TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR AUTO INTERLOCUTORIO No. ______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 Cartagena de Indias D.T. y C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veinticinco (2025). I.– IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Acción Incidente Desacato (Tutela) Medio de control Acción de tutela (Incidente de Desacato) Radicado 13-001-23-33-000-2024-000006-01 Accionante William Malkun Castillejo en calidad de rector de la Universidad de Cartagena y presidente de la Junta Directiva de la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena.
Accionado Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – Superintendencia Nacional de Salud – Asociación de Pensionados de la Universidad de Cartagena “ASOPENUC” Vinculados Representantes de los Docentes Jubilados – Representante de los Profesores ASPU Cartagena – Representante de los Empleados Públicos No Docentes – Jefe de Control Interno de la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena – Santander Bolaño Castro.
Incidentante Santander Bolaño Castro Incidentados Enrique Collazo Rojano – Sirly Muñiz Ramos – William Pérez Cantillo – Prisciliano Martínez Jaramillo. Tema Auto decide incidente de desacato. Magistrado ponente Jean Paul Vásquez Gómez II.– PRONUNCIAMIENTO 1. De conformidad con lo previsto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Bolívar resuelve solicitud de desacato por el incumplimiento de los ordinales cuarto y quinto de la sentencia de primera instancia proferida por esta corporación el 26 de enero de 2024, modificada parcialmente por el Consejo de Estado en sentencia de segunda instancia de 26 de febrero de 2024.
III.– ANTECEDENTES Contenido: 3.1. De la solicitud de desacato; 3.2. Actuación procesal; y 3.3 Respuesta de las accionadas. 3.1. De la solicitud de desacato 2. El señor Santander Bolaño Castro, actuando en calidad de miembro de la Junta Directiva de la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena, manifestó que no se ha dado cumplimiento a los ordinales cuarto y quinto de la sentencia de primera instancia proferida por esta corporación el 26 de enero de 2024 (modificada parcialmente por el Consejo de Estado en sentencia de segunda instancia de 26 de febrero de 2024). 3.
Las órdenes de amparo constitucional objeto de incidente están delimitadas así: 4. (1) El ordinal cuarto, modificado por el Consejo de Estado, ordenó en fallo de segunda instancia lo siguiente: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR AUTO INTERLOCUTORIO No. ______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Desacato – Tutela Radicado 13-001-23-33-000-2024-00006-01 Accionante Santander Bolaño Castro Accionado Enrique Collazo Rojano – Sirly Muñiz Ramos – William Pérez Cantillo – Prisciliano Martínez Jaramillo.
Decisión No Impone sanción Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 “el numeral cuarto quedará así: “CUARTO: ORDENAR a la Junta Directiva de la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena para que, proceda a programar sesión y convocatoria a todos sus miembros a efectos de impartir aprobación al plan de mejoramiento, lo cual se deberá cumplir previa formalización a través de acta que deberá ser suscrita por todos los miembros, incluido el señor Santander Bolaño Castro, en calidad de presidente de la Asociación de Pensionados de la Universidad de Cartagena”. 5.
(2) El ordinal quinto de la sentencia de primera instancia que se confirmó por parte del Consejo de Estado, se consignó de la siguiente manera: “QUINTO: En el marco de la anterior orden, se ORDENA al señor Santander Bolaño Castro, en calidad de presidente de la Asociación de Pensionados de la Universidad de Cartagena, así como a los demás miembros, que una vez reciba la citación de convocatoria para sesión, asistan a ella y que se abstengan de negarse a participar de la misma, de conformidad con las razones que quedaron expuestas en esta providencia. Asimismo, se abstengan de asumir conductas que puedan afectar la dirección y/o afectar la adopción de decisiones tendientes a superar el actual estado de la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena”. 3.2.
Actuación Procesal 6. Presentado en debida forma este desacato; se dictó auto de requerimiento previo el 26 de marzo de 20251. Posteriormente, el 23 de abril de 2025 se abrió incidente de desacato2 y se notificó personalmente a los incidentados3, otorgándoles el término de 3 días para el ejercicio del derecho de defensa y contradicción de los incidentados. 7.
Cabe señalar, que en el auto que precede a la presente decisión, se tuvo en cuenta, que la Universidad de Cartagena, a través de su representante legal, el señor Santander Bolaño y Elida Alzamora, remitieron informes4 coincidentes en señalar que, en la actualidad, la Junta Directiva de la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena se encuentra sin el quorum necesario para sesionar y decidir y que ello obedece principalmente a las desafiliaciones de los miembros de los estamentos sin representación ante la junta directiva5. 8.
La Universidad de Cartagena brindó mayores detalles e informó acerca de la ausencia de representación de los siguientes estamentos: (a) representante de los profesores activos ASODUC, (b) representante de los docentes jubilados, y (c) representante de los trabajadores oficiales. Indicó que a pesar de lo anterior, se han seguido convocando a los estamentos restantes y realizando las reuniones para buscar una viabilidad a la situación económica en la que se encuentra la Caja de Previsión de la Universidad de Cartagena, pero en dichas reuniones, no pueden tomarse decisiones por la falta del quorum necesario que prevé el artículo 11 del Acuerdo No. 01 del 21 de mayo de 1996, según el cual, “el quorum para sesionar y decidir será el conformado por cinco (5) de sus miembros y las decisiones se tomaran por la mitad más uno del quorum aquí establecido”. 1 Archivo Digital “03AutoRequiereAntesdeAbrirIncidente” 2 Archivo Digital “10AutoAbreIncidente” 3 Archivo Digital “11NotificaciónAutoAbreiNcidenteDesacato” 4 Ver archivos digitales: 5, 6 y 8. 5 En lo relativo expresó: “… debido a las continuas desafiliaciones, solo cuatro (4) de estos estamentos sociales cuentan con representación ante la Junta Directiva de la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena, a saber: el rector de la Universidad de Cartagena –a pesar de no ser afiliado a la Caja-, los docentes, empleados públicos no docentes, y los trabajadores o empleados jubilados de la Universidad de Cartagena.
