13001333300120250002301 · Administrative Court of Bolivar

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 Cartagena de Indias D. T., y C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) I.– IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos Radicado 13001-33-33-001-2025-00023-01 Demandante Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías Demandada Distrito de Cartagena Tema Acción de cumplimiento / Deber legal de aportar soportes de cotización a Cajanal / Mandato exigible conforme al artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016 – Renuencia tácita Magistrado ponente Jean Paul Vásquez Gómez II.– PRONUNCIAMIENTO 1.

La Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Bolívar resuelve la impugnación formulada por la parte demandante contra la sentencia del 7 de marzo de 2025, mediante la cual el Juzgado Primero Administrativo de Cartagena declaró improcedente el medio de control de cumplimiento de normas. III.– ANTECEDENTES Contenido: 3.1.

Posición de la parte demandante; 3.2. Posición de la parte demandada; 3.3. Sentencia de primera instancia, y 3.4. Impugnación 3.1. Posición de la parte demandante 2. Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías (en adelante, Colfondos), actuando a través de apoderado judicial, ejerció el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos contra el Distrito de Cartagena de Indias, por la presunta inobservancia del artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016. 3.

En la demanda se formuló la siguiente pretensión1: «(…) solicitamos que se ordene a DISTRITO DE CARTAGENA a dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 2.2.9.2.2.8 del Decreto 1833 de 2016, en el sentido de que se ordene la entrega de archivos soporte de planillas de pago de aportes a CAJANAL que se cancelaron para el período servido por la señora CELMIRA ARRIETA». 4.

La parte demandante narró, en resumen, los siguientes hechos relevantes2: 5. (1) Celmira Arrieta Espejo, identificada con cédula de ciudadanía No. 23.007.757, está afiliada a esta AFP y tramita el reconocimiento de su bono pensional como fuente de financiación de su pensión obligatoria. 6. (2) En cumplimiento del artículo 20 del Decreto 656 de 1994, se adelantó, sin costo para la afiliada, la reconstrucción de su historia laboral con el fin de solicitar la emisión del bono. 1 Folio 6.

Archivo «01Demanda». En carpeta «01PrimeraInstancia». 2 Folios 1 a 2. Ibid. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos Radicado 13001-33-33-001-2025-00023-01 Accionante Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías Accionado Distrito de Cartagena (Bolívar) Decisión Revoca decisión de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 7.

(3) Según el certificado expedido por el sistema CETIL, la señora Arrieta Espejo prestó servicios al Distrito de Cartagena entre el 22 de febrero de 1995 y el 30 de septiembre de 2000, período en el cual se registran cotizaciones a Cajanal. 8. (4) La Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda reportó la ausencia de planillas de pago para ese lapso, generando el error 4438, lo que impide el reconocimiento del bono mientras no se aporten los soportes correspondientes. 9.

(5) Como consecuencia, el trámite del cupón del bono permanece bloqueado por falta de prueba del pago. 10. (6) El 19 de diciembre de 2024, se requirió al Distrito de Cartagena para que, conforme al artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016, allegara copia de los recibos de caja o de las nóminas selladas por Cajanal. 11. (7) Dicha norma impone al empleador que certifique aportes sin soporte documental la obligación de entregar los comprobantes dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al requerimiento. 12.

(8) El Distrito de Cartagena no respondió a dicha solicitud, razón por la cual se considera agotado el requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción contencioso-administrativa. 3.2. Posición de la parte demandada 13. El Distrito de Cartagena, solicitó que se declare improcedente la acción promovida, en resumen, argumentó: (1) no existe un mandato legal concreto que le imponga el deber de expedir el acto administrativo reclamado, ni un término legal establecido para su emisión;

(2) la acción de cumplimiento no procede para exigir el cumplimiento de normas de contenido general e indeterminado, como el Decreto 1833 de 2016; (3) Colfondos no ostenta un interés directo y personal que legitime su actuación; (4) existen otros medios judiciales más idóneos y eficaces para obtener lo pretendido; y (5) no se ha configurado el requisito de renuencia, toda vez que no ha existido una negativa injustificada por parte de la administración. 3.3.

