Sincelejo, junio veintiséis (26) de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Radicación 700013333003-2022-00596-011 Demandante: Fulgencio Pérez Díaz Demandado: Empresa Social del Estado Centro de Salud El Roble2 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Otros Tema: Competencia de las empresas sociales del Estado para adelantar ejecuciones coactivas M. Ponente: Silvia Rosa Escudero Barboza QR expediente Redistribución: El expediente fue recibido por redistribución (Acuerdo PCSJA23-12125 de 19 de diciembre de 2023 del CSJ y CSJSUA24-38 de 16 de mayo de 2024 del CSJ Sucre), por lo que procederemos a avocar conocimiento del asunto.
Asunto por resolver: Dictar sentencia de segunda instancia, frente al recurso propuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 3 de noviembre de 2023 por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo. 1.
ANTECEDENTES: 1.1 Pretensiones: La parte demandante pretende la nulidad de la Resolución No. 017 de febrero 11 de 2022, mediante la cual la ESE CENTRO DE SALUD del municipio de El Roble (Sucre) adoptó su reglamento interno de recaudo de cartera y procedimiento administrativo de cobro coactivo. 1 El Juzgado 10° Administrativo del Circuito de Sincelejo recibió el expediente por redistribución. 2 En adelante: “ESE DE EL ROBLE”.
Nulidad Rad. 3-2022-00596-01 Fulgencio Perez Vs ESE Centro de Salud de El Roble (Sucre) Sentencia de 2ª instancia Como consecuencia de lo anterior, solicita ordenar la prohibición de reproducción del acto anulado de acuerdo con lo establecido en el artículo 237 de la Ley 1437 de 2011. 1.2. Hechos relevantes: Manifiesta el demandante que mediante la Resolución No. 017 de febrero 11 de 2022, la ESE CENTRO DE SALUD DE EL ROBLE adoptó el reglamento interno de recaudo de cartera y procedimiento administrativo de cobro coactivo.
El acto administrativo fue expedido de manera irregular y con infracción en las normas en que debería fundarse, causales que se configuran en las siguientes circunstancias: - Falta de competencia por parte del gerente de la ESE INMACULADA CONCEPCIÓN para la expedición del acto acusado. - La normatividad sobre la cual se soporta su decisión ha sido derogada o interpretada de manera errónea. - Improcedencia del ejercicio del proceso de cobro coactivo, en cabeza de la Empresas Sociales del Estado (parágrafo 1°, artículo 5º, Ley 1066 de 2006). - La omisión de reglamentación de las excepciones en el mandamiento de pago, en el acto acusado. 1.3.
Normas violadas y concepto de la violación: - Artículos 29 y 116 de la Constitución Política de Colombia. - Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992. - Numeral 1º y parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1066 de 2006. - Parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1066 de 2006. - Inciso 1º y parágrafo 1º Artículo 5º de la Ley 1066 de 2006. - Artículos 98, 99 y 104 de la Ley 1437 de 2011. - Artículos 823, 826, 829, 830, 831, 832, 834, 836, 837, 837-1 del Estatuto Tributario. - Artículo 370 de la Ley 1819 de 2016. - Parágrafo 1º del artículo 216 de la Ley 100 de 1993. - Artículos 56, 57 y 145 de la Ley 1438 de 2011. - Literal b del artículo 13 Ley 1122 de 2007.
Nulidad Rad. 3-2022-00596-01 Fulgencio Perez Vs ESE Centro de Salud de El Roble (Sucre) Sentencia de 2ª instancia Planteó como cargos de nulidad, que el acto acusado fue expedido con infracción de las normas en las que debería fundarse, sin competencia, y en forma irregular, sustentados, así: - Con la expedición del acto acusado se pretende un juzgamiento al amparo de normas que han sido derogadas: Los artículos 216 numeral 1 de la Ley 100 de 1993.
