SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEXTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Luz Elena Petro Espitia Montería, catorce (14) de marzo del año dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23-001-33-33-006-2017-00057-01 Demandante: Jorge Luis Sequeda Mejía Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional Tema Reconocimiento de pensión de invalidez Decisión: Revoca sentencia de primera instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia emitida el veinticuatro (24) de febrero de 2020 por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, que negó las pretensiones de la demanda.
I. Antecedentes 1) La demanda 1.1 Pretensiones La parte actora a través de apoderado solicita que se declare la nulidad de la expresión a partir del 2 de octubre de 2012 contenida en la parte considerativa y en el artículo 1° de la Resolución N° 2534 de 28 de junio de 2013 proferida por el Ministerio de Defensa Nacional, así como de los oficios N° OFI-13-54740 MDN-DSGDA-GPS de 8 de noviembre de 2013 mediante el cual se negó el reconocimiento y la nulidad del Oficio N° OFI14-37725 de 5 de junio de 2014 a través del cual se negó el reconocimiento y pago de las mesadas atrasadas y el aumento del 25% en la asignación de retiro.
A título del restablecimiento se ordene a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, a que la pensión de invalidez reconocida se le pague desde la fecha en que se produjo su retiro, esto es, desde el 30 de mayo de 2002 hasta el 1 de octubre de 2012, así como la bonificación especial adicional del 25% sobre el monto total de la pensión por haber sido pensionado por disminución de su capacidad laboral.
Solicita que los factores reconocidos devenguen intereses moratorios, además, que los mismos sean actualizados y que se condene en costas a la entidad demandada. 1.2 Fundamentos fácticos En la demanda se señala que el señor Jorge Luis Sequeda Mejía prestó su servicio militar al Ejército Nacional como soldado voluntario en el año de 1998 en el Río Tamborales en límite entre Antioquia y Chocó, se encontraba conformando la compañía Arpón Orgánica del BCG- 11 COYARA en combates contra el bloque José María Córdoba de las Farc.
Encontrándose en actividad fue secuestrado junto a sus compañeros por tres años. Radicación Nº 23-001-33-33-006-2017-00057-01 2 Indica que el 29 de agosto de 2001 se le practicó la Junta Médica N°2873 decidiéndose que tenía una disminución de la capacidad laboral del 19.48%. Señala que presentó una acción de tutela con el fin de obtener tratamiento médico y fue concedido el amparo y como no obtuvo mejoría se le realizó una nueva valoración de su capacidad laboral determinándose el 2 de octubre de 2012 mediante Acta N°55254 una disminución de la capacidad laboral del 82.59%. a razón de ello, se le reconoció una pensión de invalidez por parte del Ejército Nacional.
Manifiesta que el 10 de diciembre de 2012 presentó petición ante el Ministerio de Defensa Solicitando el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales dejadas de percibir causadas desde la fecha de retiro hasta la inclusión en nómina, así mismo el reconocimiento y pago de la bonificación especial del 25%, agrega que la anterior petición fue resuelta luego de algunas situaciones mediante oficio N°OFI1437724 MDNSGDAGPSAP de 5 de junio de 2014 negándose lo pretendido. 1.3 Fundamentos de derecho y normas violadas.
Cita los artículos 2, 6, 11 y 90 de la Constitución Política, así como la Ley 153 de 1887, Ley 74 de 1968 y Decretos 335 de 1992 y 745 de 2002. La parte actora afirma que con la actuación de Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional se le está violentando al demandante su derecho fundamental a la igualdad, toda vez, que como se demuestra con los actos administrativos que se acompañan que se le reconoció hasta el año 2010 a compañeros de éste que fueron víctimas de los mismos hechos.
Señala que después del retiro la secuela de trastorno de estrés postraumático continuó en evolución y ante la gravedad de su sintomatología fue realizada una nueva junta médica. 2) Contestación de demanda La Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones de legalidad de los actos demandados y legitimidad de la actividad administrativa.
Como fundamento de defensa indicó que el demandante no reunió los requisitos de ley que consolidaran en su favor el reconocimiento y pago de la pensión mensual de invalidez y frente a las mesadas atrasadas que se solicitan no es posible su reconocimiento porque para la fecha del retiro del ex militar la norma vigente establecía como requisito para acceder a la pensión un porcentaje del 75% de la pérdida de la capacidad laboral, el cual no reunía en su momento el militar y que se causó en el año 2012 con la nueva calificación de su capacidad laboral.
Con relación a la bonificación del 25% solicitada por el demandante se indica que ello no cumple la exigencia del artículo 30 del Decreto 4433 de 2004, por lo que, su reconocimiento se considera improcedente, puesto que los representantes del órgano militar no consideran que las secuelas calificadas le impidan realizar al demandante sus actividades básicas. 3) La sentencia apelada El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Montería en sentencia de fecha 24 de febrero de 2020 decidió negar las pretensiones de la demanda.
Radicación Nº 23-001-33-33-006-2017-00057-01 3 Como fundamento de la decisión señala que el señor Jorge Luis Sequeda Mejía prestó sus servicios para el Ministerio de Defensa Nacional, desempeñándose como soldado voluntario, que encontrándose en combate fue secuestrado y luego de ello le fue calificada su pérdida de la capacidad laboral del 19.48% declarándolo no apto para el servicio.
