13001-33-33-012-2025-00007-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 26/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 Cartagena de Indias D. T. y C., treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025) I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES MEDIO DE CONTROL ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO RADICADO 13001-33-33-012-2025-00007-01 ACCIONANTE JOSÉ GABRIEL ORTEGA GÓMEZ ACCIONADO NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE;
NACIÓN – MINISTERIO DEL INTERIOR – DIRECCIÓN DE ASUNTOS PARA COMUNIDADE NEGRAS, AFROCOLOMBIANAS, RAIZALES Y PALENQUERA; CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CANAL DEL DIQUE – CARDIQUE; DISTRITO DE CARTAGENA – SECRETARÍA DE PLANEACIÓN DISTRITAL MAGISTRADO PONENTE JOSÉ RAFAEL GUERRERO LEAL TEMA CUMPLIMIENTO DEL DECRETO 1384 DE 2023 – APROBACIÓN DE PLANES DE ETNODESARROLLO II.- PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala1 No. 002 de decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante contra la sentencia del veinticinco (25) de febrero de dos mil veinticinco (2025)2, proferida por el Juzgado Décimo Segundo Administrativo del Circuito de Cartagena, mediante la cual se declara la improcedencia de la acción de cumplimiento impetrada.
III.-ANTECEDENTES 3.1. DEMANDA 3.1.1. PRETENSIONES3 1 Esta decisión se toma mediante Sala virtual en aplicación del ARTÍCULO 4 del ACUERDO PCSJA20-11521 de 19 de marzo de 2020 de Consejo Superior de la Judicatura, mediante el cual los cuerpos colegiados de las Altas Cortes y Tribunales del país podrán hacer reuniones de trabajo y sesiones virtuales. 2 Expediente digital, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “16SentenciaPrimeraInstancia.pdf” 3 Expediente digital, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “01DemandayAnexos.pdf”. 13001-33-33-012-2025-00007-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 26/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 La demanda se dirige concretamente a la prosperidad de las siguientes pretensiones: “Declárese el incumplimiento al MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, MINISTERIO DEL INTERIOR – DACNRP, CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL CANAL DEL DIQUE – CARDIQUE, SECRETARIA DE PLANEACION DISTRITAL de lo establecido en los artículos 2.2.12.2.1. y 2.2.12.2.2. del Decreto 1328 de 2023 y, en consecuencia; 1.
ORDENA R al MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE y CARDIQUE que, en un tiempo de 30 días, adelanten las gestiones administrativas, presupuestarias y financieras para el diagnóstico, formulación, construcción y ejecución del Plan de etnodesarrollo y Plan de manejo ambiental del Consejo Comunitario titulado de la Boquilla a la luz del Decreto 1384 de 2023. 2.
ORDENA R al Ministerio del Interior – DACNRP que, junto a la Alcaldía Mayor de Cartagena - secretaria de Planeación Distrital acompañen y secretaria del Interior – Programa de Asuntos étnicos articulen para el diagnóstico, formulación, construcción y ejecución del Plan de etnodesarrollo y Plan de manejo ambiental del Consejo Comunitario titulado de la Boquilla. 3.
VINCULAR a la defensoría del Pueblo, Procuraduría para Asuntos Étnicos Bolívar y Personería Distrital acompañar y hacer vigilancia sobre las ordenes impartidas y que acompañen el proceso de construcción.” 3.1.2. Hechos4 En lo relevante, en el escrito de demanda se indicó que la comunidad negra de la Boquilla, el 13 de agosto de 2024 radicó petición ante el Ministerio del Interior, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo, la Alcaldía Mayor de Cartagena, y CARDIQUE; solicitando apoyo para la construcción del plan de etnodesarrollo y manejo ambiental del Consejo Comunitario de esa entidad, en virtud de los artículos 2.2.12.2.1. y 2.2.12.2.2. del Decreto 1384 de 2023.