Sentencia de primera instancia 14. Mediante sentencia del 7 de marzo de 2025, el Juzgado Primero Administrativo de Cartagena declaró improcedente la acción promovida, con fundamento en los siguientes argumentos: (1) la norma invocada —artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016— no establece un mandato imperativo, claro y exigible, sino que prevé expresamente las consecuencias derivadas de su incumplimiento;

(2) en caso de que el empleador no allegue los soportes de pago, dicha disposición consagra una presunción de responsabilidad en el pago del bono pensional, lo que implica que el deber original de entrega de documentos muta en una obligación sustitutiva; y (3) al no configurarse un deber jurídico concreto, actual y exigible, la acción resulta improcedente conforme a lo dispuesto en la Ley 393 de 1997 y en la jurisprudencia del Consejo de Estado.

Por ello, el despacho rechazó la pretensión. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos Radicado 13001-33-33-001-2025-00023-01 Accionante Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías Accionado Distrito de Cartagena (Bolívar) Decisión Revoca decisión de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 3.4.

Impugnación 15. El accionante impugnó3 la decisión de primera instancia, solicitó su revocatoria y pidió que se ordenara al Distrito de Cartagena la entrega de las planillas de pago de aportes a Cajanal. En resumen, afirmó: (1) el juzgado interpretó erróneamente el objeto de la demanda, al centrar su análisis en las consecuencias previstas ante el incumplimiento de la norma y no en el deber exigido;

(2) la pretensión formulada no consistía en el reconocimiento del bono pensional, sino exclusivamente en la entrega de los documentos exigidos por el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016; y (3) el fallo excedió los límites del petitum, al pronunciarse sobre los efectos sustitutivos de la norma sin resolver sobre el cumplimiento específico de la obligación legal solicitada.

IV.– CONTROL DE LEGALIDAD 16. Revisado el expediente, la Sala no advierte vicio que acarree nulidad del proceso o impidan proferir decisión en esta instancia. V.– CONSIDERACIONES Contenido: 5.1. Competencia; 5.2. Problema jurídico; 5.3. Tesis de la Sala; 5.4. Metodología y estructura de la decisión; 5.5. Marco normativo y jurisprudencial aplicables; 5.6.

Caso concreto 5.1. Competencia 17. Esta corporación es competente para para resolver este asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3 de la Ley 393 de 1997; y 153 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA). Por su parte, la Sala de decisión es competente en virtud de lo dispuesto en el artículo 125 del CPACA. 5.2.

Problema jurídico 18. La controversia planteada con ocasión de la impugnación presentada por el accionante, se centra en resolver los siguientes problemas jurídicos: 19. (1) ¿Cumplió la parte actora con el requisito de constitución en renuencia, conforme al artículo 8 de la Ley 393 de 1997? 20. (2) ¿Se cumplen los presupuestos de procedencia de la acción de cumplimiento? 21.

(3) En caso afirmativo, ¿Debe la Sala modificar, confirmar o revocar la sentencia de primera instancia, a partir de los argumentos presentados por el impugnante? 5.3. Tesis de la Sala 22. La Sala revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, declarará que la acción de cumplimiento sí es procedente, por haberse demostrado el cumplimiento del requisito de renuencia por parte del accionante. 3 Archivo «09ImpunacionAcciónCumplimiento».

En carpeta «01PrimeraInstancia». TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos Radicado 13001-33-33-001-2025-00023-01 Accionante Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías Accionado Distrito de Cartagena (Bolívar) Decisión Revoca decisión de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 23.

Adicionalmente, para esta Sala existe un deber legal imperativo, expreso e inobjetable a cargo de la accionada, susceptible de ser exigido judicialmente a través del mecanismo consagrado en el artículo 87 de la Constitución y desarrollado por la Ley 393 de 1997. 24. El mandato contenido en el inciso tercero del artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016 impone una obligación clara al empleador que ha certificado cotizaciones a la extinta Cajanal, de aportar los documentos soporte de dichos aportes dentro del término legal señalado.