Luego, fue retirado del servicio y suspendida su afiliación al sistema de seguridad social en salud, al no presentar mejoría le realizaron una nueva Junta de calificación determinando que una pérdida de capacidad laboral del 82.59%. Precisa el A quo que su calidad de miembro del Ejército Nacional el artículo 279 de la ley 100 de 1993 en concordancia con el artículo 217 de la constitución política, consagra las excepciones al sistema de seguridad social.
De otra parte, indica que el derecho a la pensión se consolida con la valoración de la junta médico laboral quien determina la pérdida de la capacidad laboral que debe ser superior al 75%. Puntualmente frente al caso concreto indica que en el acta de 29 de agosto de 2001 se estableció el porcentaje del 19.81% no siendo beneficiario el demandante de la reclamación, puesto que no alcanzaba los requisitos de la norma mencionada, y fue solo hasta la segunda valoración cuando se generó el derecho de la estructuración de la junta médica laboral.
Respecto del aumento del 25% precisa que la norma es taxativa al indicar que serán beneficiarios los pensionados por invalidez que requieran del auxilio de otra persona para realizar las funciones elementales de su vida, situación que deberá ser determinada por los organismos médicos laborales militares y de Policía y en el expediente se evidencia el oficio N° 387598 MDCGCEJEMJEDEHDISANMLAJ- 27 señalando que este no cumple con los requisitos para otorgarle el 25% sobre el valor de la asignación de retiro comoquiera que según los conceptos de los médicos tratantes no se considera que las secuelas calificadas le impidan realizar sus actividades básicas. 4) El recurso de apelación El apoderado de la parte demandante en el recurso de apelación solicita se revoque la sentencia de primera instancia, y se acceda a las pretensiones de la demanda.
Afirma que en la sentencia que es objeto de impugnación se desconoce la situación vivida con el secuestro por el demandante, cuando la junta médica del 29 de agosto de 2001 se le realizó al demandante con el propósito de darle de baja de la institución. Considera que las apreciaciones que sirvieron de base para negar las pretensiones de la demanda no tienen aplicación, en tanto este caso no es común, sino especial que se encuentra sometido a un régimen similar y versa sobre los derechos fundamentales de la vida, la salud, el mínimo vital y recae en una condición psicofísica especial como se relacionó en la Junta Médica del año 2012 de donde se extrae que la afección sufrida se debió a cuando el soldado voluntario prestó el servicio voluntario y fue secuestrado, así que como fecha de estructuración debe tenerse la del retiro, comoquiera que la evaluación definitiva de las lesiones tan solo deberá hacerse después de un largo periodo de observación, y dicho periodo culminó en 2012 cuando se verificó la gravedad de las afecciones sufridas por el demandante.
En relación con la bonificación adicional especial del 25% sobre el monto total de la pensión considera que debe accederse a ella por cuanto esta sigue la suerte de la principal, por lo que, al reconocerse y pagarse la pensión desde la fecha de retiro también se le debe reconocer y pagar la mencionada bonificación especial. 5) El trámite en segunda instancia Radicación Nº 23-001-33-33-006-2017-00057-01 4 Mediante auto de 1° de abril de 2022 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida en este asunto y se ordenó notificar personalmente al señor Agente del Ministerio Público y por estado a las partes.
Las partes y el señor Agente del Ministerio Público guardaron silencio en esta oportunidad. Luego mediante auto de 29 de abril de 2024 fue remitido este proceso al Despacho 006 por redistribución. El cual avocó conocimiento del mismo mediante proveído de 30 de mayo de 2024. Cumplido el trámite pertinente y sin que se avizore irregularidad o causal que afecte la legalidad de la actuación se procede a proferir la sentencia que en derecho corresponda previas las siguientes, II.
Consideraciones del Tribunal a) La competencia. El Tribunal es competente para conocer el asunto, por tratarse de la apelación de una sentencia proferida en primera instancia por un juez administrativo del circuito judicial de Montería, en los términos del artículo 153 del CPACA. b) Problema jurídico. Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso y al motivo de inconformidad de la entidad recurrente, corresponde a este Tribunal: - Determinar si el señor Jorge Luis Sequeda Mejía tiene derecho al reconocimiento y pago de las mesadas dejadas de cancelar desde el retiro del servicio hasta la inclusión en nómina de la pensión de invalidez reconocida, y a su vez, al reconocimiento y pago de la bonificación especial del 25% de que trata el parágrafo 3° del artículo 30 del Decreto 4433 de 2004.
Resuelto lo anterior, se determinará si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. En ese orden, se procederá a analizar los siguientes aspectos: i) Aspectos normativos y jurisprudenciales de la pensión de invalidez de los miembros de las Fuerza pública, ii) Sobre la fecha de estructuración de la invalidez y iii) solución del caso concreto. i) Aspectos normativos y jurisprudenciales de la pensión de invalidez de los miembros de las Fuerza pública El Decreto 2728 de 1968, “por el cual se modifica el régimen de prestaciones sociales por retiro o fallecimiento del personal de soldados y grumetes de las Fuerzas Militares”, estableció en el artículo 2° que para efectos de determinar, clasificar y evaluar las aptitudes, incapacidades, invalideces e indemnización los Soldados y Grumetes quedaban sometidos al “Reglamento General de Incapacidades, Invalideces e Indemnizaciones para el personal al servicio de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional”.
