TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Mocoa, 26 de junio de 2025 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 86001 3333 002 2022 00046 01 Demandante: Gloria Irma Bravo Demandado: Ministerio de Educación Nacional – FOMAG y otros Tema: Sanción moratoria docente por retardo en pago de las cesantías parciales Sentencia de segunda instancia I. ASUNTO De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías de los docentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-012-S2 de 18 de agosto de 2018.
En tal virtud, la Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el departamento del Putumayo contra la sentencia del 4 de junio de 2024, dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa, que resolvió:
PRIMERO. - DECLARAR la nulidad de los actos fictos negativos originados en el silencio administrativo, configurado el día 24 de septiembre del 2021, por medio del cual la Gobernación del Putumayo y la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio negaron el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías de que trata la ley 244 de 1995 modificada por la ley 1071 de 2006, a la señora GLORIA IRMA BRAVO identificada con la cédula No. 69.016.168, por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído, SEGUNDO. – DECLARAR la nulidad del Oficio No. 20211072132341 de fecha 27 de agosto de 2021, proferido por la Fiduciaria la Previsora S.A., a través del cual da respuesta negativa al derecho de petición de reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 5 de la Ley 1071 del 2006, radicado ante La Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el día 24 de junio de 2021, por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
TERCERO. - A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a al DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO, a que reconozca, liquide y pague a la señora GLORIA IRMA BRAVO, identificado con la cédula de ciudadanía No. 69.016.168, la sanción moratoria, correspondiente a la suma resultante de los días en que la demandada incurrió en mora, esto es, desde el desde el 17 de diciembre de 2020, hasta el día 28 de diciembre de 2020.
La condena implica el reconocimiento y pago de un día de salario - vigente para la época de causación, es decir para el año 2020 – por cada día de retardo dentro del transcurso de la mora.
CUARTO. – La accionada dará cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y deberá reconocer intereses sobre los valores adeudados, si a ello hubiere lugar, en la forma prevista en el artículo 192 ibídem, de acuerdo con las consideraciones antes expuestas.
QUINTO. – NO CONDENAR en costas y agencias en derecho al FONDO NACIONAL DE PREST MAGISTERIO – (DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO), parte vencida dentro del presente litigio. (…) Radicado: 86001333300220220004601 Demandante: Gloria Irma Bravo II.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Gloria Irma Bravo pidió la nulidad del oficio No. 20211072132341 del 27 de agosto del 2021, dictado por la Fiduciaria La Previsora S.A., que denegó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
Igualmente, pidió la nulidad del acto ficto o presunto negativo configurado por la falta de respuesta a la petición presentada el 24 de junio de 2021 ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, la Secretaría de Educación del Putumayo, relacionada también con el pago de dicha sanción. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reconociera, liquidara y pagara la suma de dinero correspondiente por concepto de sanción moratoria, en razón a que no se realizó el pago oportuno del valor de las cesantías reconocidas mediante Resolución No. 2528 del 2 de octubre de 2020.
También solicitó que los valores reconocidos sean debidamente indexados y, además, que se liquiden intereses moratorios. De igual manera, pidió que se condene en costas a las demandadas y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. 2. Hechos jurídicamente relevantes La señora Gloria Irma Bravo se desempeña como docente oficial.
El 5 de septiembre de 2020 solicitó a las demandas el reconocimiento y pago de las cesantías parciales para invertir en estudios. La Secretaría de Educación del departamento del Putumayo, mediante resolución No. 2528 del 2 de octubre de 2020, reconoció la prestación solicitada y ordenó a la Fiduprevisora realizar el pago, el cual se efectuó el 28 de diciembre de 2020.
El 24 de junio de 2021, la demandante pidió a FOMAG, al departamento del Putumayo y a la Fiduprevisora el reconocimiento y pago de 11 días de mora en el pago de las cesantías parciales. Fiduprevisora, mediante oficio No. 20211072132341 del 27 de agosto de 2021, denegó la solicitud. Las demás entidades guardaron silencio. Finalmente, se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, pero no se logró acuerdo. 3.
Concepto de violación Luego de hacer referencia a las leyes 91 de 1989, 962 de 2005 y el Decreto 3752 de 2003, que regulan el régimen prestacional de los docentes, la parte actora consideró que la entidad competente para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Precisado lo anterior, sostuvo que, según el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, las demandadas tenían 15 días para responder la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías y 45 días para realizar el pago, una vez en firme el acto administrativo respectivo, situación que no se produjo en el asunto.
