce y ordena un pago al prestador CLÍNICA NUEVOS AMANECERES DE SUCRE S.A.S., por la suma de ciento noventa y nueve millones seiscientos ochenta y nueve mil quinientos tres pesos ($199.689.503.oo), por concepto de prestación de los servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda. -.
Que el Departamento de Sucre - Secretaría de Salud Departamental a través de la Resolución No. 4867 del 17 de septiembre de 2014, reconoce y ordena un pago al prestador CLÍNICA NUEVOS AMANECERES DE SUCRE S.A.S., por la suma de doscientos treinta y un millones quinientos sesenta y sesis mil siete pesos ($231.566.007.oo), por concepto de prestación de los servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda. -.
Que el Departamento de Sucre - Secretaría de Salud Departamental a través de la Resolución No. 5375 del 21 de octubre de 2014, reconoce y ordena un pago al prestador CLINICA NUEVOS AMANECERES DE SUCRE S.A.S., por la suma de quinientos once millones setecientos treinta mil novecientos veintisiete pesos ($511.730.927.oo), por concepto de prestación de los servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda. -.
Que el Departamento de Sucre - Secretaría de Salud Departamental a través de la Resolución No. 0472 del 19 de febrero de 2015, reconoce y ordena un pago al prestador CLINICA NUEVOS AMANECERES DE SUCRE S.A.S., por la suma de quinientos noventa millones novecientos sesenta mil cincuenta y seis pesos ($590.960.056.oo), por concepto de prestación de los servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda. -.
Que el Departamento de Sucre - Secretaría de Salud Departamental a través de la Resolución No. 0472 del 19 de febrero de 2015, reconoce y ordena un pago al prestador CLÍNICA NUEVOS AMANECERES DE SUCRE S.A.S., por la suma de quinientos noventa millones novecientos sesenta mil cincuenta y seis pesos ($590.960.056.oo), por concepto de prestación de los servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda. -.
Mediante Auto No. 007 del 17 de enero de 2018, la Contraloría General de la República - Gerencia Departamental Colegiada de Sucre, resolvió vincular como presuntos responsables fiscales al Proceso de Responsabilidad Fiscal No. 2017-00288, entre otros, a NADÍN ALI FARAK ARRIETA, quien ejerció la auditoría de la facturación presentada por la Clínica Nuevos Amaneceres de Sucre en los años 2014 y 2015. -.
Que el día 16 de febrero de 2018, rindió versión libre al interior del proceso de responsabilidad fiscal No. 2017-00288 NADIN ALI FARAK ARRIETA. -. A través de resolución de fecha 15 de julio de 2016, se da por terminada las funciones asignadas mediante Resolución No. 0562 del 24 de febrero de 2016, al Dr. NADIN ALI FARAK ARRIETA, médico general de la planta de personal de la Gobernación de Sucre. -.
Mediante Auto No. 154 del 23 de marzo de 2018, la Contraloría General de la República - Gerencia Departamental Colegiada de Sucre, resolvió formular imputación de responsabilidad fiscal en forma solidaria, por el daño patrimonial producido al erario público del Departamento de Sucre, entre otros a título de culpa grave, por contribución y con ocasión de la gestión fiscal en cuantía de $1.900.992.309.oo al señor NADIN ALI FARAK ARRIETA, Auditor Médico del Grupo de auditoría de la Secretaria de Salud del Departamento de Sucre, desde el año 2014 a enero de 2015. -.
Mediante Auto No. 0222 del 9 de abril de 2019, la Contraloría General de la República, avoca conocimiento del proceso de responsabilidad fiscal No. PRF-2017-00288. -. Mediante Resolución No. 0130 del 25 de julio de 2012, el Secretario de Salud del Departamento de Sucre, crea el Grupo de Auditoría de la Secretaria de Salud, como equipo responsable de la realización de las Auditorías de Cuentas Médicas, Concurrencia y Auditoría de Sistemas de Salud, el cual estaría integrado por los siguientes profesionales: Líder de Programa, Profesional Especializado (1), Auditores Médicos de Planta (3) y Auditor Médico Contratista (1). -.