Esta disposición no admite ambigüedad ni es discrecional. Su cumplimiento puede ser exigido mediante acción de cumplimiento, sin que la existencia de consecuencias jurídicas frente a su eventual incumplimiento altere la naturaleza obligatoria del deber originalmente previsto. 5.4. Metodología y estructura de la decisión 25. Para resolver el problema jurídico planteado y fundamentar la tesis antes citada, la Sala analizará las normas y jurisprudencia aplicables (5.5.) y, posteriormente, a partir de las pruebas aportadas al proceso, examinará el caso concreto (5.6.). 5.5.

Marco normativo y jurisprudencial aplicables 26. La acción de cumplimiento, establecida en el artículo 87 de la Constitución y regulada por la Ley 393 de 1997, permite a cualquier persona exigir judicialmente que se cumplan normas con fuerza de ley o actos administrativos. 27. Si la acción prospera, la autoridad ordenará a la entidad renuente cumplir con su deber.

Este mecanismo fortalece el Estado social de derecho, asegurando la efectividad de los principios constitucionales y el respeto a las obligaciones públicas4. 28. La Corte Constitucional ha señalado que esta acción permite a cualquier ciudadano, incluidos los servidores públicos, demandar el cumplimiento de un deber legal omitido por una autoridad o particular en funciones públicas5.

De este modo, se garantiza no solo la vigencia formal de las leyes, sino su aplicación efectiva. 29. Para que la acción prospere, deben cumplirse varios requisitos mínimos, a saber: (i) el demandante debe demostrar la renuencia de la entidad a cumplir su obligación, ya sea por acción u omisión. Solo si cumplir este requisito generara un perjuicio irremediable, se puede omitir (art. 8.º);

(ii) el deber debe estar claramente consignado en una norma vigente o en un acto administrativo, excluyendo los principios constitucionales generales. (iii) no debe haber otro mecanismo judicial eficaz para lograr el cumplimiento, salvo que su falta cause un perjuicio grave. Finalmente, (iv) la acción es improcedente si se busca la protección de derechos susceptibles de amparo de tutela o el cumplimiento de normas que impliquen gastos administrativos. 4 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación No. 20001-23-33-000-2016- 00371-01 (ACU); sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación No. 25000-23-41-000-2016-00814-01 (ACU); sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación No. 11001-33-42-048-2016-00636-01 (ACU); sentencia de 23 de junio de 2022, radicación No. 25000-23-41-000-2022-00203-01 (ACU). 5 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.

Cumplidos estos requisitos, el juez analizará si existe el mandato legal cuya ejecución se solicita. Si es así, se ordenará su cumplimiento, garantizando la eficacia material de las leyes y el respeto a las decisiones administrativas. 5.6. Caso concreto: análisis crítico de las pruebas frente al marco normativo 5.6.1. Asunto previo: Legitimación en la causa de Colfondos 31.

Antes de abordar el estudio de fondo de los cargos formulados en la impugnación, la Sala considera necesario pronunciarse sobre la legitimación activa de la parte demandante, aspecto controvertido por la entidad accionada en su escrito de contestación. 32. En efecto, el Distrito de Cartagena sostuvo que AFP Colfondos carecía de legitimación para promover la presente acción, al considerar que no se acreditó dentro del proceso la condición de afiliada de la señora Celmira Arrieta Espejo, ni la existencia de un trámite pensional que habilitara a la administradora para interponer la demanda. 33.

Esta objeción no resulta fundada. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 1 y 4 de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento puede ser ejercida por toda persona, natural o jurídica –la Ley no hace distinción–, sin que se requiera la titularidad directa del derecho cuya observancia se reclama. Lo determinante es la existencia de un interés legítimo en la efectividad del ordenamiento jurídico. 34.

A su vez, el artículo 20 del Decreto 656 de 19946 faculta expresamente a las administradoras de fondos de pensiones para adelantar, por cuenta de sus afiliados, y sin costo alguno, las acciones necesarias para solicitar la emisión y el pago de bonos pensionales. Esta atribución comprende la facultad de requerir las certificaciones y documentos indispensables, cuya expedición es obligatoria para las entidades destinatarias. 35.