Seguidamente, señala que el Ministerio del interior, mediante escrito No. 2024-2-002203-044699 dio traslado al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para que resolviera la petición del actor. 4 Expediente digital, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “01DemandayAnexos.pdf”. 13001-33-33-012-2025-00007-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 26/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 Que, a su vez, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo, mediante escrito del 15 de agosto de 2024, dio traslado de la petición presentada por el actor a CARDIQUE y a la ALCALDÍA MAYOR DE CARTAGENA, considerando que eran esas entidades y no el ente ministerial las encargadas de adelantar el trámite solicitado.
Que la Secretaría de Planeación Distrital de Cartagena, mediante comunicado del 27 de septiembre de 2024 le informó que la entidad se encontraba en trámites para brindar la asistencia solicitada junto con las demás Secretarías del Distrito. Que CARDIQUE, por su parte, le comunicó que desde octubre del 2024 se han adelantado reuniones con distintas dependencias.
No obstante, manifestó, desde entonces y hasta la fecha ninguna de las entidades requeridas ha adelantado las gestiones correspondientes respecto del trámite del plan de etnodesarrollo de la comunidad de la Boquilla. Que, ante la ausencia de respuesta y trámite de su petición, interpuso acción de tutela en contra de las aquí accionadas, que quedó radicada con el número 13001310500820241001100, y fue de conocimiento del Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cartagena, quien declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, por cuanto el demandante olvidó anexar copia de la petición del 13 de agosto de 2024.
Que la anterior sentencia fue confirmada por el Tribunal Superior del Distrito de Cartagena mediante sentencia del 19 de diciembre de 2024. Finalmente, indicó, aunque en principio la sentencia de tutela de primera instancia fue confirmada en segunda instancia, con posterioridad, el Tribunal Superior de Cartagena profirió sentencia de adición, declarando improcedente la acción de tutela y señalando que este caso debía decidirse a través de una acción de cumplimiento. 3.1.3.
Normas cuyo cumplimiento se persigue - Decreto 1384 de 2023, artículos 2.2.12.2.1 y 2.2.12.2.2.
3.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 13001-33-33-012-2025-00007-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 26/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 3.2.1. Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique - CARDIQUE5 Manifestó que la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique - CARDIQUE, mediante oficio No. 4445 de 18 de noviembre de 2024 se dio respuesta a la solicitud presentada por el accionante, indicando que según lo esbozado por el Subdirector de Gestión Ambiental en memorando de fecha 18 de noviembre de 2024, se están llevando a cabo las mesas de trabajo lideradas por la Secretaría de Planeación Distrital de Cartagena, lo anterior con la intención de definir la jurisdicción y competencia de las entidades para así generar una adecuada articulación interinstitucional y materializar el principio de coordinación, y con la cual, queda claro que CARDIQUE, no ha sido renuente al cumplimiento al cumplimiento de la norma.
Seguidamente, señaló que, contrario a lo expresado por el actor, las reuniones adelantadas por la entidad no son innecesarias, puesto que estas se realizan para establecer una comunicación coordinada y eficiente, para efectos de establecer cuáles serán las directrices a seguir para el cumplimiento de la norma, además, es necesario coordinar cual va a ser puntualmente la participación y el apoyo de cada uno de los participantes que, es necesario para evitar diferencias y deficiencias.
Por lo expuesto, expuso que no es cierto que la entidad esté incumpliendo con el decreto referido por la parte actora, ya que la implementación de este tipo de normas requiere de un procedimiento especial y coordinado con las entidades responsables, además, mediante oficio No. 4445 de 18 de noviembre de 2024 se le dejó claro al accionante que la autoridad ambiental está prestando el apoyo institucional y técnico ambiental al que tiene el deber según lo señalado en la ley 99 de 1993, por lo cual, CARDIQUE está cumpliendo su rol en cuanto al apoyo y asesoramiento en el respectivo procedimiento a seguir.
