REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Santiago de Cali, siete (07) de febrero de dos mil veinticinco (2025). RADICADO: 76147-33-33-001-2024-00240-01 ACCIONANTE: JAIME PATIÑO LANCHEROS NÉSTOR PATIÑO LANCHEROS YULIANA OSSA ACCIONADO: MUNICIPIO DE CARTAGO VALLE DEL CAUCA ASUNTO: IMPROCEDENCIA – cuenta con otro mecanismo DECISIÓN: CONFIRMA LA SENTENCIA APELADA MAGISTRADO PONENTE: GUILLERMO POVEDA PERDOMO Sentencia de segunda instancia No. 005 ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO (Resuelve impugnación de sentencia) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante contra la Sentencia del 14 de enero de 2025, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cartago, Valle del Cauca.
I. Antecedentes 1.1. La demanda y su contestación 1.1.1. Pretensiones Concretamente solicita el cumplimiento del numeral 4, del tercer punto del Acta 002 del 02 de febrero de 2024, suscrita por el funcionario Juan Pablo Jaramillo Cendoya, Secretario General e igualmente el cumplimiento al punto 4 del Acto aclaratorio No. 2521 del 20 de febrero de 2024, «se ORDENE el desalojo del pabellón de carnes ubicado en este momento en la Calle 20 del municipio de Cartago, a la señora Francy Elena Mena Bolívar, por realizar acciones que alteran y dañan la sana convivencia entre las personas que allí laboramos.» 1.1.2.
Fundamentos fácticos Formuló los siguientes hechos: La parte accionante, a través de su apoderada, informa que los demandantes son miembros de la Asociación ACOPLAM, en el Municipio de Cartago. En mayo de 2022, los comerciantes del pabellón de carnes, incluidos los accionantes, accedieron a trasladarse temporalmente desde la galería del centro de Cartago a un espacio provisional en la calle 20, como apoyo al proyecto de construcción de la nueva Plaza de Mercado.
Rad. No. 76147-33-33-001-2024-00240-01 Accionante: Jaime Patiño Lancheros y otros Accionado: Municipio de Cartago Valle del Cauca Pág. No. 2 Asimismo, se menciona que, en ese mismo mes, varios comerciantes, incluida la señora Francy Elena Mena Bolívar, aceptaron la indemnización económica ofrecida por el municipio para la reubicación y continuaron operando en la calle 20, bajo el compromiso de cumplir con normas de sana convivencia, conforme al acto administrativo N° 2521 del 20 de febrero de 2024.
No obstante, la señora Francy Elena Mena Bolívar ha demostrado un comportamiento conflictivo y no idóneo, desde su traslado, lo que ha afectado la convivencia en el pabellón de carnes. Se ha quejado continuamente del lugar de su puesto de venta, ha intercambiado su ubicación y vuelto a quejarse por motivos similares, además de expresar quejas sobre el mantenimiento eléctrico y mostrar hostilidad hacia otros comerciantes y al personal de vigilancia. A pesar de que estas quejas fueron comunicadas verbalmente a ACOPLAM, no se tomaron medidas correctivas.
Debido a los constantes conflictos y amenazas verbales de la señora Mena, los accionantes y sus compañeros presentaron quejas formales ante la Inspección de Policía de Cartago: la queja N° 2340 del 21 de marzo de 2023, y la N° 2341 del 27 de abril de 2023. También, la señora Liliana Romero presentó una queja similar ante la alcaldía. ACOPLAM, en varias ocasiones (6 de mayo, 27 de abril y 23 de mayo de 2023), emitió llamados de atención a la señora Francy Elena Mena, advirtiéndole que, si continuaba con las agresiones, se aplicarían sanciones disciplinarias conforme al régimen interno de la asociación. El 17 de junio de 2023, la Inspección de Policía de Cartago inició un proceso verbal abreviado, donde se estableció que la señora Francy Elena Mena debía mantener el respeto y distanciamiento con sus compañeros.
Sin embargo, ella continuó con su comportamiento agresivo, amenazando con cerrar el pabellón de carnes si seguían las quejas. El 23 de enero de 2024, el señor Félix Vicuña presentó una nueva queja por acoso y agresiones verbales, pero el inspector, sin investigar adecuadamente, impuso una multa al señor Vicuña, quien había denunciado las agresiones.
Finalmente, el 2 de febrero de 2024, mediante el acta N° 002, se dispuso que los usuarios del pabellón de carnes deben respetar la convivencia o, de lo contrario, se tomarían medidas, incluido el desalojo del lugar. El 19 de febrero de 2024, se solicitó una aclaratoria sobre esta resolución, y el municipio reiteró que solo él puede decidir quién puede ocupar el espacio de reubicación temporal, y que, si se infringen las normas, se tomará el procedimiento correspondiente.
Además, el 2 de octubre de 2024, los comerciantes del pabellón enviaron nuevas quejas, pero el municipio no ha tomado acciones. El señor Félix Vicuña sigue siendo acosado y agredido sin que el municipio haya tomado medidas para corregir la situación, incluso intimidándolos con la posibilidad de un comparendo. Rad. No. 76147-33-33-001-2024-00240-01 Accionante: Jaime Patiño Lancheros y otros Accionado: Municipio de Cartago Valle del Cauca Pág. No. 3 1.1.3.