El parágrafo del artículo 3º, el literal c) del artículo 13, los literales d) e i) del artículo 14 de la Ley 1122 de 2007. Los artículos relacionados en salud de la Ley 1066 de 2006. Tal normativa que soporta el acto acusado en sus fundamentos legales, fue derogada por el artículo 145 de la Ley 1438 del 19 de enero de 2011. - La autoridad competente para expedir el reglamento interno del recaudo de cartera es el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud adscrito al Ministerio de Salud y Protección Social, no el gerente de la ESE, quien carece de competencia para expedirlo. - El acto acusado no contempla excepciones contra el mandamiento de pago, pues se señalaron los artículos 823, 826, 829, 830, 832, 834, 836, 837, 837-1 del Estatuto Tributario, pero no el artículo 831 del mismo estatuto. - El acto acusado inobservó el parágrafo primero del artículo 5º de la Ley 1066 de 2006 interpretándolo erradamente cuando esta disposición excluye las deudas derivadas de obligaciones civiles y comerciales, cuando esta entidad desarrolla una entidad de cobranza similar a la de los particulares. -El acto demandado vulnera el artículo 116 de la CN pues la función jurisdiccional no está reservada para las Empresas Sociales del Estado. -Existe un procedimiento de cobro a los prestadores de salud frente a los servicios prestados a las empresas promotoras de salud distinto al del cobro coactivo. 1.4 Pronunciamiento de la ESE CENTRO DE SALUD DEL municipio de El Roble: Contestó la demanda, aceptando como Nulidad Rad. 3-2022-00596-01 Fulgencio Perez Vs ESE Centro de Salud de El Roble (Sucre) Sentencia de 2ª instancia hecho cierto la expedición del acto acusado y oponiéndose a las pretensiones, con sustento en los siguientes argumentos: La demanda no logra establecer de manera clara y concisa la violación de las normas aludidas por parte del acto acusado.
De la regulación normativa que otorga a entidades públicas la prerrogativa de adelantar procedimientos de cobro coactivo, no es posible concluir que las empresas sociales del Estado estén excluidas de dicha facultad. Los recursos de salud al tener una destinación específica deben ser recaudados so pena que se inicien las acciones pertinentes por los organismos de control contra los funcionarios encargados de su ejecución, por el respectivo detrimento patrimonial.
El Título IV de la Lay 1437 de 2011, desarrolla el procedimiento administrativo de cobro coactivo y, armonizándolo con el contenido del parágrafo de su artículo 104, concluye que debe contar con una resolución que reglamente los procesos y procedimientos ágiles, eficaces, eficientes y oportunos, con el fin de obtener liquidez de los recursos provenientes del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 1.5 Sentencia de primera instancia: El 3 de noviembre de 2023 el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo dispuso negar las pretensiones de la demanda, sin condena en costas, con fundamento en los siguientes argumentos: “Recapitulando, se tiene que la problemática invocada por la parte actora se circunscribe a tres cargos de censura que a saber son: (i) Falta de competencia por parte del Gerente de la E.S.E CENTRO DE SALUD EL ROBLE para la expedición del acto administrativo acusado, y en que la normatividad sobre la cual se soporta su decisión ha sido derogada o interpretada de manera errónea.
(ii) La no procedencia del ejercicio del proceso de cobro coactivo, en cabeza de la Empresas Sociales del Estado, conforme lo señalado en el parágrafo 1° del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006. (iii) La no reglamentación de las excepciones en el mandamiento de pago, en la decisión administrativa acusada. (…) Nulidad Rad. 3-2022-00596-01 Fulgencio Perez Vs ESE Centro de Salud de El Roble (Sucre) Sentencia de 2ª instancia De los artículos contentivos del acto acusado, este Despacho no prevé que el ejercicio del cobro coactivo esté relacionado y definido para el cobro de cartera derivada de la prestación del servicio a la salud, sino que la misma es dispuesta de manera general, bajo las facultades que otorga el ordenamiento, para hacer uso del proceso de cobro coactivo.
(…) Por lo tanto, evidenciándose que en el caso en estudio el acto acusado no supedita el ejercicio del procedimiento de cobro coactivo a aquellos créditos derivados de la contratación de servicios de salud, y denotándose que las prescripciones de la Resolución atacada, se circunscribe a una reglamentación general del proceso de cobro coactivo de la Empresa Social del Estado E.S.E CENTRO DE SALUD EL ROBLE, no se encuentra razón alguna para declarar la nulidad deprecada por el actor.