En síntesis, solicitó declarar la improcedencia de la acción de cumplimiento, debido a que no se encuentra probado el requisito de renuencia, y, de cualquier manera, en virtud de una línea jurisprudencial del Consejo de Estado, la acción de cumplimiento no es procedente para solicitar el cumplimiento de normas que establezcan gastos. 5 Expediente digital, carpeta “01PrimeraInatancia, archivo “10ContestaciónCardique.pdf”. 13001-33-33-012-2025-00007-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 26/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 3.2.2.
Distrito de Cartagena – Secretaría de Planeación Distrital6 Respecto de las actuaciones desplegadas por la entidad, para dar trámite a la solicitud del actor, señaló las siguientes: 1. Mediante Oficio AMC-OFI-0131266-2024, el Distrito de Cartagena dio respuesta a la solicitud presentada por el actor el 13 de agosto de 2024, indicándole en esa oportunidad, que se estaban adelantando todas las gestiones correspondientes para brindar la asistencia por él solicitada. 2.
Mediante oficio 07 de octubre de 2024 con código de registro AMC-OFI- 0136637-2024 se citó a mesa de trabajo para definir el apoyo a la construcción del Plan de etnodesarrollo y Plan de Manejo Ambiental de la comunidad negra de la Boquilla a celebrar el 21 de octubre de 2024. 3. La reunión programada celebrada el 21 de octubre de 2024, se dejaron Sentadas precisiones frente a la Oficina de Asuntos Étnicos de la Alcaldía, CARDIQUE y la Secretaría de Planeación Distrital. 4.
Se citó para nueva mesa de trabajó convocada para el 13 de noviembre de 2024, con el fin de verificar los avances en virtud de las obligaciones contraídas y avanzar en el proceso de formulación del Plan de Etnodesarrollo de la Boquilla. 5. En la reunión programada celebrada el 13 de noviembre de 2024, se dejaron sentados los avances que se han venido presentando desde el 2006 hasta el 2024 en cuanto al plan de mejoramiento integral de la Boquilla. 6.
Que las dos reuniones realizadas en fechas 21 de octubre y 13 de noviembre de 2024 fueron puestas en conocimiento del actor mediante oficio AMC-OFI-0160139-2024 de fecha 18 de noviembre de 2024. Por lo expuesto, indicó que no es cierto que el Distrito de Cartagena esté incumpliendo la norma señalada por el actor, y solicitó que en el presente se declare probada la excepción de cosa juzgada formal. 3.2.3.
Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible7 6 Expediente digital, carpeta “01PrimeraInatancia, archivo “11ContestaciónDistritoCartagena.pdf”. 7 Expediente digital, carpeta “01PrimeraInatancia, archivo “12ContestaciónMinisterioAmbiente.pdf”. 13001-33-33-012-2025-00007-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 26/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 Indicó que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible se encuentra adelantando las gestiones pertinentes para el avance e implementación de la normativa demandada, y, en ese orden, solicitó declarar que no se denota incumplimiento alguno por parte del ente ministerial.
3.3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA8 Mediante sentencia del 25 de febrero de 20259, el Juzgado Décimo Segundo Administrativo de Cartagena decidió: “PRIMERO: RECHAZAR por improcedente la acción de cumplimiento interpuesta por el señor JOSÉ GABRIEL ORTEGA GÓMEZ contra el MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE – MINISTERIO DEL INTERIOR (DIRECCIÓN DE ASUNTOS PARA COMUNIDADES NEGRAS, AFROCOLOMBIANAS, RAIZALES Y PALENQUERAS) – CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CANAL DEL DIQUE (CARDIQUE) – DISTRITO DE CARTAGENA DE INDIAS (SECRETARÍA DE PLANEACIÓN DISTRITAL), de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de este proveído.” Lo anterior, por considerar que, aunque la acción de cumplimiento cumple con el requisito de constitución en renuencia en la medida en que ninguna de las entidades requeridas ha suministrado respuesta de fondo frente a la solicitud del accionante; lo cierto es que se encuentra demostrado que las accionadas se encuentran adelantando las gestiones correspondientes para atender dicha solicitud.