Contestación a la demanda ACOMPLAN Argumentó que el asunto planteado debe resolverse directamente ante una inspección de policía, conforme a la Ley 1801 de 2016. Asimismo, se afirmó que se respondieron oportunamente los derechos de petición presentados por la parte demandante. Aclaró que no todos los compañeros de Francy Elena Mena Bolívar han manifestado haber recibido malos tratos por parte de ella y que la mencionada nunca expresó inconformidad respecto a su traslado.
Además, se señalaron diferencias en relación con el personal del pabellón, precisando que la hostilidad existente se limita a la relación entre la señora Francy Elena y los accionantes, situación que, reiteran, debe ser resuelta ante la inspección de policía. Por otro lado, sostuvo que ACOPLAM no ha tomado decisiones en este asunto debido a que las hostilidades son recíprocas, ya que la señora Francy Elena también ha recibido agresiones y perturbaciones por parte de los accionantes y sus allegados.
Finalmente, afirmó que ACOPLAM no tiene injerencia sobre el pabellón de carnes, tal como se reconoce en la misma demanda, donde se menciona que la Alcaldía de Cartago llegó a un acuerdo con los expendedores de carne, quienes gestionan de forma independiente sus recursos y normativas. En consecuencia, se solicita como pretensión principal la exclusión de ACOPLAM de cualquier responsabilidad en estas diligencias, considerando que los conflictos expuestos deben ser resueltos por la Alcaldía Municipal a través de la inspección de policía. Señora Francy Elena Mena Bolívar Solicitó la denegación de la demanda, argumentando el incumplimiento del requisito de procedibilidad establecido en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, ya que no se acreditó haber requerido previamente a la administración para el cumplimiento del acta 002 del 2 de febrero de 2024 y del oficio 002521 del 19 de febrero de 2024.
Esta omisión hace inviable la tramitación de la presente acción. Respecto a los hechos que sustentan la demanda, afirmó que, según lo informado por la señora Francy Elena Mena Bolívar, los accionantes han incurrido reiteradamente en actos de hostigamiento en su contra, llevándola a comparecer ante diversas dependencias municipales por supuestas conductas que no han sido debidamente probadas.
En consecuencia, no se ha impuesto carga alguna en su contra. Rad. No. 76147-33-33-001-2024-00240-01 Accionante: Jaime Patiño Lancheros y otros Accionado: Municipio de Cartago Valle del Cauca Pág. No. 4 Por lo anterior, solicitó respetuosamente al juez negar la totalidad de las pretensiones de la demanda en relación con la señora Francy Elena Mena Bolívar y, como resultado, ordenar el archivo del expediente.
Finalmente, requirió declarar la improcedencia de la presente acción constitucional. Municipio de Cartago Valle del Cauca Argumentó que la acción de cumplimiento resulta improcedente, ya que existen otros mecanismos jurídicos para resolver el conflicto. En este sentido, se indicó que el 22 de octubre de 2024, durante la audiencia prevista en el artículo 223 de la Ley 1801 de 2016, el Inspector de Policía del municipio declaró infractores a Yuliana Ossa, Mauricio Arango Restrepo, Néstor Patiño, Diego Patiño, Francy Elena Mena Bolívar y otros, imponiéndoles una multa tipo C por infracción al artículo 27 del Código Nacional de Policía y Convivencia. Dado que la accionante ya ha ejercido recursos dentro de la actuación administrativa y se ha adoptado una decisión, la acción de cumplimiento es improcedente conforme al artículo 9 de la Ley 393 de 1997.
Adicionalmente, alegó incumplidos requisitos legales jurisprudenciales para la acción de cumplimiento, ya que la norma supuestamente desatendida no contiene un mandato específico, claro, expreso y exigible. Cita decisiones del Consejo de Estado para respaldar que el deber cuyo cumplimiento se reclama debe ser claro en su contenido y alcance.
Indicó que, en relación con la información suministrada por la Inspección Municipal de Cartago, el Inspector Primero de Policía, Carlos Eduardo Sierra Ruíz, remitió los expedientes radicados No. 170 de 2023 y No. 200 de 2024, relacionados con actuaciones en las que la señora Francy Elena Mena Bolívar figura como presunta infractora y los señores Jaime y Néstor Lanchero como quejosos.
En el expediente No. 170 de 2023, iniciado el 17 de julio de ese año, se realizó una audiencia pública el 2 de agosto de 2023, conforme al artículo 223 de la Ley 1801 de 2016. En dicha audiencia, se aprobó una conciliación en la que las partes se comprometieron a mantener relaciones respetuosas y a evitar comportamientos que afecten la tranquilidad y privacidad mutua, advirtiéndose que, en caso de incumplimiento, se continuarían las diligencias según lo establecido por la ley.