Actualmente la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena se encuentra acéfala, dado que el periodo de dos (2) años para el cual fue designado el doctor EDUARDO SAYAS CONTRERAS, y su prorroga, en calidad de Gerente de la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena, se encuentra vencido en exceso; pero lo más grave de esta situación es que dicho señor continua recibiendo nuestros aportes periódicos, pero no nos brinda ningún servicio ni nos garantiza nuestros derechos, brillando por su ausencia, pese a su subordinado ante la Junta Directiva a la cual no obedece ni le rinde cuentas de su gestión. A muchos de los que aún nos encontramos aun afiliados a la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena nos ha tocado asumir con nuestro propio pecunio la atención en salud requerida por nosotros y nuestras respectivas familias, siendo que la población afiliada a la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena en su inmensa mayoría somos Adultos Mayores con problemas grave de salud y bajo tratamientos médicos, por lo que nuestras vidas y salud, y las de nuestros beneficiarios afiliados a la Caja, se encuentran en inminente riesgo.
El 18 de octubre de 2024, previa convocatoria hecha por el señor rector, nos reunimos como de costumbre cuatro (4) miembros de la Junta Directiva, los que últimamente nos hemos estado reuniendo, obviamente, fracasando también dicha reunión por falta de quorum reglamentario.” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR AUTO INTERLOCUTORIO No. ______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Desacato – Tutela Radicado 13-001-23-33-000-2024-00006-01 Accionante Santander Bolaño Castro Accionado Enrique Collazo Rojano – Sirly Muñiz Ramos – William Pérez Cantillo – Prisciliano Martínez Jaramillo.
Decisión No Impone sanción Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 9. Continuó señalando que el Acuerdo No. 29 BIS del 10 de octubre de 2001, también estableció que para ser miembro de la junta directiva se requería tener afiliados a la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena, sin embargo, muchos de estos miembros carecen de afiliados a la plurimencionada caja.
Junto a su informe adjuntó una serie de documentos que dan cuenta de la gestión adelantada a efectos de dar cumplimiento al ordinal cuarto arriba transcrito, y que se concreta a la programación de sesión y convocatoria de miembros de la Junta Directiva de la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena, a efectos de impartir aprobación al plan de mejoramiento al que se refiere la acción de tutela, previa formalización a través de acta suscrita por todos los miembros. 10.
Adicionalmente, aportó una certificación de 31 de marzo de 2025, en la que se hace constar lo siguiente: “Que el señor Presidente de la Junta Directiva de la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena, Dr. WILLIAN MALKUN CASTILLEJO, ha convocado a reuniones de junta directiva durante el año 2024 y lo que va corrido del año 2025 en las fechas que se relacionan: El día 12 de febrero de 2024 el señor presidente convocó a reunión de junta directiva y al verificarse la asistencia se observó que no asistió el señor Santander Bolaño, razón por la que no habiendo quórum se convirtió en informativa; el señor Santander Bolaño, reiteró la decisión de la junta directiva de su estamento ASOPENUC que lo había suspendido provisionalmente para que asista a las reuniones de la junta directiva de la Caja de Previsión Social hasta que se abra la Caja y se reactiven los servicios médicos.
El día 08 de abril de 2024 el señor presidente convocó a reunión de junta directiva y al verificarse la asistencia se observó que no asistió el señor Santander Bolaño Castro, quien escribió vía Whatsapp que estaba en control médico y además aportó un certificado de consulta de la página del ADRES que contiene la afiliación del señor Prisciliano Martínez Jaramillo a la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A.S., el profesor William Pérez Cantillo no asistió, sin excusa, y el profesor Prisciliano Martínez Jaramillo no asistió, sin excusa, razón por la que no hubo quórum.
El día 10 de abril de 2024 por directriz del señor presidente se le envió un oficio a la Asociación de Docentes Jubilados de la Universidad de Cartagena, para que designaran su representante ante la Junta Directiva de la Caja de Previsión Social en reemplazo del profesor Prisciliano Martínez Jaramillo, anexando el certificado de consulta del ADRES.
El 21 de mayo del año en curso da respuesta la presidenta de dicha Asociación señora Marta Fernández Guerrero, manifestando que aceptaron la renuncia del profesor Prisciliano Martínez Jaramillo y su Junta Directiva decidieron no designar ningún representante de su asociación. El día 29 de abril de 2024 el señor presidente convocó a reunión de junta directiva y al verificarse la asistencia se observó que no asistió el señor Santander Bolaño Castro; como tampoco el estamento de los docentes jubilados a esta fecha habían dado respuesta para designar su nuevo representante, razón por la que no hubo quórum para sesionar y decidir.
El día 05 de junio de 2024 el señor presidente convocó a reunión de junta directiva y al verificarse la asistencia, se observó la comparecencia de los representantes de cuatro estamentos, que son los señores: William Malkun, William Pérez Cantillo, Juan Carlos Salazar y el suplente del señor Santander Bolaño, quien es: Enrique Collazo, razón por la que no hubo quórum reglamentario que debe ser de 5 miembros para sesionar y decidir, la reunión se realizó informativa.