Mediante Oficio No. 1.000.11.33.SS/No.148 del 28 de enero de 2014, la secretaría de salud departamental comunica a NADIN ALÍ FARAK ARRIETA traslado de oficina, en virtud del poco flujo de trabajo en la oficina de Auditoría Médica. -. Mediante Resolución No. 0562 del 24 de febrero de 2016, el Gobernador del Departamento de Sucre resuelve asignar a NADIN ALI FARAK ARRIETA, quien se encuentra vinculado como médico general de la planta de personal de la Gobernación de Sucre, las siguientes funciones, tal como se muestra en la siguiente imagen: -.
Mediante Resolución No. 3313 del 15 de julio de 2016, se resuelve dar por terminada las funciones asignadas mediante Resolución No. 0562 del 24 de febrero de 2016. -. Que el 11 de agosto del 2004, el señor NADIN ALI FARAK ARRIETA tomó posesión del cargo de médico general en el centro de salud de San Benito Abad, nombrado mediante Resolución No. 0921 del 11 de agosto de 2004. -.
Mediante Decreto 0767 del 6 de mayo de 2009, se modifica la planta de personal de la Gobernación del Departamento de Sucre, entre ellos las funciones y requisitos del empleo de Líder de Programa, Código 206, Grado 25. -. Que el señor NADIN ALI FARAK ARRIETA, como auditor de cuentas médicas de la Secretaría de Salud de Sucre, efectúa una relación de las facturas auditadas correspondientes a los meses de noviembre y diciembre de 2013, de la Clínica Nuevos Amaneceres de Sucre S.A.S., por valores de $141.789.408 y $89.776.599, respectivamente. -.
Que el líder del programa de auditoría de la Secretaría de Salud Departamental de Sucre, el día 9 de septiembre de 2014 certifica que el valor y relación de las facturas anteriores, se encuentran incluidas en el pasivo corriente del departamento de Sucre en la vigencia 2013 y que fueron debidamente auditadas, tal como se muestra en la siguiente imagen: -.
Mediante Resolución No. 245 del 30 de diciembre de 2016, la Secretaría de Salud Departamental, abre investigación administrativa formal a la CLÍNICA DE REHABILITACION NUEVOS AMANECERES DE SUCRE S.A.S., ubicada en la carrera 27 No. 27-38 en Corozal, Sucre, representada legalmente por el Doctor ERNESTO BLADIMIR GONZALEZ OSPINO, por el incumplimiento a las condiciones técnico-científicas y el Programa de Auditoría para el Mejoramiento Continuo de la Calidad - PAMEC. -.
Según constancia de fecha 25 de abril de 2017, suscrita por la líder de programa de recursos humanos de la Gobernación de Sucre, el Departamento Administrativo de Seguridad Social en Salud de Sucre (DASSALUD), se transformó en la Secretaría de Salud Departamental según Decreto No. 0720 del 1° de agosto de 2011 y como consecuencia, las funciones financieras pasaron a ser de competencia de la Secretaría de Hacienda de la Gobernación de Sucre.
Ahora bien, descendiendo al caso en concreto, se tiene que la parte demandante solicita se declare la nulidad del fallo 001 de primera instancia contenido en el auto de fecha 18 de enero de 2019, el cual, fue confirmado por el auto número 80112-0144 del 24 de julio de 2019, dictados dentro del proceso de responsabilidad fiscal por parte de la Contraloría General de la República.
Lo anterior, porque considera que la entidad sancionatoria demandada omitió los fundamentos fácticos y jurídicos expuestos por la parte demandante, en aras de comprobar que no se constituyó un daño generado al patrimonio público por parte del actor, ya que, su condición no era de gestor fiscal, sino que se desempeñó como Médico General, Código 211, Grado 17, adscrito al Grupo de Auditoría de la Secretaría de Salud Departamental de Sucre, quien no disponía de ninguna clase de recursos públicos, lo que constituye una falsa motivación en los actos acusados, pues, los fundamentos no constituyen a la realidad; además dice, que dentro del expediente de responsabilidad fiscal no se encuentra probada la conexidad entre la conducta imputada al demandante a título de culpa grave y el detrimento patrimonial; así mismo, que la entidad demandada no realizó una ponderación correcta del presunto daño patrimonial, pues, la cuantificación realizada desfasa de la realidad.