Además, se anexaron actuaciones de la Comisaría de Familia de Cartago, donde se admitió y tramitó una solicitud de protección por violencia intrafamiliar en contra de la señora Francy Elena Mena Bolívar, a favor del señor Néstor Patiño Lanchero. Por su parte, en el expediente No. 200 de 2024, iniciado el 21 de octubre de ese año, se tramitó una querella por hechos similares a los del primer expediente.
En la audiencia del 22 de octubre de 2024, se declaró infractores a Yuliana Ossa, Mauricio Arango Restrepo, Néstor Patiño, Diego Patiño, Jaime Patiño y Francy Elena Mena Bolívar, imponiéndoles la respectiva multa y ordenando el archivo de las diligencias. Rad. No. 76147-33-33-001-2024-00240-01 Accionante: Jaime Patiño Lancheros y otros Accionado: Municipio de Cartago Valle del Cauca Pág. No. 5 1.2.
Decisión de primera instancia El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cartago Valle del Cauca, mediante sentencia declaró improcedente la acción de cumplimiento: «Así las cosas, es preciso indicar, en primer término, que el medio de control de cumplimiento de norma aplicable con fuerza material de ley o acto administrativo es un instrumento procesal para exigir a las autoridades públicas o los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las leyes y los actos administrativos.
De modo que, el objeto de dicha demanda, radica en la efectividad de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos. Sin embargo, en el caso sub - júdice, advierte este despacho, que se está ante una causal de improcedibilidad del medio de control de cumplimiento de norma aplicable con fuerza material de ley o acto administrativo descrita en la normatividad, por tener los presuntos afectados otro instrumento judicial para la defensa de sus derechos.
No es este el pertinente medio de acción que permita impartir orden judicial para que se de aplicación a disposiciones o acuerdos relaciones con regulación de funcionamiento de la plaza de mercado y pabellón de carnes del Municipio de Cartago, existiendo para este efecto los instrumentos judiciales y/o administrativos para resolver los conflictos que se susciten entre los integrantes de estos lugares de comercio.
Hipótesis contraria conllevaría aceptar que la de cumplimiento de normas legales o con fuerza de ley fuese la única acción para garantizar la vigencia del orden jurídico, cuando justamente la especialidad de otras acciones de control sobre la acción u omisión de la administración permiten desarrollar el control sobre hechos, actos o la gestión contractual publica, que a diferencia de esta residual de naturaleza constitucional que se encamina a conferir derecho a los administrados a pedir la aplicación de disposiciones con fuerza de ley, en virtud del interés público que a todos nos asiste en ello, difiere de las apropiadas que frente a la inaplicación o inadecuada aplicación de una normativa en la solución de casos particulares y concretos, prevén otros medios o herramientas de control judicial o administrativo.
En este caso, claramente se observa que dichos instrumentos ya fueron agotados, en sendos procedimientos policivos que se tramitaron en la Inspección de Policía de Cartago, terminado el primero en una con una conciliación y la segundo con imposición de multas a los querellantes y querellada (de acuerdo a los expedientes anexos a información suministrada por la Inspección de Policía de Cartago), no siendo, entonces, este mecanismos constitucional el llamada a resolver asuntos que fueron conocidos y decididos por autoridades administrativas.
Por otro lado, de la respuesta suministrada por el Municipio de Cartago, esa entidad territorial refiere haber adoptado, dentro de sus competencias, las medidas de seguimiento y control correspondientes frente a la afectación de la convivencia (allegan enlace en este sentido), desvirtuando lo aseverado por la parte accionante, cuando refieren su ausencia de participación en este conflicto, y entre tanto la Asociación ACOPLAM, cuando manifiesta todo lo contrario a lo referido también por la parte accionante, cuando menciona que los conflictos a lo que se hace referencia en esta acción constitucional, es de parte y parte, es decir la señora Rad.
No. 76147-33-33-001-2024-00240-01 Accionante: Jaime Patiño Lancheros y otros Accionado: Municipio de Cartago Valle del Cauca Pág. No. 6 Francy Elena Mena Bolívar, también ha sido objeto pasivo de hostilidades, recibiendo igualmente agresiones y perturbaciones en su trabajo por los aquí accionantes y amigos de ellos. Es decir, claramente este asunto se trata de conflictos entre todas las partes, como los accionantes, el Municipio de Cartago, la Asociación ACOPLAM y la misma accionada, y en los cuales todos tienes sus argumentaciones en relación de quienes con los responsables y manejo de problema de convivencia en la plaza de mercado- pabellón de carnes- en el Municipio de Cartago, no pudiendo el Despacho entrar a dilucidar esta clase de asuntos, por cuanto como ya se adujo, es competencia de la inspección de policía. Habiéndose ya agotado este trámite, de acuerdo a las pruebas recogidas en actuación, no pudiendo acudir a este medio como una instancia adicional, por no estar la parte accionante, de acuerdo con lo decidido anteriormente, no obstante se debe advertir, si dentro de la afectación a la convivencia que se descrito en esta actuación, se llegaren a cometer delitos, se deberá a acudir a la Fiscalía General de la Nación para la investigación y sanción de los mismos, y si igualmente, por algún motivo, resulta afectado el patrimonio económico de alguna de la partes, se deberá acudir a la jurisdicción ordinario para esta clase de asuntos, lo que deriva en reiterar la exclusión de competencia de este estrado judicial, por vía de acción de cumplimiento, en regulación o sanción de comportamientos relacionados con la convivencia de los integrantes de la plaza de mercado de Cartago.
