860013333001-2025-00057-01 · Administrative Court of Tribunal Administrativo del Putumayo

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA UNITARIA Magistrado Ponente: MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Mocoa, veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicado 860013333001-2025-00057-01 Referencia Acción de Tutela Accionante AUDINCO LTDA representada por Bairon Enrique Muñoz Lizarazo Accionados Asociación Agropecuaria Musu Pakarii Agencia de Desarrollo Rural – en adelante ADR- Ministerio Público PROCURADORA 156 JUDICIAL II PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS Tema Tutela en derecho de petición en el marco de controversias precontractuales I. OBJETO DE LA DECISION Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por AUDINCO LTDA, contra la sentencia proferida el treinta (30) de mayo de dos mil veinticinco (2025), por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa, mediante la cual se resolvió lo siguiente: “PRIMERO. – CONCEDER la protección constitucional del derecho fundamental de petición solicitado por el señor BAIRON ENRIQUE MUÑOZ LIZARAZO C.C.7.177.6349 – REPRESENTNATE LEGAL DE AUDINCO LTDA NIT 900276791, quien actúa a nombre propio, e interpone ACCIÓN DE TUTELA en contra del ASOCIACIÓN AGROPECUARIA MUSU PAKARII Nit 901010128- 5- LEIDY NATALIA MELO ACOSTA y AGENCIA DE DESARROLLO RURAL ADR. por las razones expuestas en la presente providencia.

SEGUNDO: ORDENAR al presidente de la AGENCIA DE DESARROLLO RURAL (ADR) Dr. CÉSAR AUGUSTO PACHÓN ACHURY, para que de manera directa o a quien se haya delegado para tal fin, y a la Representante Legal: LEIDY NATALIA MELO ACOSTAASOCIACIÓN AGROPECUARIA MUSU PAKARII Nit 901010128-5o quien haga sus veces que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contados a partir de la notificación de la presente decisión, procedan a dar respuesta de fondo, oportuna, congruente, a cada una de las pretensiones solicitada en el derecho de petición de fecha mar 20/05/2025 11:21AM, radicada de manera electrónicos a los correos utt.pasto@adr.gov.co, proyectos@musupakarii.co denuncias@adr.gov.co notificacionesjudiciales@adr.gov.co, teniendo en cuenta lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Para verificar el cumplimiento de lo ordenado, la entidad deberá remitir a este juzgado copia de constancia de su comunicación efectiva al tutelante, la cual deberá ser enviada a los correos electrónicos baironeml@gmail.com asesor- sema@hotmail.com” Radicación: 860013333001-2025-00057-01 Demandante: AUDINCO LTDA Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 2 II.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Solicitud de tutela. 1.2. Hechos relevantes y pretensiones. 1.3. Posición de las partes accionadas y vinculadas. 1.4. Fallo de primera instancia e impugnación. 1.1. Solicitud de tutela 1. El 26 de mayo de 2025, el accionante presentó acción de tutela contra el Asociación Agropecuaria Musu Pakarii y la ADR, alegando la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, petición y acceso a la administración de justicia, en el marco de un proceso de selección contractual adelantado por los accionados con ocasión a que la propuesta del accionante fue rechazada de manera injustificada, sin que se le permitiera ejercer su derecho de defensa ni acceder a la información y etapas procesales previstas en los términos de referencia, lo que habría afectado la transparencia y legalidad del procedimiento de selección para la adjudicación de un contrato financiado con recursos públicos. 1.2.

Hechos relevantes y pretensiones 2. Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se sintetizan los siguientes: 3. Menciona el accionante que, la ADR aprobó la cofinanciación del proyecto mediante resolución en el marco del “PROYECTO INTEGRADOR DE FORTALECIMIENTO DE LA CADENA PRODUCTIVA DE CACAO EN LOS MUNICIPIOS DE LA SUBREGIÓN PDET PUTUMAYO, PARA LA TRANSFORMACIÓN SOCIOECONÓMICA Y LA CONSTRUCCIÓN DE PAZ TERRITORIAL EN EL MARCO DEL PIDAR 292 DE 2024", y la Asociación Agropecuaria Musu Pakarii fue la encargada de adelantar el proceso de selección bajo reglas de derecho privado, pero con recursos públicos y sometida a los principios de función pública y gestión fiscal.

AUDINCO LTDA participó en la convocatoria, presentó observaciones y cumplió con los requisitos exigidos en los términos de referencia, sin embargo, no recibió respuesta a sus observaciones ni a los derechos de petición presentados. 4. Posteriormente, la oferta de AUDINCO LTDA fue rechazada, argumentando que no cumplía con el requisito de experiencia mínima exigida.

El accionante sostiene que la evaluación fue errónea y que no se garantizó la transparencia ni la publicidad de los informes de evaluación, omitiendo etapas procesales esenciales como la solicitud y verificación de subsanaciones y la publicación de resultados. Además, denuncia que la ADR guardó silencio frente a las solicitudes y observaciones presentadas, lo que constituye una vulneración al derecho de petición. 5.