La entidad demandada por su parte expresa, que la responsabilidad endilgada al demandante no estuvo enmarcada en su calidad de ordenador del gasto, sino, en su relación de conexidad próxima y necesaria con la gestión fiscal de los recursos de los Sistema General de Participaciones con destinación específica para salud, debido a la omisión en la correcta auditoría de cuentas que conllevó indefectiblemente a que se produjera el daño patrimonial, ya que, cumplía la función regulada en la Resolución No. 130 de 2012, de auditar toda la facturación presentada ante la Secretaria de Salud, por los Prestadores de Servicios de Salud y realizar el respectivo informe de auditoría a cada uno de ellos; además, se alega que el demandante comprometió su responsabilidad personal por vía de contribución en los hechos irregulares, que dieron lugar al detrimento patrimonial investigado en el proceso de responsabilidad fiscal.
Pues bien, teniendo en cuenta lo expuesto en el acápite precedente y una vez analizados los supuestos fácticos - probatorios, este Tribunal considera que los argumentos expuestos por la parte demandante de falsa motivación, como causal de nulidad de los actos administrativos acusados y los demás argumentos planteados en la demanda NO se encuentran probados, ya que, en el acto administrativo demandado Fallo de Primera Instancia de Responsabilidad Fiscal No. 001 del 18 de enero de 2019, se declaró responsable fiscalmente, entre otros a NADÍN ALÍ FARAK ARRIETA bajo los siguientes antecedentes y argumentos, tal como se muestra en las siguientes imágenes: (…) Así mismo, en el Auto No. ORD-80112-0144 del 24 de julio de 2019, la Contraloría General de la República expuso como antecedentes y argumentos lo siguiente, tal como se muestra en las siguientes imágenes: (…) (…) (…) Como se observa, los actos administrativos demandados tuvieron su sustento en las pruebas recolectadas, tanto del trámite previo, como en el proceso ordinario de responsabilidad fiscal, que tuvo su origen en el hallazgo fiscal realizado al Departamento de Sucre en el periodo comprendido entre el 31 de enero de 2012 al 31 de diciembre de 2015, donde se analizó por parte de la Contraloría General de la República documentos falsos que sirvieron de soporte para cancelar pagos con recursos del SGP con destinación específica, los cuales fueron cancelados sin justificación, en cuantía de Dos Mil Ciento Cincuenta y Cinco Millones Seiscientos Treinta y Un Mil Cincuenta y Nueve Pesos ($2.155.631.059.oo), encontrándose que fueron pagadas sendas facturas a favor de la Clínica de Rehabilitación Nuevos Amaneceres de Sucre S.A.S., por concepto de internación de pacientes con supuestos trastornos psiquiátricos, con recursos del SGP, en el cual se describe como hechos lo siguiente, tal como se muestra en la siguiente imagen: Es de resaltar, que el material probatorio que sustenta el hallazgo fiscal fue una serie de facturas por concepto de “prestación de servicios de salud correspondientes a actividades de atención integral y rehabilitación integral en salud mental de la población pobre y vulnerable del Departamento de Sucre, en lo no cubierto con subsidio a la demanda como atención de urgencias”, resoluciones de pago con sus soportes, actas, entre otros documentos que se encuentran relacionados en el referido documento.