De cara a lo anterior, la Sala constató que obran en el expediente elementos probatorios que acreditan tanto la condición de afiliada de la señora Arrieta Espejo, como el interés legítimo de AFP Colfondos en adelantar la presente acción. 36. En particular, se allegaron al proceso: (i) copia de la pantalla del sistema de información de la propia administradora, en la cual consta la afiliación de la señora Celmira Arrieta Espejo a Colfondos; y (ii) documentos que dan cuenta de las gestiones adelantadas por dicha entidad para el reconocimiento del bono pensional a su afiliada. 37.

Estas pruebas fueron valoradas por la juez de primera instancia, quien concluyó que se encontraba acreditada la legitimación activa de la entidad demandante. La Sala comparte dicha conclusión, en tanto los medios de convicción aportados cumplen con los requisitos de idoneidad y suficiencia establecidos por la normativa aplicable. 6 “Artículo 20.- Reglamentado parcialmente Decreto Nacional 13 de 2001 Corresponde a las sociedades que administren fondos de pensiones adelantar, por cuenta del afiliado pero sin ningún costo para éste, las acciones y procesos de solicitud de emisión de bonos pensionales y de pago de los mismos cuando se cumplan los requisitos establecidos para su exigibilidad. […]” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos Radicado 13001-33-33-001-2025-00023-01 Accionante Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías Accionado Distrito de Cartagena (Bolívar) Decisión Revoca decisión de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 38.

En consecuencia, se tiene por demostrada la legitimación activa de AFP Colfondos para promover la presente acción de cumplimiento en representación de su afiliada, de conformidad con el marco legal citado, y con los elementos probatorios obrantes en el proceso. 5.6.2. Hechos probados 39. (1) Celmira Arrieta Espejo, identificada con la cédula de ciudadanía No. 23.007.757, se encuentra afiliada a la AFP Colfondos y tramita la definición de su bono pensional como mecanismo de financiación de su pensión obligatoria. 40.

(2) La señora Arrieta prestó servicios al Distrito de Cartagena, en el sector salud, en virtud del proceso de incorporación previsto en el Decreto 626 de 1991, mediante convenios interadministrativos suscritos con el entonces DADIS, entre el 22 de febrero de 1995 y el 30 de septiembre de 2000, con cotizaciones reportadas a la extinta Caja Nacional de Previsión (CAJANAL). 41.

(3) La Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público reportó la ausencia de planillas de pago para ese periodo, lo que generó el error 4438, lo cual impide la emisión del cupón del bono pensional. 42. (4) El sistema de gestión de bonos pensionales dejó constancia expresa del bloqueo del trámite, hasta tanto se alleguen los soportes exigidos, como requisito ineludible para validar la información reportada. 43.

(5) l 19 de diciembre de 2024, Colfondos presentó requerimiento formal al Distrito de Cartagena, invocando el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016 y solicitando la entrega de los soportes correspondientes dentro del término de quince (15) días hábiles. 44. (6) Hasta la presentación de la demanda, el Distrito de Cartagena no había dado respuesta al requerimiento, configurándose así el presupuesto de renuencia previsto en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997. 5.6.3.

Análisis crítico de las pruebas frente al marco jurídico aplicable 5.6.3.1. Solución al primer problema jurídico: de la renuencia 45. El requisito de constitución en renuencia exige que el interesado presente previamente un reclamo escrito a la autoridad, solicitando el cumplimiento de un mandato legal o de un acto administrativo específico7. 46.

El artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece que, para constituir la renuencia, el solicitante debe pedir previamente el cumplimiento del deber, y la autoridad debe negarse a cumplir o no responder dentro del plazo señalado. No es necesario que el peticionario mencione explícitamente que busca constituir la renuencia; basta con que su solicitud implique dicho propósito. 7 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, rad. 2011-01063.

El Consejo de Estado ha señalado que no se constituye la renuencia cuando la petición tiene un objetivo distinto. Asimismo, ha precisado que la negativa puede ser expresa, si la administración responde de manera adversa, o tácita, si no contesta dentro del término legal8. 48. En el presente caso, el expediente demuestra que: (i) el 19 de diciembre de 2024, Colfondos requirió formalmente al Distrito de Cartagena para que entregara las planillas de pago de aportes a Cajanal, de conformidad con el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 20169; y (ii) el Distrito no dio respuesta dentro del término legal, ni entregó los documentos solicitados. 49.