Finalmente, el accionante fundamenta su solicitud en la necesidad de restablecer sus derechos fundamentales, solicitando al juez que ordene a los Radicación: 860013333001-2025-00057-01 Demandante: AUDINCO LTDA Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 3 accionados cumplir con las condiciones y reglas establecidas en los términos de referencia, evaluar y habilitar la propuesta presentada por AUDINCO LTDA conforme a los requisitos legales y contractuales. 6.

A título de amparo constitucional, la parte accionante adujo las siguientes pretensiones (se trascribe): “PRIMERA: Con el fin de garantizar restablecer mis derechos fundamentales del debido proceso, acceso a la justicia y el Derecho de petición, respetuosamente solicito al Juez de la República con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones expuestas, TUTELAR a mi favor los derechos constitucionales fundamentales invocados ORDENÁNDOLE a la A ASOCIACIÓN AGROPECUARIA MUSU PAKARII y a la Agencia de Desarrollo Rural que se cumplan las condiciones y reglas.

Los tiempos y etapas establecidas en los términos de referencia, se evalué y habilite la propuesta presentada por AUDINCO LTDA dentro de los términos de referencia publicados en la pagina web de la Agencia de Desarrollo Rural. SEGUNDA Tutelar los derechos fundamentales a la igualdad, al derecho de defensa y debido proceso, en su dimensión del derecho a ser oído y de contradicción, al principio del juez natural, al derecho de acceso a la justicia material, al principio de legalidad, y a ser juzgado con leyes preexistentes al acto que se le imputa.

TERCERA: En subsidio de lo anterior, respetuosamente solicito al Juez de la República, el ordenar todo lo que el despacho considere pertinente para garantizar el restablecimiento de mi derecho fundamental de Petición. CUARTA: Que se PREVENGA a la autoridad accionada para que en el futuro no siga vulnerando los derechos fundamentales conculcados” (sic) 1.3.

Posición de las partes accionadas y vinculadas 7. La Sala realizará una síntesis de la posición asumida por las partes accionadas y vinculadas así: 8. En su escrito la Asociación Agropecuaria Musu Pakarii, manifiesta que la ADR aprobó la cofinanciación del proyecto mencionado y que los Términos de Referencia (TDR) fueron publicados el 30 de abril de 2025.

Aclara que las observaciones presentadas por AUDINCO LTDA fueron extemporáneas, ya que se radicaron después de las 5:00 p.m. del 2 de mayo de 2025, y que la respuesta a dichas observaciones fue emitida dentro del plazo establecido. Asimismo, afirma que la propuesta de AUDINCO fue presentada el 7 de mayo de 2025, pero no cumplió con los requisitos habilitantes exigidos en los TDR, particularmente en lo relacionado con la experiencia técnica mínima. 9.

Asimismo, señala que el proceso se rige por el derecho privado, conforme a las disposiciones de la ADR, y que los TDR son documentos vinculantes que establecen los criterios objetivos de evaluación. En este sentido, la propuesta de AUDINCO fue descalificada por no acreditar contratos que cumplieran con el valor Radicación: 860013333001-2025-00057-01 Demandante: AUDINCO LTDA Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 4 mínimo exigido, lo cual fue comunicado oportunamente mediante el Comunicado 1 del 13 de mayo de 2025.

Se sostiene que todas las actuaciones se realizaron conforme a los manuales internos de la ADR y en estricto cumplimiento de los principios de transparencia y legalidad. 10. En cuanto al derecho de petición presentado por AUDINCO el 20 de mayo de 2025, señala que fue respondido de manera oportuna y fundamentada el 23 de mayo del mismo año. La Asociación rechaza las afirmaciones del accionante sobre una supuesta vulneración de derechos fundamentales, argumentando que en todo momento se garantizó el debido proceso, el derecho de defensa y el acceso a la información. 11.

Por su parte la ADR, rindió informe mediante el cual infiere que no tiene responsabilidad en la presunta vulneración de derechos fundamentales, puesto que, en su respuesta, la ADR aclara que el proceso de contratación fue adelantado conforme a los lineamientos del Manual de Ejecución PIDAR y el procedimiento PR- IMP-004 V8. Enfatiza que los Términos de Referencia (TDR) fueron publicados el 30 de abril de 2025, y que el plazo para presentar observaciones vencía el 2 de mayo a las 5:00 p.m., frente a lo cual AUDINCO LTDA presentó sus observaciones a las 7:43 p.m. del mismo día, por lo que fueron consideradas extemporáneas y no tramitadas, sin que ello implique vulneración de derechos fundamentales. 12.

La ADR sostiene que la propuesta presentada por AUDINCO LTDA el 7 de mayo de 2025 fue evaluada conforme a los criterios objetivos establecidos en los TDR, y fue descalificada por no acreditar la experiencia técnica mínima exigida, equivalente al 100% del valor del bloque, conforme al numeral 7.2.2 de los TDR. Esta decisión fue comunicada mediante el Comunicado 1 del 13 de mayo de 2025. 13.

Respecto al derecho de petición presentado por AUDINCO el 20 de mayo de 2025, se indica que fue respondido oportunamente por la Asociación Musu Pakarii el 23 de ese mismo mes y año, explicando de manera razonada las razones de la no habilitación de la propuesta. Igualmente aclara que no tenía la obligación de responder directamente a observaciones presentadas fuera de plazo, y que la organización ejecutora actuó conforme a su rol. 14.

Finalmente, refiere que la acción de tutela es improcedente, dado que no se configura una vulneración real y actual de derechos fundamentales, y que existen mecanismos ordinarios de defensa judicial, como las acciones contencioso- administrativas. Además, destaca que la tutela no puede ser utilizada para revivir etapas contractuales vencidas ni para sustituir decisiones técnicas adoptadas conforme a la normativa vigente. 1.4.

Fallo de primera instancia e impugnación 15. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa, mediante fallo del treinta (30) de mayo de dos mil veinticinco (2025), analizó la presunta vulneración Radicación: 860013333001-2025-00057-01 Demandante: AUDINCO LTDA Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 5 del derecho fundamental de petición, al no haber recibido un respuesta clara, de fondo y congruente de la petición del 20 de mayo de 2025, dirigido a las entidades accionadas, conforme a lo exigido por la Constitución y la Ley 1755 de 2015.

Señala que el accionante en su solicitud, requería información relacionada con el proceso de evaluación de propuestas dentro del Proyecto PIDAR 292 de 2024, cofinanciado por la ADR. A pesar de haber recibido una respuesta parcial por parte de la Asociación Musu Pakarii el 23 de mayo de 2025, esta fue considerada por el a quo como insuficiente, ambigua y carente de análisis sustancial, pues a su juicio, reiteró la jurisprudencia constitucional sobre el derecho de petición, señalando que su núcleo esencial exige una respuesta oportuna, clara, precisa, congruente y de fondo. 16.

En contra de esa decisión, el representante legal de AUDINCO LTDA, en contexto de lo sucedido, presentó escrito de impugnación, pues insistió en los argumentos de la tutela refiriendo que el proceso de contratación adelantado por la Asociación Agropecuaria Musu Pakarii, en el marco del Proyecto PIDAR 292 de 2024, financiado con recursos públicos y regido por derecho privado, ha desconocido los principios de transparencia, selección objetiva y legalidad, al omitir la evaluación adecuada de la propuesta presentada por AUDINCO LTDA. Alega que, pese a haber cumplido con los requisitos de experiencia establecidos en los términos de referencia, su propuesta fue rechazada sin justificación técnica ni legal. 17.

Asimismo, señala que los términos de referencia, publicados por la ADR, constituyen ley para las partes y deben ser cumplidos estrictamente, en ese orden de ideas, aduce que AUDINCO LTDA presentó tres contratos que, en conjunto, superan el valor exigido en salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMMLV), conforme a lo estipulado en los pliegos.

No obstante, las entidades accionadas desestimaron esta experiencia sin motivación suficiente, lo cual constituye una vulneración del debido proceso. 18. Igualmente denuncia la negativa reiterada de las entidades accionadas a permitir el ejercicio del derecho de petición, contradicción y defensa, al no facilitar el acceso a las demás propuestas ni responder de fondo las peticiones formuladas por AUDINCO LTDA. Esta conducta, habilita a esta Corporación a revisar la vulneración de los derechos fundamentales antes descritos, pues según el impugnante, evidencia parcialidad e interés indebido en el proceso de selección. Arguye que con esta acción no busca la adjudicación del contrato, sino que se garantice una evaluación objetiva y conforme a los términos de referencia, permitiendo la competencia en igualdad de condiciones, reconociendo la experiencia presentada por AUDINCO LTDA, con el fin de que se le otorgándole el puntaje correspondiente evaluando objetivamente su propuesta.

Nos habilita a revisar el derecho de petición. Radicación: 860013333001-2025-00057-01 Demandante: AUDINCO LTDA Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 6 II. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1.

Competencia. 2.2. Planteamiento del problema jurídico. 2.3. Tesis de la sala. 2.4. Fundamentos jurídicos que soportan la tesis de la Sala. 2.5. Improcedencia de la acción de tutela para resolver controversias precontractuales. Reiteración de jurisprudencia. 2.6. Análisis y decisión del caso concreto. 2.1. Competencia 19. Conforme a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, esta Corporación es competente para conocer de la impugnación de las sentencias de tutela dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial. 2.2.

Planteamiento del problema jurídico 20. Le corresponde a la Sala, en términos de la impugnación y la situación fáctica planteada, establecer si en el presente caso hay lugar a pronunciarse de fondo respecto del derecho fundamental amparado o, por el contrario, la tutela es improcedente debido a que no cumple con el requisito de subsidiaridad. 2.3.

Tesis de la sala 21. Fijada la controversia, esta Sala anticipa que revocará la solicitud de amparo puesto que en la presente acción de tutela no se demostró el requisito de subsidiaridad que permita excepcionalmente amparar derechos fundamentales en el marco de controversias precontractuales. 2.4. Fundamentos jurídicos que soportan la tesis de la Sala 22.

Con el fin de desatar la discusión planteada, la Sala inicialmente hará referencia a las normas y la jurisprudencia que regula la materia, para posteriormente adentrarse al estudio del caso concreto, así: 2.5. Improcedencia de la acción de tutela para resolver controversias precontractuales. Reiteración de jurisprudencia 23. El artículo 86 de la Constitución Política, establece el derecho de toda persona de acudir a la acción de tutela en todo momento y lugar, por sí misma o por quien actúe a su nombre, mecanismo constitucional que tiene la finalidad de solicitar la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial para tal efecto o que ésta se ejerza como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

A partir de los anteriores supuestos, la Corte Constitucional en su jurisprudencia ha desarrollado las condiciones de procedibilidad que debe analizar el juez constitucional respecto del caso que ha sido sometido a su consideración. Radicación: 860013333001-2025-00057-01 Demandante: AUDINCO LTDA Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 7 24.

Así las cosas, para determinar la procedencia de la acción de tutela, debe analizarse (i) si la persona respecto de la cual se predica la vulneración, es titular de los derechos invocados – legitimación por activa; (ii) que la presunta vulneración pueda endilgarse a la entidad o persona accionada – legitimación por pasiva; (iii) la acción de tutela puede ser instaurada “en todo momento” 1, en el sentido de determinar que, si bien la acción de tutela no está sometida a un término de caducidad, la misma si deber ser instaurada en un plazo razonable, que se analiza conforme a las particularidades de cada caso concreto2.

Este requisito, a su vez, ha sido denominado por la jurisprudencia como inmediatez; y (iv) que el presunto afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, o se busque obtener el amparo de forma transitoria – subsidiariedad. Sobre este último aspecto, es importante precisar que la tutela procede como mecanismo definitivo cuando (i) el accionante no cuenta con otro medio de defensa judicial en el ordenamiento jurídico, o (ii) a pesar de contar con el mismo, este carece de idoneidad y eficacia para proteger los derechos invocados. 25.

Por su parte, procede como mecanismo transitorio cuando a pesar de existir un mecanismo idóneo para la protección de los derechos, este carece de eficacia para lograr la protección invocada. En este último caso, el accionante deberá acudir a la justicia dentro de los 4 meses siguientes al fallo ―si no lo ha hecho―, y este surtirá efectos hasta que se emita un fallo de fondo sobre la controversia. 26.

La Corte Constitucional3 ha precisado que es improcedente la acción de tutela al existir acciones y procesos definidos en la ley para ello, como lo son las acciones de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho. Así lo señaló: “(…) “Improcedencia de la acción de tutela para revisar la etapa precontractual de un proceso de contratación estatal 3.

Como se sabe bien la acción de tutela es una acción subsidiaria y residual que sólo procede (1) cuando no existe otro mecanismo de defensa judicial de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados; o (2) cuando, pese a la existencia del otro mecanismo, se requiere la urgente protección para evitar la consumación de un perjuicio irremediable sobre un derecho fundamental.

Según la Corte, para que pueda hablarse de la existencia de un perjuicio irremediable es necesario que concurran una serie de condiciones que se explican como sigue: “La acción de tutela, como se señaló, también puede ser interpuesta como mecanismo transitorio aun ante la existencia de otro medio de defensa judicial4, siempre y cuando su finalidad no sea otra que la de evitar un perjuicio irremediable, el cual se estructura a partir de la existencia concurrente de ciertos elementos, a saber: la inminencia, el cual se relaciona con la exigencia de medidas inmediatas; la urgencia que tiene la persona por salir del perjuicio inminente; y, la gravedad de los hechos que hace 1 Corte Constitucional, sentencias SU-108 de 2018 y T-246 de 2015. 2 Corte Constitucional, entre otras, sentencias T–060 de 2019, T–291 de 2017, T–060 de 2016, T-246 de 2015, SU-189 de 2012, T–290 de 2011, T–792 de 2009 y SU–961 de 1999. 3 Corte Constitucional, sentencia T- 373 de 2007, MP: Jaime Córdoba Triviño 4 El artículo 8° del Decreto 2591 de 1991.

En cuanto a la procedencia de la acción de tutela para controvertir actos precontractuales, la Corte Constitucional ha señalado que, en principio, esta acción no resulta procedente. En efecto, para la controversia de tales actos existen recursos ordinarios que tienen la idoneidad de evitar la consumación de los perjuicios iusfundamentales que puedan encontrarse comprometidos en el proceso.

Por su importancia para el presente caso la Sala reproducirá la doctrina sentada en la SU-713 de 2006 sobre la materia: En particular en materia de contratos administrativos ha dicho la Corte: De los mecanismos contenciosos de defensa judicial previstos en el ordenamiento jurídico para controvertir las irregularidades que se presenten en los actos precontractuales, entre ellos, el correspondiente al pliego de condiciones.

(De la improcedencia por regla general de la acción de tutela) 19. Esta Corporación, en diversas ocasiones, ha reconocido que, en el trámite de un proceso licitatorio, y en concreto, en el contenido del pliego de condiciones, es posible que los derechos fundamentales de por lo menos uno de los proponentes, sean eventualmente objeto de amenaza o violación. Sin embargo, de igual manera, en todas esas oportunidades, ha concluido que el ordenamiento jurídico reconoce otros mecanismos de defensa judicial para obtener su debida protección, dejando a salvo la procedencia de la acción de tutela, para aquellos casos en que se demuestre la ocurrencia de un perjuicio irremediable7.

Precisamente se ha admitido que el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, conforme a las modificaciones realizadas por la Ley 446 de 1998, establece distintos medios de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales que resulten vulnerados por los actos previos a la celebración de un contrato estatal, así dicha disposición reconoce: (i) Que los actos precontractuales y con ocasión de la actividad contractual, son demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación, y que, (ii) una vez celebrado el negocio contractual, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de la nulidad absoluta del contrato, por intermedio de la acción contractual.

En todo caso, según el mismo artículo 87 del C.C.A., la interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato8. Ahora bien, la ley establece la posibilidad de acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ya sea en ejercicio de la acción de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, o a través de la acción contractual, con el propósito de controvertir la validez de dichos actos administrativos precontractuales al margen de su alcance general o particular.

Cuando se acude a la Justicia Administrativa, para demandar la validez de un acto administrativo, por cualquiera de los medios anteriormente señalados, independientemente de que corresponda a actos proferidos durante el proceso licitatorio o en las fases de ejecución o liquidación del contrato, es viable proponer la suspensión provisional de sus efectos, en los términos y condiciones del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, aliviando temporalmente la afectación que 5 Corte Constitucional T-225/93, T-789/00, SU544/01, SU1070/03. 6 T- 613 de 2005 7 Corte Constitucional T-147 de 1996, T-154 de 1998, T-312 de 1999, T-724 de 2003, T-021 de 2005 y T-337 de 2005. 8 Corte Constitucional, sentencia C-1048 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(…) La razón que fundamenta la procedencia de la suspensión provisional frente a los actos administrativos precontractuales se encuentra en que la propia Constitución en el artículo 238 Superior, le otorga un carácter general a dicha medida cautelar frente a toda clase de actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial, incluidos por supuesto aquellos proferidos en el procedimiento de formación de la voluntad contractual de la Administración, con sujeción exclusivamente a los motivos y requisitos que establezca el legislador.

Quien, además, conforme a lo previsto en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, no le impone a los actos administrativos precontractuales, exigencias especiales para proceder a la suspensión provisional de sus efectos, cuando se ejercen las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, previstas en el artículo 87 del C.C.A. Por consiguiente, si mediante la suspensión provisional de los actos administrativos precontractuales, es posible impedir total o parcialmente la continuación del proceso licitatorio o la celebración del contrato estatal; no existe razón válida para entender que la acción de tutela se convierte en un mecanismo definitivo y prevalente de defensa judicial, pues ello implicaría subvertir la regla conforme a la cual la acción de amparo constitucional tan sólo procede de manera subsidiaria (C.P. art. 86).

Por lo anterior, conforme lo ordena el mismo precepto Superior y lo reconoce igualmente la jurisprudencia expuesta por esta Corporación, es claro que con carácter general la acción de tutela en tratándose de actos precontractuales, únicamente puede prosperar a través de la regla de la subsidiaridad, lo cual implica por parte del demandante la obligación de probar la existencia de un perjuicio irremediable que haga viable conceder el amparo de forma transitoria.” 27.

Así entonces, el interesado debe agotar los medios ordinarios de defensa cuando estos sean oportunos y eficaces, de modo que asegure una adecuada protección de sus derechos, excluyendo la posibilidad de usar el recurso de amparo como primera opción ya que resulta improcedente. No obstante, cuando se configure un perjuicio irremediable, la tutela sería procedente como mecanismo transitorio o cuando el otro medio de defensa judicial no resulte idóneo ni eficaz para la protección de los derechos fundamentales.

Así lo precisó el Máximo Tribunal Constitucional9: “ (…) Por otra parte, la Corte Constitucional, ha establecido mediante pronunciamientos acogidos por la Sala Plena, que la procedencia de la acción de tutela se encuentra condicionada a la previa utilización por el accionante de los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico10.

En este orden de ideas, ha dejado claro que esta acción constitucional, como mecanismo residual y subsidiario, no puede remplazar las figuras procesales destinadas a obtener la satisfacción de sus derechos, ni puede subsanar la incuria o negligencia de las partes en hacer uso de ellas de la manera y dentro de los términos previstos legalmente para ello.

En efecto, al respecto se estableció: 9 Corte Constitucional, sentencia T-451 de 2010. 10 Sentencias T-469 de 2000, SU-061 de 2001, T-108 de 2003. Radicación: 860013333001-2025-00057-01 Demandante: AUDINCO LTDA Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 10 “La acción de tutela tiene un carácter subsidiario y no fue instaurada para remediar los errores en que incurren los ciudadanos en lo relacionado con la defensa de sus derechos.

Si se llegara a admitir la posición contraria, pasaría la tutela a sustituir todos los demás medios judiciales y la jurisdicción constitucional entraría a asumir responsabilidades que no le corresponden, todo ello en detrimento de los demás órganos judiciales. (…) si existiendo el medio judicial, el interesado deja de acudir a él y, además, pudiendo evitarlo, permite que su acción caduque, no podrá más tarde apelar a la acción de tutela para exigir el reconocimiento o respeto de un derecho suyo.

En este caso, tampoco la acción de tutela podría hacerse valer como mecanismo transitorio, pues esta modalidad procesal se subordina a un medio judicial ordinario que sirva de cauce para resolver de manera definitiva el agravio o lesión constitucional”.11 De esta manera, si la parte afectada no ejerce las acciones o utiliza los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, éste mecanismo de amparo no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos, ni se convierte en un recurso opcional de las instancias previstas en cada jurisdicción ” 28.

Ahora bien, el concepto de perjuicio irremediable está relacionado con la existencia de una grave e inminente afectación o detrimento del derecho fundamental que deba ser conjurada con medidas urgentes, de aplicación inmediata e impostergable, para neutralizar, cuando ello sea posible, la vulneración del derecho, en ese sentido se ha definido lo siguiente: “(…) la inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como un mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.

La concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medidas precautelativas para garantizar la protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran amenazados (…)” 2.6. Análisis y decisión del caso concreto 29.

Conforme a lo antes expuesto, en el sub judice, se tiene que el accionante sostiene que, pese a haber cumplido con los requisitos establecidos en los términos de referencia del proyecto cofinanciado por la ADR y ejecutado por la Asociación Musu Pakarii, su propuesta fue rechazada sin justificación técnica ni respuesta a sus observaciones, lo que vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso y al derecho de petición, por lo que solicita al juez ordenar la evaluación objetiva y conforme a la normativa aplicable. 11 Corte Constitucional, Sentencia SU-111 de 1997.

Radicación: 860013333001-2025-00057-01 Demandante: AUDINCO LTDA Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 11 30. El a quo concluyó que las entidades accionadas vulneraron el derecho fundamental de petición del accionante al no emitir una respuesta clara, de fondo y congruente sobre la petición del 20 de mayo de 2025 en el marco del proceso de evaluación del Proyecto PIDAR 292 de 2024, incumpliendo los estándares constitucionales y legales exigidos. 31.

El representante legal de AUDINCO LTDA no estuvo de acuerdo con la decisión antes tomada y la impugno, argumentando que, aunque su propuesta cumplía con los requisitos de experiencia establecidos en los términos de referencia del Proyecto PIDAR 292 de 2024, fue rechazada sin justificación técnica ni legal, vulnerando los principios de transparencia, selección objetiva y debido proceso, y solicitó que se garantice una evaluación imparcial y conforme a las reglas pactadas, reconociendo su experiencia y otorgándole el puntaje correspondiente. 32.

Antes de cualquier estudio y conforme a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación, se observa que lo pretendido por el actor no es otra cosa que la resolución de conflictos puramente precontractuales, es menester hacer alusión a la procedencia o no de la presente acción, para lo cual, de entrada, advierte la judicatura la improcedencia de la misma en el caso bajo estudio, por los motivos que a continuación se expondrán. 33.

La acción de tutela, conforme a la jurisprudencia citada, constituye un recurso de carácter excepcional y complementario, dado que el ordenamiento jurídico prevé mecanismos ordinarios —como los procesos civiles, comerciales, laborales o administrativos— para resolver disputas y garantizar la protección judicial por parte del Estado. En consecuencia, se entiende que cualquier conflicto puede ser atendido por el juez competente o por la autoridad correspondiente según las particularidades del caso. 34.

Dado su carácter excepcional, la acción de tutela no puede ser utilizada a discreción del ciudadano en lugar de los mecanismos judiciales ordinarios, ya que estos últimos son los previstos por la Ley y la jurisprudencia como la vía principal para la protección de los derechos. La tutela solo procede de manera subsidiaria y extraordinaria cuando no existe otro medio judicial idóneo o cuando, aun existiendo, este resulta ineficaz para brindar una protección efectiva e inmediata.

En tales casos, la tutela se convierte en el mecanismo adecuado para evitar un perjuicio irremediable y garantizar la salvaguarda de los derechos fundamentales. 35. Ahora bien, es pertinente referir la medida de restablecimiento de los derechos fundamentales que el actor estima vulnerados, de la cual se extrae el cumplimiento estricto a las condiciones, plazos y etapas previstas en los términos de referencia expedidos por la ADR y se proceda a evaluar y habilitar la propuesta presentada por AUDINCO LTDA, así: Radicación: 860013333001-2025-00057-01 Demandante: AUDINCO LTDA Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 12 36.

De acuerdo con lo señalado, tanto el Honorable Consejo de Estado como la Corte Constitucional han sostenido de manera reiterada que la acción de tutela no procede cuando se busca cuestionar la legalidad de actos administrativos en etapa precontractual, dado que los ciudadanos disponen de mecanismos judiciales específicos, como el medio de control de nulidad o el de nulidad y restablecimiento del derecho, los cuales son los instrumentos adecuados para solicitar la anulación o suspensión de dichos actos cuando se considera que vulneran el orden jurídico y, en consecuencia, afectan derechos fundamentales. 37.

Basándose en la premisa anterior y considerando que AUDINCO LTDA atribuye la presunta vulneración de sus derechos fundamentales en que su oferta fue rechazada por una evaluación errónea por parte de los accionados, pues no cumplía con el requisito de experiencia mínima exigida, aseverando una indebida interpretación de los términos de referencias publicados por la ADR. 38.

La Sala observa que los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual pueden ser sometidos a control judicial mediante el medio de control de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho establecidos en los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011 en consonancia con el inciso segundo del art. 141 ibid.

Por lo tanto, es evidente que el actor cuenta con otro mecanismo de defensa para solicitar la protección de los derechos fundamentales que considera vulnerados, en el cual también puede presentar una solicitud de medida cautelar. 39. Es así, que en la presente acción constitucional el actor no ofrece reparos concretos que justifiquen que la simple nulidad o la nulidad y restablecimiento del derecho no es idónea o efectiva para proteger sus derechos, por el contrario el ejercicio de estos medios de control de manera categórica permite solicitar, como medida cautelar, la suspensión provisional del acto administrativo demandado; habilitación para el juez de lo contencioso administrativo que deviene de lo establecido, en primera medida, en el artículo 238 de la Constitución Política y, en segunda medida, de los artículos 229 a 241 de la Ley 1437 de 2011.

En relación con la suspensión provisional de los actos administrativos, el Consejo de Estado ha señalado lo siguiente: “Entre las medidas cautelares que pueden ser decretadas por el juez o el magistrado ponente, el artículo 230 de la Ley 1437 de 20112 prevé la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado.

Radicación: 860013333001-2025-00057-01 Demandante: AUDINCO LTDA Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 13 El artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 señala que la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo procede por la violación de las normas invocadas como violadas en la demanda o en la solicitud que se presente en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto administrativo y de su confrontación con las normas invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Dicho de otra manera, la medida cautelar procede cuando la transgresión de las normas invocadas como violadas surja: i) del análisis del acto demandado y de su confrontación con las normas superiores que se alegan como violadas o ii) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. De modo que la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo está atada a un examen de legalidad o de constitucionalidad que el juez debe hacer para anticipar de alguna manera un caso de violación de norma superior por parte del acto acusado.”12 40.

Se tiene de lo anterior que, en ejercicio de los medios de control referidos, el accionante puede solicitar junto con la demanda, o en escrito aparte, la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, señalando para el efecto las normas superiores (de rango legal, constitucional y reglamentario) que, en su entender, son violadas por el acto administrativo. 41.

Sumado a ello, debe resaltarse que, tal como lo expuso la Subsección B de la Sección Primera del H. Consejo de Estado en pronunciamiento del 16 de julio de 2021, “la acción de amparo no es procedente por el simple hecho de que su resultado pueda ser más ágil y rápido, pues aceptar dicha tesis implicaría desnaturalizar su sentido y alcance, de ahí que si el juez evidencia que existen otros mecanismos de defensa judiciales y que su fin no es evitar un perjuicio irremediable, está llamado a declarar la improcedencia de la tutela”13. 42.

Por otro lado, se encuentra acreditado que el accionante radicó petición ante los accionados el día veinte (20) de mayo de 202514, sin embargo, no obra prueba de la supuesta petición del dos (2) de mayo de este año, frente a la cual no procede pronunciamiento alguno, en ese orden de ideas, se tiene que frente a la petición al principio referida se observa que tanto la ADR como la Asociación Musu Pakarii dieron respuesta a los ocho puntos que solicita15, según se observa de las pruebas arribadas en el plenario, así: 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Auto del 15 de diciembre de 2016, radicación No. 11001-03-27-000-2016-00034-00(22518).

C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 16 de julio de 2021, expediente 11001-03-15-000-2021-03200-00, C.P. Alexander Jojoa Bolaños (e). 14 Índice 00001/SAMAI/Doc. 001, Fl. 119-121/ Expediente de 1ra instancia. 15 Índice 00007/SAMAI/Doc. 005, Fl. 4-9/ Expediente de 1ra instancia. Índice 00014/SAMAI/Doc. 011, Fl. 14-24/ Expediente de 1ra instancia. Radicación: 860013333001-2025-00057-01 Demandante: AUDINCO LTDA Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 14 Frente a las peticiones Respuesta de las accionadas 1.

Estado de procesos contractuales adelantados por la ADR en relación al proyecto16. Informan el estado legal, administrativo y financiero expresando que varios contratos (suministro de material vegetal, estudio de suelos, coordinación del proyecto) están en proceso de perfeccionamiento y legalización, por lo que no hay ejecución financiera a la fecha.

Refieren que todo el proceso se realizo conforme al Decreto-Ley 2364 de 2015 y el Reglamento PIDAR (Acuerdos 010/2019 y 006/2024) 2. Acceso a Propuestas y Evaluaciones. Niegan la entrega de copias íntegras de las propuestas de los oferentes y de los formatos de evaluación, invocando la Ley 1581 de 2012 sobre protección de datos personales y la confidencialidad del proceso.

Se indica que el informe de evaluación fue publicado oficialmente. 3 y 4. Cumplimiento del Cronograma y Debido Proceso. Informan que el proceso se desarrolló conforme al cronograma, el manual de ejecución MA-IMO-001 V8, el procedimiento PR-IMP-004 V8 y a los términos de referencia. La etapa de subsanación no fue procedente por tratarse de causales de rechazo automático. 5.

Evaluación de AUDINCO LTDA. Informan que la propuesta fue rechazada por no cumplir con el requisito mínimo de experiencia exigido en los TDR No. 6, al presentar un valor inferior al requerido para los bloques 1 y 2. Y sostiene que esta decisión fue objetiva, legal y debidamente publicada. 6. Principios de Transparencia y Buena Fe.

Reiteran el compromiso institucional con la legalidad, la transparencia y el acceso a la información pública, asegurando que el proceso se ejecutó conforme a la normatividad vigente. 7. Rechazo de Alegaciones sobre Cambios en las Reglas. Niegan que haya existido modificación o reinterpretación de los requisitos de experiencia. Se afirma que la evaluación se realizó conforme a los criterios previamente establecidos y a la Ley 80 de 1993 y la Ley 1712 de 2014. 8.

Falta de claridad en la evaluación y compromiso institucional. Manifiestan su disposición a cumplir con los manuales y procedimientos internos que rigen la ejecución de los proyectos PIDAR, garantizando la correcta gestión de los recursos públicos, asimismo refiere que al no acreditar la experiencia mínima exigida no se requiere una nueva regla ni interpretación de los TDR. 16 “PROYECTO INTEGRADOR DE FORTALECIMIENTO DE LA CADENA PRODUCTIVA DE CACAO EN LOS MUNICIPIOS DE LA SUBREGIÓN PDET PUTUMAYO, PARA LA TRANSFORMACIÓN SOCIOECONÓMICA Y LA CONSTRUCCIÓN DE PAZ TERRITORIAL EN EL MARCO DEL PIDAR 292 DE 2024" Radicación: 860013333001-2025-00057-01 Demandante: AUDINCO LTDA Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 15 43.

Conforme a lo anterior, se verifica que las entidades accionadas dieron respuesta a tal petición, en cuanto al punto 2 “Acceso a Propuestas y Evaluaciones”, es importante mencionar que el mecanismo idóneo para obtener esos documentos es el recurso de insistencia17 ante la negativa antes expuesta, por lo tanto, no es procedente amparar el derecho de petición en el entendido que lo pretendido a través de aquellos escritos, es obtener una nueva evaluación y un cambio a las reglas por medio de las cuales se interpretaron los Términos de Referencia -TDR- del proyecto antes mencionado. 44.

De esta manera, no es dable que el Juez constitucional examine y determine temas relativos a peticiones de controversias precontractuales, pues, en el asunto objeto de estudio, la tutela resulta improcedente, habida cuenta que el actor puede acudir a los medios judiciales de defensa, para solicitar que se examine el tema alegado. 45.

En conclusión, la Sala advierte que en el sub examine no se demostró que el perjuicio irremediable alegado no podía ser protegido en forma oportuna a través del medio de defensa judicial ordinario, motivo por el cual el juez constitucional no puede reemplazar al juez natural de la causa y, en ese sentido, no puede adentrarse en el fondo del presente asunto. 46.

Por lo expuesto el Tribunal, deberá revocar la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, la sala de decisión, del Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política y la Ley, FALLA:

PRIMERO: REVOCAR el fallo proferido el treinta (30) de mayo de dos mil veinticinco (2025), por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa, según las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: LIBRAR las comunicaciones previstas en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

TERCERO: DISPONER el envío de las diligencias a la Corte Constitucional, para la eventual revisión del fallo proferido.

CUARTO: COMUNICAR de la decisión al Juzgado de origen. 17 Artículo 26 de la Ley 1437 de 2011 Radicación: 860013333001-2025-00057-01 Demandante: AUDINCO LTDA Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 16 QUINTO: IMPARTIR por la Secretaría el trámite pertinente, y REALIZAR las anotaciones correspondientes en SAMAI.

NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE Esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente aplicativo Samai) MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado (Firmado electrónicamente aplicativo Samai) GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada (AUSENTE CON PERMISO) MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado Esta providencia fue firmada electrónicamente a través del aplicativo SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.

En el siguiente enlace podrá validar la integridad y autenticidad del presente documento: VALIDADOR DE DOCUMENTOS SAMAI