El día 16 de julio de 2024 el señor presidente convocó a reunión de junta directiva y al verificarse la asistencia se observó la asistencia de cuatro estamentos con representación, quienes son los señores: William Malkun Castillejo, William Pérez Cantillo, Juan Carlos Salazar y Santander Bolaño Castro, razón por la que no hubo quórum para sesionar y decidir, la reunión se realizó de tipo informativa.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR AUTO INTERLOCUTORIO No. ______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Desacato – Tutela Radicado 13-001-23-33-000-2024-00006-01 Accionante Santander Bolaño Castro Accionado Enrique Collazo Rojano – Sirly Muñiz Ramos – William Pérez Cantillo – Prisciliano Martínez Jaramillo. Decisión No Impone sanción Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 El día 18 de octubre de 2024 el señor presidente convocó a reunión de junta directiva y al verificarse la asistencia se observó la asistencia de cuatro estamentos con representación, quienes son los señores: William Malkun Castillejo, William Pérez Cantillo, Juan Carlos Salazar y Santander Bolaño Castro, razón por la que no hubo quórum para sesionar y decidir.
El día 31 de enero de 2025 el señor presidente convocó a reunión de junta directiva y al verificarse la asistencia se observó la asistencia de cuatro estamentos con representación, quienes son los señores: Edna Gómez Bustamante, presidenta - rectora (e), Juan Carlos Salazar, Elida Alzamora y Santander Bolaño Castro, razón por la que no hubo quórum para sesionar y decidir.
El día 17 de marzo de 2025 el señor presidente convocó a reunión de junta directiva y al verificarse la asistencia se observó la asistencia de cuatro estamentos con representación, quienes son los señores: William Malkun Castillejo, Juan Carlos Salazar, Elida Alzamora y Teódulo Silgado, quien reemplazo al señor Enrique Collazos Rojano en calidad de Suplente del Santander Bolaño Castro, quien se excusó por motivos de salud, razón por la que no hubo quórum para sesionar y decidir.
El profesor PRISCILIANO MARTINEZ JARAMILLO, quien era el representante de los docentes jubilados, manifestó que, al desafiliarse de la Caja de Previsión en el mes de febrero de 2024, ya no es miembro de la junta directiva. En igual situación se encuentran el profesor WILLIAM PÉREZ CANTILLO representante por el estamento de los docentes activos por ASPU se desafilió de la Caja de Previsión Social, por lo que, desde la reunión del 31 de enero de 2025, y el Suplente del Santander Bolaño Castro, señor ENRIQUE COLLAZOS ROJANO, ya no son miembros de la Junta Directiva de la Caja de Previsión Social”. 11.
Revisados los documentos que se allegaron por el apoderado de la Universidad de Cartagena, el despacho sustanciador concluyó que no ha sido posible cumplir con la orden de tutela (ordinal cuarto), pues pese a las múltiples convocatorias y programación a sesiones de miembros de la Junta Directiva de la Caja de Previsión Social, no ha existido quorum, haciéndose notar la sistemática inasistencia de varios de los miembros de la Junta Directiva de la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena a excepción de los señores: William Malkun Castillejo, Juan Carlos Salazar, Elida Alzamora y Santander Bolaño Castro. 12.
En virtud de lo anterior, se dispuso dar apertura al trámite incidental del desacato, sólo contra aquellos funcionarios que no allegaron informes y que, según lo acreditado por la Universidad de Cartagena, vienen desatendiendo las convocatorias a sesionar que ha realizado la presidencia de la mentada junta directiva, esto es, los señores: (1) Enrique Collazo Rojano, (2) Sirly Muñiz Ramos, (3) William Pérez Cantillo y (4) Prisciliano Martínez Jaramillo.
Lo anterior, con el propósito de verificar el cumplimiento o no de las órdenes judiciales impartidas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 52 del Decreto número 2591 de 1991. 13. En esa oportunidad, se dejó expresamente señalado que muy a pesar del informe rendido por parte de la Universidad de Cartagena, junto con el cual se acreditan gestiones encaminadas a cumplir con lo ordenado judicialmente, lo cierto es que las órdenes objeto de solicitudes de desacato (ordinales cuarto y quinto), tendría un alcance que iría hasta: la aprobación del plan de mejoramiento para la citada entidad; sin que pueda el operario judicial de conocimiento, inmiscuirse o emitir órdenes, más allá de lo trazado vía tutela.
Con todo, se le solicitó al rector de la Universidad de Cartagena, señor William Malkún Castillejo que ratificase las direcciones electrónicas de los miembros que no han asistido a las sesiones convocadas y la constancia de desafiliación del señor Prisciliano Martínez Jaramillo. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR AUTO INTERLOCUTORIO No. ______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Desacato – Tutela Radicado 13-001-23-33-000-2024-00006-01 Accionante Santander Bolaño Castro Accionado Enrique Collazo Rojano – Sirly Muñiz Ramos – William Pérez Cantillo – Prisciliano Martínez Jaramillo.
Decisión No Impone sanción Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 3.3. Respuesta de los funcionarios: 7. Por parte de los incidentados, la única respuesta que se obtuvo fue la de: Sirly Muñiz Ramos6, quien manifestó: “en calidad de funcionaria de la Universidad de Cartagena y en su momento afiliada a la Caja de Previsión la cual me daba el carácter de suplente ante la misma, quiero manifestarle que desde el pasado mes de enero del presente año decidí realizar retiro formal de dicha entidad por la precaria o nula prestación de los servicios de salud, la cual no tengo ninguna relación como afiliada ni beneficiaria del ente antes mencionado.