Como se puede observar dentro del hallazgo fiscal, no se indicó nada acerca del demandante NADIN ALI FARAK ARRIETA; sin embargo, posteriormente mediante Auto No. 007 del 17 de enero de 2018, la Contraloría General de la República - Gerencia Departamental Colegiada de Sucre, resolvió vincular como presuntos responsables fiscales al Proceso de Responsabilidad Fiscal No. 2017-00288, entre otros, a NADÍN ALI FARAK ARRIETA, quien ejerció la auditoría de la facturación presentada por la Clínica Nuevos Amaneceres de Sucre en los años 2014 y 2015, al considerar que el demandante como auditor de cuentas médicas, se le imponía el ejercicio de la auditoría integral de los servicios de salud que prestara al IPS públicas o privadas al Departamento de Sucre y que según las pruebas allegadas al proceso de responsabilidad fiscal, el servidor no realizó en debida forma la auditoría que le correspondía sobre la facturación presentada por la IPS Clínica de Rehabilitación Nuevos Amaneceres de Sucre, comprometiendo su responsabilidad personal bajo el siguiente concepto: «(…) el señor NADIN ALI FARAK ARRIETA comprometió su responsabilidad personal por vía de contribución en los hechos irregulares que dieron lugar al detrimento patrimonial que se investiga en el presente proceso de responsabilidad Fiscal, al tenor de lo dispuesto por el inciso 2 del artículo 6 de la Ley 610 de 2000, el cual consagra que el daño al patrimonio del Estado "( ) podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o por la natural o jurídica o jurídica de derecho privado, que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio público"» Luego, mediante Auto No. 154 del 23 de marzo de 2018, la Contraloría General de la República - Gerencia Departamental Colegiada de Sucre, resolvió formular imputación de responsabilidad fiscal en forma solidaria, por el daño patrimonial producido al erario público del Departamento de Sucre, entre otros a título de culpa grave, por contribución y con ocasión de la gestión fiscal en cuantía de $1.900.992.309.oo al demandante, en calidad de Auditor Médico del Grupo de auditoría de la Secretaria de Salud del Departamento de Sucre, desde el año 2014 a enero de 2015, bajo las siguientes consideraciones: «En la presente investigación, de acuerdo a la documentación e información digital extraída del software SYNERGY, en las diligencias probatorias desplegadas en la oficina de auditoría de la Secretaria de Salud del Departamento de Sucre (Fls. 2632 2645 Cdno 11 ) se corroboro que quienes realizaron la labores de auditoría de cuentas respecto de la facturación presentada por la IPS Nuevos Amaneceres de Sucre, fueron los señores NADIN FARACK ARRIETA y ANA MILENA RIOS CONTRERAS, el primero funcionario de planta de la Secretaria de Salud Departamental y la segunda, contratista del Ente Territorial, cuya labor fue supervisada y avalada por el señor SAMIR SERPA ALVAREZ líder del programa de auditoría, mediante las certificación visibles a folios 22, 311, 701, 712, 722, 729 y Anexo 3 Cdno. 1 folio 20.
Del análisis de la información aludida, contrastada con las demás pruebas allegadas a la actuación procesal, que en apartes precedentes se referencio, se evidenciaron graves omisiones, anomalías e incoherencias, durante el proceso de auditoría de cuentas médicas, desarrollado por los precitados profesionales, y avalada por el líder de Grupo de Auditoría, que pasaran a describirse de manera general y se señalan de manera individual respecto de cada factura, en los anexos 1-7 que hace parte integral de esta providencia: - Omisión de Glosas.
Respecto de la facturación cuyo pago se ordena mediante Resoluciones 4784-15/SEPT/2014, 4860 17/SEPT/2014, 4867- 17/SEPT/2014, 5375- 21-OCT-2014, 0472 -19 FEB-2015, 2185- 05-JUN-2015, y 5314 de 17/12/2015 a la IPS Clínica de Rehabilitación Nuevos Amaneceres de Sucre, se omitió la emisión de glosas que aplicaban, por no allegar con la facturación, los soportes pertinentes para acreditar los supuestos servicios prestados por la IPS Nuevos Amaneceres de Sucre, obligatorios conforme Resolución 3047 de 2008 anexo técnico, tales como Comprobante de recibido del usuario7y listado de precios8. - Deficiente auditoría-las irregularidades que afectaban la facturación obligaban a su devolución. Se halló en el archivo físico de la oficina de Auditoría, el informe emitido por Nadin Farack Arrieta, Auditor Medico, respecto de la auditoría a la facturación presentada por la IPS Nuevos Amaneceres de Sucre, cuyo pago se ordenó mediante la Resolución 4867 del 17 de septiembre de 2014, la cual glosa en su totalidad, por motivo de mayor valor facturado, en la tarifa internación. (…) - Inexistencia de Informes de Auditoría de Cuentas.
En el archivo físico de la oficina de Auditoría, no reposan los informes de auditoría, al parecer emitidos por Nadin Farack Arrieta, respecto de la facturación presentada por la IPS Nuevos Amaneceres de Sucre, cuyo pago se ordenó mediante la Resoluciones, 4784 14/SEPT/2014, 4860-17/SEPT/2014, 5375-21-OCT-2014. Incumpliéndose lo que al respecto regula la Resolución 130 de 2012 sobre el archivo de dichos informes y lo que impide conocer el motivo de las glosas emitidas y por la cuales, en cada una de estas Resoluciones, existe evidencia de valores deducidos.