El Decreto 1836 de 1979 reguló la pensión de invalidez de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y el Ministerio de Defensa, para lo cual estableció una regulación diferenciada según los diversos cargos desempeñados en dichas instituciones. Radicación Nº 23-001-33-33-006-2017-00057-01 5 La anterior norma fue derogada por el Decreto 094 de 1989, mediante el cual se reformó el estatuto de la capacidad sicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones del personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, Soldados, Grumetes, Agentes, Alumnos de las Escuelas de Formación y Personal Civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional y se establecieron los distintos procedimientos a seguir para determinar el grado de invalidez, el reconocimiento de la pensión y las autoridades que participarían del procedimiento.
El artículo 89 del Decreto 094 de 1989 dispuso lo siguiente: “(…) Artículo 89. Pensión de invalidez del personal de Oficiales, Suboficiales y agentes. A partir de la vigencia del presente Decreto, cuando el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y Agentes, adquieran una incapacidad durante el servicio, que implique una pérdida igual o superior al 75 % de su capacidad el sicofísica, tendrá derecho mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual pagadera por el Tesoro Público y liquidada con base en las partidas señaladas en los respectivos estatutos de carrera, así: a) El 50% de dichas partidas cuando el índice de lesión fijado determina una disminución del 75% de la capacidad sicofísica. b) El 75% de dichas partidas, cuando el índice de lesión fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica que exceda del 75% y no alcance al 75% y no alcance el 95%. c) El 100 % de dichas partidas cuando el índice de lesión fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica igual o superior al 95%.
(…)” Por su parte, los artículos 19, 21 y 25, ídem, establecieron las autoridades Médico - Laborales competentes para determinar la disminución de la capacidad psicofísica, así: “De los organismos Médico - Laborales Militares y de Policía Artículo 19 Organismos Médico - laborales Militares y de Policía. Con excepción de lo determinado en los artículos 6º y 70 para los exámenes sicofísicos en el exterior, la capacidad sicofísica del personal de que trata el presente Decreto, será determinada únicamente por las autoridades Médico - Militares y de Policía. Parágrafo.
Son autoridades Médico - Militares y de Policía: a) Los Médicos Generales, Médicos Especialistas y Odontólogos al servicio del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional. b) Junta Médica Científica. c) Junta Médica - Laboral. d) Tribunal Médico Laboral de Revisión. Artículo 21. Junta Médico - Laboral Militar o de Policía. Su finalidad es la de llegar a un diagnóstico positivo, clasificar las lesiones y secuelas valorar la disminución de la capacidad laboral para el servicio y fijar los correspondientes índices para fines de indemnizaciones cuando a ello hubiere lugar.
Estará integrada por tres (3) médicos, que puedan ser Oficiales de Sanidad o médicos al servicio de la Unidad o Guarnición, entre los cuales debe figurar el Médico Jefe de la respectiva Brigada, Base Naval, Base Aérea o Departamento de Policía; Médicos permanentes a la planta de personal del Hospital Militar Central, o a la de otros establecimientos hospitalarios de las Fuerzas Militares de la Policía Nacional.
Cuando el caso lo requiera la Junta podrá asesorarse de médicos especialistas, odontólogos y demás profesionales que considere necesarios. Será presidida por el Oficial o médico más antiguo” (…). Artículo 25º. - Tribunal Médico - Laboral de Revisión Militar y de Policía. El Tribunal Médico - Laboral y de revisión, es la misma autoridad en materia Médico - Militar y policial.
Como tal Radicación Nº 23-001-33-33-006-2017-00057-01 6 conoce en última instancia de las reclamaciones que surjan contra las decisiones de las Juntas Médico - Laborales. En consecuencia podrá aclarar, ratificar, modificar, o revocar tales decisiones.” De lo anterior, se colige que la pensión de invalidez estaba condicionada a la pérdida de la capacidad psicofísica en al menos, un 75%, y que dicho porcentaje definía el monto pensional; igualmente, señaló que las únicas autoridades autorizadas para determinar la capacidad sicofísica del personal de la Fuerza Pública son la Junta Médico – Laboral Militar y de Policía, y el Tribunal Médico-laboral de Revisión Militar y de Policía. Posteriormente, el Decreto 1796 del 2000, determinó una pensión de invalidez para los miembros de la Fuerza Pública, Alumnos de las Escuelas de Formación y sus equivalentes en la Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y no uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, en función de la pérdida de la capacidad sicofísica, así: “ARTICULO
38. LIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE INVALIDEZ PARA EL PERSONAL DE OFICIALES, SUBOFICIALES, AGENTES, Y PERSONAL DEL NIVEL EJECUTIVO DE LA POLICIA NACIONAL. Cuando mediante Junta Médico-Laboral o Tribunal Medico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, haya sido determinada una disminución de la capacidad laboral igual o superior al 75%, ocurrida durante el servicio, el personal a que se refiere el presente artículo, tendrá derecho, mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual, valorada y definida de acuerdo con la reglamentación que expida para el efecto el Gobierno Nacional, liquidada con base en las partidas establecidas en las normas que regulen la materia y de conformidad con los porcentajes que a continuación se señalan: a. El setenta y cinco por ciento (75%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) y no alcance el ochenta y cinco por ciento (85%). b. El ochenta y cinco por ciento (85%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al ochenta y cinco por ciento (85%) y no alcance el noventa y cinco por ciento (95%). c. El noventa y cinco por ciento (95%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%).