Bajo ese hilo, explica que la norma demandada no fija unos parámetros claros sobre la forma y el término en los que las entidades deben prestar el apoyo técnico y financiero para la construcción de los planes de etnodesarrollo, y, en ese orden, no se avizora una obligación expresa y exigible cuyo cumplimiento pueda ser ordenado por medio de la acción de cumplimiento. 3.4.
IMPUGNACIÓN10 8 Expediente digital, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “16SentenciaPrimeraInstancia.pdf” 9 Expediente digital, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “16SentenciaPrimeraInstancia.pdf” 10 Expediente digital, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “18RecursoApelaciónSentencia.pdf” 13001-33-33-012-2025-00007-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 26/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 La parte accionante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, bajo los argumentos que se exponen a continuación: 1.
Sustentación de procedencia de la acción de cumplimiento Sostuvo el recurrente que no es de recibo que el juez de primera instancia rechazara la acción de cumplimiento. Esto, por cuanto, como se expuso en el libelo de la demanda, previo a la radicación de la presente acción constitucional, se interpuso una acción de tutela con los mismos hechos que fue declarada improcedente en segunda instancia, precisamente porque el juez constitucional consideró que el mecanismo adecuado para elevar las reclamaciones allí contenidas es la acción de cumplimiento y no la acción de tutela.
En ese orden, solicita que se esclarezca si en el presente resulta procedente la acción de tutela o la acción de cumplimiento. 2. Debió tramitar entonces como acción de tutela el Despacho. Violación al debido proceso. NULIDAD Bajo este título, indicó que el juez de primera instancia debió tramitar la acción de cumplimiento como acción de tutela en virtud del artículo 9° de la Ley 393 de 1997, y que, ante tal omisión, en esta instancia debe declararse la nulidad de todo lo actuado. 3.
Perjuicio irremediable al Consejo Comunitario de la comunidad Negra de la Boquilla. Procedencia excepcional de mecanismo Finalmente, expuso el accionante que la no implementación del plan de etnodesarrollo en la comunidad de la Boquilla, ha generado una serie de perjuicios estructurales y de fondo para dicha comunidad. Estos son, a saber: La venta indiscriminada de tierras de título colectivo No, 0467 del 2012 del INCODER; 5 años sin representación de junta de Consejo Comunitario por elecciones fallidas; tala indiscriminada de mangles del territorio ancestral, restitución de más de 230 restauranteros que prestaron servicios en enramadas autóctonas; recepción de personas ajenas al Consejo Comunitario; irrespeto y desconocimiento del reglamento interno del Consejo Comunitario; apropiación de áreas del título colectivo con extranjeros; gentrificación en el Consejo Comunitario de la Boquilla; y apropiación de caños de desagües para salida de aguas pluviales. 13001-33-33-012-2025-00007-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 26/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 En esos términos, reiteró, en el presente debe declararse la nulidad de todo lo actuado en primera instancia desde el auto admisorio, en consecuencia, revocar el fallo, y ordenar a las accionadas acatar lo dispuesto en el decreto demandado.
3.5. TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN A través del auto de fecha diez (10) de marzo de dos mil veinticinco (2025)11 el A-quo concedió la impugnación presentada por la parte accionante, siendo repartida el dieciocho (18) de marzo de dos mil veinticinco (2025) al Despacho del Ponente12.
3.6. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. El Ministerio Público en primera instancia no presentó concepto. IV.- CONTROL DE LEGALIDAD Corresponde en esta etapa abordar la solicitud de nulidad invocada por el recurrente a través del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, la cual se fundamenta en que el a quo omitió adecuar el presente a trámite acción de tutela.
El extremo actor invocó la solicitud de nulidad que aquí se estudia, haciendo alusión al artículo 9° de la Ley 393 de 1997 en el cual reza: ARTICULO 9o. IMPROCEDIBILIDAD. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela.
