1 SIGCMA CO-SC5780- 99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Nadia Patricia Benítez Vega Montería, treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 23001333300520210034201 Demandante: ERNESTINA LICONA CASSERES Demandado: NACIÓN, MINISTERIO DE EDUCACIÓN, FOMAG Tema: Reliquidación de cesantías personal docente y sanción moratoria Decisión: Confirma Tipo de providencia: Sentencia Procede el tribunal a desatar el recurso de apelación formulado por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia de fecha treinta (30) de junio de dos mil veintidós (2022), proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería. I.
ANTECEDENTES 1.1. Hechos relevantes Manifiesta la actora que fue retirada del magisterio mediante acto administrativo No. 003242 del 7 de diciembre de 2016, sin incluirle todos los factores salariales en su resolución de cesantías definitivas, sin interponer ningún tipo de reclamación dentro de los 4 meses siguientes a la notificación de la cesantía definitiva.
La demandante presentó derecho de petición el día 4 de diciembre de 2020 mediante radicado COR2020ER022660, solicitando el ajuste a sus cesantías definitivas, amparándose en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. Aduce que la Secretaría de Educación expidió la Resolución 000217 de 29 de enero de 2021, por medio de la cual se revisa y ordena el pago del ajuste a la cesantía de la actora, incluyendo el monto a recibir a favor con base a la Ley 1955 de 2019, notificada el 20 de septiembre de 2021.
El acto quedo en firme por haberse renunciado a los términos de ejecutoria y no haberse presentado recurso. Relata que la Secretaría de Educación del Departamento de Córdoba expidió la Resolución 003422 de 8 de septiembre de 2021, negando el derecho de reajuste o reliquidación de las cesantías del demandante. Decisión notificada el 9 de septiembre de 2021.
Radicación No. 23001333300520210034201 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Licona Casseres Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG 2 CO-SC5780- 99 1.2. Pretensiones 1.2.1. Declarar la nulidad del acto administrativo 003422 de 8 de septiembre de 2021, por medio del cual se niega el derecho adquirido mediante la Resolución No. 000217 de 29 de enero de 2021. 1.2.2.
Declarar que la demandante tiene derecho a que la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fiduprevisora, el departamento de Córdoba y su secretaria de educación, reconozca, liquide y pague, respectivamente, el ajuste a las cesantías definitivas con la inclusión de todos los factores salariales que cotizó en su carrera docente. 1.2.3.
Declarar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria que existe por el no pago oportuno del ajuste de las cesantías definitivas de manera completa, establecida en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006. 1.2.4. Condenar a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fiduprevisora, el departamento de Córdoba y su secretaria de educación a que restablezca el derecho adquirido contenido en el acto administrativo 000217 de 29 de enero de 2021, por el que se reconoce el ajuste a las cesantías definitivas del demandante; incluyendo la totalidad de los factores salariales enunciados en el certificado de factores salariales. 1.2.5.
Condenar a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fiduprevisora a que se le reconozca, liquide y pague la sanción moratoria que existe por el no pago oportuno del ajuste de la cesantía definitiva de manera completa. 1.2.6. Ordenar a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fiduprevisora a que, sobre las sumas adeudadas se incorporen los ajustes de valor, conforme al Índice de Precio al Consumidor 1.2.7.
Ordenar a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fiduprevisora el reconocimiento, liquidación y pago de intereses moratorios a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se cumpla su totalidad, conforme a lo dispuesto en el párrafo 3 del artículo 192 y No 4 del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011. 1.2.8.
Condenar en costas a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fiduprevisora. 1.3. Normas violadas y concepto de violación Cita como normas vulneradas las siguientes: - Constitucionales: Artículos 53 de la Constitución Política y principio indubio pro- operario. Convenio OIT. - Legales y jurisprudenciales: Artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, Corte Constitucional, Sentencia de Unificación 098 de 2018.
Radicación No. 23001333300520210034201 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Licona Casseres Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG 3 CO-SC5780- 99 Propone como causales de nulidad del acto demandado, la expedición de forma irregular, ya que cuando el acto inicial había consolidado una situación jurídica concreta respecto de un particular y sin el consentimiento del beneficiario, fue revocado por el acto demandado.