PARAGRAFO 1 o. Cuando el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral no sea igual o superior al 75%, no se generará derecho a pensión de invalidez.
PARAGRAFO 2 o. El personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y el personal no uniformado de la Policía Nacional, vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, continuará rigiéndose, en lo referente a las pensiones de invalidez, por las normas pertinentes del decreto 094 de 1989” Esta normativa, entró en vigencia el 14 de septiembre del 2000 y mantuvo la pensión de invalidez a partir de un porcentaje de pérdida de la capacidad sicofísica del 75%, en cuya función se determina el monto pensional, que pasó del 50% al 75% de las partidas computables que establezcan las disposiciones que rigen la materia.
Posteriormente, el legislador expidió la Ley 923 del 2004, mediante la cual se señalaron las normas, objetivos y criterios que debería observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública. En el artículo 3º numeral 3.5 se dispuso lo siguiente: “(…) Radicación Nº 23-001-33-33-006-2017-00057-01 7 Artículo 3.
Elementos mínimos. El régimen de asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas, correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública, que sea fijado por el Gobierno Nacional, tendrá en cuenta como mínimo los siguientes elementos: (…) 3.5. El derecho para acceder a la pensión de invalidez, así como su monto, será fijado teniendo en cuenta el porcentaje de la disminución de la capacidad laboral del miembro de la Fuerza Pública, determinado por los Organismos Médico Laborales Militares y de Policía, conforme a las leyes especiales hoy vigentes, teniendo en cuenta criterios diferenciales de acuerdo con las circunstancias que originen la disminución de la capacidad laboral.
En todo caso no se podrá establecer como requisito para acceder al derecho, una disminución de la capacidad laboral inferior al cincuenta por ciento (50%) y el monto de la pensión en ningún caso será menor al cincuenta por ciento (50%) de las partidas computables para la asignación de retiro. (…)” En desarrollo de las disposiciones contenidas en la Ley 923 del 2004, se expidió el Decreto Reglamentario 4433 del 2004, el cual en su artículo 30 consignó los requisitos específicos que deben cumplir los miembros de las Fuerzas Militares y de Policía para acceder a la pensión de invalidez así: (…) Artículo 30.
Reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez. Cuando mediante Junta Médico Laboral o Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, al personal de Oficiales, Suboficiales, Soldados Profesionales y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de las Fuerzas Militares, y de Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo, Agentes y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de la Policía Nacional se les determine una disminución de la capacidad laboral igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) ocurrida en servicio activo, tendrán derecho a partir de la fecha del retiro o del vencimiento de los tres meses de alta cuando se compute como tiempo de servicio, mientras subsista la incapacidad, a que el Tesoro Público les pague una pensión mensual, que será reconocida por el Ministerio de Defensa Nacional o por la Dirección General de la Policía Nacional, según el caso, liquidada de conformidad con los porcentajes que a continuación se señalan, con fundamento en las partidas computables que correspondan según lo previsto en el presente decreto (…)” El Decreto 4433 de 2004 se encargó de desarrollar la Ley marco 923 de 2004 y particularmente lo relativo a la pensión de invalidez en sus artículos 30 y 32.
El primero de ellos consagró el derecho a la prestación cuando los organismos competentes califican una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 75% ocurrida en servicio activo, mientras que el segundo concede el derecho a los sujetos allí definidos que pierdan su capacidad de trabajo en un porcentaje igual o superior al 50% e inferior al 75% en combate, actos meritorios del servicio, por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional, o en accidente ocurrido durante la ejecución de un acto propio del servicio.
En lo atinente a la bonificación especial del 25% se contempló en el parágrafo del artículo 30 del Decreto 4433 de 2004, de la siguiente manera: Parágrafo 3°. A partir de la vigencia del presente decreto, cuando el pensionado por invalidez requiera del auxilio de otra persona para realizar las funciones elementales de su vida, condición esta que será determinada por los organismos médico laborales militares y de policía del Ministerio de Defensa Nacional, el monto de la pensión se aumentará en un veinticinco por ciento (25%).
Para efectos de la sustitución de esta pensión, se descontará este porcentaje adicional. Radicación Nº 23-001-33-33-006-2017-00057-01 8 Sin embargo, en sentencia del 28 de febrero de 20131 proferida por la Sección Segunda se declaró la nulidad de la expresión «igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%)» contenida en el artículo 30 del Decreto 4433 de 2004, con base en lo dispuesto en el numeral 3.5 del artículo 3 de la Ley 923 de 2004, por considerar que el Gobierno Nacional había excedido la competencia que le fue otorgada para regular la materia.
Ahora, es bien sabido que la nulidad de una disposición requiere una declaratoria judicial y en el caso en cita el pronunciamiento no abarcó de manera expresa la totalidad del artículo 30 ibidem sino únicamente la expresión aludida. Sin embargo, en fallo del 23 de octubre de 2014, la Subsección B, de la Sección Segunda2, precisó el alcance de aquella sentencia y declaró la nulidad del parágrafo contenido en dicha disposición, al indicar: «[…] Como surge del análisis conjunto de la totalidad del contenido normativo del artículo 30 del Decreto 4433 de 2004, los numerales 30.1, 30.2 y 30.3 de esta disposición tienen como punto de referencia necesario que exista una incapacidad laboral “igual o superior al setenta y cinco por ciento 75%”, ocurrida en servicio activo a los miembros de la Fuerza Pública, esos tres numerales del artículo citado parten de la base de la existencia de tal incapacidad para ordenar entonces como será liquidada, pues no se tendría ningún derecho si esa incapacidad laboral fuese inferior al 75%, lo que significa que tal liquidación con los porcentajes que allí se señalan, carece entonces de fundamento, debido a que la disminución de la capacidad laboral en un porcentaje igual o superior al 75% que le servía de base desapareció del Ordenamiento Jurídico.
