13-001-33-33-001-2009-00313-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 012/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 Cartagena de Indias D. T. y C., siete (07) de febrero de dos mil veinticinco (2025). Medio de control Acción popular Radicado 13-001-33-33-001-2009-00313-00 Demandante Ramón Arévalo Baños Demandado Distrito de Cartagena y otros Magistrado Ponente Edgar Alexi Vásquez Contreras II.- PRONUNCIAMIENTO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la Sociedad Operadora Zona Franca Industrial de Bienes y Servicios de Cartagena de Indias S.A. – ZONA FRANCA S.A. contra la sentencia de 16 de junio de 2017, mediante la cual el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena accedió a las pretensiones de la demanda.
III.- ANTECEDENTES 3.1 Pretensiones1: El señor Ramón Arévalo Baños presentó demanda en ejercicio de la acción popular contra el Distrito de Cartagena, en la que solicitó las siguientes declaraciones y condenas: “Primera. Se protejan los derechos e intereses colectivos al goce de la moralidad pública y el patrimonio público, vulnerados por la conducta negligente y omisiva desplegada por los funcionarios de la Administración Distrital de Cartagena, al permitir la explotación comercial del inmueble propiedad del Distrito sin fundamento alguno. Segunda.
Que se declare que el Distrito de Cartagena, en cabeza de sus diversos alcaldes desde el año 1999, en actitud omisiva y negligente, ha consentido la explotación económica del bien fiscal de su propiedad identificado en esta acción popular. Tercera. Se ordene de inmediato la recuperación del inmueble. Cuarta. Que mediante la práctica de peritación, se establezca el valor comercial del inmueble (en el evento en que el Distrito no tenga dicho valor) y se determine el canon de arrendamiento mensual que se ha dejado de percibir por parte del Distrito, mediante un avalúo de renta. 1 F. 2 13-001-33-33-001-2009-00313-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 012/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 Quinta.
Se ordene al Distrito de Cartagena para que inicie el cobro de los cánones de arrendamiento que se han dejado de percibir en los diez (10) años transcurridos. Para este efecto, se ordene la correspondiente SEXTA. Que se ordene al Distrito de Cartagena, en cabeza de su alcaldesa, que proceda a realizar de inmediato las gestiones necesarias para recuperar la posesión física y material del predio que es parte de su patrimonio”. 3.2.
Hechos2. El demandante afirmó, en resumen, que el Distrito de Cartagena es propietario de un predio de mayor extensión ubicado en la cuarta avenida o calle 29 del Barrio de Manga, identificado con la matricula inmobiliaria 060-176766, el cual está registrado como propiedad del Distrito desde el 29 de junio de 1999. El predio se encuentra fraccionado en varios lotes que corresponden al mismo globo de terreno, así: Un primer lote ocupado por las bodegas e instalaciones de la entidad demandada, explotado con fines comerciales por terceros, de los cuales desconoce su nombre y condición jurídica, y un segundo lote, seguido de una vía que lo separa del anterior, en el cual se encuentra una estación de gasolina conocida como Estación de Servicio Zona Franca, extendiéndose dicho predio hasta el sitio que ocupan las oficinas de la concesión vial y el peaje de Manga.
Dicho inmueble no ha sido objeto de venta ni arrendamiento frente a quienes lo explotan, salvo en el caso de la Sociedad Estación de Servicios Zona Franca Ltda., quien legalizó la extensión del predio que ocupa mediante escritura pública No. 4406 del 3 de diciembre de 2007, otorgada ante la Notaría Segunda de Cartagena. El Distrito de Cartagena, en una actitud negligente y contraria a la ley y a los intereses y derecho colectivos, ha permitido la explotación del bien sin retribución, favoreciendo a terceros y entidades privadas sin justificación legal alguna durante más de diez (10) años. 3.3.
Derechos colectivos vulnerados. El demandante considera vulnerados los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público. 2 Fs. 1-7 13-001-33-33-001-2009-00313-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 012/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 Lo anterior, porque se ha permitido la explotación de un bien de propiedad del Distrito de Cartagena sin justificación legal y retribución económica alguna, y sus administradores han tenido una actitud omisiva y negligente en la salvaguarda de los bienes que posee, e impiden que cumplan la función social que les asigna la Constitución. La omisión descrita no responde a los intereses de la colectividad, viola el principio de moralidad administrativa que debe regir la actividad administrativa, y es contraria al desarrollo de los fines de la administración, lo cual constituye una desviación de poder, puesto que las funciones administrativas otorgadas por el ordenamiento jurídico no se han ejercido para cumplir las finalidades que le son propias y para la satisfacción del interés general, si no en favor de intereses privados.
Concluyó que en este se ha ejercido la función administrativa sin sujeción a la Ley y se ha violado la moralidad administrativa, porque a la ilegalidad de la actuación se une la conducta antijurídica de quien la ejerce, en tanto actúa, no con el propósito de satisfacer el interés general, sino el de unos particulares. 3.4. CONTESTACIÓN 3.4.1.
El Distrito de Cartagena se opuso a las pretensiones de la demanda con apoyo en los siguientes argumentos: No toda omisión puede ser considerada como violatoria de derechos, más aún cuando la misma no se ha configurado, porque desde hace varios años, aproximadamente desde 1992, viene debatiendo por vía judicial y extrajudicial la propiedad del bien objeto de esta acción popular.
De hecho, existen varios fallos que determinaron y ratificaron su propiedad en cabeza del Distrito de Cartagena, quien viene dando esa discusión desde cuando decidió manejar los terrenos baldíos en los que funcionaba la Zona Franca de Cartagena. Dicho terreno fue fraccionado, siendo vendido una parte del mismo para el funcionamiento de una estación de gasolina, y la otra puesta a disposición de la concesión vial de Cartagena para el funcionamiento de sus oficinas.
No recibe contraprestación económica alguna por la ocupación de dicho inmueble, pues los últimos cánones pagados por Zona Franca S.A. fueron al Ministerio de Comercio Exterior en el año 2009. 13-001-33-33-001-2009-00313-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 012/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 No obstante, la violación a los derechos colectivos alegados por el accionante no recae en el Distrito de Cartagena, sino en la Sociedad Zona Franca, quien sin autorización alguna y sin contar con los requisitos de Ley ha seguido ocupando y explotando un lote de terreno que no le pertenece, y que le viene siendo reclamado por el Distrito.3 3.4.2.
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, quien fue vinculado al proceso dado su interés en las resultas del proceso (f. 66 del cuaderno 1 del expediente digital, pidió que se nieguen las pretensiones de la demanda, porque la matricula inmobiliaria sobre la cual se centra no es parte de los predios en los que tiene su sede la Zona Franca.
Agregó que al definirse de manera clara, eficaz y pertinente la real situación de los predios, debe negarse la procedencia de esta acción.4 3.4.3. La Sociedad Operadora Zona Franca Industrial de Bienes y Servicios de Cartagena, quien fue vinculada en primera instancia dado su interés en las resultas del proceso (ver folio 150 del cuaderno 01 del expediente digital), se opuso a las pretensiones con apoyo en las razones que enseguida se resumen: La demanda carece de fundamento legal y factico, puesto que los terrenos que hoy ocupa en calidad de arrendataria, así como las construcciones, instalaciones, obras de infraestructura y demás bienes muebles, son propiedad del Establecimiento Público Zona Franca Industrial y Comercial de Cartagena, terrenos que mediante el Decreto 502 de 1976 el Gobierno Nacional determinó como integrantes de dicha zona desde el 15 de marzo de 1976, de conformidad con la Ley 105 de 1958, para el cumplimiento de un servicio público.