Igualmente, y complementando la improcedencia mencionada respecto a la existencia de otro instrumento judicial para hacer valer sus pretensiones, el Despacho tampoco observa la existencia de un perjuicio irremediable, por cuanto el daño presumiblemente que se pueda ocasionar con ejecución de los comparendos impuesto, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional el daño ocasionado debe ser inminente, urgente, grave y las medidas a tomar impostergables, situación que no se vislumbra en atención a que afectación a su patrimonio es claro y viable dentro del cualquier proceso en que se busque sancionar alguna personas que se tenga como infractora a normas de tránsito.
Por último, el despacho debe decir que, a nuestro criterio, las actas a que se hace referencia como actos administrativos (o norma con fuerza de Ley) que no son cumplidos por la parte demandada, no conforman tal calidad, toda vez que si bien en los mismos, participa el Municipio de Cartago, a través de su secretario general, no es menos cierto que como se observa en aquellos son compromisos realizados personas particulares, integrantes las personas plaza de mercado de Cartago, en cuanto el manejo y regulación de la misma, no siendo de esta manera, tampoco la procedente esta actuación para verificar su cumplimiento, por medio de esta vía constitucional.
El eventual caso en el que la reiteración de conductas adversas a la sana convivencia, determine la calidad de infractor del respectivo régimen de convivencia aplicable dentro de una comunidad, asociación, sociedad o copropiedad, permite el ejercicio de facultades de direccionamiento y acuerdos en los que el representante legal o los comités de convivencia intervienen con primigenias facultades de policía, pero tales actuaciones o asientos de acuerdos no por ello se erigen en actos administrativos, en tanto que su exigibilidad y la provisión de las sanciones a los incumplidos, mantienen la competencia y el conocimiento directo de las autoridades administrativas de policía. 5.
Conclusión. De acuerdo a lo explicado, el Despacho no tiene competencia para Rad. No. 76147-33-33-001-2024-00240-01 Accionante: Jaime Patiño Lancheros y otros Accionado: Municipio de Cartago Valle del Cauca Pág. No. 7 proceder asuntos relacionados con la convivencia en la plaza de mercado- Pabellón de Carnes- del Municipio de Cartago, aspectos que fueron regulados en actas donde establecieron compromisos en este sentido, y cuyos alteración, siempre y cuando no traspase los límites de la acción penal, corresponde a la inspección de Policía, circunstancia que como ya se ha referido, ya fue conocido en 2 procesos por esa autoridad administrativa, no pudiéndose acudir a esta vía constitucional como una instancia adicional, por no ser, se reitera, ajenos a su competencia. Por último, respecto a las actas demandadas y que se solicita su cumplimiento, a criterio de este Juzgado, las mismas no configuran un acto administrativo o norma con fuerza de ley, por lo explicado en la parte considerativa de este fallo, no siendo tampoco la presente acción constitucional, procedente en tal sentido.
Por lo anterior, deberá de declararse improcedente el presente medio de control.» 1.3. Impugnación El accionante impugnó la decisión de primera instancia al estimar que la sentencia no era congruente al no haberse tenido en cuenta: Improcedencia de la acción de cumplimiento según el Juzgado El juzgado considera que la acción de cumplimiento es improcedente, alegando que existen mecanismos judiciales y administrativos adecuados para resolver los problemas de convivencia en el pabellón de carnes.
En este caso, señala que, aunque la Inspección de Policía ya realizó conciliaciones y aplicó sanciones, estos esfuerzos no han resuelto el conflicto, dichos mecanismos no han sido eficaces. La acción de cumplimiento no busca sustituir estos procesos, sino garantizar que el municipio cumpla con las disposiciones contenidas en el Acta 002 de 2024 y el Acto aclaratorio No. 2521 del 20 de febrero de 2024, que permiten el desalojo de quienes alteren la convivencia. Actas como actos administrativos exigibles El juzgado sostiene que las actas mencionadas no son actos administrativos con obligaciones claras y exigibles.
No obstante, esta conclusión es errónea. Según la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, un acto administrativo es una manifestación unilateral de la voluntad de una autoridad pública que crea, modifica o extingue derechos u obligaciones. En este caso, el Acta 002 y el Acto aclaratorio No. 2521 fueron suscritos por una autoridad competente, estableciendo obligaciones claras como la posibilidad de desalojo, lo que convierte estos documentos en actos administrativos con fuerza vinculante.
Carencia de perjuicio grave e inminente El juzgado destaca la falta de un perjuicio grave e inminente como requisito para que proceda la acción de cumplimiento. Sin embargo, se omite el riesgo al que Rad. No. 76147-33-33-001-2024-00240-01 Accionante: Jaime Patiño Lancheros y otros Accionado: Municipio de Cartago Valle del Cauca Pág. No. 8 están expuestos los trabajadores del pabellón debido a las agresiones y amenazas continuas de la señora Francy Elena Mena Bolívar.