De igual forma, afirma que este, quebranta las normas en las que debería fundarse, no existiendo concordancia entre la norma base del acto y la legislación y jurisprudencia actual. Como último cargo de nulidad, considera que el acto fue expedido con falsa motivación, por no corresponder los fundamentos del acto demandado con la realidad.
Sobre la prescripción extintiva considera que debe aplicarse el principio de favorabilidad y condición más beneficiosa. Por lo tanto, debe aplicarse al caso la Ley 791 de 2002, que predica la prescripción ordinaria de 10 años para el régimen docente, en aplicación del principio de favorabilidad. Alude a la sentencia de la Corte Constitucional SU 098 de 2018 y se opone a la teoría prescriptiva del demandado que tiene como base el Decreto 3135 de 1968 y el Código Procesal de Trabajo y Seguridad Social (Decreto ley 2158 de 1948).
Señala que el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 ordena, como un hecho nuevo, manejar y administrar de forma efectiva y correcta todas las tareas administrativas, sumado a que la eficacia es uno de los principios que orientan toda actuación administrativa, financiera o interna que regula el FOMAG; mismo artículo que sirvió de fundamento para ajustar a otros clientes en diferentes casos en igualdad de condiciones que el demandante.
Expresa que las administraciones conscientes de las malas liquidaciones realizadas en el pasado se han apoyado en este articulado para la correcta liquidación y pago de factores como la bonificación mensual, la prima de servicio, entre otras. 1.4. Contestación de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Se pronunció sobre los hechos y se opuso a las pretensiones de la demanda.
Propuso la excepción de “cobro de lo no debido”. Aduce que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 en su numeral 3, señaló los requisitos para la liquidación de cesantías, estableciendo que las mismas no son retroactivas, y para este caso se encuentran prescritas desde el año 1998 y 1999, respectivamente. Considera que no hay lugar a que se ordene reconocimiento y pago del reajuste de cesantía y sanción mora.
Por otro lado, propone la excepción de “prescripción” y solicita se le dé aplicación a lo establecido en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, conforme a la sentencia 00188 de 2018 del Consejo de Estado, en la cual se establece que la sanción moratoria es prescriptible y se le aplica lo previsto en el artículo 151 del C.P.L, por lo cual, solicita que se declare la configuración del fenómeno prescriptivo de las pretensiones de la demanda sobre cualquier derecho que se encuentre afectado por este fenómeno prescriptivo.
Propuso la excepción “genérica” solicitando al despacho que se declare probada cualquier otra que se encuentre probada. Radicación No. 23001333300520210034201 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Licona Casseres Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG 4 CO-SC5780- 99 En resumen, solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda, se declaren probadas las excepciones propuestas y se termine el proceso. 1.5.
Sentencia de primera instancia En providencia del 30 de junio de 2022, se resolvió declarar probadas las excepciones de cobro de lo no debido y genéricas propuestas por la entidad demandada Nación- Ministerio de Educación Nacional- FOMAG, y en aplicación del artículo 282 de la Ley 1564 de 2012, se resolvió abstenerse de resolver las demás excepciones.
En consecuencia, las pretensiones de la demanda fueron denegadas. Se sustenta la decisión en que si bien se señala en los hechos que a través de la Resolución 000217 de 29 de enero de 2021, la Secretaría de Educación revisa y ordena el pago del ajuste a la cesantía definitiva con base en la Ley 1955 de 2019, acto que se indica es notificado el 20 de septiembre de 2021, no se aportó copia de la mencionada Resolución 000217 de 29 de enero de 2021 y el oficio de notificación que se acompaña a la demanda, de fecha 20 de septiembre de 2021, se refiere a la Resolución 003422 de septiembre de 2021, esto es, al acto acusado.
El a quo al revisar la Resolución 003422 de 8 de septiembre de 2021, encontró que, a pesar de hacer referencia a la Resolución No. 217 de 29 de enero de 2021, no es posible arribar a la conclusión de que la Resolución No. 217 de 29 de enero de 2021 es un acto administrativo definitivo y ejecutoriado, y mucho menos, que se requiriera el consentimiento expreso de la demandante para su revocatoria.