Quiere decir lo anterior que antes de que el Distrito de Cartagena hiciera la declaración de baldíos en el año 1999, mediante Escritura Pública No. 1125, y diera su aval sobre la ocupación a título de comodato mediante escritura pública No. 2817 del 30 de marzo de 1976, los terrenos fueron rellenados con el apoyo de una concesión otorgada por la DIMAR, con fin de levantar el complejo industrial y comercial.
Existe un contrato de arrendamiento vigente hasta el 30 de junio de 2014 entre el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y la Operadora Zona Franca Industrial de Bienes y Servicios de Cartagena. 3 Fl 26-31 4 Fl. 64-66 13-001-33-33-001-2009-00313-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 012/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 Finalmente, carece de legitimación en la causa por pasiva, puesto que en su calidad de usuario operador viene ocupando la zona geográfica declarada como zona franca por un término de 30 años para prestar un servicio público en virtud del contrato de arrendamiento vigente con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo hasta el año 2014; por ello los terrenos indispensable para esa actividad son de utilidad pública y están compuestos por los derechos de propiedad, usufructo o tenencia sobre las tierras que la Nación le ceda o entregue con fundamento en la Ley.
Se debe resaltar que la matricula inmobiliaria sobre la cual se centra la demanda no corresponde a los predios en los que tiene su sede la Zona Franca de Cartagena, porque los terrenos en donde desarrolló el complejo industrial y comercial fueron declarados de utilidad pública por el Gobierno Nacional, son tierras de bajamar donde el Estado no tiene propiedad, dado que son bienes de uso público, sobre los cuales el dominio del Estado es sui generis, y además inalienables, imprescriptibles e inembargables.5 3.5.
Sentencia apelada6 El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Cartagena, mediante sentencia el 16 de junio de 2017, resolvió: “Primero. Declarar que el Distrito de Cartagena y la Sociedad Operadora Zona Franca Industrial de Bienes y Servicios de Cartagena de Indias S.A. –ZONA FRANCA S.A. han vulnerado los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público.
Segundo. Ordenar al Distrito de Cartagena y la Sociedad Operadora Zona Franca Industrial de Bienes y Servicios de Cartagena de Indias S.A. –ZONA FRANCA S.A. que dentro del términos de dos (2) meses contados a partir de la notificación de la decisión den cumplimiento a las Resoluciones No. 0902 de 2007 y No. 759 de 2009, adoptando las medidas necesarias para restituir al ente distrital el inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 060- 233514 y referencia catastral 01-01-0210-0001-000.
Se dispone además que dentro del mismo término el ente distrital adelante las gestiones administrativas y judiciales que resulten necesarias para obtener el pago por parte de la sociedad ZONA FRANCA S.A. de la contraprestación derivada de la ocupación del inmueble antes descrito. Tercero. Negar las demás pretensiones de la demanda. (…)” Para fundamentar su decisión la juez de primera instancia sostuvo, en resumen, lo siguiente: 5 Fs. 141-148 6 Fl. 482-496 13-001-33-33-001-2009-00313-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 012/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 Está probado que el lote de terreno identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 060-17666 fue entregado en comodato a Zona Franca Industrial y Comercial de Cartagena, y que al desaparecer ésta siguió ocupado por la Zona Franca Industrial de Bienes y Servicios de Cartagena de Indias S.A., en virtud de un contrato de arrendamiento suscrito con el Ministerio de Comercio Exterior.
El Distrito de Cartagena declaró la propiedad sobre dicho inmueble y, previa división del mismo, vendió una parte, conservando el terreno restante –FMI No. 060-233514, el cual sigue ocupado por la Zona Franca Industrial de Bienes y Servicios de Cartagena de Indias, pese a haberse ordenado su restitución mediante la Resolución No. 902 de 2007.
Está acreditada la ocupación por parte de Zona Franca S.A., del inmueble propiedad del Distrito de Cartagena, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 060-233514, sin que medie un contrato que soporte tal ocupación, y sin que se cancele suma alguna al ente territorial, lo cual demuestra el uso y goce efectivo del inmueble de propiedad del Distrito en beneficio de particulares y, como quiera que no existe disposición legal o acuerdo de voluntades que lo soporte, se evidencia la afectación al patrimonio del mencionado distrito, lo que implica una violación al derecho colectivo alegado por el accionante.
La afectación al patrimonio público fue producto del accionar pasivo de la administración distrital, quien a pesar de que dispuso la restitución del bien no adelantó actuación alguna tendiente a su efectiva recuperación, como tampoco para obtener la cesión del contrato de arrendamiento suscrito entre el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y Zona Franca S.A., tal como se dispuso en la Resolución No. 0902 de 2007.
En cuanto a la responsabilidad de la Sociedad Zona Franca S.A. señaló que las pruebas arrimadas al plenario dan cuenta de su actuar negligente, ya que muy a pesar de conocer desde el 19 de junio de 2009 que el inmueble propiedad del Distrito fue excluido del contrato de arrendamiento que había suscrito con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, continuó ocupándolo sin adelantar gestión tendiente a legalizar la situación, y mucho menos adoptó medida alguna para garantizar el pago de los cánones correspondientes, beneficiándose con ello en detrimento del patrimonio del ente distrital.
El derecho a la moralidad administrativa no resultó violado porque no se advirtió que la falta de retribución al Distrito por la explotación de un inmueble de su 13-001-33-33-001-2009-00313-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 012/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 propiedad, fuera el producto de conductas amañadas, corruptas, arbitrarias o alejadas de los fines de la correcta función pública. 3.6.
Recurso de apelación. La Sociedad Operadora Zona Franca Industrial de Bienes y Servicios de Cartagena (fl. 529-531) señaló que está probado que existe identidad entre el terreno que pretende reclamar el Distrito como baldío y los determinados por el Gobierno Nacional mediante Decreto 502 del 15 de marzo de 1976 como integrantes de la Zona Franca Industrial y Comercial de Cartagena, especialmente en lo concerniente al área con una extensión de 5.1 hectáreas que se encuentra localizada contigua a la cuarta avenida hacia las islas de las quintas, lo cual está definido como terrenos de bajamar y rellenados en virtud de lo dispuesto en la concesión otorgada por la DIMAR mediante las Resoluciones Nos. 290 del 5 de junio de 1978 y 913 del 22 de diciembre de 1983.
Agregó que sobre dicho terreno construyó las bodegas que integran el complejo industrial y comercial, tal y como consta en la escritura pública No. 2.817 del 30 de diciembre de 1976, otorgada por la Notaria 3 del Circuito de Cartagena, en cuya clausura primera, literal b, se estableció que se entregaba de forma gratuita los rellenos que constituyen las playas de la calle 29 o avenida cuarta, comprendido entre los linderos allí señalados, y con su área aproximada de 5.1 hectáreas.
Por lo anterior, es irrebatible que los terrenos de bajamar, al haber sido rellenados, solo existen como terreno estable por la intervención del hombre, lo que excluye radicalmente cualquier afectación como terreno baldío que pretenda hacer la alcaldía distrital, pues son de uso público y frente a ellos el Estado u otras entidades públicas, como los departamentos o municipios, tienen funciones de custodia, defensa y administración, pero no su propiedad.
Respecto de los bienes construidos en el relleno y los cuales la DIMAR otorgó concesión al establecimiento público por ser bienes de uso público, se encuentra proscrita cualquier afectación. No trasgredió el ordenamiento jurídico, porque los rellenos de bajamar donde se realizaron las construcciones fueron realizados en virtud de la concesión otorgada por la DIMAR, quien es la entidad que por ley tiene jurisdicción sobre los bienes de uso público. 13-001-33-33-001-2009-00313-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 012/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 3.7.
Trámite de segunda instancia. Por auto de 14 de agosto de 2018 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la Sociedad Zona Franca S.A. contra la sentencia del 16 de junio de 2017 (f. 544). Mediante providencia de 1º de diciembre de 2023, en aplicación del artículo 213 del CPACA, la Sala decretó prueba de oficio para que se enviara al proceso copia de las sentencias proferidas en primera y segunda instancia dentro del proceso ordinario radicado con el N° 13001-31-03-002-1991-00273-01, seguido por José Antonio Martelo Martínez y otro contra el Distrito de Cartagena, ante el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cartagena en primera instancia y el Tribunal Superior de Cartagena en segunda, y providencias que hubieran decidido solicitudes de aclaración, adición o aclaración de sentencias, así como copia de la sentencia proferida el 11 de agosto de 2005 por la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia al decidir el recurso de Casación. Se dispuso igualmente requerir los certificados de tradición y libertad de los inmuebles identificados con matrícula inmobiliaria 060- 233514 y 060-23355 (doc. 274 cuaderno N° 2).
A través de auto de 30 de julio de 2024 se dispuso en segunda instancia tener como pruebas trasladadas las obrantes en el expediente del proceso ordinario reivindicatorio seguido por José Antonio Martelo Martínez y otros contra el Distrito de Cartagena, radicado con el N° 13001-31-03-002-1991-00273-01, y se requirió a la Sociedad Operadora Zona Franca Industrial de Bienes y Servicios de Cartagena de Indias S.A. para que remitiera copia de los contratos y actos mediante los cuales hubiera recibido concesiones o autorizaciones para el uso y goce de los bienes donde opera, y los contratos de arrendamiento o de otro tipo celebrados con el Estado y en el que se hubiera pactado alguna retribución o contraprestación por dicho uso (doc. 17 expediente digital).
IV. CONTROL DE LEGALIDAD. Agotado el trámite descrito sin que se adviertan impedimentos procesales ni causales de nulidad que invaliden la actuación, procede este Tribunal a decidir en segunda instancia la acción popular de la referencia. V. CONSIDERACIONES 5.1. Competencia para conocer del recurso de apelación De acuerdo con los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998 este Tribunal es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la 13-001-33-33-001-2009-00313-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 012/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena dentro de la acción de la referencia. 5.2.
Problema jurídico. Corresponde a la Sala establecer si, como afirmó el juzgado de primera instancia, el Distrito de Cartagena y la Sociedad Operadora Zona Franca Industrial de Bienes y Servicios de Cartagena de Indias S.A. - ZONA FRANCA S.A. son responsables de la violación del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público por la ocupación y explotación económica por parte de ZONA FRANCA S.A. del bien descrito en la sentencia apelada, sin retribución alguna para el Distrito.
Para responder el interrogante anterior se debe precisar la naturaleza jurídica del bien inmueble, y si el Distrito de Cartagena es titular de derechos sobre él que justifiquen la exigencia de una retribución por su explotación. 5.3. Tesis Las pruebas allegadas al proceso demuestran que los inmuebles registrados bajo el folio de matrícula inmobiliaria 060233514, que actualmente explota Zona Franca S.A., son terrenos de bajamar y por tanto bienes de uso público, razón por la cual no pueden ser considerados ni como baldío urbano ni como bien fiscal; y por ello, se debe aplicar excepción de inconstitucionalidad frente a las normas de rango inferior a la Constitución, incluidos los actos administrativos que pretendan desconocer su carácter inembargable, imprescriptible e inajenable.
Contrario a lo dicho en la sentencia apelada, el manejo de los terrenos referidos no corresponde al Distrito de Cartagena sino a la Nación a través de la DIMAR quien además no fue vinculado al proceso, y sobre dicho inmueble no procede la celebración de contratos de arrendamiento, de acuerdo con lo establecido por la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Como el actor popular no cumplió con la carga de probar la afectación al patrimonio del Distrito de Cartagena, se revocará la sentencia y se denegaran las pretensiones de la demanda. 13-001-33-33-001-2009-00313-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 012/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 5.4.
Caso concreto. 5.4.1. Consideraciones generales sobre la acción popular El primer inciso del artículo 88 constitucional establece que "La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos…”, y la Ley 472/98, “por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”, define la acción popular como el medio procesal para la protección de los derechos e intereses colectivos (artículo 2º); y en el artículo 4º ibídem señala cuáles son, y entre ellos cuenta los derechos a la defensa del patrimonio público, del que se ocupa la Sala en segunda instancia, dado que en primera instancia se denegó el amparo del derecho a la moralidad administrativa, y en el recurso de apelación no se cuestionó esa decisión. El Consejo de Estado ha señalado que la acción popular es el mecanismo de protección de los derechos e intereses colectivos y difusos, y que procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o particulares que hayan violado o amenacen con su violación; esto es, para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre ellos, o para restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. 7 Estas acciones pueden ser instauradas por toda persona natural o jurídica, las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones populares, cívicas o de índole similar, las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros Distritales y Municipales en lo relacionado con su competencia, los alcaldes y demás servidores públicos que por razón de sus funciones deban promover la protección y defensa de estos derechos e intereses.
Una vez utilizado este mecanismo se considera agotado y no puede ser interpuesto nuevamente en una jurisdicción igual o similar por los mismos hechos, sujetos, y objetos. 5.4.2. El derecho a la defensa del patrimonio público. El alcance del derecho a la defensa del patrimonio público fue explicado por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado en sentencia de 15 de marzo de 20178, de la siguiente manera: 7 CONSEJO DE ESTADO, Bogotá, D. C., veintitrés (23) de mayo de dos mil trece (2013).
Radicación número: 15001-23-31-000-2010-01166-01(AP), Actor: JAIME ASDRUBAL FORERO GUERRERO 8 Radicación número: 68001-23-31-000-2011-00148-01(AP). 13-001-33-33-001-2009-00313-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 012/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 “La protección del patrimonio público busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y transparente, conforme lo dispone el ordenamiento jurídico y en especial las normas presupuestales.
Para la Sala, el debido manejo de los recursos públicos, la buena fe y el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, enmarcan el principio de moralidad administrativa, ámbito dentro del cual se debe estudiar el caso concreto. (…) Con estos alcances, se destaca una aproximación indiscutible entre los derechos o intereses colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa.
Esta cercanía sin embargo se evidencia más de éste a aquélla que a la inversa, toda vez que el menoscabo o amenaza al derecho colectivo del patrimonio público se logra en las más de las veces a través de medios contrarios a la moralidad administrativa, mientras que pueden evidenciarse múltiples hipótesis de violación o puesta en riesgo de ésta sin que esto implique un detrimento o un riesgo al patrimonio público (…)”.
(…) Finalmente, vale la pena señalar que dada la especificidad de la dimensión subjetiva que alcanza el patrimonio público con ocasión de su consideración como derecho o interés colectivo, su estudio demanda un riguroso análisis probatorio en cada caso, del que se infiera un efectivo detrimento al patrimonio público con ocasión de una “acción u omisión” de una entidad pública o cuando menos una seria y razonable amenaza del mismo.
Esto implica un deber de diligencia inmenso del actor popular, toda vez que él soporta la carga de la prueba.” Por su parte, la Sala Décima de Decisión de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de 1 de febrero de 2022 (radicado 73001- 33-31-006-2008-00027-01), unificó la jurisprudencia respecto a su alcance, al señalar que “el patrimonio público es el conjunto de los bienes y recursos, cualquiera que sea su naturaleza, que son propiedad del Estado y que le sirven para el cumplimiento de sus cometidos, conforme a la legislación positiva.
En ellos se incluyen, además del territorio, los bienes de uso público y los fiscales, los inmateriales y los derechos e intereses que no son susceptibles de apreciación pecuniaria cuyo titular es toda la población, los valores tangibles e intangibles o no fácilmente identificables, tales como el patrimonio cultural de la Nación, el patrimonio arqueológico, los bienes que conforman la identidad nacional y el medio ambiente.
Agregó la misma Corporación que “la garantía colectiva a la defensa del patrimonio público propugna por la protección del patrimonio estatal, en orden a resguardar la totalidad de bienes, derechos y obligaciones públicas y procura porque su administración sea eficiente, proba y transparente, de acuerdo a la legislación vigente y con el cuidado y diligencia propios de un buen servidor, de modo que se evite cualquier detrimento.” 13-001-33-33-001-2009-00313-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 012/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 La Sala prohíja los lineamientos y criterios mencionados y los aplicará al asunto bajo estudio. 5.4.3.
Medios de prueba aportados al proceso. - Copia de la Escritura Pública N° 1125 de 31 de marzo de 1999 de la Notaria Tercera de Cartagena, mediante la cual el Distrito de Cartagena declaró el derecho de dominio y posesión (baldíos) de un lote de terreno ubicado en el barrio Manga, de conformidad con el artículo 123 de la Ley 388 de 1997, cuyos linderos son los siguientes: dos (2) porciones de tierra así: 1).
La isla de las Quintas y 2). Los rellenos que constituyen las playas de la calle 29 o cuarta avenida (f. 10- 15). - Certificado de tradición y libertad del lote de mayor extensión identificado con el número de matrícula inmobiliaria 060-176766, ubicado en el barrio Manga, declarado en la Escritura 1125 del 31 de marzo de 1999 de la Notaria Tercera de Cartagena, en la que funge como propietario desde dicha fecha el Distrito de Cartagena, y se realizó división material el 3 de diciembre de 2007, por lo que se abrieron las matrículas inmobiliarias Nos 060-233514 para el Lote A y 060-233515 para el Lote B (f. 16). - Certificado de tradición y libertad del Lote B con número de matrícula 060- 233515, cuyos linderos están consignados en la Escritura Pública No. 4406 del 3 de diciembre de 2007 de la Notaria Segunda de Cartagena, en el que consta que fue adquirido por la Zona Franca LTDA mediante compraventa al Distrito de Cartagena el 11 de diciembre de 2007, y luego fue dado en usufructo una porción por parte de la Zona Franca LTDA a Gazel S.A. por el término de 15 años desde el 6 de marzo de 2009(f.17). - Certificado de tradición y libertad del Lote A con número de matrícula 060- 233514, cuyos linderos están consignados en la Escritura Pública No. 4406 del 3 de diciembre de 2007 de la Notaria Segunda de Cartagena, en el que consta que desde la declaración de dominio realizado en escritura pública 1125 del 31 de marzo de 1999 el Distrito de Cartagena continúa como propietario de dicho terreno (f.18). - Copia del Decreto No. 502 de 15 de marzo de 1976, expedido por el Ministerio de Desarrollo Económico, mediante el cual se determinó como integrantes de la Zona Franca Industrial para la ampliación de sus operaciones en el aspecto comercial, algunos terrenos situados en el Municipio de Cartagena y comprendido dentro de los linderos allí especificados (f.155).
Pie de página 13-001-33-33-001-2009-00313-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 012/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 - Copia de la Escritura Pública N° 2817 del 30 de diciembre de 1976 de la Notaria Tercera de Cartagena, mediante la cual el Distrito de Cartagena entrega gratuitamente a título de comodato al Establecimiento Público Zona Franca Industrial y Comercial de Cartagena por un término de 50 años (f. 108-112). - Copia de la Resolución 000290 del 15 de junio de 1978, expedida por la DIMAR, mediante la cual autoriza al señor Héctor Julio Trujillo Vélez, en su calidad de Gerente de la Zona Franca Industrial y Comercial de Cartagena, a efectuar el relleno de los terrenos delimitados por los puntos 0, 1, 9, 10, 11, 12, 13, 14 (fs. 156- 157). - Copia de la Resolución 000913 del 22 de diciembre de 1983, expedida por la DIMAR, mediante la cual otorga concesión a la Zona Franca Industrial y Comercial de Cartagena de los terrenos descritos en el plano RZFC-83 y la plancha NO. PU-1, para la construcción de un complejo industrial en la jurisdicción de Cartagena, en donde funcionará la Zona Comercial del Establecimiento. - Copia de la Resolución 0977 del 20 de junio de 1994, expedida por el Ministerio de Comercio Exterior, mediante la cual se declaró como Zona Franca Industrial de Bienes y Servicios el área que venía siendo operada por el establecimiento público Zona Franca Industrial y Comercial de Cartagena en liquidación, que ahora es Zona Franca Industrial de Bienes y Servicios de Cartagena S.A. (fs. 149- 154 y 163-169). - Planos de diseño urbanístico y área objeto de discusión (fs. 170-174) - Copia del contrato de arrendamiento suscrito entre el Ministerio de Comercio Exterior y la Sociedad Operadora Zona Franca Industrial y Comercial del Estado - Zona Franca S.A., el 21 de junio de 1994, mediante el cual se concede a título de arrendamiento por el término de 15 años, el uso y goce de los terrenos, construcciones, instalaciones, obras e inmuebles que venían siendo operado por el Establecimiento Público Zona Franca Industrial y Comercial de Cartagena liquidada y cuya identificación y limitación se encuentran en la Resolución N° 0977 de 20 de junio de 1994 (fs. 113-121). - Copia de la Resolución 0902 del 23 de noviembre de 2007, expedida por la Alcaldía Distrital de Cartagena, mediante la cual i). se liquidó unilateralmente el contrato de comodato suscrito entre el ente territorial y el Establecimiento Público Zona Franca Industrial y Comercial de Cartagena de 30 de diciembre de 1976, protocolizada mediante Escritura Pública 2817 de 1976, por haber operado la cláusula séptima del contrato, según la cual el comodato podría darse por terminado con anticipación en si se daba la extinción de la Zona Franca Industrial 13-001-33-33-001-2009-00313-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 012/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 y Comercial de Cartagena, tal y como sucedió por mandato del Decreto 2111 de 1992, ii) se ordenó la restitución de todos los predios que inicialmente fueron entregados en comodato junto con las anexidades a favor del Distrito de Cartagena; y iii) se dispuso que a partir de la vigencia de dicha resolución los arrendatarios que ocuparan los predios del ente territorial, deben pagar los cánones respectivos, para lo cual se solicitó al Ministerio de Comercio Industria y Turismo para que informara a los arrendatarios (fs. 104-106). - Copia de la Resolución N° 0759 de 8 de mayo de 2009, mediante la cual el Distrito de Cartagena resolvió el recurso de reposición interpuesto por el Ministerio de Industria y Comercio contra la resolución anterior y la confirmó en todas sus partes (fs. 128-130). - Copia del Oficio OJ-OFEX-029 de 4 de junio de 2009, mediante el cual el Jefe de la Ofician Asesora Jurídica del Ministerio de Comercio informa al alcalde de Cartagena que, en virtud de la Resolución N° 0902 de 23 de noviembre de 2007, expedida por el Distrito de Cartagena, “al restituirse los predios materia de comodato al Distrito de Cartagena por parte de la Nación – Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, lo pertinente es solemnizar tal situación mediante la suscripción de un documento por el cual se exprese la cesión de la posición contractual que hace parte del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo al Distrito de Cartagena en el contrato de arriendo celebrado con la sociedad Zona Franca de Cartagena S.A.” (f. 124). - Copia del contrato adicional de arrendamiento No. 3 de 19 de junio de 2009, mediante el cual se modifica y adiciona el contrato inicial suscrito entre el Ministerio de Comercio Industria y Turismo y la Operadora Zona Franca Industrial de Bienes y Servicios de Cartagena de Indias S.A., de 24 de junio de 1994, en el cual consta que quedan excluidos los terrenos de Manga que hacían parte del contrato de comodato protocolizado mediante Escritura Pública N° 2817 de 1976 en virtud de la liquidación unilateral efectuada por la Alcaldía del Distrito de Cartagena mediante Resolución No. 0902 del 23 de noviembre de 2007 (fs. 97- 103). - Oficio de 2 de septiembre de 2009, mediante el cual el representante legal de ZONAFRANCA S.A., da respuesta a distintas peticiones realizadas por el Distrito de Cartagena y, le informa, que los terrenos que ocupa en el barrio Manga, entró a ocuparlos con fundamento en el contrato de arrendamiento firmado el 21 de junio de 1994, al ser prorrogado el contrato de arrendamiento, se excluyeron las áreas de terreno en el sector de Manga que hacían parte del contrato de comodato de conformidad con la Resolución N° 0902 de 23 de noviembre de 2007 (f. 125). 13-001-33-33-001-2009-00313-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 012/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 - Copia del Oficio de 15 de septiembre de 2009, mediante el cual el Secretario de Hacienda Distrital de Cartagena solicitó al Ministerio de Industria y Comercio informara cual era la situación jurídica de la ocupación que ejerce la Sociedad ZONAFRANCA S.A., sobre el predio ubicado en el barrio Manga (f. 123). - Oficio de 21 de octubre de 2009, mediante el cual el Secretario de Hacienda Distrital de Cartagena responde la petición presentada por el demandante, relacionada con información del predio de Zona Franca en Manga, informándole que mediante escritura pública se declaró bien de propiedad del distrito, que dicho predio tiene matricula inmobiliaria N° 060-176766, y que del mismo se hizo una venta parcial a favor de la sociedad Estación de Servicios Zona Franca LTDA (f. 8). - Copia de la respuesta suscrita por la Directora de Apoyo Logístico del Distrito de Cartagena de 5 de agosto de 2014, mediante el cual informa lo siguiente (f. 382): “En respuesta a su solicitud relacionada con el asunto, le informamos lo siguiente: 1. el inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria número 060- 176766, al cual le corresponde la escritura pública declaratoria de baldío número 1125 del 31 de marzo de 1999, expedida por la Notaría Tercera de Cartagena, suscrita por el alcalde de la época, doctor Nicolás Curi Vergara. 2.
Del folio citado, nacen, los folios número cero 60-23 35 14 y 060- 233515 3. Mediante escritura pública 4406, del 3 de diciembre de 2007 y la Notaría Segunda de Cartagena, el Distrito de Cartagena, entregó en venta, a la estación de servicio Zona franca limitada, un área de 4524,49 m² correspondiendo en el folio 060-233515. 4. El folio 060-233514, corresponde al área de terreno restante, la cual se encuentra el nombre del Distrito de Cartagena. 5.
Al predio de folio número 060-233514, le fue asignada la referencia catastral número 01-01-0210-0001-300000, cuyo avalúo catastral está, según la base de datos suministrados por el hígado en la suma de $ 31.308.000.624.000 6. Y al predio de folio número 060-2335 15, le fue asignada la referencia catastral número 01-01 02 10-002-000, cuyo avalúo catastral está, según nuestra base de datos, suministrada por el ligad, en la suma de 2.693.231.000” - Oficio No. OJ-OFEX-0346- del 20 de mayo de 2016, mediante el cual el Ministerio de Industria y Comercio informa al Despacho que los terrenos objeto de esta acción no están en su poder, y que los mimos no se hacen parte del contrato de arrendamiento suscrito con la Sociedad Operadora Zona Franca, puesto que fueron excluidos según consta en el parágrafo primero de la cláusula primera del contrato adicional suscrito en virtud de la liquidación unilateral del comodato (f. 437). 13-001-33-33-001-2009-00313-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 012/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 - Oficio GZFBI-39-2010 sin fecha, mediante el cual el Coordinador Zonas Francas y Bienes e Inmuebles, e interventor del contrato, le informa a la Alcaldesa del Distrito de Cartagena que el contrato suscrito entre el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Usuario Operador de la Zona Franca había sido prorrogado mediante contrato adicional fue prorrogado el 14 de junio de 2009; no obstante, no se incluyeron los terrenos de propiedad del Distrito de Cartagena, razón por la cual le sugieren contactar al Usuario Operado Zona Franca S.A., con el fin de acordar lo pertinente a las nuevas condiciones que puedan derivarse de las áreas de propiedad del Distrito (fs. 449-451). - Expediente del proceso ordinario reivindicatorio seguido por José Antonio Martelo Martínez y otros contra el Distrito de Cartagena, radicado con el N° 13001-31-03-002-1991-00273-01 (06anexos - expediente digital), trasladado por virtud de la providencia de 1º de diciembre de 2023, proferida por este Tribunal en segunda instancia (ver folio 274 del cuaderno 2 del expediente digital). - Documentos remitidos por Zona Franca S.A., mediante oficio de 17 de enero de 2025, en cumplimiento a lo ordenado por este Tribunal mediante providencia de 30 de julio de 2024.
Los documentos allegados en cumplimiento a las providencias proferidas por el Tribunal en segunda instancia se les dio traslado a los sujetos procesales y la oportunidad para controvertirlos, sin que fueran objeto de tacha o desconocimiento u observaciones de algún tipo. 5.4.4. Estudio de fondo de los motivos de inconformidad del apelante, a la luz de la jurisprudencia y las pruebas obrantes en el proceso.
En el presente caso está demostrado y no es objeto de discusión en segunda instancia que el Ministerio de Desarrollo Económico mediante Decreto No. 502 de 15 de marzo de 1976, determinó como parte integrante de la Zona Franca Industrial y Comercial de Cartagena, algunos terrenos situados en el Municipio de Cartagena, entre ellos, el que es objeto de discusión en el presente asunto.
Así mismo, quedó demostrado que mediante Escritura Pública N° 2817 del 30 de diciembre de 1976, otorgado ante la Notaría Tercera del Círculo de Cartagena, el Distrito de Cartagena entregó gratuitamente a título de comodato al Establecimiento Público Zona Franca Industrial y Comercial de Cartagena por un término de 50 años, el siguiente predio: “Consideración c).
Que la denominada “isla de las quintas”, ubicada en el caño de “Bazurto”, así como los rellenos efectuados en el mismo caño, en el sector del barrio “manga”, en la calle 29C, Avenida 4ª, entre la carrera 28 y el puente de Bazurto que une el nombrado barrio con los de “El Bosque” y “Martínez Martelo” que constituyen las playas que son el Noroeste del parque 13-001-33-33-001-2009-00313-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 012/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 de estacionamiento del terminal marítimo de esta ciudad, hacen parte integrante del área urbana de este municipio.
Consideración d). Que por razón de lo señalado en las consideración inmediatamente anterior y en cumplimiento de lo ordenado por el artículo 7º de la Ley 137 de 1959, la Oficina Seccional de Catastro de Bolívar mediante Resolución número 1.084 de 1976 inscribió los terrenos constitutivos de la Isla de las quintas a nombre del Municipio de Cartagena, bajo la referencia26-0-001- 001, como se acredita con el Certificado número 0.8043 de fecha 18 de noviembre de 1976, que se entrega para su protocolización e inserción en las copias que se expida de este instrumento (…) Clausula primera.
El Municipio de Cartagena entrega gratuitamente título de comodato…por un término de 50 años a partir de la fecha de este instrumento, los siguientes bienes inmuebles que son de su entera propiedad: a). la denominada isla de las quintas alinderada así: Por el Norte, Ciénaga del mismo nombre de por medio, con el llamado barrio “chino”: por el sur, caño de la ciénaga de “las quintas” de por medio, dos terrenos o rellenos de propiedad del Municipio de Cartagena que constituyen las playas de la calle 29 o Avenida Cuarta y los parques exteriores de estacionamiento de automotores del terminal marítimo: Por el Este, Ciénaga de las Quintas de Por medio con el barrio Martínez Martelo y hacia el Sur- Este con el Puente de Bazurto y por el oeste con las Ciénagas de “las quintas”, para un total de 9.50 hectáreas (95.000 metros cuadrados). b).
Los rellenos que constituyen las playas de la calle 29 o avenida cuarta, comprendido dentro de los siguientes linderos: seguido partiendo de un punto que se encuentra en la intersección de la carrera 28 con la calle 29 o avenida cuarta del barrio Manga, siguiendo el parámetro de las antiguas instalaciones de “ALMAVIVA S.A“, hoy de la zona franca industrial y comercial de Cartagena En una longitud de 110 metros sobre la misma calle 29 o avenida cuarta, y tomando un ángulo aproximado de 163° y con una longitud aproximada de 62 metros hacia el norte-este hasta encontrarse un punto en el que se toma un ángulo aproximado de 83° hacia el sur-oeste con una longitud aproximada de 17 metros, en el que nuevamente se encuentra un punto que hace intersección con la calle 29 avenida cuarta y desde allí siguiendo el borde de la misma calle o avenida en una longitud aproximada de 520 metros hasta encontrar el puente de Bazurto, y desde el punto bordeando el caño de la esquinita hasta encontrar los linderos en que sobre el mismo caño termina en las antiguas instalaciones de ALMAVIVA S.A. hoy de la zona franca industrial y comercial de Cartagena le diste.
Colindando con lo (Ilegible) En una longitud aproximada de 120 metros hasta encontrar el punto de partida, para un área aproximada de 5.01 hectáreas (50.100 metros cuadrados) para ilustración y precisión del acto jurídica que se las dos jurídico que se perfecciona por medio de la presente escritura pública las partes entregan firmadas por ellas y por el director de la oficina de planeación municipal un plano que determine el área que se entrega en comodato a efecto de que se inserte en el respectivo protocolo.
Cláusula séptima: Del presente contrato, como se expresó en la cláusula primera, tendrá duración de 50 años, contados a partir de la fecha de esta escritura pública, pero podrá darse por terminado con anticipación, en el supuesto de la distinción jurídica de la zona franca industrial y comercial de Cartagena o de la entidad que pueda en lo futuro sustituir o por razón de que varíen sustancia o esencialmente lo objetivo”. 13-001-33-33-001-2009-00313-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 012/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 Los terrenos mencionados fueron rellenados en virtud de la autorización otorgada por la DIMAR al Gerente de la Zona Franca, mediante Resolución 000290 del 15 de junio de 1978.
Con posterioridad, los señores José Antonio Martelo Martínez, Lucia Martelo Martínez y otros, presentaron demandada ordinaria de reivindicación, a fin de que se declarara “que pertenece al dominio pleno y absoluto a cada una de las sucesiones ilíquidas de los señores (…), una cuota proindiviso de las seis cuotas que se ha dividido el cincuenta por ciento del derecho de propiedad de un lote de terreno en el Barrio de Manga, sector inalámbrico, cuarta Avenida, Calle 29 marcado con el N° 29-30 y 29-31 de la actual nomenclatura urbana de Cartagena, con F.M.I N° 060-0005635 (…)” y, en consecuencia, se ordenara al Distrito de Cartagena que lo restituyera en su favor.
Mediante sentencia de 19 de diciembre de 1995 el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cartagena declaró que el dominio pleno y absoluto del inmueble pertenecía a los demandantes del proceso reivindicatorio, y ordenó al Distrito de Cartagena restituir el inmueble en su favor (ver sentencia primera instancia 2373 obrante en la carpeta 09Sentencias y aclaración del expediente digital).
Inconforme con la decisión anterior el Distrito de Cartagena interpuso recurso de apelación. Por sentencia de 3 de julio de 1998 el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, Sala Civil – Familia (ver sentencia segunda instancia 2373, obrante en la carpeta 09Sentencias y aclaración del expediente digital), revocó la decisión anterior y negó las pretensiones de la demanda, al concluir que el inmueble reclamado por los demandantes del proceso reivindicatorio no era susceptible de apropiación privada.
En su parte motiva la sentencia anterior dio cuenta que la Dirección Marítima y Portuaria del Ministerio de Defensa había practicado dictamen pericial en el cual concluyó que el inmueble objeto de la pretensión reivindicatoria (que se identificaba física y jurídicamente con el que fue objeto del contrato de comodato entre el Distrito de Cartagena y el Ministerio de Desarrollo Económico, e igualmente objeto de esta acción popular), era un bien de uso público.
La sentencia anterior fue objeto de cuestionamiento por parte de los demandantes del proceso reivindicatorio a través del recurso de casación; no obstante, mediante sentencia de 11 de agosto de 2005 la Sala de Casación Civil decidió no casar porque consideró, entre otros argumentos, que los bienes destinados a uso público no puedes ser tomados como propiedad particular (fs. 286-343 del cuaderno N° 2 del expediente digital). 13-001-33-33-001-2009-00313-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 012/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 De un análisis de las pruebas descritas, es evidente que, contrario a lo afirmado por el demandante, en el proceso no hay prueba que acredite que el lote de terreno identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No 060-176766, que había sido dado por el Distrito de Cartagena en comodato a Zona Franca Industrial y Comercial de Cartagena, el cual se dividió en dos folios de matrícula inmobiliaria (FMI 060-233515 y FMI 060233514) con ocasión a la venta parcial del terreno a favor de la Sociedad Estación de Servicios Zona Franca LTDA, sea de propiedad de dicho Distrito, por las siguientes razones: Si bien el bien mediante la Escritura Pública N° 1125 de 31 de marzo de 1999 de la Notaria Tercera de Cartagena, el Distrito de Cartagena registró el inmueble y declaró su derecho de dominio y posesión de conformidad con el artículo 123 de la Ley 388 de 1997, a su juicio por ser baldío (f. 10-15), lo cierto, es que la naturaleza de dicho inmueble es el de un bien de uso público, por tratarse de terrenos de bajamar rellenados por autorización de la DIMAR.
En efecto, a través de sentencia de 3 de julio de 1998, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, Sala Civil – Familia9 absolvió al Distrito de Cartagena de las pretensiones de reivindicación que formulaban los demandantes al concluir lo siguiente: “3. Aceptando, sin duda razonable alguna, que existe identidad entre los terrenos que pretenden reivindicar los actores, y los determinados por el Gobierno Nacional, mediante Decreto 502 del 15 de marzo de 1976, como integrantes de la Zona Franca Industrial y Comercial de Cartagena, descritos como situados en el municipio de Cartagena, con el siguiente alinderamiento: "Partiendo de la esquina de la carrera 26 con la calle 29 o Avenida 4°, en una extensión aproximada de 760 metros linda con la calle 29 o Avenida 4ª, hasta encontrar el puente de Bazurto; desde este punto, en dirección Noroeste, bordeando la costa, linda con la Ciénaga de Las Quintas y el caño de Bazurto, en una longitud aproximada de 1.300 metros, hasta encontrar el punto de partida en el cruce de la calle 29 o Avenida 4ª con la Cra.26, e igualmente con los que fueron materia del comodato del municipio hacia la Zona Franca, a que se refiere la escritura pública No.2817 del 30 de diciembre de 1976, consistentes en "Los rellenos que constituyen las playas de la calle 29 o Avenida 4ª, comprendidos dentro de los siguientes linderos: Partiendo de un punto que se encuentra en la intersección de la carrera 2B con la calle 29 o Avenida 4ª del barrio de Manga, siguiendo el parámetro de las antiguas instalaciones de Almaviva S.A, hoy la Zona Franca Industrial y Comercial de Cartagena en longitud de 110 metros sobre la misma calle 29 o Avenida 4°, y tomando un ángulo aproximado de 163 grados y con una longitud aproximada de 62 metros hacia el noroeste hasta encontrar un punto en el que toma un ángulo aproximado de 83 grados hacia el suroeste con una longitud aproximada de 17 metros, en el que nuevamente se encuentra un punto que hace intersección con calle 29 o Avenida Cuarta y desde allí siguiendo el borde de la misma calle o Avenida en una longitud aproximada de 520 metros hasta encontrar el puente de Bazurto, y desde este punto bordeando el Caño de Las Quintas hasta 9 ver sentencia segunda instancia 2373 obrante en la carpeta 09Sentencias y aclaración del expediente digital. 13-001-33-33-001-2009-00313-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 012/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 encontrar los linderos en que sobre el mismo caño terminan las antiguas instalaciones de Almaviva S.A., hoy de la Zona Franca Industrial y Comercial de Cartagena, y desde este punto colindando con los antiguos terrenos de Almaviva S.A, en una longitud aproximada de 120 metros hasta encontrar el punto de partida, para un área aproximada de 5.01 hectáreas(50.100 metros cuadrados) ”, porque la extensión superficiaria del bien y los linderos naturales comunes, como también la inspección judicial y los dictámenes periciales, junto con el informe del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, producidos respecto del bien, así lo corroboran, necesario es destacar también que el dictamen de las peritos navales oceanógrafos, señores ENRIQUE MILLAN y CARLOS TEJADA, presentado después de una investigación de campo, luego del examen de los hechos y de los antecedentes existentes en la DIMAR, es conclusivo en el sentido de que "toda el área en una extensión de 5.1 hectáreas que se encuentra localizada contigua a la Cuarta Avenida y hacia la Isla de las Quintas se encuentra definida como terreno de bajamar, donde existieron antes del relleno extensos bosques de mangle, que aún se encuentran en descomposición, tal como lo demuestran los estudios de suelos que se analizaron.
Por lo tanto, el área anteriormente descrita se encuentra en su totalidad bajo la jurisdicción de la Autoridad Marítima-Dirección General Marítima(Dimar), y además definida en su totalidad como bien de uso público, por ser terrenos de bajamar" porque además, la DIMAR mediante Resolución No.913 del 22 de diciembre de 1983, había otorgado concesión a la Zona Franca Industrial y Comercial de Cartagena, para que efectuará rellenos y construcciones en el área, al tratarse de inmueble bajo su jurisdicción, que, para entonces, fue considerado como no susceptible de apropiación por particulares, al presentar características de tierras de bajamar, constitutivas de bienes de uso público de la Nación”.
En efecto, dentro del proceso ordinario reivindicatorio, la DIMAR rindió dictamen pericial, en el cual se llegó a la conclusión de que toda “el área en una extensión de 5.1 hectáreas que se encuentra localizada contigua a la Cuarta Avenida y hacia la Isla de las Quintas se encuentra definida como terreno de bajamar, donde existieron antes del relleno extensos bosques de mangle, que aún se encuentran en descomposición, tal como lo demuestran los estudios de suelos que se analizaron.
Por lo tanto, el área anteriormente descrita se encuentra en su totalidad bajo la jurisdicción de la Autoridad Marítima-Dirección General Marítima (Dimar), y además definida en su totalidad como bien de uso público, por ser terrenos de bajamar”. Las conclusiones anteriores fueron confirmadas mediante aclaración del dictamen de 24 de abril de 1995 en el cual se señala que “el área de terreno en estudio identificado como “inalámbrico” o terreno de bajamar con extensión de 5.1 hectáreas aledaño a la avenida cuarta de Manga, antes de que se levantaran las obras autorizadas por concesión de la DIMAR, estaba conformada por terrenos de bajamar (ver carpeta 06, cuaderno número 11, folios 146-156).
Luego, es evidente que se trata de un terreno de bajamar que fue objeto de relleno por la Zona Franca Industrial y Comercial de Cartagena, en virtud de la concesión que le otorgó la DIMAR a través de la Resolución No.913 de 22 de 13-001-33-33-001-2009-00313-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 21 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 012/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 diciembre de 1983, por lo que dicho inmueble no es susceptible de apropiación privada, ni tampoco por parte del Distrito de Cartagena, pues se itera, no era un bien baldío sino de uso público.
En efecto, el artículo 166 del Decreto Ley 2324 de 1984 “Por el cual se reorganiza la Dirección General Marítima y Portuaria”, establece en su artículo 166 que las playas, los terrenos de bajamar y las aguas marítimas, son bienes de uso público, por tanto, intransferibles a cualquier título a los particulares, quienes sólo podrán obtener concesiones, permisos o licencias para su uso y goce de acuerdo a la ley y a las disposiciones del presente Decreto.
En consecuencia, tales permisos o licencias no confieren título alguno sobre el suelo ni subsuelo. Si bien, en la sentencia de 3 de julio de 1998, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, Sala Civil – Familia, concluyó que “el dominio pleno y exclusivo sobre el bien inmueble era del Municipio de Cartagena en virtud de un título emanado del Estado (Ley 137 de 1959)”, lo cierto es que para la fecha en que se determinó como parte integrante de la Zona Franca Industrial, algunos terrenos situados en el Municipio de Cartagena (1976), entre ellos, el bien inmueble objeto de discusión y, se otorgó la concesión para realizar los rellenos de los terrenos de bajamar (1983), el artículo 49 del Código Fiscal establece que no pueden adjudicarse aquellas porciones de baldíos que sean necesarias para un uso público y el artículo 2519 del Código Civil establece la imprescriptibilidad de los bienes de uso público.
En todo caso, aunque el Tribunal Superior de Cartagena declaró que los demandantes que pretendían tener la propiedad privada sobre ese bien no pudieron haber accedido en virtud de tratarse de terrenos de uso público, tanto las normas previamente citadas como la Constitución Política,10 establecen que esos bienes son imprescriptibles e inalienables y, por ello, el registro que hizo el Distrito de Cartagena en el año 1999 no podía haber mutado su naturaleza.
Nuestra Carta Política establece un mecanismo para asegurar su supremacía, cual es la excepción de inconstitucionalidad prevista en su artículo 4º, de acuerdo con el cual “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”. 10 ARTÍCULO 63.
Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables. 13-001-33-33-001-2009-00313-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 22 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 012/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 Luego, en la medida en que la declaración de baldío realizada por el Distrito de Cartagena es contraria a la Constitución Política, será inaplicado por inconstitucional en este proceso; y esa misma excepción debe ser aplicada a cualquier acto administrativo que desconozca la naturaleza de uso público de dicho bien.
No sobra agregar en este punto que el Distrito no solo incurrió en error al registrar como baldío un bien de uso público, si no que, aún si hubiera tenido el carácter de baldío nacional urbano, que no lo tuvo, tampoco debió registrarlo como de su propiedad, por las siguientes razones, expuestas por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto de 4 de noviembre de 2004, radicado con el No. 1.592, C.P. Enrique José Arboleda Perdomo y Gustavo Aponte Santos: 1.
Sobre la ley 137 de 1959 y su decreto reglamentario 3313 de 1965. 1.1. Por el solo ministerio de la Ley 137 de 1959, los municipios no adquirieron la propiedad de los baldíos urbanos nacionales, ya que la cesión contemplada en los artículos 4o. y 7o., estaba sujeta a la condición suspensiva de que los municipios procedieran a vender los solares o lotes a quienes los ocupaban al momento de entrar en vigor la ley, esto es el 24 de diciembre de 1959.
El plazo de dos años se venció, pero quienes conservan la calidad de ocupantes que tenían al momento de la entrada en vigencia de la ley, aún pueden pedir su venta; el precio se tasará según las normas actualmente vigentes sobre la materia. 1.2. El término de dos años lo previó el legislador para que el propietario de las mejoras que ocupaba el inmueble al momento de la vigencia de la Ley formulara propuesta de compra del solar o lote y se le garantizara como precio, una suma equivalente al 10% del avalúo pericial.
En caso de no haberse procedido a la venta, los baldíos urbanos continuaron siendo propiedad de la Nación hasta la entrada en vigencia de la ley 388 de 1997. En todo caso, la acción popular estaba encaminada a que se declarara que el Distrito de Cartagena consintió la explotación económica de un bien fiscal de su propiedad, y pretende que se ordene su recuperación y el cobro de los cánones de arrendamiento; pero como se constató que dicho inmueble es un bien de uso público y está bajo jurisdicción de la Nación a través de la DIMAR, deberá revocarse la sentencia impugnada y negarse las pretensiones de la demanda.
En este punto la Sala destaca que la jurisprudencia del Consejo de Estado, como se dijo en un acápite anterior, demanda un riguroso análisis probatorio en cada caso, del que se infiera un efectivo detrimento al patrimonio público con ocasión de la conducta de una entidad pública o cuando menos una seria y razonable amenaza del mismo, lo cual implica un deber de diligencia inmenso del actor popular, toda vez que él soporta la carga de la prueba.” 13-001-33-33-001-2009-00313-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 23 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 012/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 Es evidente que actor popular no cumplió con esa carga, pues se limitó a atribuir la propiedad del inmueble al Distrito, omitiendo información relevante, como lo es el contenido del proceso reivindicatorio adelantado frente al mismo en el que tanto el Tribunal Superior de Cartagena como la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia concluyeron que se trataba de terrenos de bajamar con base en los dictámenes correspondientes de la DIMAR, pruebas que solo se incorporaron en segunda instancia y mediante pruebas de oficio, sin las cuales la verdadera naturaleza del bien no hubiera podido ser establecida.
Por otra parte, el actor popular formuló sus pretensiones bajo el entendido de que el Distrito de Cartagena tenía el derecho de celebrar contrato de arrendamiento sobre el bien referido y cobrar los çánones correspondientes como contraprestación, desconociendo que, como lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado en varias oportunidades y finalmente en sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 14 de agosto de 2018, dentro del proceso radicado con el número 05001-33-31-003-2009-00157- 01(AP)SU, C.P. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, “no es procedente que las autoridades administrativas entreguen bienes de uso público utilizando para ello la fórmula contractual del arrendamiento, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia”.
En la parte motiva de dicha providencia el Consejo de Estado sustentó su posición en los siguientes argumentos: [L]a Sala unifica su criterio, en el sentido de afirmar que el contrato de arrendamiento no puede ser utilizado para entregar bienes de uso público para su aprovechamiento, quedando abierta la posibilidad a que se utilicen otras fórmulas contractuales o unilaterales, como el contrato de concesión, o la expedición de licencias o permisos para ese efecto.
No debe olvidarse aquí que, con independencia del instrumento jurídico que se utilice para la gestión del bien (acto administrativo unilateral, acto administrativo concertado o contrato a excepción del contrato de arrendamiento), por expresa disposición constitucional, siempre que el objeto del negocio jurídico tenga la calidad de bien de uso público sus reglas de uso, disfrute y disposición deberán consultar forzosamente el régimen que se desprende del artículo 63 de la Carta y del principio de prevalencia del interés general (artículos 1 y 58 Superiores).
Por ende, deberá asumirse que además de bienes inalienables, inembargables e imprescriptibles, se trata de bienes afectados a una destinación de interés general, que constituye su finalidad esencial y que no es otra que servir para el uso y disfrute de la colectividad. (…) [L]os bienes de uso público tienen un doble ángulo: Por un lado confieren a la colectividad el derecho de usarlos y disfrutarlos, pero con limitaciones; es decir, como cualquier otro derecho, la facultad de aprovecharse de estos bienes no es del todo absoluta, y por ende la Administración tiene la potestad de restringirlo proporcionadamente por razones de utilidad pública o interés social, tal y como ocurre por ejemplo cuando se implementan horarios de acceso a determinados bienes motivados 13-001-33-33-001-2009-00313-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 24 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 012/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 en la seguridad ciudadana o de intereses de mayor envergadura.
(…) [L]os derechos que se confieren a los particulares concesionarios o beneficiarios de una licencia para el uso y explotación de bienes de uso público son de aquellos que tanto la jurisprudencia como la doctrina ha denominado “precarios” o “relativos”, es decir, respecto de ellos no se puede predicar la existencia de una situación jurídica concreta o reclamar la existencia de un derecho adquirido, pues se trata de derechos provisionales o transitorios, en la medida que pueden modificarse o extinguirse cuando cambia la regulación en que se fundamentan o cuando se presentan circunstancias de hecho que hacen que, fundándose en el interés general, sean revocados o modificados Luego, el demandante erró al atribuir al bien la naturaleza de fiscal, siendo de uso público, al valor de cánones de arrendamiento sobre bienes que no admiten esa modalidad contractual, radicando en cabeza del Distrito de Cartagena atribuciones sobre un terreno de bajamar que en realidad le corresponden a la DIMAR por mandato del artículo 2º del Decreto Ley 2324/8411, quien efectivamente ha concedido las concesiones y autorizaciones a Zona Franca S.A., que constan en los documentos aportados al proceso y descritos previamente.
La Sala destaca que en el presente proceso no fue vinculada la Dirección General Marítima del Ministerio de Defensa Nacional, la razón por la cual ningún pronunciamiento cabría con relación a la misma. Como el actor popular no probó la vulneración o amenaza del derecho colectivo al patrimonio público con relación al Distrito de Cartagena, se revocará el fallo apelado y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda. 5.4.1.
De la condena en costas. El Consejo Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en providencia de 6 de agosto de 2019, dentro del proceso radicado con el No. 15001-33-33-007-2017- 00036-01, unificó su jurisprudencia precisando el alcance del artículo 38 de la Ley 472/98 y su armonización con las disposiciones que regulan el reconocimiento, la condena y liquidación de costas, y dispuso que ellas resultan aplicables a la acción popular.
No obstante, la Sala se abstendrá de condenar en costas a alguna de las partes, 11 Artículo 2° Jurisdicción. La Dirección General Marítima y Portuaria ejerce su jurisdicción hasta el límite exterior de la zona económica exclusiva, en las siguientes áreas: aguas interiores marítimas, incluyendo canales intercostales y de tráfico marítimo; y todos aquellos sistemas marinos y fluviomarinos; mar territorial, zona contigua, zona económica exclusiva, lecho y subsuelo marinos, aguas supradyacentes, litorales, incluyendo playas y terrenos de bajamar, puertos del país situados en su jurisdicción, islas, islotes y cayos y sobre los ríos que a continuación se relacionan, en las áreas indicadas; 13-001-33-33-001-2009-00313-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 25 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 012/2025 SALA DE DECISIÓN No. 005 en consideración en vista de que no se advirtió que obraran con temeridad o mala fe.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, VI.- FALLA Primero: Revocar el fallo apelado y, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda. Segundo: Sin condena en costas en esta instancia.. Tercero: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen.
Déjense las constancias en el Sistema de Gestión Siglo XXI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados AUSENTE CON PERMISO JEAN PAUL VÁSQUEZ GÓMEZ