En relación con las nulidades procesales al interior de la acción de cumplimiento se tiene que las mismas se encuentran reguladas en el artículo 133 del CGP, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA:
ARTÍCULO 133. CAUSALES DE NULIDAD. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: 1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia. 11 Expediente Digital, carpeta “01PrimeraInstancia”, archivo “21AutoConcedeImpugnación.pdf”. 12 Expediente Digital, carpeta “02SegundaInstancia”, archivo “01ActadeRepartoSegundaInsancia.pdf”. 13001-33-33-012-2025-00007-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 26/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 2.
Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia. 3. Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida. 4.
Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder. 5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria. 6. Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado. 7.
Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación. 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.
Revisadas esas causales, se tiene que la solicitud esgrimida por el actor no encaja en alguna de ellas, y de otra parte, se trata de un asunto que pudo poner de presente desde el inicio del trámite de la acción de cumplimiento cuando el juez admitió la demanda bajo el medio de control de acción de cumplimiento, sin embargo, aguardó solo hasta conocer el resultado desfavorable de la sentencia de primera instancia para exponerlo.
En conclusión, la nulidad expuesta se funda en una causal que no se encuentra prevista en el artículo 133 del CGP, y su presentación extemporánea provoca su saneamiento, en consecuencia, deberá ser rechazada en los términos del artículo 135 ibidem. V.- CONSIDERACIONES 5.1. COMPETENCIA. Conforme lo establecido en la Ley 393 de 1997, este Despacho es Competente para conocer en segunda instancia de la presente acción, por ser el superior jerárquico del Juez que decidió la primera instancia. 5.2.
PROBLEMA JURÍDICO. 13001-33-33-012-2025-00007-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 26/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 Teniendo en cuenta los hechos y antecedentes procesales expuestos, le corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿Se encuentra acreditada en la presente acción de cumplimiento los requisitos de procedibilidad exigidos por el legislador y la jurisprudencia para su procedencia? De encontrar acreditados los requisitos de procedencia de la presente acción, la sala entrará a resolver el siguiente planteamiento: ¿Existe un mandato claro, expreso e imperativo contenido en los artículos 2.2.12.2.1 y 2.2.12.2.2 del Decreto 1384 de 2023 respecto de la responsabilidad de las accionadas en la expedición del plan de etnodesarrollo de la comunidad de la Boquilla?
5.3. TESIS DE LA SALA La Sala no encuentra acreditado el requisito de constitución en renuencia previsto en el artículo 8° de la Ley 323 de 1997, por lo que deberá confirmar el rechazo ordenado en la sentencia de primera instancia. Lo anterior releva a la Sala de resolver el segundo problema jurídico, por cuanto no se probó el carácter residual de la presente acción constitucional.
En virtud de ello, se exponen los siguientes parametros legales y jurisprudenciales:
5.4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL - Ley 323 de 1997. - Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 29 de febrero del 2024. C.P.: Luis Alberto Álvarez Parra, Exp. 25000-23-41-000-2023-00368-01. - Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 01 de febrero de 2024. C.P.: Luis Alberto Álvarez Parra, Exp. 76001-23-33-001-2023-00439-01.
5.5. CASO EN CONCRETO 5.5.2. Análisis crítico de cara a los hechos probados 13001-33-33-012-2025-00007-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 26/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 Bajo el contexto anterior, para resolver el caso objeto de estudio, esta colegiatura abordará los siguientes ítems: (i) Sobre el cumplimiento del requisito de la constitución en renuencia; y (ii) Sobre la solicitud de declaratoria de configuración de un perjuicio irremediable.
(i) Sobre el cumplimiento del requisito de la constitución en renuencia Para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que, inicialmente se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: a. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1.º) b. Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8.º). c. El artículo 8.° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. d. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela; o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (art. 9.º).
Los anteriores aspectos implican un análisis inicial y de procedibilidad por parte del juez del cumplimiento, cuyo incumplimiento deriva en la imposibilidad de estudiar de fondo el asunto y en consecuencia la decisión sería el rechazo de la demanda. Solo una vez reunidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en 13001-33-33-012-2025-00007-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 26/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 cabeza de aquella autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad de las pretensiones expuestas en la demanda Aclarado lo anterior, es pertinente abordar el requisito de renuencia establecido en el artículo 8° de la Ley 323 de 1997, el cual consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud.
El máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo13 sobre este requisito ha expuesto: “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.” (Negrilla fuera de texto).
Del mismo modo, sobre este presupuesto de procedibilidad, el Consejo de Estado ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»14. Así, se tiene que para que se entienda superado el requisito de constitución en renuencia, lo primero que se debe verificar, es si la solicitud de 13 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 01 de febrero de 2024.
C.P.: Luis Alberto Álvarez Parra, Exp. 76001-23-33-001-2023-00439-01. 14 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 29 de febrero del 2024. C.P.: Luis Alberto Álvarez Parra, Exp. 25000-23-41-000-2023-00368-01. 13001-33-33-012-2025-00007-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 26/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 cumplimiento elevada ante las accionadas señala de forma expresa el mandato legal cuyo cumplimiento se requiere.
En el caso objeto de estudio, se tiene que, en fecha 13 de agosto de 2024, el accionante radicó la solicitud de cumplimiento ante las demandadas en los siguientes términos15: Como se puede observar, la referida petición se planteó como una solicitud de apoyo para materializar el plan de etnodesarrollo y de manejo ambiental de la comunidad de la Boquilla, sin embargo, el accionante no solicitó de manera expresa ante las demandadas el cumplimiento de los artículos 2.2.12.2.1 y 2.2.12.2.2 del Decreto 1384 de 2023.
Si bien se avizora que se menciona un artículo 2.2.12.2.4, el cumplimiento de este no se solicitó en la presente acción constitucional, y, de cualquier manera, en ese acápite de solicitudes, no se menciona el cuerpo normativo al que pertenece dicho artículo. 15 Expediente digital, carpeta “01PrimeraInstancia.pdf”, cuaderno “01DemandayAnexos” folios 23-26. 13001-33-33-012-2025-00007-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 26/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 Ahora bien, no pasa por alto la Sala que, en el escrito del 13 de agosto de 202416 suscrito por el accionante, los artículos 2.2.12.2.1 y 2.2.12.2.2 son mencionados en el acápite de antecedentes, lo que permitiría inferir que las solicitudes elevadas en esa oportunidad se hicieron en virtud del cumplimiento de los mismos, aunque ello no fuera explícitamente especificado en el acápite de solicitudes: Sin embargo, como se pudo apreciar, en tal escrito se indica que los mencionados artículos se encuentran contenidos en el Decreto 1382 del 05 de agosto del 2023, sin que se observe que en ninguna parte de la solicitud se haga mención del Decreto 1384 del 2023, que es la norma cuyo cumplimiento se persigue con la presente acción constitucional.
Así, contrario a lo estimado por el a quo, considera esta Magistratura, el requisito de constitución en renuencia de esta acción no se encuentra debidamente agotado, comoquiera que no se halla que, previo a radicación de la demanda que aquí se estudia, el actor haya requerido expresamente a las accionadas el cumplimiento de los artículos 2.2.12.2.1 y 2.2.12.2.2 del Decreto 1384 de 2023.
En ese orden, deberá confirmarse el rechazo ordenado en la sentencia de primera instancia, atendiendo al incumplimiento del requisito de constitución en renuencia de esta acción. Así ha fallado el Consejo de Estado en casos similares17. (ii) Sobre la solicitud de declaratoria de configuración de un perjuicio irremediable 16 Expediente digital, carpeta “01PrimeraInstancia.pdf”, cuaderno “01DemandayAnexos” folios 23-26. 17 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 29 de febrero del 2024.
C.P.: Luis Alberto Álvarez Parra, Exp. 25000-23-41-000-2023-00368-01. 13001-33-33-012-2025-00007-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 26/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 En el recurso de alzada, el accionante solicitó declarar que se está ante la posible configuración de un perjuicio irremediable; situación que, de encontrarse probada, haría procedente prescindir del requisito de la constitución en renuencia, en virtud del inciso segundo del artículo 8° de la Ley 323 de 1997.