Por lo anterior, al no existir prueba del cargo de nulidad invocado y no indicarse en el acto acusado la revocatoria expresa del citado acto administrativo, no prosperan los cargos de la demanda. Sobre el argumento basado en que con la expedición de la Ley 1955 de 2019, artículo 57, nace un hecho nuevo toda vez que al momento de serles reconocidas no le tuvieron en cuenta todos los factores, no siendo además aplicable la prescripción trienal, el juez de conocimiento señaló que la norma transcrita se refiere a aspectos procesales y la responsabilidad en materia del pago de la sanción de mora, por lo que considera no se está creando un hecho sobreviniente que permita el reajuste de las cesantías solicitadas.
Estimó que el derecho a las cesantías definitivas nace con ocasión de la finalización del vínculo laboral y a diferencia de las pensiones, no constituye una prestación periódica, sino que, como lo ha entendido la jurisprudencia, su naturaleza es unitaria, lo que implica estar sometida al término de caducidad de los medios de control del acto que se pretenda demandar y al término de prescripción del derecho.
Así teniendo en cuenta que a la actora le fue reconocida su cesantía a través de la Resolución 003242 de 7 de diciembre de 2016, debió interponer los recursos en sede administrativa o demandar su nulidad dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación de esta, lo que no ocurrió, puesto que en la demanda se reconoce que no se ejerció recurso alguno dentro de los cuatro meses siguientes a la misma.
Frente a la pretensión de reconocimiento de la sanción moratoria, concluyó que, por ser una pretensión accesoria tampoco está llamada a prosperar, más aún, cuando, dicha indemnización no opera ante los casos de reliquidación de cesantías. Radicación No. 23001333300520210034201 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Licona Casseres Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG 5 CO-SC5780- 99 1.6.
Recurso de apelación del demandante Manifiesta no estar de acuerdo con la decisión del a quo de declarar probada la excepción de cobro de lo no debido, con sustento en la jurisprudencia. Expone que un acto administrativo cuando es notificado y ejecutoriado quedando en firme, en este caso la Resolución 000217 de 29 de enero de 2021, adjudica el valor de $3.843.563 pesos por concepto de ajuste, acto cuyo trámite se surtió en debida y legal forma quedando en firme, reconociendo derechos en cabeza de un particular, por lo cual no podía revocarse por medio de otro acto sin contar con el consentimiento del beneficiario.
En ese sentido, el apelante considera que no se configura un pago de lo no debido y, por el contrario, se debe reconocer el ajuste. Argumenta que, en materia administrativo laboral es deber del juez fallador hacer valer los principios de favorabilidad y condición más beneficiosa, razón por la que no está llamada a prosperar la prescripción extintiva, toda vez que se debe acoger el principio de favorabilidad, lo que significa, optar por la prescripción ordinaria de 10 años como norma más favorable y condición más beneficiosa, y no por la norma de prescripción trienal señalada por la entidad demandada.
Concluye solicitando se modifique o revoque la decisión de primera instancia, y se concedan las pretensiones de la demanda, puesto que los actos administrativos que expone el demandado en sus alegatos no tienen asidero ni fuerza vinculante para que no se aplique el principio de favorabilidad y condición más beneficiosa, es decir, la prescripción ordinaria de los 10 años para los derechos laborales en la carrera o régimen exceptuado de los docentes. 1.7.
Pronunciamiento sobre la apelación realizado por la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Arguye que no procede el reconocimiento pretendido, toda vez que la norma que establece el derecho a la sanción moratoria no habilita o faculta el reconocimiento de esta en casos de reajustes de cesantías, pues dicho emolumento fue creado como una sanción o penalidad de carácter económico que se debe imponer a la entidad encargada del pago de las cesantías solo en los casos en que se demuestre que hubo mora en el pago de la prestación. Esto es, que se demuestre que dentro del trámite de reconocimiento y pago no se observaron los términos definidos por la ley para el efecto.