Por lo anterior le agradezco que de este incidente de desacato, me exonere de cualquier responsabilidad porque no hago parte de la junta de Caja ni soy afiliada a la misma”. 8. La Universidad de Cartagena, a través de su representante legal, remitió un primer informe7 en el que señaló: “se han seguido convocando a los estamentos restantes y realizando las reuniones para buscar una viabilidad a la situación económica en la que se encuentra la Caja de Previsión de la Universidad de Cartagena, dichas reuniones se encuentran citadas en la certificación de convocatorias de los años 2024-2025, expedida por la Secretaria de la Junta Directiva de la Caja de Previsión Social de la U. de C…Del contenido de la certificación en comento, se puede observar que todos los estamentos con presencia en la Junta Directiva a la fecha han asistido a las reuniones convocadas por el Presidente de la Junta, sin embargo, las decisiones no se toman por la falta de quorum necesario, se recordara que el Acuerdo No.01 del 21 de mayo de 1996, en su artículo 11, exige que “el quorum para sesionar y decidir será el conformado por cinco (5) de sus miembros y las decisiones se tomaran por la mitad más uno del quorum aquí establecido… es de indicar que el Acuerdo No. 29 BIS del 10 de octubre de 2001, también estableció que para ser miembro de la junta directiva se requería tener afiliados a la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena, en consideración a la norma en estudio, a la fecha de la presente los estamentos mencionados en el numeral primero, no cuentan con representación en la mencionada junta, habida cuenta que carecen de afiliados a la plurimencionada Caja.”. 9.
En la certificación que adjunta a su memorial, la cual data de 2 de mayo de 2025, se puede leer: “los señores: ENRIQUE COLLAZO ROJANO identificado con la cedula de ciudadanía No. 9.047.905, SIRLY MUÑIZ RAMOS identificada con la cedula de ciudadanía No.45.502.850, WILLIAM PEREZ CANTILLO identificado con la cedula de ciudadanía No.73.087.474 y PRISCILIANO MARTINEZ JARAMILLO identificado con la cedula de ciudadanía No.9.065.787, no fungen como miembros principales o suplentes de la Junta Directiva de la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena, toda vez que al haberse desafiliado de la Caja de Previsión Social como cotizantes perdieron la condición de miembros de la junta directiva, tal como así lo dispone el Artículo 2º. del Acuerdo No. 07 del 08 de julio de 2003 (Reglamento Interno de la Caja de Previsión Social) que establece: “ (…) para ser miembro de la junta directiva debe ser afiliado cotizante a la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena”.
Seguidamente, soportes ADRES donde se verifica la actual desafiliación de los citados, quienes figuran como afiliados en distintas entidades prestadoras de salud, distintas a la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena. 6 Archivo digital 12 7 Archivo digital 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR AUTO INTERLOCUTORIO No. ______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Desacato – Tutela Radicado 13-001-23-33-000-2024-00006-01 Accionante Santander Bolaño Castro Accionado Enrique Collazo Rojano – Sirly Muñiz Ramos – William Pérez Cantillo – Prisciliano Martínez Jaramillo.
Decisión No Impone sanción Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 10. En un segundo informe8, se ratificó en la anterior información, dejando sentado que, en la actualidad, debido a la desafiliación de los 4 incidentados, estos perdieron la calidad de miembros de la junta directiva. IV.– CONSIDERACIONES Contenido: 4.1.
Competencia; 4.2. Problema jurídico; 4.3. Tesis de la Sala; 4.4. Metodología y estructura de la decisión; 4.5. Marco normativo y jurisprudencial aplicables: 4.5.1. Generalidades del cumplimiento y desacato de la sentencia de tutela; y 4.6. Caso concreto. 4.1. Competencia 11. Según lo reglado en el artículo 52 de Decreto 2591 de 1991, la providencia que decida si hay lugar o no a sanción por desacato a una orden de tutela será emitida por el funcionario que profirió la decisión. 4.2.
Problema jurídico 12. La Sala debe revisar si en el presente asunto, se ha producido el incumplimiento y consecuente desacato por parte de los señores: (1) Enrique Collazo Rojano, (2) Sirly Muñiz Ramos, (3) William Pérez Cantillo y (4) Prisciliano Martínez Jaramillo, en calidad de miembros de la Junta Directiva de la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena, en relación con lo dispuesto en los ordinales cuarto y quinto de la sentencia de tutela de 26 de enero de 2024, modificada parcialmente por el Consejo de Estado en sentencia de segunda instancia de 26 de febrero de 2024; o si por el contrario, de las pruebas allegadas, no hay lugar a ello. 4.3.
Tesis de la Sala 13. La Sala se abstendrá de imponer sanción, pues de las pruebas aportadas no se verifica el incumplimiento objetivo y subjetivo, necesarios para declarar a los incidentados en desacato. 4.4. Metodología y estructura de la decisión 14. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala aplicará una metodología que seguirá el siguiente orden expositivo: primero, identificará el marco normativo y jurisprudencial aplicable (4.5.) y, posteriormente, estudiará el caso concreto (4.6.) 4.5.