En consecuencia, se entiende agotado de forma tácita el requisito, al haber transcurrido el término previsto en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 sin obtener respuesta a la solicitud. 50. Por lo anterior, en respuesta al primer problema jurídico, la Sala concluye que la parte actora cumplió con el requisito de constitución en renuencia, conforme al artículo 8 de la Ley 393 de 1997. 5.6.3.2.

Solución al segundo problema jurídico: Análisis de los cargos formulados por el impugnante 51. Conforme a lo expuesto, en este caso, se exigió a la entidad demandada el cumplimiento del mandato contenido en el inciso tercero del artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016. Esta norma establece que, cuando un empleador certifica cotizaciones a Cajanal sin aportar prueba del pago, debe entregar los soportes documentales correspondientes.

Tales soportes deben ser entregados en un plazo de quince (15) días hábiles, conforme con lo previsto en el artículo 2.2.9.2.2.8 del mismo decreto. 52. Esta disposición se reproduce en los siguientes términos: “ARTÍCULO 2.2.16.3.8. Emisor y cuotas partes. El bono será emitido por el último empleador o entidad pagadora de pensiones.

Sí hubiere varios, por aquel con quien el trabajador tuvo una vinculación más larga, y, en caso de igualdad, por el que tenga el menor código, según el artículo 2.2.16.1.25. del presente decreto. La cuota parte a cargo de cada empleador o entidad pagadora de pensiones, es proporcional al correspondiente tiempo de servicios o aportes, sea o no simultáneo con otros tiempos de servicios o aportes.

La Nación asumirá la emisión y absorberá las cuotas partes de todos los empleadores que aportaban a cajas o fondos sustituidos por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional. Para los efectos del reconocimiento y pago de un bono pensional, cuando un empleador, entidad pública o privada expida una certificación laboral, en la cual registre que cotizó a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL) sin que obre prueba en relación a dichos pagos, será responsabilidad del empleador aportar copia de los recibos de caja o de las nóminas que contengan el sello de CAJANAL donde conste que los aportes fueron efectuados.

Los soportes deben entregarse dentro del mismo término establecido en el artículo 2.2.9.2.2.8. de este decreto. 8 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, rad. 25000-23-41-000-2016-02003-01; sentencia del 17 de noviembre de 2016, rad. 15001-33-33-000-2016-00690-01. 9 Archivo «03Anexos». En Carpeta «01PrimeraInstancia».

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos Radicado 13001-33-33-001-2025-00023-01 Accionante Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías Accionado Distrito de Cartagena (Bolívar) Decisión Revoca decisión de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 En ausencia de la información que demuestre el pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), se presumirá que el responsable del pago es el propio empleador, quien tendrá la obligación de reconocer y pagar el bono pensional a que haya lugar, en los términos previstos en el presente Decreto.

PARÁGRAFO. El tiempo de servicio oficial que el empleador certifique haber cotizado a Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), para el reconocimiento de prestaciones, sólo se contabilizará por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) si obra el correspondiente soporte de pago en los archivos de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el respectivo traslado de aportes.

En el reconocimiento de la indemnización sustitutiva por parte Colpensiones podrá incluir los aportes corroborados por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), siempre que la Unidad remita los recursos para tal efecto. En cualquier caso, de no existir evidencia del pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), si el empleador o quien haga sus veces garantiza la financiación de estos tiempos a través del pago del bono pensional, el traslado de aportes o el pago del cálculo actuarial por omisión, según corresponda, las semanas se convalidarán para el reconocimiento de la prestación solicitada.

(Modificado por el Art. 1 del Decreto 790 de 2021) 53. La juez de primera instancia consideró que esta disposición no establecía un mandato exigible, al prever como consecuencia jurídica una presunción de responsabilidad en el pago del bono pensional a cargo del empleador. 54. Sin embargo, la Sala revocará dicha decisión, por las siguientes razones: 55.