Bajo este entendido, nada tiene que ver una solicitud de reajuste de cesantías con la sanción moratoria, pues para ello no fue creada la ley, ya que el reajuste tiene lugar en virtud de múltiples causas y en todas existe un común denominador: que las cesantías ya fueron reconocidas y pagadas al docente, por lo que no se desnaturaliza el objeto de la prestación. Por lo anterior, solicita se confirme la decisión de primera instancia. Radicación No. 23001333300520210034201 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Licona Casseres Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG 6 CO-SC5780- 99 1.8.
Trámite de segunda instancia El recurso de apelación fue admitido mediante auto de fecha 22 de febrero del año 20231. El auto fue notificado personalmente al agente del Ministerio Público y por estado a las partes. II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1 Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación, debido a haberse proferido sentencia de primera instancia por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Montería. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C en providencia del 11 de diciembre de 2024 con radicado 11001-03-26-000-2023-00116-00 (70171), sobre la competencia del juez en segunda instancia expresó: «A partir de estas disposiciones, es claro que cuando las dos partes apelan la decisión de primera instancia, el superior puede resolver sin limitaciones; sin embargo, cuando solo una de ellas presenta recurso de alzada, la competencia del juez de segunda instancia se circunscribe a resolver sobre lo alegado en el recurso.
Además, el ad quem está obligado a garantizar el principio de non reformatio in pejus, lo cual impide que haga más gravosa la situación del apelante único.» Así las cosas, teniendo en cuenta la relación entre la decisión de primer grado, los motivos de inconformidad del apelante y la competencia del superior, según lo establecido en el artículo 328 del Código General del Proceso2, esta corporación se pronunciará solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante. 2.2.
Problema jurídico La sala determinará si procede revocar la sentencia de primera instancia que declaró probadas las excepciones de cobro de lo no debido y las genéricas propuestas por la entidad demandada, Nación - Ministerio de Educación Nacional - FOMAG, y, en consecuencia, denegó las pretensiones de la demanda. Resulta necesario establecer sí es procedente declarar la nulidad del acto administrativo No. 003422 de 8 de septiembre de 2021, por medio del cual se niega el derecho adquirido mediante la Resolución No. 000217 de 29 de enero de 2021 y si le asiste derecho a la demandante a que se le reconozca el reajuste a las cesantías definitivas reconocidas a través de la Resolución No. 003242 de 7 de diciembre de 2016 y, como consecuencia de ello, se ordene el pago de la sanción moratoria al no haberse pagado el reajuste solicitado dentro del término previsto en la ley. 1 Ver archivo 05AutoAdmiteRecurso.pdf del expediente digital. 2 “El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.”. Radicación No. 23001333300520210034201 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Licona Casseres Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG 7 CO-SC5780- 99 Para resolver el asunto se deberán analizar los siguientes aspectos: i) Marco jurídico aplicable a los docentes oficiales en materia de cesantías; ii) Prescripción de la sanción moratoria, y, iii) Solución de caso. 2.2.1.
Marco jurídico aplicable a los docentes oficiales en materia de cesantías En lo que respecta al personal docente, se debe indicar que el artículo 3 de la Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como «una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital» que estaría a cargo del pago de las prestaciones sociales que se causaran a favor del personal docente nacional y nacionalizado, a partir de la promulgación de esa ley.
La aludida norma, en su artículo 1, numeral 3, precisó que los docentes territoriales son aquellos «vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975» y en el artículo 2 ibídem reguló lo relativo al reconocimiento de sus prestaciones, en los siguientes términos: […] 5.- Las prestaciones sociales del personal nacional y nacionalizado que se causen a partir del momento de la promulgación de la presente Ley, son de cargo de la Nación y serán pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; pero las entidades territoriales, la Caja Nacional de Previsión Social, el Fondo Nacional de Ahorro o las entidades que hicieren sus veces, pagarán al Fondo las sumas que resulten adeudar hasta la fecha de promulgación de la presente Ley a dicho personal, por concepto de las prestaciones sociales no causadas o no exigibles.
En lo que tiene que ver con el reconocimiento de las cesantías, el artículo 15 ibídem prescribió lo siguiente: “3. Cesantías: A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1. de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1o. de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional. Ahora bien, la Ley 812 de 2003, por la cual se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, en su artículo 81 señaló que el régimen prestacional de «los docentes Radicación No. 23001333300520210034201 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Licona Casseres Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG 8 CO-SC5780- 99 nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley».
Con fundamento en lo anterior y con el objeto de lograr la afiliación de los docentes territoriales al aludido fondo, el Decreto Nacional 3752 de 2003, estableció: “Artículo 1°.- Personal que debe afiliarse al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Los docentes del servicio público educativo que estén vinculados a las plantas de personal de los entes territoriales deberán ser afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, previo el cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en los artículos 4° y 5° del presente decreto, a más tardar el 31 de octubre de 2004.
Parágrafo 1°.- La falta de afiliación del personal docente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio implicará la responsabilidad de la entidad territorial nominadora por la totalidad de las prestaciones sociales que correspondan, sin perjuicio de las sanciones administrativas, fiscales y disciplinarias a que haya lugar.
Parágrafo 2°.- Los docentes vinculados a las plantas de personal de las entidades territoriales de manera provisional deberán ser afiliados provisionalmente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio mientras conserve su nombramiento provisional. Artículo 5°. Trámite de la afiliación del personal de las entidades territoriales.
Presentada la solicitud de afiliación por parte de la entidad territorial, dentro de los sesenta (60) días siguientes, se adelantará el siguiente procedimiento: 1. Elaboración del cálculo actuarial que determine el total del pasivo prestacional, presentando de manera separada cesantías y pensiones, del personal docente que se pretende afiliar y, por tanto, el valor de la deuda de la entidad territorial con el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Tal cálculo será elaborado, con cargo a los recursos del Fondo, por parte de la sociedad fiduciaria encargada del manejo de sus recursos y la respectiva entidad territorial de conformidad con los parámetros que señale el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para el efecto. 2. Definido el monto total de la deuda, previa revisión del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, este será comunicado a la entidad territorial por parte de la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo.
Tal comunicado deberá indicar, adicionalmente, el plazo y la forma de pago que deberá ajustarse, en todo caso, a lo establecido en el artículo 1° de la Ley 549 de 1999. El monto a pagar por vigencia se cubrirá con los recursos que traslade el fonpet al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Si estos recursos no fueren suficientes, la entidad territorial aportará de sus recursos hasta cubrir la totalidad de las obligaciones corrientes que correspondan. 3.
El Ministerio de Educación Nacional, en su calidad de fideicomitente de la fiducia mercantil por medio de la cual se administran los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, ejercerá la interventoría del mismo. La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ponencia del consejero Juan Enrique Bedoya Escobar, profirió la sentencia de unificación SUJ- 032-CE-S2-2023 el 11 de octubre de 2023.
En ella definió la siguiente regla jurisprudencial: “los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías Radicación No. 23001333300520210034201 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Licona Casseres Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG 9 CO-SC5780- 99 regulado por la Ley 91 de 1989.
Sin embargo, al personal docente en servicio activo que no esté afiliado al FOMAG le será aplicable la Ley 50 de 1990 y, por ende, la sanción moratoria del artículo 99, como un mínimo de protección social en favor del docente estatal”. La providencia consideró que la Ley 91 de 1989 estableció un sistema anualizado para los docentes estatales, que impuso la liquidación del auxilio a 31 de diciembre de cada año, aplicable a quienes se vincularan a partir del 1 de enero de 1990 y los nacionales que ingresaron con anterioridad, pero solo con respecto de las cesantías que se causaran desde esa fecha.
Así, está constituido como un sistema de administración dentro del régimen de liquidación anualizado en el que los intereses se calculan con base en la tasa comercial promedio del sistema de captación financiera certificada por la Superintendencia Financiera sobre todo el saldo acumulado por causa de la prestación social. Por lo tanto, este componente conlleva un mayor beneficio para sus afiliados, pues también constató la ventaja respecto de la tasa que se ha reconocido por el FOMAG, en relación con los demás indicadores económicos confrontados.
Sin embargo, señaló que, si la entidad territorial omitió la afiliación del docente al FOMAG, no se beneficiaría de aquellas ventajas, entre ellas, el reconocimiento de los intereses a las cesantías sobre el saldo total, en la medida en que este no existiría, de modo que, le reportaría mayor utilidad las garantías de la Ley 50 de 1990 con fundamento en el cual tendría derecho a la sanción moratoria derivada del incumplimiento del empleador.
Bajo similares razonamientos a los expuestos en precedencia, también se fijó la siguiente regla de unificación, la cual, a la letra expresa: “Los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989.
Sin embargo, al personal docente en servicio activo que no esté afiliado al FOMAG le será aplicable la Ley 50 de 1990 y, por ende, la sanción moratoria del artículo 99, como un mínimo de protección social en favor del docente estatal”. En sentencia SU-098 de 2018 ya la Corte Constitucional había sostenido que el «hecho de que los docentes se encuentren amparados por un régimen especial, no implica el desconocimiento de su calidad de trabajadores del Estado, y menos aún si se trata de la aplicación de una norma de carácter laboral que comporta un beneficio, caso en el cual prevalece la interpretación que reporte el mayor beneficio para el empleado, pues ésta será la que se ajuste a los postulados del artículo 53 de la Carta Política»3. 3 En Sentencia SU-332 de 2019 la Corte concluyó que: «[…] 52.
En síntesis, con base en la jurisprudencia constitucional, es posible concluir que (i) el pago oportuno de las cesantías es una garantía de todos los trabajadores, protegida por la Constitución; (ii) los miembros del Magisterio gozan de un régimen prestacional especial, en razón de la labor que desarrollan y su vinculación con el Estado;
(iii) los docentes oficiales se pueden catalogar como empleados públicos, en razón de las funciones que desarrollan, el régimen de carrera al que se encuentran sometidos y la vinculación mediante nombramiento, que da lugar a una relación legal y reglamentaria; (iv) los docentes oficiales, en tanto empleados públicos, tienen derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías. […]» Radicación No. 23001333300520210034201 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Licona Casseres Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG 10 CO-SC5780- 99 2.2.2.
Prescripción de la sanción moratoria El Consejo de Estado unificó el criterio jurisprudencial a través de la sentencia del 25 de agosto de 2016, aclarada en providencia -también de unificación- del 6 de agosto de 2020 en relación con la ocurrencia del fenómeno de la prescripción extintiva frente a la sanción moratoria por la consignación tardía del auxilio de las cesantías anualizadas.
En dicha oportunidad, señaló que la penalidad está sometida a la prescripción trienal y que el momento a partir del cual procede la reclamación de esta corresponde al día en que se configura la mora respecto de la obligación originaria, esto es, desde el 15 de febrero del año en que se debió realizar el pago de las cesantías anualizadas.
De conformidad con la tesis de unificación, pese a no existir una norma expresa que contemple un término de prescripción para la sanción ante la tardanza en el depósito de las cesantías anualizadas a que tiene derecho el trabajador, sobre las mismas opera el fenómeno de la prescripción trienal, como se indica a continuación: «Como se señaló en forma previa, los salarios moratorios, que están a cargo del empleador que incumpla su obligación de consignar las cesantías en el término que la ley concede, no son accesorios a la prestación “cesantías”.
Si bien es cierto se causan en torno a ellas, no dependen directamente de su reconocimiento, ni hacen parte de él; pues su causación es excepcional, está sujeta y deviene del incumplimiento u omisión del deber legal consagrado a cargo del empleador, están concebidas a título de sanción, por la inobservancia de la fecha en que se debe efectuar la consignación de esa prestación. Como hacen parte del derecho sancionador y a pesar de que las disposiciones que introdujeron esa sanción en el ordenamiento jurídico, no consagran un término de prescripción, no puede considerarse un derecho imprescriptible, pues bien es sabido que una de las características del derecho sancionador es que no pueden existir sanciones imprescriptibles.
Siendo así y como quiera que las Subsecciones A y B han aplicado la prescripción trienal en asuntos relativos a sanción moratoria, se considera que no hay controversia alguna sobre ese particular; no obstante, sí es del caso precisar que la norma que se ha de invocar para ese efecto, es la consagrada en el Código de Procedimiento Laboral, artículo 151, que es del siguiente tenor literal: “Artículo 151. -Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual.” La razón de aplicar esta disposición normativa y no el término prescriptivo consagrado en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, previamente citados, consiste en que tales decretos en forma expresa señalan que la prescripción allí establecida, se refiere a los derechos de que tratan las referidas normas, entre los cuales no figura la sanción moratoria, pues para la época de su expedición, la sanción aludida no hacía parte del ordenamiento legal, la que solo fue creada a partir de la consagración del régimen anualizado de las cesantías, en virtud de la Ley 50 de 1990. […].» -Negrillas y subrayas propias-.
Radicación No. 23001333300520210034201 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Licona Casseres Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG 11 CO-SC5780- 99 Ahora, frente al momento en que surge el derecho a reclamar el reconocimiento y pago de la sanción por mora de que trata el numeral 3, del artículo 99 de la Ley 50 de 1991, la providencia de unificación CE-SUJ-SII-022-2020 sentó la siguiente regla jurisprudencial: “i) El momento a partir del cual se contabiliza el término de la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías anualizadas prevista en la Ley 50 de 1990, es desde su causación y exigibilidad, es decir, el 15 de febrero de la anualidad siguiente, por ende, la reclamación administrativa deberá presentarse dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva. ii) En el evento en que se acumulen anualidades sucesivas de mora en la consignación de cesantías anualizadas, el término prescriptivo de la sanción prevista en la Ley 50 de 1990 deberá contabilizarse de manera independiente por cada año, de tal modo que el empleado dispone de 3 años contados a partir del 15 de febrero del año siguiente a su causación para reclamar la sanción moratoria por la anualidad correspondiente, so pena de su extinción”. 2.2.3.
Solución del caso El a quo declaró probadas las excepciones de cobro de lo no debido y genéricas. En consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. Teniendo en cuenta la decisión de primer grado, los motivos de inconformidad del apelante y la competencia del superior, según lo establecido en el artículo 328 del Código General del Proceso, esta corporación se pronunciará solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante.
El recurrente considera que no se debió declarar probada la excepción de cobro de lo no debido. Argumenta que la Resolución 000217 de 29 de enero de 2021, que reconoce el valor de $3.843.563 de pesos por concepto de ajuste de cesantías, se encontraba firme y ejecutoriada y que, por lo tanto, no podía revocarse por medio de otro acto sin contar con el consentimiento del beneficiario, por ende, no se configura un pago de lo no debido.
El a quo al analizar los cargos de nulidad de la demanda, señaló que, aunque el apelante afirma que mediante la Resolución 000217 del 29 de enero de 2021, la Secretaría de Educación revisó y ordenó el pago del ajuste a la cesantía definitiva con base en la Ley 1955 de 2019 a favor del demandante, decisión notificada el 20 de septiembre de 2021, dicho acto y su notificación no se encuentran aportados al proceso, por lo tanto, no se puede determinar si es un acto administrativo definitivo y ejecutoriado o que se requiriera el consentimiento expreso de la demandante para su revocatoria.
En el expediente se acredita documentalmente lo siguiente: - En los folios 51 a 52 se encuentra la Resolución N° 003242 de 7 de diciembre de 2016, donde se reconoce y ordena el pago de las cesantías definitivas a la señora Ernestina Licona Casseres por los servicios prestados como docente nacionalizado - SF. El acto da a conocer que mediante certificación expedida por el secretario de educación del departamento de Córdoba de fecha 14 de julio de 2016, la docente Radicación No. 23001333300520210034201 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Licona Casseres Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG 12 CO-SC5780- 99 prestó sus servicios durante el periodo comprendido entre el 13 de agosto de 1975 hasta el 13 de mayo de 2016, como se muestra a continuación: - A folios 62 a 67 del archivo 01Demanda.pdf se visualiza la Resolución 003422 de 2021, por la cual se niega una solicitud de ajuste de cesantía definitiva. - En el folio 63 del archivo 01Demanda.pdf se avizora notificación de la Resolución 003422 de 2021 “Por la cual se niega el reconocimiento y pago de un ajuste de cesantía definitiva”.
Analizado el acervo probatorio, la sala no encuentra la Resolución 000217 de 29 de enero de 2021, ni la notificación de este acto que, según afirma el apelante, adjudica derechos en cabeza de la actora y no podía ser revocado por medio de otro acto sin contar con el consentimiento del beneficiario. Argumento con el cual pretende refutar la excepción de pago de lo no debido declarada en primera instancia. Radicación No. 23001333300520210034201 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Licona Casseres Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG 13 CO-SC5780- 99 El artículo 167 de CGP sobre la carga de la prueba señala «Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen» En este caso, el mencionado acto no figura en el acervo probatorio, por consiguiente, para esta sala no es posible corroborar su contenido, ni verificar que este reconozca el derecho al reajuste de la actora, y que se trate de un acto definitivo.
Por lo que, al no cumplir el demandante con la carga probatoria que le corresponde, no tiene vocación de prosperidad este motivo de inconformidad propuesto por el apelante. Por otra parte, la primera instancia expresó que las cesantías definitivas nacen con ocasión de la finalización del vínculo laboral y al ser su naturaleza unitaria están sometidas de un lado, al término de caducidad de los medios de control del acto que se pretenda demandar y de otro, al término de prescripción del derecho.
Entonces, al ser reconocidas las cesantías de la actora a través de la Resolución 003242 de 7 de diciembre de 2016, de no encontrarse la interesada conforme con la liquidación, debió interponer los recursos en sede administrativa o demandar su nulidad dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación de esta, lo que no ocurrió y al no advertirse un hecho sobreviniente, denegó las pretensiones y declaró probada la excepción de cobro de lo no debido.
Sobre este punto el apelante no presentó motivos de inconformidad, por lo cual no será objeto de estudio en esta instancia conforme con el artículo 328 del CGP. Otro argumento del apelante versa sobre el principio de favorabilidad en cuanto a la prescripción de las cesantías. Refiere que se debe optar por la prescripción ordinaria de 10 años como norma más favorable y condición más beneficiosa y no por la aplicación de la norma de prescripción trienal señalada por la entidad demandada.
No obstante, se observa que la sentencia apelada no alcanzó a pronunciarse sobre la prescripción al encontrar probada la excepción de cobro de lo no debido, por lo tanto, al no haber prosperado los motivos de apelación frente a esta, se torna innecesario abordar la prescripción. Colofón, la colegiatura confirmará la sentencia del 30 de junio de 2022, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito de Montería que resolvió declarar probadas las excepciones de cobro de lo no debido y genéricas propuestas por la entidad demandada Nación- Ministerio de Educación Nacional, FOMAG y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. 2.5.
Costas Según lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la sala a disponer sobre la condena en costas. En ese sentido teniendo en cuenta que la demanda no fue interpuesta con manifiesta carencia de fundamento legal, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P. en este caso no hay lugar a imponer condena en costas a la parte vencida, por esta razón la sala se abstendrá de fijarlas en esta instancia. Radicación No. 23001333300520210034201 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Licona Casseres Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG 14 CO-SC5780- 99 III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 30 de junio de 2022, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito de Montería que resolvió declarar probadas las excepciones de cobro de lo no debido y genéricas propuestas por la entidad demandada Nación, Ministerio de Educación Nacional, FOMAG y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Reconocer a la doctora Lila Vanessa Barroso Diz, identificada con cédula de ciudadanía No. 1.072.527.689 de San Antero y portadora de la tarjeta profesional 261.807 del C.S. de la J. como apoderada sustituta de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en los términos del poder allegado al plenario4.
TERCERO: Sin condena en costas a la parte vencida en esta instancia.
CUARTO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al juzgado de origen, previa la cancelación de la radicación y demás anotaciones pertinentes. Se deja constancia que el presente proveído fue leído, discutido y aprobado en sesión de sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA Magistrada Ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ DIVA CABRALES SOLANO Magistrada Magistrada La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento al escanear el siguiente código QR: 4 Ver archivo 04PronunciamientoSobreRecursoApelacion.pdf del expediente digital.