Marco normativo y jurisprudencial aplicables 4.5.1. Generalidades del cumplimiento y desacato de la sentencia 15. Sea lo primero anotar que las órdenes que profiere el juez de tutela son de estricto e inmediato cumplimiento, de tal suerte que para que ese mandato no se convierta en letra muerta, la ley contempla mecanismos que tienen como objeto asegurar el cumplimento de la sentencia y la sanción, incluso a los responsables del desacato. 8 Archivo digital: 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR AUTO INTERLOCUTORIO No. ______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Desacato – Tutela Radicado 13-001-23-33-000-2024-00006-01 Accionante Santander Bolaño Castro Accionado Enrique Collazo Rojano – Sirly Muñiz Ramos – William Pérez Cantillo – Prisciliano Martínez Jaramillo.
Decisión No Impone sanción Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 16. Por una parte, están las normas que regulan el tema del cumplimiento del fallo. En concreto, el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, dispone: “ART. 27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora.
Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”. 17.
Frente al alcance de la citada norma, la Corte Constitucional, a partir de la Sentencia T-763 de 1998, ha realizado las siguientes precisiones: “Lo normal es que dentro del término que señale el fallo de tutela, la orden sea cumplida. Pero, si excepcionalmente la autoridad responsable del agravio va más allá del término que se señale e incumple, el juez de tutela, al tenor del artículo 27 del decreto 2591 de 1991, debe agotar los siguientes pasos obligatorios, uno a continuación del otro: a- Si la autoridad obligada no cumple, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y para que abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra el directo responsable del incumplimiento. b- Si pasan cuarenta y ocho horas a partir del requerimiento al superior y la orden de tutela aún no se cumple, se ordena abrir proceso contra el superior, c- En el mismo auto que ordene abrir proceso contra el superior, el Juez directamente adoptará todas las medidas para el cabal cumplimiento de la orden.
Y para tal efecto mantendrá la competencia hasta tanto esté restablecido el derecho”. “Adicionalmente, el juez encargado de hacer cumplir el fallo PODRÁ (así lo indica el artículo 27 del decreto 2591 de 1991) sancionar por desacato. Es pues esta una facultad optativa, muy diferente al cumplimiento del fallo y que en ningún instante es supletoria de la competencia para la efectividad de la orden de tutela.
Pueden, pues, coexistir al mismo tiempo el cumplimiento de la orden y el trámite del desacato, pero no se pueden confundir el uno (cumplimiento del fallo) con el otro (el trámite de desacato). Tratándose del cumplimiento del fallo la responsabilidad es objetiva porque no solamente se predica de la autoridad responsable del agravio, sino de su superior, siempre y cuando se hubiere requerido al superior para que haga cumplir la orden dada en la tutela9. 18.
En relación con el desacato, este se encuentra regulado en el artículo 52 del citado Decreto 2591 de 1991, así: “ART. 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferido con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá si debe revocarse la sanción.” 19. De conformidad con lo expuesto, se tiene que tanto el incumplimiento del fallo como el desacato abordan el tema de la responsabilidad jurídica, pero mientras que: i.-) El simple incumplimiento de la sentencia se refiere a una responsabilidad de “tipo objetivo”, ii.-) El desacato implica la comprobación de una “responsabilidad subjetiva”. 9 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-763 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR AUTO INTERLOCUTORIO No. ______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Desacato – Tutela Radicado 13-001-23-33-000-2024-00006-01 Accionante Santander Bolaño Castro Accionado Enrique Collazo Rojano – Sirly Muñiz Ramos – William Pérez Cantillo – Prisciliano Martínez Jaramillo. Decisión No Impone sanción Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 20.
Esta precisión genera diferencias importantes en cuanto a las decisiones que puede tomar el juez de tutela y, especialmente, sobre las reglas y garantías que se deben respetar en el trámite previo a la adopción de decisiones, pues si bien el incumplimiento del fallo de tutela lleva consigo el desacato, tanto el trámite de cumplimiento de la orden como el trámite de desacato se rigen por postulados diferentes. 21.
Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en Sentencia de 23 de junio de dos mil 2011, radicación No. 25000231500020100341802, precisó: “Debe entenderse entonces que, para el cumplimiento de una orden de tutela, se cuenta con dos trámites de diferente naturaleza (CUMPLIMIENTO Y DESACATO) que bajo herramientas disímiles tienen un mismo propósito.
Su naturaleza comprende, en el caso del incumplimiento, el mero desacatamiento o inobservancia de la decisión del juez de tutela, para lo cual este mantiene la competencia indefinidamente hasta tanto verifique el obedecimiento de la orden; y en lo que atiene al desacato, este comprende el ejercicio de la potestad disciplinaria del juez, que necesariamente conlleva la responsabilidad subjetiva de quien está llamado a cumplir la orden del juez de tutela y no lo ha hecho.
En ejercicio del trámite de cumplimiento el juez debe verificar si este fue total o parcial. En ambos casos apreciará en las circunstancias del caso concreto, la causa del incumplimiento con el fin de identificar el medio adecuado para asegurar que se respete lo decidido. Ahora, en cuanto al trámite de desacato, además de las anteriores observaciones, y una vez comprobado el incumplimiento, para imponer la sanción, el juez de conocimiento debe verificar, con asomo al material probatorio obrante en el plenario, que este sea producto de la negligencia de la autoridad (responsabilidad subjetiva), sin embargo, el mero incumplimiento (responsabilidad objetiva) no es razón suficiente para imponer una sanción”. 22.
Asimismo, la Corte Constitucional en reiteradas oportunidades ha hecho alusión a las diferencias entre el incumplimiento y el desacato. Así, por ejemplo, en Sentencia T-399 de 201310, señaló: “La acción de tutela, como mecanismo judicial sumario, sencillo e informal, pretende asegurar la vigencia y el goce real y efectivo de los derechos constitucionales fundamentales.