(1) Primer y tercer cargo: desconocimiento del objeto de la demanda 56. La parte impugnante señaló que el juez de primera instancia no se pronunció sobre el deber específico solicitado, al centrar su análisis en la consecuencia jurídica del eventual incumplimiento de dicho deber. 57. En concreto, la pretensión consistía en que se ordenara al Distrito de Cartagena entregar los soportes de los aportes realizados a Cajanal, conforme con el inciso tercero del artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016.

Sin embargo, la sentencia se estructuró sobre la base de una consecuencia normativa —la asunción del bono pensional por parte del empleador— que no hacía parte del objeto de la demanda. 58. En lugar de resolver sobre el cumplimiento del deber legal solicitado, la decisión se enfocó en los efectos jurídicos que derivan de su incumplimiento, lo que desvió el análisis del objeto real de la acción de cumplimiento. 59.

La Sala considera que este reproche prospera. Tanto la literalidad de la demanda como la interpretación del mandato legal evidencian que el objeto del proceso era verificar la existencia y exigibilidad de una obligación concreta: la entrega de los soportes documentales. Al centrar su análisis en las consecuencias del incumplimiento, el fallo omitió valorar el cumplimiento del deber mismo. 60.

En otras palabras, la sentencia prescindió de examinar si el deber legal era actual, concreto y exigible, y en su lugar valoró los efectos derivados de su omisión, confundiendo el mandato normativo con su consecuencia jurídica. Esta confusión desnaturaliza el objeto de la acción de cumplimiento. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos Radicado 13001-33-33-001-2025-00023-01 Accionante Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías Accionado Distrito de Cartagena (Bolívar) Decisión Revoca decisión de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 61.

(2) Segundo cargo: el deber legal es imperativo, expreso e inobjetable 62. El segundo cargo cuestiona que el fallo haya desconocido la exigibilidad del deber legal, a pesar de que este cumple con los requisitos que permiten su ejecución mediante la acción de cumplimiento. 63. Para la Sala, el mandato contenido en el inciso tercero del artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016 impone al empleador que haya certificado cotizaciones a CAJANAL la obligación de aportar los soportes respectivos —recibos de caja o nóminas con sello de la entidad— dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al requerimiento.

Esta disposición no es ambigua ni discrecional: se trata de un deber claro, concreto y obligatorio, pues el citado inciso tercero, a su vez, remite el artículo 2.2.9.2.2.8. de ese mismo decreto, norma que en lo pertinente señala lo siguiente: “ARTÍCULO 2.2.9.2.2.8. Expedición de la certificación de tiempos laborados y de salarios. Sin importar el tipo de prestación pensional que se vaya a reconocer a un ciudadano la entidad certificadora en concordancia con lo establecido en el Título II de la Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 1755 de 2015 tendrá un plazo de quince (15) días hábiles para el diligenciamiento del Formulario Único Electrónico de Certificación de Tiempos Laborados y la expedición de la certificación de estos tiempos y salarios.

En caso de que la Certificación expedida no cumpla con la totalidad de los requisitos se entenderá como no atendida la solicitud. Una vez la entidad certificadora ingrese a operar de manera obligatoria en el Sistema CETIL, la expedición de las certificaciones de tiempos laborados y salarios se deberá hacer a través de este sistema. La entidad certificadora podrá incluir en el Sistema CETIL tiempos laborados y salarios, sin necesidad de que medie una solicitud.

No se podrá exigir la expedición de una nueva certificación si ya existe una en el Sistema CETIL y no requiere modificación alguna. De conformidad con lo establecido en el artículo 159 de la Ley 1753 de 2015, el suministro de la información será gratuito y no estará sujeto al pago de tributo, tarifa, o costo alguno para la entidad solicitante o el afiliado o interesado que la requiera.

PARÁGRAFO 1. Los términos para el reconocimiento de la prestación pensional por parte de las entidades reconocedoras una vez sea obligatoria la expedición de la certificación a través del Sistema CETIL, solo empezarán a computarse hasta tanto se haya incluido la totalidad de certificaciones laborales en dicho Sistema, sin perjuicio de las certificaciones que se hayan emitido de manera voluntaria.

Cuando la pensión se financie con bono pensional o cuota parte de bono pensional, se atenderá a lo dispuesto en el artículo 2.2.8.1.1 del presente decreto.

PARÁGRAFO 2. Todas las certificaciones expedidas a través del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), tendrán un mecanismo que las dote de autenticidad, integridad y certeza, debiendo emplear para ello la firma digital, cuyos costos serán asumidos por cada entidad certificadora.

PARÁGRAFO 3. Por la veracidad de la información contenida en la certificación, responden civil, fiscal y administrativamente, de acuerdo con la ley, sin perjuicio de las acciones penales a que haya lugar, los empleadores, y en general, cualquiera que haya certificado vinculación laboral y de salarios.

PARÁGRAFO 4. El funcionario competente para la expedición de certificaciones deberá acreditar tal calidad ante la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP) de acuerdo con los lineamientos que dicha Oficina establezca”. 64. De la regla jurídica trascrita, la Sala advierte que, contrario a lo indicado en la sentencia de primera instancia, la norma respecto de la cual se pretende un incumplimiento, si establece un plazo para su cumplimiento de la información requerida. 65.

Con todo, la Sala encuentra pertinente recordar que recientemente el Consejo de Estado ha precisado que, para que un mandato resulte exigible mediante la acción TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos Radicado 13001-33-33-001-2025-00023-01 Accionante Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías Accionado Distrito de Cartagena (Bolívar) Decisión Revoca decisión de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 de cumplimiento, no se requiere que la disposición legal describa de forma exhaustiva las circunstancias de tiempo, modo y lugar.

Es suficiente con que el deber sea imperativo, expreso e inobjetable, tal como lo ha reiterado la jurisprudencia reciente de esa corporación10: “[…] el mandato previsto en la ley o en el acto administrativo no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible, bastará con que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable.

Considerar que, si el precepto no tiene todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar no puede ser exigible para el sujeto pasivo de la obligación, implicaría aceptar que las disposiciones son ineficaces desde todo punto de vista y por tanto no podrían ser enjuiciables vía acción de cumplimiento. Esto a su vez, supondría ir en contra del espíritu del constituyente quien estatuyó en el artículo 87 de la Carta una acción que le permita a toda persona solicitar la realización efectiva de los mandatos señalados en las leyes y los actos administrativos ante cualquier autoridad, para ‘hacerle frente a las omisiones de las autoridades públicas, y de los particulares que ejerzan funciones públicas, en el ejercicio de toda actividad jurídica o material, legalmente debida y cuya ejecución sea posible de realizar’11”. 66.

En términos de la Real Academia Española, un deber imperativo es obligatorio; expreso, es inequívoco; e inobjetable, es incuestionable desde el punto de vista jurídico. Estos tres atributos definen objetivamente el tipo de deber que puede exigirse a través de esta acción. 67. Conforme con lo anterior, la Sala concluye que el mandato del artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016 es: (i) Imperativo, porque impone una responsabilidad directa y no facultativa al empleador (“será responsabilidad…”);

(ii) Expreso, porque determina con claridad qué debe entregarse (recibos o nóminas con sello de CAJANAL) y en qué plazo (15 días hábiles) e (iii) Inobjetable, porque no deja margen interpretativo para considerar la entrega de dichos soportes como opcional o discrecional. 68. Así, el análisis de la norma, en armonía con el precedente jurisprudencial citado, permite concluir que el mandato legal es plenamente exigible.

La existencia de una consecuencia jurídica en caso de incumplimiento —como la presunción de responsabilidad del empleador en el pago del bono— no sustituye el deber originario, sino que se trata de un mecanismo de protección del derecho pensional ante la omisión del empleador. No elimina la obligación de entregar los documentos. 69.

Por tanto, desconocer la exigibilidad del deber con fundamento en la existencia de una consecuencia sustitutiva tergiversa su naturaleza jurídica y contradice el carácter vinculante del mandato legal. 70. La jurisprudencia ha sido clara en indicar que los mandatos exigibles mediante esta acción no requieren exhaustividad en su desarrollo, siempre que sean expresos y sin ambigüedad.

Negar su cumplimiento con base en una supuesta falta de detalle 10 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 6 de marzo de 2025, radicado: 76001-23-33-000-2024- 00807-01 11 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 25 de enero de 2024, radicado: 25000-23-41-000- 202200243-01 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos Radicado 13001-33-33-001-2025-00023-01 Accionante Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías Accionado Distrito de Cartagena (Bolívar) Decisión Revoca decisión de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 significaría asumir que el ordenamiento jurídico prevé obligaciones ineficaces, lo que desvirtúa el diseño constitucional del artículo 87. 71.

En consecuencia, la Sala concluye que este segundo cargo también prospera. Admitir la tesis contraria —como lo ha señalado la Sección Quinta del Consejo de Estado— equivaldría a aceptar que el ordenamiento jurídico contempla deberes sin eficacia, lo cual resulta incompatible con el diseño constitucional de la acción de cumplimiento, consagrada en el artículo 87 de la Carta como garantía de efectividad normativa. 72.

No obstante, la Sala considera pertinente precisar que lo decidido en esta sentencia no exonera a la accionante de las actuaciones y gestiones que, conforme a la normativa aplicable, le corresponde adelantar para culminar el trámite de reconocimiento y liquidación del bono pensional a favor de su afiliada, en especial las previstas en el Decreto 1833 de 2016 y demás disposiciones concordantes. 73.

Del mismo modo, esta decisión tampoco exime al Distrito de Cartagena de las responsabilidades que le asisten en caso de no remitir los documentos solicitados o de no contar con los mismos. En efecto, tal como lo dispone el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016, en ausencia de prueba suficiente del pago de los aportes a la extinta Cajanal, se activa una presunción legal de responsabilidad a cargo del empleador, quien deberá asumir las consecuencias jurídicas y económicas derivadas de dicha omisión, conforme lo establece el citado cuerpo normativo. 74.

Por último, la Sala precisa que el argumento exceptivo planteado por la accionada, en relación con la existencia de otros supuestos medios judiciales más idóneos y eficaces para obtener lo pretendido en este medio de control, no está llamado a considerarse por varias razones: 75. En primer lugar, porque de conformidad con el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, la improcedencia de la acción de cumplimiento por existencia de otro medio judicial solo se configura cuando dicho mecanismo permite obtener, de manera directa y eficaz, el cumplimiento específico del deber omitido.

En el presente caso, no existe en el ordenamiento jurídico un proceso ordinario que habilite al accionante a exigir la entrega de los soportes documentales requeridos, con la especificidad, celeridad e inmediatez que permite este medio de control. 76. Finalmente, porque si bien el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o el proceso ordinario laboral podrían ser procedentes en escenarios donde se controviertan prestaciones económicas —como el reconocimiento o pago del bono pensional o de su cuota parte— lo cierto es que lo pretendido en este asunto no es la satisfacción de una prestación dineraria, sino la materialización de un deber legal autónomo y previo: la entrega de los soportes de cotización a la extinta CAJANAL.

Este elemento distintivo excluye la utilización de los mecanismos judiciales ordinarios y justifica plenamente la procedencia de la acción de cumplimiento TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos Radicado 13001-33-33-001-2025-00023-01 Accionante Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías Accionado Distrito de Cartagena (Bolívar) Decisión Revoca decisión de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 77.

En resumen, en el presente caso se satisfacen los presupuestos de procedencia de la acción de cumplimiento. Por lo tanto, se revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se ordenará al Distrito de Cartagena cumplir el mandato contenido en el inciso tercero del artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016, conforme con los argumentos expuestos en esta providencia. VI.– DECISIÓN 78.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 7 de marzo de 2025, mediante la cual el Juzgado Primero Administrativo de Cartagena declaró improcedente el medio de control de la referencia, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO. En su lugar, ORDENAR al Distrito de Cartagena que, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, cumpla con el deber establecido en el inciso tercero del artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016.

TERCERO. ADVERTIR que el incumplimiento injustificado de esta orden podrá dar lugar a la imposición de las sanciones previstas en el artículo 29 de la Ley 393 de 1997.

CUARTO. NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997, y al Ministerio Público a través del Procurador Judicial delegado ante esta Corporación.

TERCERO. DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen sin necesidad de auto que lo ordene.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala No. 006 de la fecha. DESCONGESTIÓN