Verificado el software SYNERGY tampoco se hoyo información al respecto. No obstante que el líder de auditorio SAMIR SERPA ALVAREZ mediante certificaciones visibles a folios 311, 701, 712, hizo constar que la facturación objeto de pago en dichas Resoluciones y sus respectivos soportes, fue debidamente auditada y conciliada, y por ende se encontraba apta para el pago.
(…) 10.2.1.3. Determinación de la Conducta y Gestión Fiscal de Los Presuntos Responsables En El Caso Concreto. (…) NADIN ALI FARAK ARRIETA … Las pruebas allegadas al proceso de responsabilidad fiscal, dan cuenta que el profesional médico NADIN FARACK servidor público, contrariando sus funciones como auditor médico, no realizo en debida forma la auditoría que le correspondía sobre la facturación presentada IPS CLINICA DE REHABILITACION NUEVOS AMANECERES DE SUCRE, pues no obstante las innumerables incoherencias e irregularidades que se repiten en cada una de las historias clínicas y de demás documentos que soportaron la facturación, este no advirtió de las mismas, debiendo hacerlo en ejerció de su labor, la cual voluntariamente omitió, pues en la relación de glosas que emitió respecto de la facturación presentada por la citada IPS, no hace mención de ninguna de las irregularidades las cuales a simple vista se perciben en las historias clínicas, y detallan respecto de cada una de las facturas en los anexos 1 a 5 que hacen parte de esta providencia. De igual forma, nada advirtió, respecto a la omisión de soportes obligatorios, tales como la autorización de servicios, comprobante de recibido del usuario, la falta de rigor científico en la literatura médica utilizada en las historias clínicas, idéntico tratamiento ordenado para todos los pacientes, así como los medicamentos y evolución clínica, situación que fácilmente pudo ser advertida con sus conocimientos en auditoría médica, de haber realizado efectivamente su función. Con esta conducta, que se califica como gravemente culposa, el señor NADIN FARACK contribuyo a la estructuración del daño patrimonial que aquí se investiga, toda vez que al omitir sus funciones y no emitir las glosas que correspondían, reportando las evidentes irregularidades que afectaban la facturación y soportes documentales, presentados por la IPS NUEVOS AMANECERES DE SUCRE, dio apariencia de idoneidad y legalidad a la facturación presentada, permitiendo que el líder de auditoría emitiera certificaciones al respecto, declarando procedente el pago de unos servicios de internación y atención en salud mental que no fueron suministrados, facilitándole así al prestador privado la apropiación fraudulenta, de los recursos públicos del Sistema General de Participaciones y Sistema General de Regalías destinados para financiar la atención en salud de la población pobre no afiliada (PPNA) del Departamento de Sucre, los cuales fueron aplicados indebidamente, en el pago de servicios de salud no prestados, y simulados con documentación adulterada.
(…)» De lo anterior, la Sala advierte, que el daño patrimonial endilgado al demandante viene determinado por la deficiente labor de auditoría que realizó sobre las facturas y sus soportes, que fueron radicadas por la IPS Nuevos Amaneceres de Sucre, durante la vigencia 2013 y 2014, por supuestos servicios de salud mental a la Población pobre no asegurada del Departamento de Sucre, cuyo pago fue ordenado por el Gobernador del Ente Territorial, mediante la Resoluciones 4784-15/SEPT/2014, 4860 17/SEPT/2014, 4867-17/SEPT/2014, 5375- 21-OCT-2014, 0472 -19 FEB-2015, entre otras, bajo la simulación de prestación de los servicios de salud, lo cual contribuyó en los hechos irregulares, ya que, pudo advertir o formular las glosas que aplicaban para las irregularidades presentadas.
Por otra parte, la entidad demandada resolvió fallar con responsabilidad fiscal en forma solidaria en contra del demandante y otros, en su condición de Médico General, Código 211, Grado 17, adscrito al Grupo de Auditoría de la Secretaría de Salud Departamental de Sucre, como auditor de cuentas desde el año 2012 a enero de 2015, a título de culpa grave, al no realizar en debida forma la auditoría de las facturas, además de la omisión al no poner en evidencia las innumerables incoherencias e irregularidades en los documentos que soportaban la facturación, debiendo hacerlo en ejercicio de su labor.