Igual ocurre con la base de liquidación de la pensión de invalidez del personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio y la del personal de soldados profesionales a que se refieren los parágrafos 1° y 2° del artículo 30 del Decreto 4433 de 2004, pues estas también parten del supuesto de la existencia de una incapacidad laboral igual o superior al 75% que exige el artículo en mención, exigencia esta cuya nulidad ya se declaró por esta Corporación; y, por la misma razón, resulta también afectada de invalidez la disposición contenida en el parágrafo tercero de la norma que se analiza por cuanto ella se refiere a un aumento en un 25% del monto de la pensión de invalidez que habría de ser liquidada, cuando se cumpla el requisito de la existencia de una disminución de la capacidad laboral igual o superior al 75% que afecte a un integrante de la Fuerza Pública y que hubiere ocurrido en servicio activo, lo que sirve de base al descuento de ese porcentaje adicional del 25% para efectos de la sustitución pensional que se ordenan en el aludido parágrafo 3° de la norma acusada […]» Ante la ausencia de reglamentación en la materia que resultó de estos pronunciamientos, el Gobierno Nacional, en uso de las facultades conferidas por la Ley 923 de 2004, expidió el Decreto 1157 de 2014, «Por el cual se fija el régimen de asignación de retiro a un personal de la Policía Nacional y de pensión de invalidez para el personal uniformado de la fuerza pública».
Así las cosas, se advierte que actualmente los requisitos de reconocimiento de la pensión de invalidez de los miembros de la Fuerza Pública se encuentran contenidos en el numeral 3.5 del artículo 3º de la Ley 923 de 2004 y en el artículo 2.º del Decreto Reglamentario 1157 de 2014. ii) Sobre la fecha de estructuración de la invalidez Al respecto, la Sección Segunda- Subsección B del Consejo de Estado3 ha precisado: “De otro lado, en cuanto a la fecha de la estructuración de la invalidez se debe indicar que es necesaria para efectos de establecer a partir de qué momento pierde de manera definitiva su capacidad laboral y con ello, la capacidad de generar ingresos para su sostenimiento adicionalmente es importante para efectos de establecer la normativa que le resulta aplicable y por ello dar aplicación a los requisitos exigibles. 1 Radicación: 110010325000200700061 00 (1238-2007). 2 Sección Segunda.
Radicación: 11001-03-25-000-2007-00077-01(1551-07). 3 Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Segunda- Subsección B Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020). Radicación número: 05001-23-31-000-2000-04200-01(2162-12) Radicación Nº 23-001-33-33-006-2017-00057-01 9 Al respecto se tiene que, de conformidad con el Dictamen efectuado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez al señor Aldemar de Jesús Vanegas Muñoz, la fecha de estructuración de la pérdida de la capacidad laboral data del 18 de octubre de 2013, siendo su sustento lo siguiente: “(…) Se estructura la disminución de la capacidad laboral en la fecha en la por cual por conceptos otorrinolaringología y psiquiatría se documentan las secuelas por alteraciones de hipoacusia, acufenos y mentales que sumados a las demás secuelas de alteración columna lumbar que para esa época ya había progresado clínicamente y las de piel ya estabilizadas, le generan la disminución de la capacidad laboral que persiste a la fecha actual (…)”.
Visto lo anterior, es dable afirmar que independientemente de que no sean concurrentes la fecha del accidente y la de estructuración de la invalidez del demandante, se debe considerar que, por la progresividad de ciertas patologías, es perfectamente posible que la disminución de capacidad sicofísica aumente con el paso del tiempo, tal y como ocurrió en el sub-lite.
En otras palabras, el sistema de aseguramiento que proporciona la respectiva institución de cara a la contingencia de invalidez, le otorga cobertura al empleado durante el tiempo que permanezca vinculado en servicio activo y por los eventos que se presenten o se desarrollen a lo largo de éste, sin que pueda exigirse que sus efectos se consoliden plenamente en el mismo periodo.
Se resalta, no proceder al reconocimiento de la pensión de invalidez con el desconocimiento del deterioro de la capacidad sicofísica del demandante, implicaría una desatención de las finalidades del sistema de seguridad social en pensiones y una clara omisión del deber de protección especial que la misma Constitución Política prohíja respecto de las personas que se encuentran en condición de vulnerabilidad”.
En igual sentido, la misma Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia 4 de 30 de marzo de 2023, recordó la importancia de la fecha de estructuración de la invalidez de la siguiente manera: “Sobre la incidencia de la fecha de estructuración de la invalidez para efectos del reconocimiento de la prestación, resulta pertinente la siguiente regla jurisprudencial establecida en la sentencia citada: La fecha de estructuración de la invalidez es el momento a partir del cual la persona pierde de manera permanente y definitiva su capacidad laboral y de esta manera, la capacidad de generar los ingresos que él y su familia demandan, motivo por el cual para cualquier contingencia, esta fecha debe documentarse con la historia médica, los exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica, y puede ser anterior o corresponder a la fecha de calificación”.