Por ello, el artículo 86 de la Constitución, en diferentes apartes, alude a que la protección de los derechos fundamentales cuya tutela se impetra es "inmediata" y que el fallo que la ordena, "será de inmediato cumplimiento”. En ese orden, el proceso de la acción de tutela sólo culmina cuando se ha dado cumplimiento a las órdenes del juez de tutela, pues éstas buscan restituir la integridad de los derechos fundamentales vulnerados, y sin su efectivo cumplimiento, la acción de tutela incoada por el actor resultaría inocua.
Es así como, el fallo que concede la protección al accionante, debe estar constituido por dos elementos: a) por la decisión de amparar los derechos fundamentales vulnerados, y b) por la emisión de órdenes que restituyan la integridad de los derechos dentro de un plazo razonable. CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Responsabilidad objetiva y subjetiva/TRAMITE DE CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA Y SANCION EN INCIDENTE DE DESACATO-Diferencias.
Al ser el desacato una manifestación del poder disciplinario del juez, la responsabilidad de quien en él incurra es subjetiva, lo que indica que no puede presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento sino que para que haya lugar a imponer la sanción se requiere comprobar la negligencia de la persona comprometida Lo anterior es independiente de la sanción penal que por esa conducta le pueda ser atribuible al responsable y del delito de fraude a resolución judicial, al tenor de lo dispuesto en el artículo 53 del Decreto 2591 de 1991.
Ahora bien, en lo referente al trámite del incidente de desacato, es decir el contemplado en el artículo 52 del Decreto 2591, la Corte Constitucional ha señalado que el texto transcrito dispone, toda la estructura procesal de la actuación que debe surtirse para la declaración de que una persona ha incurrido en desacato y la imposición de la correspondiente sanción, al determinarse el medio que debe utilizarse, esto es, el trámite de un incidente, el juez competente, y el mecanismo para revisar y controlar la decisión sancionatoria.
Adicionalmente, la Corporación ha afirmado que hay lugar a la sanción por desacato, cuando lo ordenado por la autoridad no se ha ejecutado, o cuando ha sido ejecutado 10 Cf. Fj. 2.4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR AUTO INTERLOCUTORIO No. ______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Desacato – Tutela Radicado 13-001-23-33-000-2024-00006-01 Accionante Santander Bolaño Castro Accionado Enrique Collazo Rojano – Sirly Muñiz Ramos – William Pérez Cantillo – Prisciliano Martínez Jaramillo.
Decisión No Impone sanción Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 de manera incompleta, o en aquellos casos en los que, al ejecutar, se ha cambiado o malentendido la decisión judicial. De tal forma, que “el incidente de desacato, se trata de una medida judicial, de carácter sancionatorio, que acontece a petición de parte y que se somete a la cuerda procesal de los incidentes, dispuesta en el C. de Procedimiento Civil.
El desacato será declarado por el juez una vez escuchada y vencida la parte renuente, evento en el que se sancionará.” 23. De acuerdo con lo dicho en líneas anteriores, es del caso concluir que, ante una manifestación de incumplimiento formulada por alguna de las partes de la acción de tutela, el juez tiene dos posibilidades independientes y que no son excluyentes entre sí: (1) Iniciar el trámite tendiente a obtener el cumplimiento del fallo y (2) Iniciar un incidente de desacato. 24.
En ese sentido, se tiene que: (i) El trámite para el cumplimiento tiene como única finalidad asegurar de manera efectiva y real el acatamiento de las órdenes contenidas en la sentencia de tutela. (ii) En cambio, el incidente de desacato tiene como finalidad la de sancionar al responsable o responsables de ese incumplimiento. (iii) El trámite para el cumplimiento del fallo es de naturaleza objetiva.
Sólo interesa demostrar que la sentencia no fue cumplida en los precisos términos en que fue proferida. (iv) El incidente de desacato, por el contrario, es de naturaleza subjetiva, ya que allí es necesario, además de demostrar el incumplimiento, determinar el grado de responsabilidad –a título de culpa o dolo– de la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia. En este sentido, la providencia que decida sobre la responsabilidad de los demandados debe estar precedida de un trámite que haya estado gobernado, por el derecho de contradicción por parte de los implicados.
" 25. Es menester reiterar que, el hecho de que se demuestre el incumplimiento no es suficiente por sí sólo para concluir que hubo desacato sancionable en los términos del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, pues bien puede ocurrir que, a pesar de la evidencia del incumplimiento, existan circunstancias eximentes de responsabilidad. 26.
Finalmente, se advierte que de conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional11, no resulta procedente la sanción por desacato cuando se ha cumplido la orden de tutela o cuando se vienen realizando actuaciones encaminadas a ello. Al respecto, se ha precisado que: “…. en caso de que se empiece a tramitar un incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desatendido lo ordenado por el juez de tutela, y quiere evitar la imposición de una sanción, deberá acatar la sentencia. De igual forma, en el supuesto en que se haya adelantado todo el procedimiento y decidido sancionar al responsable, éste podrá evitar que se imponga la multa o el arresto cumpliendo el fallo que lo obliga a proteger los derechos fundamentales del actor”. 4.6.