Luego, para la Sala es claro que el objeto del proceso de responsabilidad fiscal es el resarcimiento de los daños patrimoniales ocasionados como consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa, de las personas que realizan gestión fiscal o con ocasión de esta por acción u omisión de conformidad con lo establecido en los artículos 1 y 4 de la Ley 610.
Por tanto, para poder determinar si la conducta del exservidor público se ajusta dentro del concepto de gestión fiscal es pertinente analizar las funciones que cumplía o que fueron asignadas al cargo, para así poder determinar si estaban relacionadas con la administración y manejo de los recursos públicos de la entidad territorial. En el caso en concreto, se advierte que, de acuerdo con el material probatorio allegado al expediente, el señor NADIN ALI FARAK ARRIETA tomó posesión del cargo de médico general en el centro de salud de San Benito Abad, el 11 de agosto del 2004, nombrado mediante Resolución No. 0921 del 11 de agosto de 2004.
Así mismo, que mediante Resolución No.0130 de 2012, el secretario de salud departamental de Sucre, en uso de sus facultades constitucionales y legales, crea el grupo de Auditoría de la Secretaría de Salud, como equipo responsable de la realización de las auditorías de cuentas médicas, concurrencia y auditoría de sistema en salud, haciendo parte de él como auditor médico de planta, en la que se dispuso en su artículo tercero las funciones de dicho grupo, tal como se muera en la siguiente imagen: También que mediante Resolución No. 014 del 21 de enero de 2013, se adoptó por parte de la Secretaría de Salud Departamental de Sucre, el programa de auditoría integral creado por la Resolución No. 130 de 2012.
Así mismo se encuentra en el expediente administrativo de la entidad demanda, una relación o listado de facturas auditadas según la normatividad vigente, suscrita por el demandante en calidad de auditor de cuentas médicas de la Secretaria de Salud de Sucre, de los meses de noviembre y diciembre del año 2013, de la Clínica Nuevos Amaneceres de Sucre S.A.S., tal como se muestra en la siguiente imagen: (…) Además de ello, en la versión libre rendida dentro del trámite del proceso ordinario de responsabilidad fiscal, el demandante detalló todo el proceso de auditoría realizado en la secretaria de salud del Departamento de Sucre, donde indicó textualmente lo siguiente, tal como se muestra en la siguiente imagen: (…) Como se puede observar de las pruebas allegadas al expediente administrativo de la entidad, el demandante pertenecía al Grupo de Auditoría de la Secretaría de Salud del Departamento de Sucre y conforme a su dicho, contenido en la versión libre relacionada anteriormente rendida ante la Procuraduría General de la Nación, manifestó tener conocimiento o comprensión sobre los parámetros o pasos en que se realizaba en cada una de las tareas de auditoría, lo que conlleva a esta Sala a aceptar su participación o conocimiento en las actuaciones irregulares plasmadas en los hechos investigados que dieron origen los actos acusados, situaciones que contribuyeron a los hechos irregulares.
Y tal como lo advirtió la entidad demandada, hubo una omisión por parte del demandante en el cumplimiento de sus funciones como auditor de cuentas médicas, ya que, según lo manifestado a lo largo del trámite ordinario y lo expuesto en este proceso, hubo irregularidades o falencias en la realización de sus funciones, respecto de la auditoría de la facturación de la Clínica de Rehabilitación Nuevos Amaneceres de Sucre S.A.S., las cuales en parte sirvieron de soporte para que se expidieran las Resoluciones de la pago 4784-15/SEPT/2014, 4860 17/SEPT/2014, 4867- 17/SEPT/2014, 5375/21/OCT/2014, 0472/19/FEB/2015, por parte de la Gobernación del Departamento de Sucre - Secretaría de Salud Departamental, lo que originó que la IPS Privada se apropiara de manera fraudulenta de los recursos públicos del SGP, con destinación específica para la atención en salud de la población pobre no afiliada del ente territorial.