De lo anterior, se extrae que la fecha de estructuración de la invalidez es importante para establecer a partir de qué momento la persona pierde de forma definitiva su capacidad laboral, que dicha fecha la determinan los organismos médico-laborales Militares y de Policía del Ministerio de Defensa Nacional y que la aludida fecha puede concurrir o no con la de los hechos que la originaron. iii) Caso concreto.
En el presente caso, se encuentran demostrados los siguientes supuestos fácticos: -El señor Jorge Luis Sequeda Mejía fue incorporado al Ejército Nacional a prestar su servicio militar como soldado regular el día 6 de febrero de 19925 -Se advierte en el plenario informe administrativo6 por secuestro en el que consta que el día 14 de agosto de 1998 el señor Jorge Luis Sequeda Mejía en compañía del Grupo Arpón 4 Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso - Administrativo Sección Segunda, Subsección B Consejero Ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar Radicado: 47001-23-33-000-2016-00095-01 (3826-2021) 5 Folios 36 del archivo 09ExpedienteDigital.pdf 6 Folio 11 del archivo 09ExpedienteDigital.pdf Radicación Nº 23-001-33-33-006-2017-00057-01 10 Orgánica del BCG-11 COYARA del Ejército Nacional fue secuestrado por el Bloque José María Córdoba de la FARC y fueron liberados el día 30 de junio de 2001, determinándose que el secuestro padecido fue consecuencia de la acción directa del enemigo en conflicto en mantenimiento del orden público, por tanto ocurrió en el servicio por causa y razón del mismo. -Mediante acta de junta medico laboral N°2398 de 29 de agosto de 2001 registrada en la Dirección de Sanidad del Ejercito Nacional se determinó la pérdida de capacidad laboral del señor Jorge Luis Sequeda Mejía en un 19.48%.7 -En cumplimiento de un fallo de tutela la Junta Médica Laboral del Ejército Nacional realizó una nueva valoración al señor Jorge Luis Sequeda Mejía para determinar la pérdida de su capacidad laboral en la que luego de realizarse los conceptos de los especialistas en endoscopia, neurología, neuropsicología, ortopedia, psiquiatría, neurocirugía se determinó una pérdida de la capacidad laboral del 82.59%. -Mediante Resolución N°2534 de 28 de junio de 2013 se reconoce y ordena el pago de una pensión mensual de invalidez al señor Jorge Luis Sequeda Mejía a partir del 2 de octubre de 2012 con fundamento en la Junta Médico Laboral realizada el 2 de octubre de 2012 que le determinó una disminución de la capacidad laboral del 82.59%, de conformidad con lo establecido en el Decreto 4433 de 2004. - Fue allegado al proceso por parte del Ejército Nacional el expediente prestacional contentivo de los antecedentes administrativos de los actos demandados. - Se encuentra certificado N°MD-CG-CE-JEM-JEDEH-DISAN-ML-AJ-27.4 de 21 de octubre de 2014 suscrito por el Jefe de Medicina Laboral de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional en el que se indica que en el caso del señor Jorge Luis Sequeda Mejía y conforme los conceptos emitidos en el dictamen de la Junta Médico Laboral no se considera que las secuelas calificadas le impidan realizar sus actividades básicas de la vida diaria. - También se advierten las peticiones de reconocimiento y pago de las mesadas pensionales no canceladas con ocasión a la fecha de estructuración de la invalidez, así como la respuesta emitida, cuyos actos se demandan.
Conforme el material probatorio aportado y atendiendo al marco normativo y jurisprudencial expuesto, se procede a resolver el problema jurídico planteado. - Determinar si el señor Jorge Luis Sequeda Mejía tiene derecho al reconocimiento y pago de las mesadas dejadas de cancelar desde el retiro del servicio hasta la inclusión en nómina de la pensión de invalidez reconocida, y a su vez, al reconocimiento y pago de la bonificación especial del 25% de que trata el parágrafo 3° del artículo 30 del Decreto 4433 de 2004.
En el caso concreto, la parte apelante pretende que se tenga como fecha de estructuración de la invalidez la de retiro del servicio -30 de mayo de 2002-, porque a su juicio no debió realizarse la primera valoración efectuada comoquiera que la evaluación definitiva de las lesiones tan solo deberá hacerse después de un largo periodo de observación, y dicho periodo culminó en 2012 cuando se verificó la gravedad de las afecciones sufridas por el demandante.
Al respecto, debe precisarse que conforme la jurisprudencia del Consejo de Estado citada precedentemente la fecha de estructuración de la invalidez es el momento a partir del cual la persona pierde de manera permanente y definitiva su capacidad laboral y de esta manera, la capacidad de generar los ingresos que él y su familia demandan, motivo por el cual para 7 Folios 173-175 del archivo 09ExpedienteDigital.pdf Radicación Nº 23-001-33-33-006-2017-00057-01 11 cualquier contingencia, esta fecha debe documentarse con la historia médica, los exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica, y puede ser anterior o corresponder a la fecha de calificación, además, es claro que la autoridad encargada de definir la pérdida de la capacidad laboral así como la fecha de su estructuración es la Junta Médico Laboral o Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía. De cara al material probatorio obrante en el plenario se tiene que el señor Jorge Luis Sequeda Mejía inicialmente se le había reconocido una pérdida de la capacidad laboral mediante junta médica laboral llevada a cabo el 29 de agosto de 2001 del 19.48%, definiéndose que no es apto para el servicio activo, no obstante, el porcentaje determinado no le permitía acceder al reconocimiento de una pensión de invalidez.
También se acreditó la realización de una nueva junta médica de calificación al demandante en la que se estableció una pérdida de la capacidad laboral del 82.59% haciéndolo beneficiario del reconocimiento de una pensión de invalidez cuya fecha de estructuración fue la de la realización de la junta respectiva, atendiendo a dichos parámetros fue reconocida la prestación aludida.
Ahora, es dable señalar que la fecha de estructuración de la invalidez no siempre es anterior a la Junta Médica realizada, sino que ello dependerá del análisis efectuado a cada persona y de cuando se encontró demostrada la última de las afecciones que generó disminución de la capacidad laboral la cual es determinada por los profesionales de la salud.
Para el caso del señor Jorge Luis Sequeda Mejía en la Junta Medica realizada el día 2 de octubre de 2012 en donde se reconoció la invalidez, se determinó que ello se otorgaba teniendo en cuenta los siguientes conceptos de los especialistas tratantes: Radicación Nº 23-001-33-33-006-2017-00057-01 12 De lo anterior, se extrae que la calificación efectuada en este momento al actor se debió a un diagnóstico de trastorno por estrés postraumático crónico con síntomas psicóticos, razón por la que se determinó que debe continuar con tratamiento por psiquiatría de manera permanente y en tiempo indefinido.
Todo lo anterior, por el secuestro padecido mientras ostentaba el cargo de soldado del Ejército Nacional, no obstante, en la primera evaluación realizada al demandante en el año 2001 en donde se verificó su pérdida de la capacidad laboral, se advirtió que claramente padecía de estrés postraumático por las mismas razones antes anotadas sin que se indicara invalidez, así las cosas, es claro que el paso del tiempo desde la primera evaluación deterioró la capacidad sicofísica del demandante que en esta nueva revisión se determinó que la patología padecida aumentó hasta considerar que tenía invalidez.
Por lo antes expuesto, no es dable considerar que la fecha de estructuración fue al momento del retiro, por cuanto es para el año 2012 con la segunda evaluación realizada que se determina que la salud psicofísica del actor cambió al punto de perder la capacidad laboral en un 82.59%, lo cual no ocurría para el momento en que se efectuó la primera evaluación cuando de los conceptos médicos se extrae que el paciente se encontraba asintomático, no tenía ideas delirantes, no tenía ideas suicidas, conservaba la memoria, tenía adecuado control de impulsos motores y tenía buena movilidad en la columna.
De esta manera, para la Sala la fecha de estructuración de la invalidez del demandante tenida en cuenta en el acto administrativo de reconocimiento de la pensión de invalidez es la fecha que la Junta Médica determinó que las condiciones físicas y psicológicas del demandante para ese momento daban lugar a la declaratoria de invalidez y por ende, al ser la autoridad idónea para determinar si los miembros de las Fuerzas Militares y de Policía tienen o no pérdida de la capacidad laboral, y al no acreditarse que al momento del retiro el señor Jorge Luis Sequeda Mejía se encontrara en la misma situación médica que para la fecha de la declaratoria de la invalidez caso en el cual la fecha de estructuración cambiaría, se desestima dicho argumento del recurso.
Lo anterior, sumado al hecho de que el demandante contó con los recursos propios con el fin de controvertir la fecha de estructuración de la invalidez sin encontrarse acreditado que hizo uso de ellos. De otro lado, el actor señala que la entidad demandada erró al realizarle la primera calificación de invalidez vulnerando el artículo 79 del Decreto 94 de 1989, en tanto, la evaluación definitiva de las lesiones tan solo deberá hacerse después de un largo periodo de observación, argumento que la Sala desestima comoquiera que la fecha en la que se realizó la primera calificación de la capacidad laboral del demandante en nada influye con la fecha de estructuración, puesto que se efectuó en el año 2001 y la disminución de su capacidad laboral fue de menos del 20% y solo 11 años después con la progresividad de su diagnóstico se determinó la invalidez que padece, así que no podría considerarse que la fecha de estructuración es la del retiro del servicio por cuanto para esa época- año 2002- su pérdida de la capacidad laboral no le permitió acceder a la pensión de invalidez.
De otro lado, el demandante censura la decisión de primera instancia considerando que como consecuencia del cambio de fecha de estructuración de la invalidez también tiene derecho al reconocimiento de la bonificación especial del 25% de que trata el parágrafo del artículo 30 del Decreto 4433 de 2004. Ahora, de la norma señalada se extrae que para acceder a dicho emolumento se demanda que el pensionado por invalidez requiera del auxilio de otra persona para realizar las funciones elementales de su vida, condición ésta que debe ser determinada por los organismos médico-laborales Militares y de Policía del Ministerio de Defensa Nacional.