Para apoyar sus argumentos, citó la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, sobre sanción moratoria. Radicado: 86001333300220220004601 Demandante: Gloria Irma Bravo Indicó que el trámite de las cesantías parciales y definitivas está sujeta a dos momentos específicos: el reconocimiento y pago de la prestación. El primero, a cargo de la secretaría de educación respectiva, y el segundo, está atribuido a la Fiduprevisora.
Que, por lo tanto, cada entidad debe responder por la mora en la que incurra, de conformidad con lo previsto en el artículo 57, parágrafo de la Ley 1955 de 2019, salvo las causadas hasta el 31 de diciembre de 2019, que le corresponderá a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Respecto del departamento del Putumayo, sostuvo que transcurrieron tres meses sin que se pronunciara sobre la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria. Que, por lo tanto, en los términos del artículo 83 de la Ley 1437 de 2011 se configuró el acto ficto negativo que se demanda. 4. La oposición 4.1. Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio La Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, inició por explicar que, en virtud del contrato de fiducia mercantil firmado por el gobierno nacional con la Fiduciaria La Previsora S.A., la fiduciaria actúa como vocera y administradora de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Sostuvo que las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 regulan el pago de las cesantías y sanción moratoria para los empleados públicos del nivel nacional.
Que las prestaciones del personal docente se regulan bajo la Ley 91 de 1989 y que no establecen la sanción por mora en el pago de las cesantías. Que, por lo tanto, el demandante no tiene derecho al reconocimiento de dicha sanción. Que, en todo caso, de considerarse que hay lugar a la condena, el responsable es el departamento del Putumayo, en los términos del artículo 57 de la Ley 1955 del 2019, y que los días de mora son 10, y no 11 como alega la parte actora.
Propuso las excepciones que denominó: “improcedencia de la indexación de las condenas”, “responsabilidad del ente territorial”, “compensación”, “cobro de lo no debido”, “excepción genérica” y excepción previa: “No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios” (Samai, índice 1, archivo 8 OneDrive). 4.2. Departamento del Putumayo El departamento del Putumayo, luego de pronunciarse frente a los hechos de la demanda y de referirse al trámite para el reconocimiento de prestaciones económicas a cargo del FOMAG, solicitó que se declarara probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no es la entidad encargada del pago de las prestaciones de los docentes.
Que es la Fiduprevisora la encargada de la administración y manejo de los recursos del FOMAG. Adicionalmente, propuso «Cobro de lo no debido», «Culpa exclusiva de la fiduprevisora como vocera del patrimonio autónomo», «Excepción genérica del artículo 282 del código general del proceso C.G.P.» (Samai, índice 1, archivo 16). 5. La decisión apelada Radicado: 86001333300220220004601 Demandante: Gloria Irma Bravo El Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa, mediante sentencia del 4 de junio de 2024, anuló los actos demandados, porque a la parte demandante le resulta aplicable la Ley 1071 de 2006 y, por esa vía, le asiste derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías parciales.
A juicio del a quo, se comprobó que la secretaría de educación incurrió en mora desde el 17 al 28 de diciembre de 2020 en la expedición y radicación del acto administrativo ante FOMAG. Por lo tanto, condenó al departamento del Putumayo a reconocer y pagar al demandante un día de salario por cada día de retraso con base en la asignación básica devengada en 2020.
Denegó otras pretensiones y no impuso costas (Samai, índice 00001, OneDrive primera instancia, archivo 36, OneDrive). 6. El recurso de apelación Inconforme con la decisión, el departamento del Putumayo apeló. Pidió que se revocara y que, en su lugar, se denegaran las pretensiones de la demanda. Para el efecto, argumentó que, de acuerdo con el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, que modificó el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, las sanciones moratorias generadas antes de diciembre de 2022 deben ser asumidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y no por el ente territorial.
Concretamente, sostuvo que si bien la secretaría de educación expidió de manera extemporánea la resolución de reconocimiento de cesantías, «en observancia del parágrafo transitorio que se acaba de transcribir, las posibles sanciones moratorias que se hayan causado antes de diciembre del año 2022, como presuntamente ocurrió en el presente caso, puesto que la misma al parecer se presentó el año 2021, el pago de la sanción moratoria a que posiblemente haya lugar se encuentra a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG)».
(Samai índice 1 archivo 38, OneDrive). 7. Trámite en segunda instancia El Tribunal Administrativo del Putumayo, mediante auto del 11 de diciembre de 2024, admitió el recurso de apelación. Las partes y el agente del ministerio público guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para resolver el asunto de la referencia, según lo establecido en los artículos 125, numeral 2, y 153 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Planteamiento y solución del problema jurídico En los términos de la apelación, corresponde a la Sala determinar si el artículo 324 de la Ley 2294 de 2022 es aplicable al caso concreto. La Sala anticipa que el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023 no es aplicable al caso, pues la solicitud de reconocimiento y pago de sanción moratoria fue presentada antes de su entrada en vigor y, conforme al principio de irretroactividad de la ley, debe regirse por la Ley 1955 de 2019.
En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada. Para sustentar esta conclusión, el estudio se desarrollará en dos aspectos fundamentales i) sobre la sanción moratoria de los docentes y la determinación de Radicado: 86001333300220220004601 Demandante: Gloria Irma Bravo los responsables del pago en vigencia de la Ley 1955 de 2019 y ii) análisis del caso concreto 3.
Sobre la sanción moratoria de los docentes y la determinación de los responsables del pago en vigencia de la Ley 1955 de 2019 La Sala comienza por decir que la controversia suscitada sobre si los docentes tienen o no derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales o definitivas fue superada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación del 18 de julio de 20181.
En esa sentencia se determinó que, al docente oficial, al tratarse de un servidor público, le son aplicables las leyes 244 de 1995 y 1071 de 20062 en cuanto a la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. Respecto al responsable del pago de la sanción moratoria por el retraso en el desembolso de las cesantías, se precisa que, antes de la vigencia de la Ley 1955 de 2019, dicha responsabilidad recaía sobre el FOMAG.
Sin embargo, con la expedición de la Ley 1955 de 2019, también se asignó responsabilidad en el pago a las entidades territoriales. Esto implica que, para las solicitudes presentadas durante la vigencia de la Ley 1955 de 2019 (desde el 25 de mayo de 2019), es necesario verificar, en cada caso concreto, cuál fue la entidad responsable de la mora durante el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías. 4.
Análisis del caso concreto El argumento del apelante se centra en demostrar que el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023 estableció que las sanciones moratorias generadas antes de diciembre de 2022 deben ser asumidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y no por el ente territorial. Al respecto, la Sala precisa que la demandante presentó la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales el 5 de septiembre de 2020.
Esto significa que la norma aplicable al caso es la Ley 1955 de 2019 y no la Ley 2294 de 2023, pues esta última entró en vigor el 19 de mayo de 2023, es decir, con posterioridad al inicio de la actuación administrativa del demandante. En virtud del principio de irretroactividad3 de la ley, las disposiciones normativas rigen hacia el futuro, salvo que expresamente se disponga lo contrario, lo que no ocurre en este caso.
Por lo tanto, el marco normativo aplicable es el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, que asigna a las entidades territoriales la responsabilidad en el pago de las cesantías cuando la demora en su desembolso sea atribuible a su gestión. En el 1 Radicado: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15). 2 Artículo 4°. Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. 3 Ver sentencia del 4 de julio de 2024. Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez. Radicado: 25-000-23- 42-000-2022-00010-01 (1876-2024). Radicado: 86001333300220220004601 Demandante: Gloria Irma Bravo caso concreto, el a quo encontró probado que la secretaría de educación incurrió en mora injustificada en la expedición y envío del acto administrativo definitivo para el pago a la Fiduprevisora, lo que ocasionó el retraso en el desembolso.
Por esta razón, se condenó al departamento del Putumayo al pago de la sanción moratoria por 11 días de mora. Es importante destacar que esta decisión no fue controvertida en el recurso de apelación, es más, en el recurso de apelación se aceptó la mora de la secretaría de educación. Por lo tanto, la Sala se abstendrá de verificar el cumplimiento de los plazos previstos en la Ley 1071 de 2006 y el Decreto 1272 de 2018.
Lo anterior es suficiente para concluir que no prospera el cargo propuesto en el recurso de apelación. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada. 5. Costas Conforme con el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas, porque el recurso de apelación no prosperó. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, IV.
FALLA 1. Confirmar la sentencia del 4 de junio de 2024, dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa, por las razones expuestas. 2. Condenar en costas al departamento del Putumayo, de conformidad con la parte motiva. 3. Por Secretaría, devolver el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, una vez ejecutoriada esta decisión. Notifíquese y cúmplase, GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada (Ausente con permiso) MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.