Esta situación representa un perjuicio grave que afecta tanto la seguridad física de las personas como su bienestar laboral y salud mental. Las medidas adoptadas hasta ahora por la Policía y el municipio no han sido eficaces, lo que agrava el conflicto. Improcedencia de convertir la acción en una instancia adicional El juzgado sugiere que la acción de cumplimiento no debe ser utilizada como un mecanismo adicional para discutir asuntos ya resueltos por otras instancias.
Sin embargo, la acción de cumplimiento busca garantizar la ejecución de una obligación específica contenida en el Acta 002 de 2024 y el Acto aclaratorio No. 2521, que establece la posibilidad de desalojo en caso de alteración de la convivencia. No se trata de reabrir el conflicto, sino de exigir el cumplimiento de las medidas adoptadas.
Conflictos de convivencia y la acción de cumplimiento El juzgado interpreta erróneamente la solicitud de los accionantes como un intento de resolver un conflicto comunitario, cuando en realidad se busca hacer cumplir una obligación claramente estipulada en las actas. La acción de cumplimiento es el mecanismo adecuado, ya que las actas contienen disposiciones claras y exigibles, como el desalojo de quienes perturben la convivencia, lo que permite su ejecución inmediata a través de este medio.
II. CONSIDERACIONES El Tribunal es competente para conocer las impugnaciones de las sentencias de los jueces administrativos del Valle del Cauca (Artículo 3 inciso 1.° de la Ley 393 de 1997 y 153 del CPACA concordante con el 155 numeral 10 ibidem) y sobre el trámite surtido en este asunto, no se observa irregularidad para enmendar, por lo que se definirá el problema o litigio objeto del proceso. 2.1.
Problema jurídico y tesis de la Sala El problema jurídico en esta instancia se contrae en determinar la procedencia o no del medio de control. Si procede la acción de cumplimiento para ordenar dar cumplimiento o no en cuanto cumplimiento del numeral 4, del tercer punto del Acta 002 del 02 de febrero de 2024 suscrita por el funcionario Juan Pablo Jaramillo Cendoya, secretario general e igualmente el cumplimiento al punto 4 del Acto aclaratorio No. 2521 del 20 de febrero de 2024.
Rad. No. 76147-33-33-001-2024-00240-01 Accionante: Jaime Patiño Lancheros y otros Accionado: Municipio de Cartago Valle del Cauca Pág. No. 9 Solo en el evento de concluirse la procedencia del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, se analizarán en extenso los motivos de reparo concreto planteados en cuanto al fondo del asunto.
Para la Sala, en el caso sub examine la acción de cumplimiento es improcedente porque el afectado tiene a su disposición el procedimiento administrativo el cual se encuentra contemplado en la ley 1801 de 2016, para lograr los fines o el efecto pretendido. Lo anterior impide abordar un estudio de fondo sobre el tema. 2.2. Procedencia de la acción de cumplimiento El artículo 87 de la CP consagra la acción de cumplimiento como el mecanismo por medio del cual, cualquier ciudadano puede acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o de un Acto Administrativo, es acción para hacer cumplir a la autoridad la realización de un deber omitido.
Conforme el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, el mecanismo procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir el inminente incumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos, previa constitución de renuencia (artículo 146 del CPACA). Es sabido que un acto administrativo es un acto jurídico, donde una autoridad del Estado, dotado de facultad administrativa, expresa su voluntad de manera unilateral, externa y concreta, para decidir sobre una materia específica, para imponer su voluntad sobre los derechos o intereses de otros sujetos.
Sobre el objetivo de la acción de cumplimiento, la Corte Constitucional en Sentencia C- 1194/01 estableció: <<De este modo, la acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso, y no al reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan.
Tampoco es un mecanismo para esclarecer simplemente el sentido que debe dársele a ciertas disposiciones legales, pues a pesar de la legitimidad que asiste a quien promueve todas estas causas, la acción de cumplimiento no resulta ser el medio idóneo para abrir controversias interpretativas lo cual no obsta, claro está, para que con el fin de exigir el cumplimiento de un deber omitido, el contenido y los alcances del mismo sean ineludiblemente interpretados.
Así como el objeto de la acción de cumplimiento no es el reconocimiento de derechos particulares en disputa, tampoco lo es el cumplimiento general de las leyes y actos administrativos. Dicha acción no consagra un derecho a la ejecución general e indiscriminada de todas las normas de rango inferior a la Constitución ni un derecho abstracto al cumplimiento de todo el ordenamiento jurídico.
Su objeto Rad. No. 76147-33-33-001-2024-00240-01 Accionante: Jaime Patiño Lancheros y otros Accionado: Municipio de Cartago Valle del Cauca Pág. No. 10 fue especificado por el propio constituyente: asegurar el “cumplimiento de un deber omitido” contenido en “una ley o acto administrativo” (artículo 87 C.P.) que la autoridad competente se niega a ejecutar.
Dicho deber no es, entonces, el deber general de cumplir la ley, sino un deber derivado de un mandato específico y determinado. Este puede tener múltiples manifestaciones o modalidades, pero no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible porque el artículo 87 no consagró una acción de simple ejecución, sino una acción de mayor alcance.
Para que pueda exigirse su cumplimiento el deber ha de predicarse de una entidad concreta competente, es decir, que existe jurídica y realmente y es destinataria del mandato contenido en la norma legal o administrativa. La entidad no tiene que haber sido la única destinataria del mandato, puesto que las normas generales que regulan una materia pueden tener como destinatarias, por ejemplo, a las autoridades de determinado sector o a todas las entidades de cierto tipo –v.gr. las comisiones de regulación-.
De manera tal que el particular, quien actúa en interés propio, en representación de un tercero, o en defensa del interés general, tiene la facultad de exigir, precisamente, la adopción de una decisión, la iniciación o continuación de un procedimiento, la expedición de un acto o la ejecución de una acción material necesaria para que se cumpla el deber omitido, así éste haya sido establecido en una ley que no menciona específicamente a la autoridad renuente.>> (Negrilla de la Sala).
De igual forma, el Consejo de Estado sobre esta acción ha dicho: <<La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, propende por la materialización efectiva de aquellos mandatos contenidos en leyes o en actos administrativos, a efectos de que el Juez de lo Contencioso Administrativo ordene a la autoridad renuente, provea al cumplimiento de la norma invocada.
Al igual que ocurre con la acción de tutela es subsidiario, en tanto que no procede cuando la persona que promueve la acción tiene o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o del acto incumplido. Tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos. La Ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento, que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera inobjetable y por ende exigible frente a la autoridad de la cual se reclama su efectivo cumplimiento; que la administración haya sido y continúe siendo renuente a cumplir; que tal renuencia sea debidamente probada por el actor, y que, tratándose de actos administrativos de carácter particular, el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.>>1 Es la acción de cumplimiento creada para exigir a autoridad jurisdiccional, la realización o el cumplimiento del deber que surge de la Ley o del acto administrativo omitido por la autoridad administrativa. 1 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. Susana Buitrago Valencia, sentencia de 18 de julio de 2013, radicado 15001-23-33-000-2012-00168-01(ACU).
Rad. No. 76147-33-33-001-2024-00240-01 Accionante: Jaime Patiño Lancheros y otros Accionado: Municipio de Cartago Valle del Cauca Pág. No. 11 Sobre los requisitos de su procedencia el Consejo de Estado al interpretar la Ley 393 de 1997 ha referido los siguientes: «(i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos (Art. 1º). ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento.
Empero, si el demandante yerra al determinar la parte obligada a cumplir el precepto, o si la norma cuyo cumplimiento se pretende no indica de manera expresa la autoridad que tiene a su cargo hacerlo efectivo, el juez deberá estudiar el conjunto de normas que integran el sistema jurídico vigente, identificarla y vincularla al proceso.
(Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º).»2 Así, procede para el cumplimiento de normas con fuerza de ley o acto concreto: «Así como el objeto de la acción de cumplimiento no es el reconocimiento de derechos particulares en disputa, tampoco lo es el cumplimiento general de las leyes y actos administrativos.
Dicha acción no consagra un derecho a la ejecución general e indiscriminada de todas las normas de rango inferior a la Constitución ni un derecho abstracto al cumplimiento de todo el ordenamiento jurídico. Su objeto fue especificado por el propio constituyente: asegurar el “cumplimiento de un deber omitido” contenido en “una ley o acto administrativo” (Artículo 87 C.P.) que la autoridad competente se niega a ejecutar.
Dicho deber no es, entonces, el deber general de cumplir la ley, sino un deber derivado de un mandato específico y determinado. Este puede tener múltiples manifestaciones o modalidades, pero no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible porque el artículo 87 2 Consejo de Estado. CP: Alberto Yepes Barreiro. Providencia del seis (06) de febrero de dos mil catorce (2014), Radicación No. 08001-23-33-000-2013-00247-01.
Rad. No. 76147-33-33-001-2024-00240-01 Accionante: Jaime Patiño Lancheros y otros Accionado: Municipio de Cartago Valle del Cauca Pág. No. 12 no consagró una acción de simple ejecución sino una acción de mayor alcance.»”3 De ahí que esta acción constitucional es residual y excepcional, y no puede suplir las vías ordinarias para controvertir los derechos y actuaciones, pues desnaturalizaría la calidad de la acción. En esta medida, ante mecanismos idóneos de defensa procesal para controvertir los hechos que sustentan la acción de cumplimiento, ésta no procede, salvo para evitar un perjuicio irremediable.
Por otra parte, la Sala considera que, por disposición superior y legal, la acción de cumplimiento no tiene por objeto el reconocimiento de derechos particulares, no es el medio procesal para obtenerlos, como de manera precisa lo dispone la ley, fue estatuido para asegurar el cumplimiento de un deber omitido contenido en una ley o acto administrativo.
En ese sentido, la Sala coincide con las determinaciones del fallo de primera instancia, respecto a improcedencia, por la subsidiaridad de la acción, teniendo en cuenta que, en el presente caso, la discusión se centra en lograr una convivencia entre las partes en conflicto, el mismo objeto del trámite policivo previsto en ley especial. 2.3.
Caso concreto Delanteramente la Sala advierte que el análisis se centrará en el requisito de procedencia, motivo principal de reparo, consistente en «Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción.» Es claro que lo pretendido es obtener una orden contra la autoridad accionada para desalojar a la accionada por conducta que afecta la convivencia en el lugar donde trabajo unos y otra.
Ese es el alcance de la solicitud, a través de la acción de cumplimiento, respecto del numeral 4, tercer punto del Acta 002 del 02 de febrero de 2024, suscrita por el secretario general, funcionario Juan Pablo Jaramillo Cendoya, e igualmente el cumplimiento al punto 4 del Acto aclaratorio No. 2521 del 20 de febrero de 2024, respecto a que «se ORDENE el desalojo del pabellón de carnes ubicado en este momento en la Calle 20 del municipio de Cartago, a la señora Francy Elena Mena Bolívar, por realizar acciones que alteran y dañan la sana convivencia entre las personas que allí laboramos.» 3 Corte Constitucional.
Sentencia C-1194-01. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. Rad. No. 76147-33-33-001-2024-00240-01 Accionante: Jaime Patiño Lancheros y otros Accionado: Municipio de Cartago Valle del Cauca Pág. No. 13 Existe identidad entre las pretensiones hechas dentro de las actuaciones o actividades realizadas ante las autoridades policivas, asunto que incide en el análisis, como quiera que, con este recurso de apelación interpuesto, se niega el propósito de sustituir otro mecanismo de defensa de los mismos derechos o intereses que los vinculados como objeto de este proceso judicial.
El máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha sido reiterativo en afirmar que la acción de cumplimiento, prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, es un mecanismo para exigir el cumplimiento de las normas o de los actos administrativos, subsidiario, no procede cuando la persona tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o del acto incumplido, ni cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos4.
Lo anterior redunda en que los accionantes cuentan con mecanismo procesal administrativo regulado en la Ley 1801 de 2016 o Código de Seguridad y Convivencia Ciudadana que, entre sus reglas, dispone en su artículo 27 los comportamientos que ponen en riesgo la vida e integridad, en estas palabras: «ARTÍCULO
27. COMPORTAMIENTOS QUE PONEN EN RIESGO LA VIDA E INTEGRIDAD. <Artículo corregido por el artículo 1 del Decreto 555 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> Los siguientes comportamientos ponen en riesgo la vida e integridad de las personas, y, por lo tanto, son contrarios a la convivencia: 1. Reñir, incitar o incurrir en confrontaciones violentas que puedan derivar en agresiones físicas. 2.
Lanzar objetos que puedan causar daño o sustancias peligrosas a personas. 3. Agredir físicamente a personas por cualquier medio. 4. Amenazar con causar un daño físico a personas por cualquier medio..» La Sala evidencia, con los expedientes radicados con los números 170 de 2023 y 200 de 2024, relacionados con las actuaciones en las que la señora Francy Elena Mena Bolívar es mencionada como presunta infractora, y los señores Jaime y Néstor Lanchero como quejosos.
En el primer expediente, identificado con el número 170 de 2023, se inició la querella el 17 de julio del mismo año. El 2 de agosto de 2023 se realizó una audiencia pública en la Inspección Primero de Policía de Cartago, de conformidad con el artículo 223 de la Ley 1801 de 2016. En esta audiencia, se trató el comportamiento de la señora Francy Elena Mena Bolívar en el pabellón de carnes de Cartago, donde se concluyó que el Inspector les otorgó a las partes la oportunidad de llegar a una conciliación. En dicho acuerdo, ambas partes se comprometieron a mantener 4 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 12 de junio de 2014, Consejera Ponente: Dra. SUSANA BUITRAGO VALENCIA, Exp. 27001-23-33-000-2014-00002-01(ACU).
Rad. No. 76147-33-33-001-2024-00240-01 Accionante: Jaime Patiño Lancheros y otros Accionado: Municipio de Cartago Valle del Cauca Pág. No. 14 relaciones respetuosas y evitar comportamientos que pudieran afectar la tranquilidad y privacidad de las personas involucradas. En el segundo expediente, N° 200 de 2024, la querella fue iniciada el 21 de octubre de 2024 por hechos similares a los planteados en el primer expediente, nuevamente en contra de la señora Francy Elena Mena Bolívar.
La audiencia se llevó a cabo el 22 de octubre de 2024, donde se declaró infractores a los señores Yuliana Ossa, Mauricio Arango Restrepo, Néstor Patiño, Diego Patiño, y Francy Elena Mena Bolívar. A los involucrados se les impuso una multa, y se ordenó el archivo de las diligencias. Con base en lo anterior, la Sala concluye que los accionados recurrieron a los procedimientos establecidos en la Ley 1801 de 2016, que regula el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.
Estos procedimientos fueron atendidos por la Inspección de Policía de Cartago, Valle del Cauca. El primer procedimiento terminó con una conciliación, mientras que el segundo culminó con la imposición de multas a los querellantes y a la querellada. Dado que ya se ha agotado el trámite correspondiente y con base en las pruebas recabadas durante la actuación, no es procedente recurrir a este medio como una instancia adicional, ya que la parte accionante no se encuentra en concordancia con lo previamente decidido.
No obstante, se debe señalar que, en caso de que los actos que afectan la convivencia descritos en esta actuación lleguen a constituir delitos, o, si se ve afectado el patrimonio económico de alguna de las partes, deberá recurrirse a la jurisdicción ordinaria competente para este tipo de asuntos. Por lo tanto, se reitera la exclusión de competencia para la regulación o sanción de conductas relacionadas con la convivencia de los miembros de la plaza de mercado de Cartago a través de la acción de cumplimiento.
Además, para la Sala no se evidencia la configuración de un perjuicio irremediable, pues no hay prueba de una afectación de tal magnitud que requiera la intervención del juez constitucional. Al respecto, el Consejo de Estado ha considerado5 de vieja data que: «En efecto, de conformidad con el artículo 1 de la ley 393 de 1997 y en armonía con el artículo 87 de la Constitución, la acción de cumplimiento tiene por objeto el que cualquier persona acuda ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de leyes o actos administrativos.
Esa acción no se puede utilizar como mecanismo orientado a obtener del juez una orden dirigida a una autoridad administrativa o a una persona privada que ejerza funciones públicas para que reconozca un derecho o un beneficio que el accionante cree tener a su favor, pues ello implicaría un desconocimiento de la Constitución o de la ley que le asigna a esa autoridad la competencia 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 28 de noviembre de 2002, radicado No. 66001-23-31-000-2002-0857-01 (ACU 1641).
Rad. No. 76147-33-33-001-2024-00240-01 Accionante: Jaime Patiño Lancheros y otros Accionado: Municipio de Cartago Valle del Cauca Pág. No. 15 para decidir sobre el particular. Es decir que mediante la acción de cumplimiento no se puede sustituir a la autoridad que de acuerdo con la Constitución o la ley es competente para resolver sobre el reconocimiento de un determinado derecho.
Y si esa entidad con competencia decide no reconocerlo, el afectado con esa decisión tiene a su alcance instrumentos judiciales para controvertir la y obtener del juez competente un pronunciamiento sobre el particular, para el evento de que se promueva el proceso que corresponda.» Entonces, en el presente análisis del caso no se superó el requisito de subsidiaridad de la acción de cumplimiento, de conformidad con lo dispuesto en la ley (inciso segundo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997), por tener el actor otro mecanismo judicial, a través del cual tiene las herramientas necesarias para materializar lo aquí pretendido.
Para abundar en razones se advierte que las actas son el registro de lo realizado durante una reunión, es decir, desde allí es cuestionable que se trate de manifestación unilateral de voluntad de la administración, que involucra a una asociación y ello acarrea la necesidad de justificar el alcance de la incidencia en conflicto entre sus agremiados.
Por esto el razonamiento de primera instancia sobre la ausencia del acto administrativo es acogido por la Sala. Como lo pretendido se relaciona directamente con «acciones que alteran y dañan la sana convivencia entre las personas que allí» laboran, es necesario advertir que las soluciones relacionadas con esos conflictos, de las decisiones de las autoridades de policía, escapan al control jurisdiccional, como señala la Ley 1437 de 2011 en su «Artículo 105.
Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: […] 3. Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley.» Si existen decisiones sobre los problemas de convivencia regulados por ley, que fueron atendidos, como sucedió en conciliación, no es posible ahora tomar otra decisión, por un juez administrativo, se itera, sobre el mismo asunto, sin desconocer aquel juicio de policía que, además, en el caso del contencioso administrativo, expresamente está expresamente excluido de la jurisdicción. Con lo anterior, se evidencia entonces que, acceder a este mecanismo sí convertiría esta acción de cumplimiento en una verdadera instancia adicional.
Lógico, si no la puede juzgar, pues menos podrá convertir su decisión en instrumento de desconocimiento del juicio de policía. Expresado lo anterior, la Sala además de acoger los argumentos del juez de la primera instancia para concluir en la improcedencia del mecanismo judicial, agrega otras razones que hacen ostensible lo acertado de lo resuelto por el juez administrativo.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, Rad. No. 76147-33-33-001-2024-00240-01 Accionante: Jaime Patiño Lancheros y otros Accionado: Municipio de Cartago Valle del Cauca Pág. No. 16 F A L L A:
PRIMERO: - CONFIRMAR la Sentencia del 14 de enero de 2025 proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cartago, conforme las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: - NOTIFICAR esta decisión a las partes en los términos del artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: - DEVOLVER el expediente al juzgado de origen. La decisión adoptada en la presente providencia fue discutida y aprobada en Sala Virtual de la fecha, según consta en acta que se entrega a la Secretaría de la Corporación por medios virtuales.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. firma electrónica) GUILLERMO POVEDA PERDOMO Magistrado (firma electrónica) PAOLA ANDREA GARTNER HENAO Magistrada (firma electrónica) KATIA ALEXANDRA DOMÍNGUEZ GARCÉS Magistrada DDZ