Por lo anterior, considera la Sala que el actuar de la parte demandante, en su condición de auditor de cuentas médicas de la Secretaría de Salud Departamental de Sucre, contribuyó de manera determinante al detrimento de los recursos del ente territorial, ya que, su actuación y omisión en las funciones delegadas de auditoría de las facturas generó un gasto de recursos públicos, dado que, no advirtió, ni informó sobre las presuntas irregularidades o situaciones fraudulentas en las diversas circunstancias presentadas en la Clínica Rehabilitación Nuevos Amaneceres de Sucre S.A.S. La Sala considera que es posible atribuir a título de culpa grave la conducta del señor NADÍN ALÍ FARAK ARRIETA, ya que, quedó demostrado que el anterior no desplegó un actuar diligente para evitar la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado y ocasionar con esto un daño patrimonial, por el contrario, con su actuar omisivo o negligente se incumplieron varias normas y principios fundamentales para correcta administración pública, lo que ayudó a que se generara el daño al patrimonio público.
A parte de lo anterior, la parte demandante actuó de manera negligente en el ejercicio de su función como auditor de cuentas médicas, debido a que hubo inexactitudes; pasó por alto en las tareas de verificación o examen de las facturas a nombre de la IPS Clínica de Rehabilitación Nuevos Amaneceres de Sucre, las cuales, se itera, sirvieron de soporte para que se expidieran las Resoluciones de pago 4784-15/SEPT/2014, 4860 17/SEPT/2014, 4867- 17/SEPT/2014, 5375/21/OCT/2014, 0472/19/FEB/2015.
Por tanto, los argumentos de la parte demandante relacionados con que las omisiones endilgadas por la entidad demandada, no encajan en la norma de culpa grave porque no era gestor fiscal, no es de recibo, ya que, no puede fundarse en no ser gestor fiscal y no manejar recursos públicos, por cuanto de las pruebas aportadas se evidencia un actuar negligente durante el proceso de auditoría de las cuentas o facturas médicas a la Clínica de Rehabilitación Nuevos Amaneceres de Sucre, pues, no advirtió las irregularidades presentadas y no realizó en forma correcta la auditoría de las facturas presentadas por la IPS ya nombrada, incidiendo en el reconocimiento y pago de recursos públicos de manera irregular.
Por lo anterior, se considera que el demandante NADÍN ALÍ FARAK ARRIETA si contribuyó a que se configurara el daño, el cual deviene precisamente de los pagos por concepto de internación psiquiátrica en la clínica de rehabilitación nuevos amaneceres, soportados con facturas irregulares. Para la Sala, resulta indiscutible que la parte actora actuó con culpa grave y contribuyó a que se causara el daño patrimonial al Departamento de Sucre, dado que está probado que su conducta fue omisiva, despreocupada y negligente, lográndose acreditar los tres elementos de la responsabilidad fiscal en el presente caso, debido a que: i) existió una conducta gravemente culposa en cabeza de quien, como auditor de cuantas médicas del grupo de auditoría de la Secretaría Departamental de Sucre, omitió el cumplimiento de sus funciones durante el proceso de auditoría de cuentas; ii) hubo daño patrimonial al Estado consiste en el pago de facturas realizados a la Clínica de Rehabilitación Nuevos Amaneceres de Sucre S.A.S. con ocasión a internaciones psiquiátricas posterior a la atención de urgencias, todas fundadas en el mismo diagnostico; y iii) se probó el nexo causal próximo con la gestión fiscal, toda vez, que se pudo demostrar que el demandante contribuyó por acción y omisión en la producción del daño al patrimonio público, debido a su falta de diligencia y cuidado con la labor encomendada.
En ese orden de ideas, esta Sala de Decisión es del concepto que los actos demandados deben mantenerse incólumes, toda vez, que se probaron los elementos para declarar responsable fiscalmente al demandante y que no se logró demostrar por la parte actora, que los actos administrativos acusados fueron expedidos con falsa motivación, argumentos expuestos en la demanda.
En consecuencia, se negarán las pretensiones de la demanda. 5. COSTAS De conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y atendiendo la naturaleza del medido de control, no se condena en costas. 6. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, ARCHÍVESE el expediente. Previas las anotaciones a que haya lugar.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Estudiada y aprobada en sesión de la fecha Los Magistrados, RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS Este documento fue firmado electrónicamente. Puede validar su contenido en: <https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx>