TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA CUARTA DE DECISIÓN M.P. LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN Armenia, Quindío, diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA. RADICADO: 63-001-3333-005-2025-00075-01. ACCIÓN: TUTELA. ACCIONANTE: JORGE IVÁN MONTOYA URIBE. ACCIONADO: UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP-.
TEMA: DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO POR SUPUESTA FALTA DE NOTIFICACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS. 0140-002-2025 I. OBJETO DE LA DECISIÓN. Corresponde a esta Corporación resolver en segunda instancia la impugnación presentada por el extremo activo, contra el fallo de tutela proferido el 27 de mayo del 20251 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Armenia, mediante el cual se declaró improcedente la acción constitucional.
II.
ANTECEDENTES. 2.1. La acción de tutela.2 El 16 de mayo del 2025,3 el señor Jorge Iván Montoya Uribe, actuando a través de apoderado judicial, promovió acción de tutela en contra de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – en adelante UGPP-, narrando que, para el año gravable 2021 se dedicaba a la actividad de venta de productos agrícolas y que la UGPP inició en su contra proceso de fiscalización y que solo hasta febrero del 2025 se enteró que se habían expedido unos actos administrativos en su contra, al recibir una llamada del área de cobro coactivo, en la que se le informaba que adeudaba una multa y que no se habían presentado recursos.
Sostuvo que, por ello, mediante petición radicada ante la UGPP el 5 de marzo del 2025, identificada con el radicado No. No. 20250401600404352, solicitó copia del expediente administrativo del proceso de fiscalización, la cual fue respondida el 28 de marzo del 2025. Señaló que en el expediente administrativo se encontraron los siguientes actos administrativos, los cuales, no obstante haber sido remitidos al correo del accionante, él nunca los recibió y no obran certificados en los que conste que él hubiera accedido a los correos remitidos: • “El REQUERIMIENTO PARA DECLARAR Y/O CORREGIR No. RCD-2024- 00093 del 08/02/2024, en donde se le propuso modificar los aportes al Sistema de Seguridad Social por los periodos de enero a diciembre del año gravable 2021 adicionando la suma de $50.176.800, discriminados de la siguiente manera: $20.623.200 por concepto de salud; $26.398.800 por concepto de pensión, y $3.154.800 por concepto de aportes a la subcuenta de solidaridad pensional, y una sanción por inexactitud por la suma de $17.561.880. 1 SAMAI Índice 0009 – Juzgado. 2 SAMAI Índice 0001, tutela – Juzgado. 3 SAMAI Índice 0002, acta de reparto – Juzgado.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: Sentencia de segunda instancia. RADICADO: 63-001-3333-005-2025-00075-01. ACCIONANTE: Jorge Iván Montoya Uribe. ACCIONADO: UGPP. • La Resolución No. RDO-2024-02750 del 13 de septiembre de 2024, a través de la cual la UGPP determinó los aportes inexactos al Sistema de Seguridad Social Integral durante el año 2021 por la suma de $50.176.000, e impuso una sanción por inexactitud por valor de $30.106.080.” Por lo anterior, solicitó que se ampare su derecho al debido proceso y los demás que el Despacho considere vulnerados; que se declare la nulidad de todo lo actuado dentro del expediente identificado con número 20231520058002262, desde la expedición del Requerimiento para Declarar y/o corregir No. RCD-2024-00093 del 08 de febrero de 2024, que se ordena a la UGPP que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo, notifique en debida forma el Requerimiento para Declarar y/o corregir No. RCD- 2024-00093 del 08 de febrero de 2024 y, que se adopten las demás medidas necesarias para la protección de los derechos fundamentales.
A dichos efectos, argumenta que el asunto tiene relevancia constitucional porque ni el Requerimiento para Declarar y/o Corregir que dio inicio formal al procedimiento de fiscalización, ni la Resolución No. RDO-2024-02750 del 13 de septiembre de 2024, fueron notificadas al accionante y, en consecuencia, se le impidió ejercer su derecho de defensa dentro del procedimiento de fiscalización, imposibilitando al accionante conocer de forma oportuna las decisiones de la UGPP, a efectos de ejercer los medios defensivos dentro del procedimiento, los cuales ya se encuentran vencidos, incluida la posibilidad de ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Respecto a la subsidiaridad, sostiene que es procedente porque no existen otros medios judiciales eficaces para controvertir los actos administrativos, toda vez que los únicos actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional en el proceso de cobro coactivo son el que resuelve las excepciones y el que sigue adelante con la ejecución y, siendo así, a la fecha de presentación de la tutela, la UGPP ni siquiera ha proferido el acto que libra mandamiento de pago, por lo que, posiblemente, si se práctica la medida cautelar de embargo, se pueden estar afectando sus bienes inmuebles y/o los recursos de sus cuentas bancarias, limitándole así sus derechos patrimoniales y reales, lo que a su vez le genera un perjuicio irremediable.
En ese sentido, sostuvo que es necesaria la intervención del juez de tutela en la forma solicitada para poder presentar los recursos procedentes a los actos de fiscalización. Sobre la inmediatez, argumentó que la presente acción constitucional fue radicada en un término razonable, pues, el accionante tuvo acceso al expediente administrativo el en marzo del 2025 Ahora bien, descendiendo al fondo del asunto, argumentó que el Requerimiento para Declarar y/o Corregir No. RCD-2024-00093 del 08 de febrero de 2024 permite una defensa temprana con posibles beneficios sancionatorios para el contribuyente.
Al no haber sido notificado, se le impidió ejercer esa defensa, afectando gravemente sus derechos. Asimismo, indicó que, según la Ley 527 de 1999, el CPACA, el Estatuto Tributario y la jurisprudencia constitucional (sentencias como la C-420 de 2020, en la cual se declaró la exequibilidad condicionada del inciso 3 del artículo 8 y el parágrafo del artículo 9° del Decreto 806 de 2020, y la T-238 de 2022), una notificación electrónica solo es válida si se prueba que el destinatario accedió al mensaje.
No basta con acreditar el envío; se requiere prueba del acceso o del acuse de recibo y, si el correo fue recepcionado en la carpeta de correos no deseados o spam, no se puede entender que el envío cumplió con la notificación, dado que en dichas bandejas los mensajes se eliminan después de un tiempo y generalmente no son revisadas por los usuarios.
Manifestó que las sentencias C-420 de 2020 y C-037-96 son precedente constitucional y, por ende, la interpretación condicionada que se hace en ellas de las normas que versan sobre la notificación por medios electrónicos deben acatarse por las autoridades tributarias. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: Sentencia de segunda instancia. RADICADO: 63-001-3333-005-2025-00075-01.
ACCIONANTE: Jorge Iván Montoya Uribe. ACCIONADO: UGPP. Sostuvo que, de conformidad con el Estatuto Tributario, la Ley 527 de 1999, el CPACA, el CGP, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, la prueba de un mensaje de datos debe reproducir con exactitud los datos generados de tal forma que se mantenga la integralidad, inalterabilidad y fiabilidad de la forma de comunicación y, la información debe ser accesible con posterioridad permitiendo identificar al iniciador del mensaje, contenido y momento de generación. En consecuencia, manifestó que, si no se acreditan ambos requisitos, la reproducción de un mensaje de datos a través de una simple impresión o captura de pantalla, serán valorados como indicios.
Por último, afirmó que no que no existe prueba que acredite que los mensajes de datos fueron enviados, recibidos y aperturados porque, si bien existen dos certificados en el expediente de la actuación administrativa denominados “Acuse de recibo registrado. Certificación de entrega, contenido, fecha y hora”, emitidos por la empresa RMail, correspondientes presuntamente a la notificación del Requerimiento para Declarar y/o Corregir y de la Liquidación Oficial de Revisión, ello no demuestra que el accionante accediera al correo electrónico ni que los documentos hayan sido efectivamente entregados o leídos pues, se señala la fecha de envío, pero no si efectivamente el actor pudo acceder al mensaje, máxime cuando se itera que en el correo del accionante no obran dichos correos y, además, recae sobre quien envía el mensaje de datos la carga de probar no solo la remisión del acto administrativo a través de correo electrónico, sino que también su destinatario acceda al contenido del mismo.
III. ACTUACIÓN DE LA PRIMERA INSTANCIA. 3.1. Auto de conocimiento de la tutela y traslado a la accionada. El Juez de instancia mediante auto del 16 de mayo del 20254 -notificado el mismo día5- inadmitió la acción de tutela presentada en contra de la UGPP, para que, en el término de 3 días allegara el poder debidamente otorgado, al advertir una incongruencia entre el derecho invocado en el poder que reposaba en el expediente y el derecho alegado en el escrito de tutela.
Dicho yerro fue subsanado el 20 de mayo del 2025. En ese sentido, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia, por medio de auto del 20 de mayo del 2025,6 notificado el 21 de mayo del 2025,7 dispuso admitir la acción de tutela y le corrió traslado a la UGPP para que, en el término de dos (2) días hábiles ejerciera su derecho a la defensa, arrimaba las pruebas necesarias, rindiera informe sobre los hechos de la tutela y allegara copia completa del expediente administrativo. 3.2.
Contestación de la UGPP.8: La accionada, oportunamente, a través de memorial radicado el 26 de mayo del 2025, contestó la demanda solicitando declarar la improcedencia de la acción de tutela instaurada por el señor Jorge Iván Montoya Uribe, por considerar que no se configuró vulneración alguna a sus derechos fundamentales y que las actuaciones administrativas cuestionadas se ajustaron al ordenamiento jurídico vigente.
En síntesis, sostuvo que en el expediente administrativo No. 20231520058002262 se garantizó al accionante el derecho al debido proceso y a la defensa, en tanto que la UGPP profirió y notificó válidamente los actos administrativos conforme a las disposiciones del Estatuto Tributario. Afirmó que el correo electrónico suministrado por el accionante inversionesagropecuariasjimusas@hotmail.com fue expresamente informado como dirección electrónica procesal en su respuesta del 27 de septiembre del 2023 al Requerimiento de Información RQI-2023-02731 del 18 de agosto del 2023 que le realizó la entidad, por lo que, conforme al artículo 564 del Estatuto Tributario, la UGPP estaba obligada a notificar allí los actos posteriores. 4 SAMA Índice 00003 - Juzgado. 5 SAMAI Índice 00004 - Juzgado. 6 SAMAI Índice 00006 - Juzgado. 7 SAMAI Índice 00007 - Juzgado. 8 SAMAI Índice 00008 - Juzgado.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: Sentencia de segunda instancia. RADICADO: 63-001-3333-005-2025-00075-01. ACCIONANTE: Jorge Iván Montoya Uribe. ACCIONADO: UGPP. Indicó que el Requerimiento para Declarar y/o Corregir No. RCD-2024-00093 del 8 de febrero de 2024 fue notificado el 12 de febrero de 2024, sin que el accionante lo haya respondido, y la Liquidación Oficial No. RDO-2024-02750 del 13 de septiembre de 2024 fue notificada el 19 de septiembre del 2024, sin que haya interpuesto recurso de reconsideración. Ambos actos administrativos se notificaron al correo electrónico inversionesagropecuariasjimusas@hotmail.com.
Agregó que “requerimiento de información y requerimiento para declarar y/o corregir contenían los términos para dar respuesta, así como las explicaciones claras de cómo se debían responder; en cuanto a la liquidación oficial, este acto administrativo contenía el término para interponer el recurso de reconsideración, así como la forma en que debía formularse”, y que el actor no aportó prueba alguna que acredite inconsistencias en las notificaciones, por el contrario, sostuvo que se limitó a enunciar normas que no son aplicables.
En cuanto al argumento del accionante relativo a la inexistencia de prueba de acceso a los correos, señaló que, conforme al artículo 566-1 del Estatuto Tributario, la notificación electrónica se entiende surtida en la fecha del envío del acto administrativo al correo autorizado, sin que sea exigible verificar su apertura o lectura por parte del destinatario y que, caso distinto es cuando se observa una devolución del correo.
No obstante, indicó que se puede verificar que, en efecto, en los certificados de acuse de recibido de los actos administrativos, consta que los mensajes fueron entregados. En ese sentido, sostuvo que no puede imputarse a la entidad una omisión en el ejercicio del derecho de defensa cuando los actos administrativos se notificaron en debida forma y, la razón por la que el actor no respondió el requerimiento y tampoco interpuso el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial, no es atribuible a la UGPP.
Siendo así, argumentó que no puede permitirse que el actor utilice la tutela para lograr sus pretensiones, porque ello contraviene el principio “nemo auditur propriam turpitudinem allegans”, que impide aprovecharse del error en que el mismo accionante incurrió al no hacer uso de los medios de defensa que la ley le otorga y fueron concedidos en las resoluciones atacadas, es decir, por vía de tutela, no se puede subsanar su falta de diligencia procesal en la etapa administrativa.
Por tanto, señaló que no vulneró el derecho al debido proceso y de defensa del actor porque la UGPP respetó durante todo el proceso administrativo sus formas propias, pues, en el curso del mismo, tuvo la oportunidad de esgrimir razones, allegar pruebas, ha sido notificado conforme las normas disponen para estos casos, el proceso se ha adelantado por quien tiene la competencia legal para el efecto y en oportunidad y se han preservado las formas para salvaguardar el derecho de contradicción y de defensa establecidos en las normas aplicables al caso.
Situación distinta es que no hizo uso de los mecanismos de defensa. En ese orden de ideas, arguyó que, de conformidad con el numeral 3 del artículo 87 del CPACA, la liquidación oficial está en firme y debidamente ejecutoriada al no haberse interpuesto el recurso de reconsideración y por ende, le corresponde a la entidad accionada proceder con su ejecución, de acuerdo con el artículo 89 Ibidem.
Por ello, al haberse constituido el título ejecutivo, le corresponde a la Subdirección de Cobranzas de la Dirección de Parafiscales hacerlo cumplir a través del procedimiento administrativo de cobro coactivo. Indicó que, según el artículo 88 del CPACA, mientras no exista un pronunciamiento de la autoridad judicial competente que declare la nulidad del título ejecutivo, se debe seguir adelante con el proceso de cobro coactivo.
Y que, en ese sentido, lo que pretende el accionante con la tutela es que se desconozca la presunción de legalidad de la liquidación oficial y reemplazar los mecanismos de defensa administrativos que tuvo a su mano, así como revivir términos y omitir acudir a la jurisdicción contencioso- administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En consecuencia, adujo que la acción de tutela es improcedente por cuanto existen mecanismos judiciales ordinarios como el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del cual puede solicitar la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos, mecanismo eficaz e idóneo para cuestionar la legalidad de TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: Sentencia de segunda instancia. RADICADO: 63-001-3333-005-2025-00075-01.
ACCIONANTE: Jorge Iván Montoya Uribe. ACCIONADO: UGPP. los actos administrativos proferidos en el proceso de fiscalización y cobro coactivo. Por tanto, la tutela no cumple con el requisito de subsidiaridad. 3.3. Decisión de primera instancia9. El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Armenia, por medio de fallo proferido el 27 de mayo de 2025,10 notificado en la misma fecha,11 determinó: “PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, conforme a las razones aducidas en la parte motiva de esta providencia. (…).” Para sustentar las anteriores determinaciones, el A-quo, realizó un recuento de los antecedentes del trámite y luego, se refirió a las características generales de la acción de tutela, a la procedencia excepcional de la tutela contra actos administrativos y del perjuicio irremediable como causal de procedencia excepcional y, luego al derecho fundamental al debido proceso.
Sobre el caso en concreto, sostuvo que, de los hechos probados y las pretensiones, se desprende el accionante busca cuestionar la decisión adoptada por UGPP mediante Resolución No. RDO-2024-02750 del 13 de septiembre de 2024, por medio de la cual se efectuó la liquidación oficial y se le impuso una sanción por las conductas de inexactitud de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral y que pretende utilizar la acción de tutela como medio para lograr modificar o derogar un acto administrativo, por considerar que se le violó su derecho fundamental al debido proceso.
Asimismo, indicó que, de conformidad con el expediente, se advierte que, en respuesta al requerimiento realizado el 18 de agosto del 2023, el accionante suministró como correo de notificaciones inversionesagropecuariasjimusas@hotmail.com. También encontró probado que la UGPP lo requirió nuevamente con la intención de declarar y/o corregir a través de la resolución No. RCD-2024 00093 del 08 de febrero de 2024 a dicho correo electrónico y que, en el expediente obran “los acuses de recibo de las notificaciones electrónicas remitidas dentro del proceso de fiscalización iniciado con el Requerimiento No. RCD-2024-00093 del 8 de febrero de 2024, sin que se allegue constancia de error técnico, rechazo por parte del destinatario ni falla del servidor de mensajería que permita desvirtuar su recepción. Esta circunstancia, a la luz del artículo 564 del Estatuto Tributario y del principio de buena fe procesal, permite concluir que las notificaciones surtieron efectos legales plenos, en tanto fueron dirigidas a la dirección electrónica expresamente suministrada por el actor dentro de la actuación administrativa”.
De todo lo anterior, advirtió que no se vulneró el derecho al debido proceso porque el proceso de fiscalización se adelantó observando las formas propias del juicio administrativo, se le garantizó el derecho de defensa y contradicción y se surtieron las notificaciones de conformidad con las reglas del Estatuto Tributario y, por ende, las discrepancias que tenga sobre la ilegalidad de la Resolución No. RDO-2024-02750 del 13 de septiembre de 2024 deben ser ventiladas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, escenario en el que se podrá debatir si dicho acto administrativo se ajustó o no al ordenamiento jurídico.
Agregó que, no se vislumbra ineficacia o falta de idoneidad de dicho mecanismo judicial ordinario, máxime cuando puede solicitar como medida cautelar la suspensión provisional del acto administrativo. Expuso que, no obra en el expediente prueba alguna que permita concluir que el accionante se encuentra expuesto a un perjuicio irremediable, que haga necesaria la intervención del juez de constitucional para la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio. 9 SAMAI Índice 00009 - Juzgado. 10 SAMAI Índice 00009 - Juzgado. 11 SAMAI Índice 00010 - Juzgado.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: Sentencia de segunda instancia. RADICADO: 63-001-3333-005-2025-00075-01. ACCIONANTE: Jorge Iván Montoya Uribe. ACCIONADO: UGPP. En consecuencia, concluyó que no se cumple con el requisito de subsidiaridad para la procedencia de la tutela en contra de actos administrativos de carácter particular y concreto. 3.4.
Impugnación del fallo de primer grado12. De manera oportuna, el 4 de junio del 2025, la parte accionante controvirtió la decisión argumentando que la acción de tutela no fue promovida para cuestionar de fondo la legalidad del procedimiento tributario ni para revivir términos vencidos, sino para obtener el reconocimiento del derecho a ser debidamente notificado de los actos administrativos proferidos dentro del proceso de fiscalización adelantado por la UGPP, pues, solo tuvo conocimiento de dichos actos cuando fue contactado por el área de cobro coactivo, y al solicitar copia del expediente administrativo, encontró los actos que dieron lugar a la discusión: el Requerimiento para Declarar y/o Corregir No. RCD-2024-00093 del 8 de febrero de 2024 y la Resolución No. RDO-2024-02750 del 13 de septiembre de 2024.
Cuestionó que el A-quo resolvió que los actos administrativos cuestionados sí fueron notificados debidamente, a sabiendas que en los certificados adjuntados no se acreditó que el señor Jorge Iván Montoya Uribe haya accedido al mensaje de notificación de dichos actos, por lo que nunca los conoció. Por lo que la decisión concluye que los actos administrativos fueron notificados a su correo electrónico, sin prueba de acceso, desconociendo un precedente constitucional de carácter obligatorio.
Señaló que la discusión no se centra en la idoneidad del correo electrónico suministrado inversionesagropecuariasjimusas@hotmail.com para efectos de notificaciones, sino en que los actos administrativos no fueron recibidos en el correo y, por ende, materialmente fue imposible acceder a su contenido. Aclarado lo anterior, enfatizo en que la notificación no fue válida porque al no recibir el mensaje de datos, el accionante no pudo acceder a este, motivo por el cual los actos administrativos controvertidos no pudieron haber surtido ningún efecto, siendo necesario que el juez de tutela ordene la nulidad de lo actuado desde la fallida notificación del requerimiento especial, pues, de acuerdo con la Ley 527 de 1999, el artículo 56 del CPACA, y las sentencias C-420 de 2020 -que declaró la exequibilidad condicionada del inciso 3 del artículo 8 y del parágrafo del artículo 9 Decreto 806 del 2020- y la T-238 de 2022 de la Corte Constitucional, se debe probar que el destinatario del mensaje de datos efectivamente haya accedido a este.
Resaltó que las certificaciones RMail no contienen casilla de apertura diligenciada, lo que demuestra que no se cumplió con el requisito de acceso, indispensable para dar por surtida una notificación electrónica, cuestión que omitió el A-quo. Agregó que, el accionante señaló que no recibió ninguno de los correos de notificación, lo que constituye una negación indefinida, exenta de prueba en los términos del artículo 167 del CGP, pues es imposible probar algo que no sucedió, por lo que la carga de la prueba recaía sobre la UGPP, quien no demostró en el proceso que en efecto el actor haya accedido a los mensajes de datos, reiterando que las certificaciones de acuse de recibido no señalan fecha de apertura de estos.
Cuestiono que, si el Despacho tenía dudas sobre la recepción del mensaje y su apertura, pudo haber ordenado de oficio una inspección al correo electrónico, con la intención de corroborar que nunca recibió ni tuvo conocimiento de los actos administrativos. Insistió en que, si al Ad-quem le asistían las mismas dudas, decretara de oficio dicha prueba, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
En consecuencia, planteó que, cualquier actuación posterior de la expedición del Requerimiento para Declarar y/o Corregir No. RCD-2024-00093 del 8 de febrero de 2024, incluida su notificación, carecían de validez y que el A-quo erró en tener por probado un hecho que no se encuentra probado en el expediente, pues, la UGPP no aportó prueba 12 SAMAI Índice 00010 - Juzgado.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: Sentencia de segunda instancia. RADICADO: 63-001-3333-005-2025-00075-01. ACCIONANTE: Jorge Iván Montoya Uribe. ACCIONADO: UGPP. alguna que acreditara que el actor accedió al correo electrónico que remitió la Resolución RCD-2024-00093 del 8 de febrero de 2024. Respecto al requisito de subsidiaridad, argumentó que al momento en que el accionante conoció de los actos administrativos, esto es, 28 de marzo del 2025, fecha en la que recibió copia del expediente administrativo, “no era posible ya interponer el recurso de reconsideración, que al tenor del artículo 720 del Estatuto Tributario Nacional debe presentarse dentro de los dos (2) meses siguientes a su notificación, y como quiera que la UGPP tuvo por notificado este acto, aunque erróneamente, el día 19 de septiembre de 2024, dicho término venció el 25 de noviembre de 2024, considerando los cinco (5) días dispuestos para que empiecen a correr los términos en las notificaciones electrónicas a los que alude el artículo 566- 1 del Estatuto Tributario”, así como tampoco ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, porque, según lo narrado “es claro que la Autoridad accionada no validaría la interposición del recurso de reconsideración en contra de la Resolución No. RDO- 2024-02750 luego de la fecha antes señalada (25 de noviembre de 2024) que fue previa al conocimiento efectivo por el contribuyente de este acto, lo que se itera, ocurrió el 28 de marzo de 2025, con la entrega del expediente.
De manera que, al rechazarlo por extemporáneo, se impide al accionante agotar en debida forma la vía administrativa, requisito esencial para acudir a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, quedando el contribuyente sin ninguna opción defensiva”. Afirmó que el Juez de primera instancia omitió valorar esta circunstancia, y que, en consecuencia, su representado no contaba con otro medio de defensa judicial eficaz para cuestionar los actos proferidos por la UGPP.
Sobre el perjuicio irremediable, indicó que, la acción de tutela no se invocó como mecanismo transitorio, sino como mecanismo definitivo porque, la violación al debido proceso fue absoluta al haberse impuesto una sanción en un procedimiento de revisión tributaria sin haberse notificado en debida forma el acto de vinculación oficial ni el acto de fondo, razón por la que el A-quo no puede exigir la existencia de un perjuicio irremediable.
No obstante, sostuvo que, en caso de practicarse medidas cautelares dentro del proceso de cobro coactivo, podrían verse afectados los bienes inmuebles o recursos bancarios del accionante, lo que conllevaría una limitación grave de sus derechos patrimoniales, razón por la cual resulta necesaria la intervención urgente del juez constitucional, para evitar un perjuicio irremediable y garantizar el ejercicio de los recursos legales frente a los actos de fiscalización, en protección de bienes jurídicos como la propiedad privada y el trabajo.
Añadió que, el A-quo reprochó la falta de acreditación de la idoneidad de los medios de defensa judicial, no obstante, no indicó cuáles eran estos porque, de conformidad con lo expuesto, el accionante no cuenta con ningún medio de defensa procedente y eficaz para la protección de sus derechos fundamentales. Asimismo, invocó la jurisprudencia de la Corte Constitucional según la cual la tutela procede excepcionalmente contra actos de trámite —como el requerimiento para declarar y/o corregir— cuando estos tienen la potencialidad de definir una situación sustancial y se profieren con desconocimiento de las garantías fundamentales, como ocurre en el sub-lite, por cuanto se le impidió ejercer desde el inicio su derecho de defensa.
En consecuencia, solicitó al Tribunal revocar la decisión impugnada y, en su lugar, tutelar el derecho fundamental al debido proceso del señor Jorge Iván Montoya Uribe, declarando la nulidad de lo actuado desde la expedición del Requerimiento para Declarar y/o Corregir No. RCD-2024-00093 del 8 de febrero de 2024 y ordenando su notificación conforme a derecho, a efectos de que el contribuyente decida si corrige las inexactitudes a sus aportes al sistema de seguridad social y cancela la obligación, o ejerza el derecho de defensa y contradicción, o realice ambos, pues reiteró que, actualmente el Estatuto Tributario permite que se cancelen los valores discutidos en sede administrativa y se continúe con la discusión, con miras a que no se causen más intereses de mora. 3.6.
Concesión de la impugnación13. 13 SAMAI Índice 00012 - Juzgado. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: Sentencia de segunda instancia. RADICADO: 63-001-3333-005-2025-00075-01. ACCIONANTE: Jorge Iván Montoya Uribe. ACCIONADO: UGPP. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia, al advertir que la impugnación se interpuso en tiempo, concedió el recurso a través de auto del 5 de junio del 2025, correspondiéndole por reparto14 el conocimiento del asunto al Despacho Segundo de esta Corporación. 3.7.
Concepto del Ministerio Público.15 Por medio de escrito radicado el 16 de junio del 2025, el Procurador 13 Judicial II para Asuntos Administrativos presentó su concepto, refiriéndose a los antecedentes del proceso y citando apartes normativos y jurisprudenciales relacionados con la acción de tutela y su procedencia frente a actos administrativos, considerando que la tutela procede de manera principal en contra del requerimiento al ser una decisión incontrovertible judicialmente.
También aludió al derecho al debido proceso y al perjuicio irremediable, aduciendo que en el sub lite no se acreditó un perjuicio irremediable que permita amparar el derecho fundamental deprecado, pues el accionante con la tutela, aduce que no le notificaron un requerimiento, afirmación que si bien está respaldada por la presunción de veracidad en materia de tutela y que no fue desvirtuada por la UGPP, también es cierto que el procedimiento administrativo ya culminó y lo procedente es ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que una de las causales que se pueden invocar es la violación al derecho de audiencia y defensa.
Sobre el caso concreto, señaló que las pretensiones de la tutela no están llamadas a prosperar porque el procedimiento administrativo tributario ya culminó y el interesado puede ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para discutir la legalidad de la decisión, razón por la que debe confirmarse la sentencia recurrida.
IV. CONSIDERACIONES Y DECISIÓN A ADOPTAR POR LA SALA. 4.1. Competencia de la Sala para resolver la impugnación. De conformidad con lo previsto en los artículos 8616, 116 inciso 117 de la Constitución Política; 3218 del Decreto 2591 de 1991 y el Decreto 333 de 202119 esta Sala ostenta la competencia para resolver la impugnación elevada dentro de la presente acción de tutela. 4.2.
Problema jurídico y metodología a seguir para solucionarlo. Corresponde a la Sala Cuarta de Decisión de este Tribunal como juez constitucional resolver lo siguiente: Como cuestión previa, se despejará el siguiente problema jurídico: ¿Debe revocarse la sentencia proferida el 27 de mayo del 2025 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia y, en su lugar, declarar procedente la tutela como mecanismo 14 SAMAI Índice 00003, acta de reparto - Tribunal. 15SAMAI Índice 00006- Tribunal. 16 “ARTICULO 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión”. 17 “ARTICULO 116.
La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran Justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar”. 18 “ARTICULO 32. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.
Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión”. 19 "Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 Y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela".
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: Sentencia de segunda instancia. RADICADO: 63-001-3333-005-2025-00075-01. ACCIONANTE: Jorge Iván Montoya Uribe. ACCIONADO: UGPP. definitivo o transitorio para el amparo al derecho al debido proceso por la supuesta indebida notificación del Requerimiento para Declarar y/o corregir No. RCD-2024-00093 del 08 de febrero de 2024 y de la Resolución No. RDO-2024-02750 del 13 de septiembre de 2024 proferidas por la UGPP, con ocasión a que su notificación fue inválida al no existir prueba referida a que el accionante haya accedido a los mensajes de datos por medio de los cuales se le notificaron dichos actos administrativos, pues, las constancias que obran en el expediente solo dan cuenta de la fecha y hora de envío de estos y porque, no existe otro medio de defensa que sea idóneo y eficaz para salvaguardar sus derechos? Sólo de encontrarse que la tutela supera los requisitos de procedibilidad, se analizará lo siguiente: ¿debe declararse la nulidad del procedimiento de fiscalización para que, se rehaga el trámite desde la notificación en debida forma del Requerimiento para Declarar y/o corregir No. RCD-2024-00093 del 08 de febrero de 2024? El problema jurídico se resolverá aplicando en concreto las normas que regulan la materia y, la jurisprudencia constitucional. 4.3.
La tutela no supera la subsidiariedad como requisito de procedibilidad, toda vez que es la jurisdicción de lo contencioso administrativa quien debe conocer lo relativo a la legalidad y oponibilidad de los actos administrativos cuestionados en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mecanismo ordinario, idóneo y eficaz para salvaguardar el derecho al debido proceso.
La Sala encuentra acreditado que este asunto tiene relevancia constitucional al tratarse de la afirmada vulneración del derecho fundamental al debido proceso administrativo, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, con fundamento en que el actor invoca que no se notificaron en debida forma el Requerimiento para Declarar y/o corregir No. RCD-2024-00093 del 08 de febrero de 2024 y la Resolución No. RDO-2024-02750 del 13 de septiembre de 2024, proferidas por la UGPP.
Del mismo modo, la legitimación en la causa por activa y por pasiva, también se cumplen entendiéndose en su orden, que quien acudió a la tutela, es el sujeto pasivo del proceso de fiscalización de la UGPP y respecto de quien se está adelantando actualmente el cobro coactivo. A su vez, la accionada es la entidad que adelantó los procesos administrativos en contra del actor.
La inmediatez, comprendida como la razonabilidad del lapso trascurrido entre la presunta vulneración del derecho fundamental y acudir al juez constitucional20 también se acredita, pues entre el inicio de la acción de tutela – 16 de mayo del 202521- y el momento en que supuestamente conoció de los actos administrativos cuestionados -28 de marzo del 2025-22 transcurrieron menos de dos meses, término que se considera razonable para incoar la solicitud de amparo constitucional.
Frente a la subsidiariedad, este Despacho considera que no cumple con este requisito. Para dichos efectos, es preciso referir que esta exige “que no exista otro medio de defensa que sea idóneo, o cuando existiéndolo no sea expedito u oportuno o sea necesario el amparo para evitar un perjuicio irremediable”.23 Ahora bien, la Corte Constitucional en pacífica jurisprudencia24 ha determinado como regla general que la tutela no procede contra actos administrativos por “(i) la existencia de mecanismos judiciales ordinarios establecidos para controvertir las actuaciones de la administración en el ordenamiento jurídico;
(ii) la presunción de 20 Sentencia T-160 de 2021 “2.3. Inmediatez. La jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara al señalar que la acción de tutela tiene como finalidad la protección inmediata de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. Es por ello, que el principio de inmediatez dispone que, aunque la acción de tutela puede formularse en cualquier tiempo, su interposición debe darse dentro de un plazo razonable, oportuno y justo.
Para definir el plazo razonable, se considera el tiempo transcurrido entre el momento en el que se produjo la vulneración o amenaza a un derecho fundamental y la interposición de la acción. De manera que no se vea afectada la naturaleza propia de la acción de tutela como mecanismo de protección inmediata y urgente20 de derechos fundamentales.
De allí, que le corresponda al juez constitucional verificar el cumplimiento del principio de inmediatez” 21 SAMAI Índice 0001, acta de reparto – Juzgado. 22 SAMAI Índice 0001, anexos 2, – Juzgado: Anexos / 20250110000846071. 23 Sentencia T-571 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa. 24 Sentencia T-092 del 2024, M.P.: Natalia Ángel Cabo;
T-253 de 2020, M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado; T-324 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa; T-972 de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio; y T-060 de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: Sentencia de segunda instancia. RADICADO: 63-001-3333-005-2025-00075-01. ACCIONANTE: Jorge Iván Montoya Uribe.
ACCIONADO: UGPP. legalidad que las reviste; y, (iii) la posibilidad de que, a través de las medidas cautelares, se adopten remedios idóneos y eficaces de protección de los derechos en ejercicio de los mecanismos ordinarios”2526. 26 Sentencia T-092 del 2024, M.P.: Natalia Ángel Cabo: “En principio la acción de tutela no es el mecanismo correcto para controvertir un acto administrativo ya que estos, por su propia naturaleza, se encuentran amparados por la presunción de legalidad, la cual supone que la administración, al momento de tomar decisiones o de manifestarse a través de actuaciones propias de sus funciones, acata las prerrogativas constitucionales y legales que regulan la situación concreta.
Asimismo, porque el debate en torno al cumplimiento y aplicación de las normas que regulan la toma de decisiones de la administración le corresponde de manera principal a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y a las normas estipuladas en el CPACA y no al juez de tutela.” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: Sentencia de segunda instancia. RADICADO: 63-001-3333-005-2025-00075-01.
ACCIONANTE: Jorge Iván Montoya Uribe. ACCIONADO: UGPP. En ese sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-092 del 202427 reiteró que, que, según su jurisprudencia28 y la del Consejo de Estado,29 se han establecido reglas 27 Sentencia T-092 del 2024, M.P.: Natalia Ángel Cabo: “80. Ahora bien, frente a esta regla general de procedibilidad de la acción de tutela en contra de actos administrativos, es importante destacar que según la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, los actos administrativos se pueden catalogar en diferentes categorías, y sobre cada una de estas categorías aplican reglas específicas de procedibilidad en la acción de tutela.
Por ejemplo, existen los actos administrativos definitivos y los de trámite o preparatorios. 81. Los actos administrativos definitivos son aquellos en los que la administración decide directa o indirectamente el fondo de un asunto en concreto o que su contenido hace imposible que las partes de un proceso puedan continuar con la actuación administrativa.
Sobre la procedibilidad de una acción de tutela en contra de este tipo de actos, la Corte dice que su estudio debe surtir el escrutinio general de procedencia por subsidiariedad, es decir que debe verificar que no exista otro medio de defensa judicial ante el juez contencioso administrativo y, eventualmente, que dicho mecanismo no sea idóneo ni eficaz, caso en el cual, procedería el amparo como mecanismo definitivo. 82.
Por otro lado, los actos administrativos de trámite o preparatorios son aquellos en los que no hay una expresión concreta de voluntad de la administración, sino únicamente denotan actuaciones que preceden la decisión final. La Corte ha dicho que estos actos son aquellos que “dan impulso a la actuación preliminar de la administración o disponen u organizan los elementos de juicio que se requieren para que ésta pueda adoptar, a través del acto principal o definitivo, la decisión sobre el fondo del asunto”.
Un ejemplo concreto de este tipo de actos es un acto que solicita y decreta el recaudo de pruebas. 83. Frente a la procedibilidad de la tutela en contra de estos autos, esta Corporación ha determinado que, en la medida en que no suelen ser susceptibles de recursos en la vía gubernativa ni de acciones judiciales autónomas, cabe excepcionalmente el ejercicio de la acción de tutela.
Igualmente, la Corte estableció que para que proceda la tutela en estos casos, se deben acreditar los siguientes requisitos: que la actuación de la autoridad haya sido arbitraria o desproporcionada, que el acto de trámite resuelva algún asunto que se proyecte en la decisión principal y que la acción de tutela se presente antes de proferirse el acto definitivo”. 28 Sentencia T-253 de 2020, M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado: “Regla general de improcedencia de la acción de tutela contra actos administrativos. 22.
Esta Corporación ha establecido que el estudio de procedencia de la acción de tutela, cuando el actor pretende controvertir un acto administrativo, debe considerar que el (…) CPACA– consagró los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, para el efecto. Particularmente, cuando se trata de la lesión a un derecho subjetivo con ocasión de la expedición de un acto administrativo, el afectado puede acudir ante la administración de justicia con el objeto de solicitar la nulidad de tal actuación y, del mismo modo, que sea restablecido su derecho de conformidad al artículo 138 del citado código.
Por lo tanto, al existir otros mecanismos judiciales para resolver las pretensiones del actor, la tutela se torna improcedente. 23. En este contexto, la jurisprudencia constitucional ha definido, por regla general, la improcedencia de la tutela para controvertir actos administrativos en atención a: (i) la existencia de mecanismos judiciales ordinarios establecidos para controvertir las actuaciones de la administración en el ordenamiento jurídico;
(ii) la presunción de legalidad que las reviste; y, (iii) la posibilidad de que, a través de las medidas cautelares, se adopten remedios idóneos y eficaces de protección de los derechos en ejercicio de los mecanismos ordinarios. A continuación, la Sala (i) presentará una breve descripción del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y (ii) se referirá a las medidas cautelares, entre las que se contempla la posibilidad de la suspensión provisional de los actos administrativos objeto de censura.
En primer lugar, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA– contempla el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a partir del cual “(…) toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho”.
En este sentido, con base en la remisión a las causales de nulidad contenidas en el inciso segundo del artículo 137 de la misma ley, la nulidad procede cuando el acto administrativo: “haya sido expedido con infracción de las normas en que debería fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió]. 24.
En la Sentencia SU-355 de 2015, este Tribunal se refirió a las medidas cautelares previstas en la codificación de lo contencioso administrativo, que regula su procedencia, tipología y trámite para su adopción por parte del juez administrativo. Una síntesis de las características básicas de estas medidas se expone a continuación: (i) El ámbito de aplicación de las medidas cautelares, conforme al artículo 229 del CPACA, se extiende a todos los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Por lo tanto, el juez puede decretarlas a petición de parte, antes de la notificación del auto admisorio o en cualquier estado del trámite, cuando lo estime necesario para la protección y garantía provisional del objeto del proceso o para la efectividad de la sentencia; (ii) El artículo 230 de esa normativa estableció que las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión. En este sentido, el juez puede (a) suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo y (b) suspender un procedimiento o una actuación de cualquier naturaleza;
(iii) El artículo 231 fija las condiciones para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, cuando se pretenda su nulidad; y, (iv) El artículo 232 establece que no se requerirá prestar caución cuando se trate de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos;
(v) Finalmente, las medidas cautelares pueden ser ordinarias o de urgencia. Las primeras podrán adoptarse antes de la notificación del auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, mientras que las segundas podrán dictarse desde el momento en que se presente una solicitud en ese sentido y sin necesidad de notificar previamente a la contraparte. 25.
De igual manera, la Sentencia SU-691 de 2017 concluyó que, por regla general, la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuenta con los instrumentos procesales idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos fundamentales, materializados en el conocimiento del asunto por jueces especializados y en el decreto de medidas cautelares de protección. Sin embargo, lo anterior no implica la improcedencia automática de la acción de tutela, puesto que los jueces constitucionales tienen la obligación de establecer la idoneidad y eficacia de los medios judiciales ordinarios y extraordinarios, en relación con las circunstancias particulares de cada caso concreto. 26.
En suma, el ordenamiento jurídico ha previsto el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para verificar la legalidad de las actuaciones de la administración. Esta herramienta prevé, dentro de su estructura procesal, la posibilidad de decretar medidas cautelares que comprenden la suspensión provisional del acto administrativo objeto de reproche.
No obstante, el juez constitucional debe determinar, en cada caso particular, si el mecanismo judicial ordinario es idóneo y efectivo, para la protección de derechos fundamentales. La idoneidad y eficacia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se alega la indebida notificación de un acto administrativo 27.
Como fue expuesto anteriormente, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es, en principio, apto para discutir la legalidad en el proceso de expedición de los actos administrativos, incluso cuando se profieren “en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa”. En otras palabras, el referido mecanismo judicial es un escenario idóneo para debatir la indebida notificación de un acto administrativo, cuando tiene incidencia en el debido proceso. 28.
En este punto, la Sala considera pertinente aclarar que, si bien la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que “la falta de notificación o la notificación irregular de los actos administrativos, no es causal de nulidad de los mismos, sino un requisito de eficacia y oponibilidad”, ello no implica que el medio de control de nulidad no resulte idóneo para discutir esta circunstancia, pues dicha Corporación ha estudiado este tipo de irregularidades en el marco de la posible vulneración al debido proceso, que vicia la formación del acto administrativo.
De hecho, la Sección Cuarta ha señalado que “si las formalidades se prevén en beneficio del administrado o para la salvaguardia de claros principios constitucionales o legales (llámense también sustanciales), su pretermisión implica violación al debido proceso e ilegalidad de la decisión”. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: Sentencia de segunda instancia. RADICADO: 63-001-3333-005-2025-00075-01.
ACCIONANTE: Jorge Iván Montoya Uribe. ACCIONADO: UGPP. de procedencia excepcional de la tutela contra actos administrativos, las cuales varían dependiendo de si el acto administrativo es definitivo, de trámite o preparatorio. En ese sentido, i.) cuando la tutela sea contra acto administrativo definitivo, la Corte determinó que su estudio debe surtir el escrutinio general de procedencia por subsidiariedad, es decir que debe verificar que no exista otro medio de defensa judicial ante el juez contencioso administrativo y, eventualmente, que dicho mecanismo no sea idóneo ni eficaz, caso en el cual, procedería el amparo como mecanismo definitivo y, ii.) cuando la tutela se interponga contra un acto administrativo de trámite o preparatorio, en la medida en que no suelen ser susceptibles de recursos en la vía gubernativa ni de acciones judiciales autónomas, procede excepcionalmente el ejercicio de la acción de tutela, caso en el cual se deben acreditar los siguientes requisitos: a.) que la actuación de la autoridad haya sido arbitraria o desproporcionada, b.) que el acto de trámite resuelva algún asunto que se proyecte en la decisión principal y c.) que la acción de tutela se presente antes de proferirse el acto definitivo.
En ese orden de ideas, reiteró que, cuando se trate de actos administrativos definitivos, el medio de control para demandarlo es la nulidad y restablecimiento del derecho, pues, a través de dicho medio de control la persona que considere que la Administración le lesionó un derecho subjetivo, como puede ser el debido proceso administrativo, con ocasión de la expedición de un acto administrativo de carácter particular, puede solicitar su nulidad y el restablecimiento del derecho.
Ahora bien, en el sub-lite, se está en el escenario de procedencia de la tutela en contra de acto administrativo de carácter definitivo, en cuanto ya se profirió la Resolución No. RDO-2024-02750 del 13 de septiembre de 2024 “Por medio de la cual se profiere liquidación oficial por inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al Sistema de Seguridad Social Integral – SSSI- y se sanciona por inexactitud”, que corresponde con el acto administrativo de carácter particular y definitivo del proceso de fiscalización de la UGPP.
Bajo ese contexto, la Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia, entre ellas las sentencias T-253 del 2020 y T- 092 del 2024, estipuló que la tutela no procederá cuando se alegue la falta o la indebida notificación porque es un requisito de oponibilidad del acto administrativo y, por tanto, se debe debatir en sede de nulidad y restablecimiento del derecho ante el juez de lo contencioso administrativo, así: “Ahora bien, en principio la falta de notificación o la notificación indebida de un acto administrativo tiende a ser un requisito de oponibilidad.
Sin embargo, según la jurisprudencia de esta Corte y del Consejo de Estado, cuando un error en la notificación de un acto administrativo incide directamente en la garantía del derecho al debido proceso, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es apto para debatir la posible nulidad de un acto administrativo. Esto puede ocurrir, por ejemplo, porque la falta de notificación afecta la competencia de la administración debido a que el error en la notificación incidió en los plazos preclusivos de la administración, o porque se afecta la publicidad de los actos administrativos, elemento esencial del derecho al debido proceso.”30 (Negrillas añadidas). 29.
Así las cosas, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha analizado demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en las cuales se alega la indebida notificación de actos administrativos de carácter tributario. (…) 30. En conclusión, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sí es idóneo para discutir la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso derivada de la indebida notificación de actos administrativos de carácter tributario, conforme a lo señalado.” 29 Consejo de Estado.
Sección Quinta. Sentencia del 28 de agosto del 2013. Número de radicación: 11001-03-28-000-2013-00017- 00. 30 Sentencia T-092 del 2024. M.P.: Natalia Ángel Cabo: “En primera medida, la Corte Constitucional en Sentencia T-253 de 2020, analizó un caso de la indebida notificación de un acto administrativo de carácter particular que realizó la a Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP).
En ese caso, el accionante consideró que los actos administrativos que emitió la UGPP en el procedimiento de determinación oficial de las contribuciones parafiscales de la protección social, se realizaron de manera indebida y en desconocimiento a lo establecido por la ley. A pesar de ser un caso en donde se pretendía la protección del derecho a la seguridad social del accionante, la Corte declaró improcedente la acción de tutela, pues consideró que el demandante debió acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para discutir si la presunta indebida notificación de los actos administrativos expedidos por la UGPP vulneró su debido proceso y desconoció sus derechos de contradicción, audiencia y defensa. 89.
Por otro lado, el Consejo de Estado a través de la Sentencia 22064 del 28 de noviembre del 2018, al revisar un caso de indebida notificación de la liquidación oficial que emitió la DIAN en un proceso de declaración del IVA, concluyó que la DIAN cometió una irregularidad en la notificación del acto administrativo de la liquidación oficial y ello afectó “el núcleo esencial del debido proceso y, en especial, desconoc[ió] el derecho de defensa”.
En ese caso, el Consejo de Estado decidió anular el acto administrativo que fue controvertido por el demandante, entre otras, porque encontró que su derecho a la defensa se había visto afectado. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: Sentencia de segunda instancia. RADICADO: 63-001-3333-005-2025-00075-01. ACCIONANTE: Jorge Iván Montoya Uribe.
ACCIONADO: UGPP. En ese orden de ideas, se comparten los argumentos del A-quo referentes a que, las discrepancias que el accionante tenga sobre la ilegalidad u oponibilidad sobre el Requerimiento para Declarar y/o corregir No. RCD-2024-00093 del 08 de febrero de 2024 y la Resolución No. RDO-2024-02750 del 13 de septiembre de 2024, proferidas por la UGPP debe ser ventiladas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, de conformidad con la citada jurisprudencia de la Corte Constitucional, este mecanismo judicial reviste de eficacia e idoneidad, máxime cuando puede solicitar como medida cautelar la suspensión provisional del acto administrativo.
En ese sentido, el Máximo Órgano de Cierre de la Jurisdicción Constitucional, en la sentencia T-253 del 2020,31 sintetizó algunas de las providencias que el Consejo de Estado ha proferido en ese hilo argumentativo: “Como fue expuesto anteriormente, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es, en principio, apto para discutir la legalidad en el proceso de expedición de los actos administrativos, incluso cuando se profieren “en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa”.
En otras palabras, el referido mecanismo judicial es un escenario idóneo para debatir la indebida notificación de un acto administrativo, cuando tiene incidencia en el debido proceso. 28. En este punto, la Sala considera pertinente aclarar que, si bien la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que “la falta de notificación o la notificación irregular de los actos administrativos, no es causal de nulidad de los mismos, sino un requisito de eficacia y oponibilidad”, ello no implica que el medio de control de nulidad no resulte idóneo para discutir esta circunstancia, pues dicha Corporación ha estudiado este tipo de irregularidades en el marco de la posible vulneración al debido proceso, que vicia la formación del acto administrativo.
De hecho, la Sección Cuarta ha señalado que “si las formalidades se prevén en beneficio del administrado o 90. Esta ha sido la posición el Consejo de Estado incluso desde el año 2010. Por ejemplo, en la Sentencia 17221 del 14 de octubre del 2010, al analizar una demanda en contra de la DIAN por haber notificado de manera errónea un acto administrativo, el alto Tribunal señaló lo siguiente: “La notificación de las decisiones oficiales es un elemento esencial del derecho fundamental al debido proceso, pues, así se dan a conocer éstas a los administrados para que puedan ejercer su derecho de defensa; a su vez, mientras los actos no se notifiquen, no producen efecto ni son oponibles a los destinatarios (artículo 48 del Código Contencioso Administrativo).
La forma de cumplir con la notificación debe ser adecuada a la finalidad de que el administrado conozca verdaderamente los actos administrativos y pueda ejercer los medios de defensa pertinentes.” 91. Igualmente, en la Sentencia 22646 del 2020, este alto Tribunal reconoció que “la notificación de los actos administrativos es un elemento esencial del debido proceso, pues busca proteger el derecho de defensa y contradicción […]”[ Por ello, el Consejo de Estado en la Sentencia 01532 del 2018 reconoció que, aún si se considerara que la notificación sólo podría causar efectos en la oponibilidad del acto administrativo, “ello no obsta para que eventualmente el operador del juzgamiento del acto administrativo se vea abocado a analizar la violación del debido proceso y al derecho de defensa” cuando evidencia una “falta de notificación de un acto administrativo”. 92.
Por otro lado, a partir del artículo 229, el CPACA contempla las medidas cautelares de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Según el artículo 229 del CPACA, estas medidas pueden ser decretadas en cualquier momento del trámite judicial, incluso antes de la notificación del auto admisorio. Igualmente, la norma aclara que las medidas cautelares deberán ser solicitadas por la parte interesada para obtener la protección y garantía provisional del objeto del proceso. 93.
Adicionalmente, el artículo 230 del CPACA establece que las medidas cautelares pueden ser de carácter preventivo, conservativo, anticipativo o de suspensión.. Por lo tanto, el juez de lo contencioso administrativo tiene la opción de suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo o de un procedimiento administrativo de cualquier naturaleza, y también de satisfacer por adelantado las pretensiones del demandante si evidencia que no hacerlo conlleva a un perjuicio irremediable para los intereses y derechos del demandante.
Por esta razón, la Corte Constitucional en la Sentencia SU-691 de 2017, al analizar varias tutelas que pretendían usar la acción constitucional para solicitar el reintegro a un cargo público de los accionantes, concluyó que, por regla general, la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuenta con los instrumentos procesales idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos fundamentales de las personas que consideren que sus derechos fueron afectados por una actuación o decisión de la administración. En este sentido, en el fallo de unificación del 2017, la Corte reconoció que: “con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo nació una nueva relación entre acción de tutela y los medios de control judicial ordinarios que se ejercen ante la justicia administrativa.
El resultado es que la intervención positiva sobre las medidas cautelares debe desplazar a la acción de tutela cada vez más –pero en un sentido de lo correcto, a la luz del art. 86-, pues al interior de las acciones ordinarias se puede resolver la problemática de la protección efectiva y pronta de los derechos fundamentales”. 94. De acuerdo al análisis expuesto previamente, para la Corte Constitucional el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que ofrece la jurisdicción de lo contencioso administrativo es un medio idóneo y eficaz para resolver la presente acción de tutela.
En este sentido, la Corte encuentra que la pretensión principal de la tutela interpuesta por el GEB en contra de la DIAN radica en la posible vulneración a su derecho al debido proceso porque presuntamente la DIAN notificó indebidamente la Resolución 601-004649 del 6 de septiembre de 2022. Derivado de este desconocimiento del derecho a la defensa, el GEB solicita que la resolución, por medio de la cual la DIAN rechazó por extemporáneo el recurso de reconsideración, se deje sin efectos y, por consiguiente, la DIAN tenga en consideración los argumentos expuestos en dicho recurso. 95.
De acuerdo a estos hechos, la Corte concluye que el GEB sí tenía la oportunidad de haber alegado la nulidad de la Resolución 00213 del 7 de marzo de 2023 ante la jurisdicción contencioso administrativa, por violación al derecho al debido proceso del GEB, en particular, por presuntamente desconocer y pretermitir su derecho a la defensa, en los términos del artículo 138 del CPACA.
Igualmente, esta conclusión se encuentra a fin con lo decidido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-253 de 2020 y por el Consejo de Estado en las sentencias 22064 del 28 de noviembre del 2018, 17221 del 14 de octubre del 2010, 22646 del 19 de abril de 2020 y 01532 del 8 de marzo del 2018. Adicionalmente, de acuerdo a los precedentes previamente mencionados, el accionante también pudo solicitar el restablecimiento de su derecho a la defensa, por lo que a través de la jurisdicción de lo contencioso administrativo hubiera logrado que la DIAN considerara los argumentos elevados en contra de la resolución sancionatoria cambiaria del 6 de septiembre del 2022” 31 Sentencia T-253 de 2020, M.P:: Gloria Stella Ortiz Delgado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: Sentencia de segunda instancia. RADICADO: 63-001-3333-005-2025-00075-01.
ACCIONANTE: Jorge Iván Montoya Uribe. ACCIONADO: UGPP. para la salvaguardia de claros principios constitucionales o legales (llámense también sustanciales), su pretermisión implica violación al debido proceso e ilegalidad de la decisión”. 29. Así las cosas, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha analizado demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en las cuales se alega la indebida notificación de actos administrativos de carácter tributario.
Por ejemplo, mediante Sentencia del 28 de noviembre de 2018, se estudió una situación en que la notificación de una liquidación oficial del impuesto sobre las ventas, de acuerdo con el demandante, no se había efectuado debidamente. Al respecto, el Consejo de Estado concluyó que “se configu[ró] una irregularidad en la notificación por aviso, dado que no se probó uno de los presupuestos de la norma que era la publicación de la parte resolutiva del acto en un lugar visible en la entidad].
Igualmente, en Sentencia de 5 de septiembre de 2013, la Sección Cuarta de esa Corporación estudió la notificación por aviso de un auto de inspección tributaria. En esa oportunidad, la Sala le dio la razón al demandante y concluyó que la comunicación del acto administrativo en mención había sido irregular, por cuanto no se había efectuado debidamente la notificación por correo.
Por último, en Sentencia de 25 de marzo de 2010, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo consideró que el acto administrativo fue expedido irregularmente, en razón de su indebida notificación, la cual “impidió a la demandante interponer los recursos procedentes contra el acto sancionatorio”. 30. En conclusión, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sí es idóneo para discutir la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso derivada de la indebida notificación de actos administrativos de carácter tributario, conforme a lo señalado.” (Negrillas añadidas).
Además, este Tribunal encuentra en que, contrario a lo sostenido por el recurrente, la indebida notificación o falta de notificación del acto administrativo, al ser un requisito de oponibilidad, de conformidad el artículo 72 del CPACA,32 en concordancia con el artículo 67 Ibidem,33 se tendrá por no hecha, ni producirá efectos legales, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, como lo indica el accionante sucedió el 28 de marzo del 2025.
Por tanto, sin perjuicio de lo que determine el juez contencioso administrativo, este Tribunal considera que, a partir de esa fecha se contaría el término de cuatro meses para que opere la caducidad del acto administrativo, pues, de encontrarse que la notificación se realizó de manera irregular, no sería obligatorio agotar los recursos administrativos, con fundamento en lo determinado por la Corte Constitucional en la sentencia T-092 del 2024, con base en los artículos 69, 72, 13834 y el literal d) del numeral segundo del artículo 16435 del CPACA: “Adicionalmente, según los artículos 138 y 164.2.D. del CPACA, para interponer una demanda de nulidad y restablecimiento, el afectado tiene 4 meses contados a partir del día siguiente al de la notificación, comunicación 32 CPACA, artículo 72: “Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales.” 33 Ibid, artículo 67: “Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse.
En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo. El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación. La notificación personal para dar cumplimiento a todas las diligencias previstas en el inciso anterior también podrá efectuarse mediante una cualquiera de las siguientes modalidades: 1.
Por medio electrónico. Procederá siempre y cuando el interesado acepte ser notificado de esta manera. La administración podrá establecer este tipo de notificación para determinados actos administrativos de carácter masivo que tengan origen en convocatorias públicas. En la reglamentación de la convocatoria impartirá a los interesados las instrucciones pertinentes, y establecerá modalidades alternativas de notificación personal para quienes no cuenten con acceso al medio electrónico. 2.
En estrados. Toda decisión que se adopte en audiencia pública será notificada verbalmente en estrados, debiéndose dejar precisa constancia de las decisiones adoptadas y de la circunstancia de que dichas decisiones quedaron notificadas. A partir del día siguiente a la notificación se contarán los términos para la interposición de recursos.” 34 CPACA, artículo 138: “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” 35 Ibidem, artículo 164: “La demanda deberá ser presentada: (…) 2.
En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.” (Negrillas añadidas).
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: Sentencia de segunda instancia. RADICADO: 63-001-3333-005-2025-00075-01. ACCIONANTE: Jorge Iván Montoya Uribe. ACCIONADO: UGPP. o publicación del acto administrativo que pretende demandar para solicitar la nulidad del mismo.” (Negrillas añadidas). Por todo lo expuesto y al evidenciar que los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela no se acreditaron de forma concurrente, esta Sala de Decisión no tiene competencia para revisar el fondo del asunto.
Por lo anterior, se confirmará el fallo de primera instancia proferido el 27 de mayo del 2025 por Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia por las consideraciones expuestas. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido el 27 de mayo del 2025 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia por las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia a las partes y al Ministerio Público en forma personal, o por cualquier medio que resulte expedito.
TERCERO: Para su eventual revisión, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional. Esta providencia se discutió y aprobó en Sala de Decisión Ordinaria, conforme consta en el Acta No. 21 de la fecha. Notifíquese y Cúmplase. Los Magistrados, LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA LUIS CARLOS ALZATE RIOS CHBB «Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»