Al respecto, en el plenario obra Oficio N°387598 MD-CG-CE-JEM-JEDEH-DISAN-ML-AJ-27.4 aportado por la parte demandante en el que el Jefe de Medicina Laboral de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional informa que no es posible acceder a la solicitud de Radicación Nº 23-001-33-33-006-2017-00057-01 13 reconocimiento de la bonificación especial del 25% al señor Jorge Luis Sequeda Mejía, en tanto, de los conceptos médicos emitidos se advierte que no se considera que las secuelas calificadas le impidan realizar sus actividades básicas de la vida diaria, oficio que no se encuentra acorde con lo señalado en los conceptos médicos aludidos, puesto que en uno de ellos, específicamente el expedido por la neuropsicóloga se indicó: De dicho concepto, se advierte que el señor Jorge Luis Sequeda Mejía para ese momento era un paciente inevaluable por su mutismo y que es dependiente de actividades de la vida cotidiana tanto físicas como instrumentales, se precisó que era dependiente en la alimentación, aseo personal, vestirse y arreglarse, razón esta por la que contrario a lo manifestado por la juez de primera instancia el demandante tiene derecho al aumento del monto de su pensión en el 25% desde la fecha de estructuración de la invalidez, 2 de octubre de 2012, así que, se ordenará el reconocimiento aludido y en consecuencia la nulidad del acto administrativos demandado que negó el reconocimiento pretendido.
Sea del caso señalar que si bien el artículo 30 del Decreto 4433 de 2004 que regula el reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez fue declarado nulo por el Consejo de Estado en sentencia de 28 de febrero de 2013, lo cierto es que en la mencionada sentencia solo se abarcó la expresión “igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%)” y fue hasta el fallo del 23 de octubre de 2014, que la Subsección B, de la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó el alcance de aquella sentencia y declaró la nulidad del parágrafo contenido en dicha disposición, razón por la que es evidente que a la fecha de estructuración de la invalidez la disposición se encontraba vigente, y acorde con el ordenamiento jurídico tanto es así que en el artículo 2° del Decreto 1157 de 2014, “Por el cual se fija el régimen de asignación de retiro a un personal de la Policía Nacional y de pensión de invalidez para el personal Radicación Nº 23-001-33-33-006-2017-00057-01 14 uniformado de la fuerza pública”, dictada a raíz de la declaratoria de nulidad anterior, nuevamente reprodujo tal disposición. Así las cosas, se ordenará a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional la reliquidación de la pensión por invalidez con la inclusión del aumento del monto de la pensión del 25% de que trata el parágrafo 3° del artículo 2 del Decreto 1157 de 2014 a partir del 2 de octubre de 2012, fecha en que se estructuró su estado de invalidez, precisándose que las diferencias que se causen entre lo efectivamente pagado y lo que debió cancelar por el reajuste, se pagarán a partir de dicha fecha.
Finalmente, las sumas que le serán reconocidas a la parte actora se ajustarán al valor en los términos del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, utilizando la fórmula adoptada por el Consejo de Estado para obligaciones administrativas laborales: R = Rh x Índice Final Índice Inicial Donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el correspondiente al valor por concepto de reliquidación dejado de cancelar, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria esta sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago).
Por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará mes por mes, comenzando por la primera mesada insoluta que resulte del cumplimiento de este fallo. De acuerdo con lo expuesto, se revocará la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda, para ordenar el incremento del 25% del monto de la pensión del señor Jorge Luis Sequeda Mejía, conforme lo antes expuesto, los demás argumentos del recurso no tienen vocación de prosperidad. e) Costas.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sublite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, teniendo en cuenta que el recurso de apelación presentado por la parte demandante prosperó parcialmente.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. Falla Primero: Revocar la sentencia de fecha 24 de febrero de 2020, emitida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, conforme lo antes expuesto y, en consecuencia: Segundo: Declarar no probadas las excepciones denominadas “legalidad de los actos demandados y legitimidad de la actividad administrativa”, propuestas por el Ministerio de Defensa- Ejército Nacional, conforme lo expuesto precedentemente.
Tercero: Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio N° 387598 MD-CG- CE-JEM-JEDEH-DISAN-ML-AJ-27.4 de fecha 21 de octubre de 2014, emanado de la Jefatura Radicación Nº 23-001-33-33-006-2017-00057-01 15 de Medicina Laboral de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, que negó el derecho a percibir la bonificación adicional especial del 25% solicitada por el demandante.
Cuarto: Ordenar a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional a reliquidar la pensión de invalidez que devenga el señor Jorge Luis Sequeda Mejía, realizando el aumento al monto de la pensión del 25% de que trata el parágrafo 3° del artículo 2 del Decreto 1157 de 2014 a partir del 2 de octubre de 2012. Las diferencias que se causen entre lo efectivamente pagado y lo que debió cancelar por el reajuste, se pagarán a partir de dicha fecha, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Quinto: La entidad demandada deberá dar cumplimiento a la sentencia de conformidad con lo indicado en el artículo 192 de la ley 1437 de 2011, so pena de ser condena al pago de los intereses previstos en el artículo 195 de la misma normativa.
Sexto: Negar las demás pretensiones de la demanda, conforme lo señalado en la parte motiva de esta providencia. Séptimo: No condenar en costas de segunda instancia. Octavo: En firme esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen. Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
Notifíquese y Cúmplase Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) Luz Elena Petro Espitia (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Eduardo Javier Torralvo Negrete Nadia Patricia Benítez Vega Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala 006 del Tribunal Administrativo de Córdoba a través de la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando al siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx o escaneando el siguiente código QR.