Caso concreto 27. Dentro del expediente se destacan los documentos que se allegaron por el apoderado de la Universidad de Cartagena12, a partir de los cuales esta Sala de Decisión concluye que, en efecto, no ha sido posible cumplir con la orden de tutela (ordinales cuarto y quinto), pues pese a las múltiples convocatorias y programación a sesiones de miembros de la Junta Directiva de la Caja de Previsión Social que se acredita, no ha existido quorum decisorio por cuenta de la inasistencia sistemática de la mayoría de los miembros que conforman la Junta Directiva de este ente. 11 CORTE CONSTITUCIONAL Sentencia T-527 de 2012. 12 Al respecto: archivos digitales 13, 14 y documentos adjuntos a los mismos.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR AUTO INTERLOCUTORIO No. ______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Desacato – Tutela Radicado 13-001-23-33-000-2024-00006-01 Accionante Santander Bolaño Castro Accionado Enrique Collazo Rojano – Sirly Muñiz Ramos – William Pérez Cantillo – Prisciliano Martínez Jaramillo. Decisión No Impone sanción Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 28.
De la documentación aportada por la Universidad de Cartagena13, se destaca, que es el mismo ente universitario quien certifica y deja constancia junto a soportes, que de los 7 miembros de la Junta Directiva de su Caja de Previsión Social, los 4 que venían ausentándose sistemáticamente a las sesiones convocadas, y contra los cuales se dio apertura al presente incidente, a saber: Enrique Collazo Rojano: representante de los Empleados y Trabajadores Jubilados – Sirly Muñiz Ramos: representante de los empleados públicos no docentes, William Pérez Cantillo: representante de la asociación sindical de profesores universitarios- ASPU y Prisciliano Martínez Jaramillo: representante de los docentes pensionados; actualmente no serían miembros de la citada junta. 29.
La Universidad de Cartagena, además de advertir y acreditar la desafiliación de estas cuatro personas, destaca de manera categórica: “no fungen como miembros principales o suplentes de la Junta Directiva de la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena, toda vez que al haberse desafiliado de la Caja de Previsión Social como cotizantes perdieron la condición de miembros de la junta directiva, tal como así lo dispone el Artículo 2º. del Acuerdo No. 07 del 08 de julio de 2003 (Reglamento Interno de la Caja de Previsión Social) que establece: “ (…) para ser miembro de la junta directiva debe ser afiliado cotizante a la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena” 4.6.1.
Análisis crítico de las pruebas frente al marco jurídico aplicable 4.6.1.1. Aspecto objetivo y subjetivo del incumplimiento de la orden de tutela 30. Procede la Sala a verificar si en el presente asunto existe un incumplimiento de tipo objetivo por parte de los arriba citados. 31. Durante el trámite de incidente se hizo parte a los citados incidentados; evidenciándose, además, la correcta notificación14 de las decisiones a quienes se encontraban en el deber jurídico de cumplir lo ordenado judicialmente. 32.
De los anexos aportados junto con los informes que se rindieron se concluye que desde antes de iniciado el presente trámite incidental se había materializado la desafiliación de los incidentados de la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena; pero esto solo se conoció, con ocasión a las órdenes dictadas por esta corporación en el marco de la apertura del presente trámite incidental; de modo que actualmente la corporación se enfrenta a una falta de legitimación por pasiva, cuya verificación es sobreviniente a la causa; lo que impide incluso valorar el aspecto objetivo y subjetivo del incumplimiento.; pues como se indicó, al verificarse una desafiliación masiva por parte de los miembros de la Junta Directiva, que, en la mayoría de los casos fue anterior a las últimas convocatorias efectuadas por la Universidad de Cartagena; no se configura ninguno de los elementos que permiten verificar un incumplimiento a la luz del trámite de un incidente de desacato. 33.
En el presente caso, si bien la Universidad de Cartagena viene acreditando que ha programado y convocado a sesiones de los miembros de la Junta Directiva de su Caja de Previsión Social, a efectos de impartir aprobación al plan de mejoramiento de que trata la acción de tutela, lo cierto es que tales convocatorias, los señores: Enrique Collazo Rojano, Sirly Muñiz Ramos, William Pérez Cantillo y Prisciliano Martínez Jaramillo no pueden asistir, debido a su desafiliación de la Caja de Previsión Social y según el propio estatuto que los regula, y del que da cuenta la Universidad de Cartagena: “al 13 Carpeta digital 13. 14 Archivos digitales 4 y
12. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR AUTO INTERLOCUTORIO No. ______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Desacato – Tutela Radicado 13-001-23-33-000-2024-00006-01 Accionante Santander Bolaño Castro Accionado Enrique Collazo Rojano – Sirly Muñiz Ramos – William Pérez Cantillo – Prisciliano Martínez Jaramillo. Decisión No Impone sanción Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 haberse desafiliado de la Caja de Previsión Social como cotizantes perdieron la condición de miembros de la junta directiva, tal como así lo dispone el Artículo 2º. del Acuerdo No. 07 del 08 de julio de 2003 (Reglamento Interno de la Caja de Previsión Social) que establece: “ (…) para ser miembro de la junta directiva debe ser afiliado cotizante a la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena” 7.
Por lo demás, no puede ser otra la decisión de esta Sala, cuyo actuar queda circunscrito a las órdenes objeto de solicitudes de desacato (ordinales cuarto y quinto de la tutela génesis del presente trámite), y tendría un alcance que iría hasta: la aprobación del plan de mejoramiento para la citada entidad; sin que pueda el operario judicial de conocimiento, inmiscuirse o emitir órdenes, más allá de lo trazado vía tutela. 8.