Sobre las características del perjuicio irremediable, la Corte Constitucional18, ha dicho: (i) debe ser inminente, (ii) debe requerir de medidas urgentes para ser conjurado, (iii) debe tratarse de un perjuicio grave, y (iv) solo puede ser evitado a partir de la implementación de acciones impostergables. Aterrizando al caso objeto de estudio, desde ya se advierte que no es dable declarar la configuración de un perjuicio irremediable.
Ello pues, si bien el actor en el escrito de impugnación señaló que ante el presunto incumplimiento de los artículos 2.2.12.2.1. y 2.2.12.2.2. del Decreto 1384 de 2023, se configuran afectaciones como: la venta indiscriminada de tierras de título colectivo No, 0467 del 2012 del INCODER, 5 años sin representación de junta de Consejo Comunitario por elecciones fallidas, tala indiscriminada de mangles del territorio ancestral, restitución de más de 230 restauranteros que prestaron servicios en enramadas autóctonas, recepción de personas ajenas al Consejo Comunitario, irrespeto y desconocimiento del reglamento interno del Consejo Comunitario, apropiación de áreas del título colectivo con extranjeros, gentrificación en el Consejo Comunitario de la Boquilla, y la apropiación de caños de desagües para salida de aguas pluviales; lo cierto es que no allegó prueba del acaecimiento de ninguno de estos hechos.
En ese orden, no hay lugar a inaplicar la revisión del requisito de constitución en renuencia y, se itera, deberá la Sala confirmar el rechazo ordenado en la sentencia de primera instancia. Por último, a fin de aclarar al accionante su cuestionamiento sobre si el presente asunto es dable tramitarlo como acción de tutela o como acción de cumplimiento, dado que previamente había acudido al primer mecanismo y su resultado le fue desfavorable, es dable indicar, que los operadores judiciales que hemos conocido de este último medio de control en ningún momento lo hemos considerado como no ajustado desde el punto de vista procesal para obtener lo perseguido por el actor, sin embargo, lo anterior no implica necesariamente acceder a su pretensiones, 18 Sentencia T-953 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 13001-33-33-012-2025-00007-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 26/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002 pues eso depende del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad y de fondo expuestos al inicio de estas breves consideraciones.
Así mismo, es dable indicar que el rechazo de la demanda por el incumplimiento de la constitución en renuencia no impide que, con posterioridad, el interesado pueda volver a presentar la demanda una vez agote el requisito en cuestión. 6.2.1 CONCLUSIÓN Así las cosas, para esta Corporación, debido a que la parte actora no acreditó el requisito de constitución en renuencia contenido en el artículo 8° de la Ley 323 de 1997, y tampoco demostró la existencia de un perjuicio irremediable, confirmará el rechazo ordenado en la sentencia proferida por el Juzgado Décimo Segundo del Circuito de Cartagena en fecha 25 de febrero de 2025, pero por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia de fecha veinticinco (25) de febrero de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Juzgado Décimo Segundo Administrativo del Circuito de Cartagena, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la solicitud de nulidad realizada por el extremo actor.
TERCERO
NOTIFÍQUESE esta decisión a las partes, en las formas previstas en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. CUARTP: Ejecutoriado este fallo, previas las constancias secretariales de rigor ARCHÍVESE el expediente. 13001-33-33-012-2025-00007-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 26/2025 SALA DE DECISIÓN No. 002
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado en Sala Virtual de la fecha. LOS MAGISTRADOS JOSÉ RAFAEL GUERRERO LEAL MARCELA DE JESÚS LÓPEZ ÁLVAREZ MOISÉS DE JESÚS RODRÍGUEZ PÉREZ Estas firmas pertenecen a la sentencia de segunda instancia dentro del proceso 13001-33-33-012-2025-00007-01