Se advierte además, que con ocasión a un incidente que precede al que hoy ocupa la atención de la Sala15, se le dio alcance a la compulsa de copias de toda la actuación16 a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República y a la Fiscalía General de la Nación, a efectos de que investigaran y determinaran las posibles faltas disciplinarias, fiscales y punibles, en su orden, cometidas por cualquier funcionario involucrado en el incumplimiento a lo ordenado judicialmente, para que, de así estimarlo y en el marco de sus competencias, iniciaren o complementasen las actuaciones correspondientes en relación con las conductas de inasistencia a sesiones programadas y manejo de recursos que quedaron develadas del material probatorio arrimado a ese otro trámite incidental y a la tutela objeto de ello. 9.
Se recuerda que, en oportunidad de tutela de primera instancia, la motivación de la compulsa de copias fue la apremiante necesidad de restablecer las condiciones laborales y de la salud de los afiliados a la Caja de Previsión Social de la Universidad e Cartagena, resaltándose en los siguientes ítems debeladores de vulneraciones a todo un colectivo parte del sistema de seguridad social: “(1) Las eventuales faltas disciplinarias, delitos y afectación al patrimonio público, la Sala compulsará copias a la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, para que, en el marco de sus competencias, investiguen los eventuales delitos, faltas disciplinarias y detrimento al patrimonio público, en la que pudieran estar incurriendo las personas que hacen inviable la dirección y/o administración de la CPSUC, así como, el inadecuado manejo de los recursos públicos de esta.
(2) Con ocasión a la vulneración representada en la ausencia de pago de salarios, seguridad social y prestaciones sociales de los trabajadores de la CPSUC; situación que se evidencia con la auditoría realizada por la SUPERSALUD, en la cual se informó sobre la situación real de la entidad, especialmente aquellos aportes en seguridad social que ocasionan que personas los empleados, sus familiares y personas en calidad de pre- pensionados, no puedan acceder a los beneficios del sistema.
Por tanto, la Sala ordenará compulsará copias al Ministerio del Trabajo para que, en uso de sus competencias, realice las gestiones de inspección y vigilancia frente al incumplimiento de aportes y salarios de los empleados de la CPSUC. (3) Debido a las infracciones administrativas al Sistema General de Seguridad Social en Salud: la Sala advierte distintas infracciones cometidas por la CPSUC que deberán ser investigadas por parte el delegado de asuntos administrativos de la SUPERSALUD, para que, en uso de sus facultades, inicie las investigaciones necesarias que permitan el restablecimiento de los derechos a todos los afiliados y beneficiarios de la prestación en 15 Con ocasión a la misma tutela que motiva el presente trámite incidental.
Consultar Incidente Desacato Rad: 13-001-23-33- 000-2024-000006-00. 16 Téngase en cuenta que en el ordinal sexto de la sentencia de 26 de enero de 2024 se ordenó: “SEXTO: COMPULSAR copias a la Fiscalía General de la Nación, Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, para que, en el marco de sus competencias, investiguen los eventuales delitos, faltas disciplinarias y detrimento al patrimonio público, en la que pudieran estar incurriendo las personas que hacen inviable la dirección y/o administración de la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena, así como, el inadecuado manejo de los recursos públicos de esta”.
La citada orden fue confirmada en plenitud por el Consejo de Estado a través de fallo de segunda instancia de 26 de febrero de 2024. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR AUTO INTERLOCUTORIO No. ______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Desacato – Tutela Radicado 13-001-23-33-000-2024-00006-01 Accionante Santander Bolaño Castro Accionado Enrique Collazo Rojano – Sirly Muñiz Ramos – William Pérez Cantillo – Prisciliano Martínez Jaramillo.
Decisión No Impone sanción Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 salud de la caja de previsión. Por tanto, se remitirá copias al Superintendente Delgado para Investigaciones Administrativas, para que realice las investigaciones correspondientes ante las infracciones cometidas por la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena en el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
(4) Ante el eventual incumplimiento del plan de mejoramiento: la Sala considera que deberá conminarse a la Supersalud para que, en el evento de que fracase el plan de mejoramiento que se le aplicará a la Caja de Previsión Social de la Universidad de Cartagena, se abstenga de mantener indefinidamente la vulneración de los derechos fundamentales a la salud, seguridad social y la amenaza al debido proceso administrativo de los usuarios de la caja.
En ese sentido, de resultar necesario, y en el marco de las funciones trazadas por la ley, estudie la posibilidad de una intervención forzosa administrativa como medida especial en ejercicio de sus competencias como ente de control, en el marco de lo cual, podrá: (i) intervenir para liquidar, en la que se dispone la extinción de la persona jurídica, decisión que se toma mediante acto administrativo motivado y se asigna a un liquidador; e (ii) intervenir para administrar, el objeto es salvar la entidad, para tener las condiciones para mantener su objeto social.” 10.
Por todo lo anterior, la Sala se abstendrá de sancionar en el marco del presente incidente; toda vez que la verificación de las circunstancias suficientemente descritas en esta providencia, impiden la imposición de la consecuencia de la norma por desacato. V.– CONCLUSIÓN 11. De conformidad con las consideraciones hasta aquí expuestas, se tiene que, la respuesta al problema jurídico planteado es negativa, conforme a todo lo que hasta aquí ha quedado expuesto.
VI.– DECISIÓN 12. En mérito de lo expuesto, RESUELVE:
PRIMERO: Abstenerse de sancionar a los señores Enrique Collazo Rojano – Sirly Muñiz Ramos – William Pérez Cantillo – Prisciliano Martínez Jaramillo, de acuerdo con las razones expuestas en las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: Notifíquese esta decisión a las partes interesadas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado por la Sala No. 6 de la fecha.