(…) De esta forma, considera esta judicatura, que el cargo invocado por la parte actora referida a la no procedencia del ejercicio del proceso de cobro coactivo, en cabeza de la Empresas Sociales del Estado, debe desestimarse, en el término que es presentado, ya que si bien, no es factible la facultad de cobro coactivo, sobre créditos derivados de la prestación del servicio de salud, la misma es totalmente conducente, cuando se asuman créditos propios del ejercicio de la función administrativa, aspecto que desde una interpretación integral del acto acusado, no entra en contravía con las disposiciones del ordenamiento jurídico.
Con respecto a los cargos restantes, se reitera lo manifestado en auto de fecha 25 de agosto de 2023, en el entendido de que sobre el cargo de invocación de normativas derogadas del acto acusado, no se logra observar tan circunstancialidad, cuando el mismo se erige en disposiciones que a la fecha se encuentran vigentes, contrario a ello el cargo de nulidad propuesto por el demandante, es el que establece la vulneración de una norma derogada, que en su momento establecía la expedición del Reglamento del Recaudo de Cobro de Cartera en cabeza del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, aspecto derogado mediante el artículo 145 de la Ley 1438 de 2011.
Y frente al cargo restante, sobre la omisión en la estipulación de excepciones en el reglamento general de recaudo, analizado el acto acusado, se tiene que el mismo si hace referencia a los medios de contradicción señalados, situación suficiente para desestimar el cargo en estudio, aún más cuando de la interpretación integral de la Resolución demandada, se establece la remisión expresa a las normas del Estatuto Tributario, en lo que al procedimiento administrativo concierne.” Nulidad Rad. 3-2022-00596-01 Fulgencio Perez Vs ESE Centro de Salud de El Roble (Sucre) Sentencia de 2ª instancia 1.6 Recurso de apelación La parte demandante se opuso a la decisión de instancia, solicitando revocarla y decretar la nulidad del acto acusado, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en la demanda, haciendo énfasis especialmente respecto a la falta de competencia de las empresas sociales del Estado para “adelantar” procedimientos administrativos de cobro coactivo.
A lo expuesto agregó algunos pronunciamientos judiciales y administrativos que a su juicio aplican al caso bajo estudio. 1.7 Actuación procesal y pronunciamiento de las partes en segunda instancia: Admisión recurso de apelación: 31 de octubre de 2024 Las partes guardaron silencio en esta instancia. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia: La Sala tiene competencia para conocer del presente asunto, según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. 2.2 Problema jurídico: De conformidad con la decisión de primera instancia y los argumentos del recurso de apelación, corresponde determinar si es procedente declarar la nulidad del acto acusado por los cargos de nulidad invocados en la demanda.
La Sala revocará la decisión de primera instancia y en su lugar declarará la nulidad del acto acusado, previo análisis de los siguientes aspectos i) facultad de las Empresas Sociales del Estado para adelantar procesos administrativos de cobro coactivo, y ii) el caso concreto. 2.3 Facultad de las Empresas Sociales del Estado para adelantar procesos administrativos de cobro coactivo: Tal como lo sostuvo el Juzgado, la posición actual del H. Consejo de Estado respecto a la competencia de las ESE para adelantar procesos administrativos de cobro coactivo, fue expuesta en la sentencia de 24 de agosto de 20233, en la que consideró lo siguiente: 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contenciosa Administrativo, Sección Cuarta.
C.P: Milton Chávez García. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Rad. No. 25000233700020160117401. Sentencia del 24 de agosto de 2023. Demandante: EPS-S Nulidad Rad. 3-2022-00596-01 Fulgencio Perez Vs ESE Centro de Salud de El Roble (Sucre) Sentencia de 2ª instancia “(…) el servicio de salud es un servicio público que puede ser prestado por el Estado o por los particulares sin que, en general, implique el ejercicio de una función pública o administrativa.
(…) Entre las instituciones que conforman el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) se encuentran las Empresas Sociales del Estado, que conforme con lo dispuesto en el artículo 194 de la Ley 100 de 199314, son entidades públicas descentralizadas, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa creadas por la ley, si son de orden nacional o por ordenanzas o acuerdos, si son de orden territorial.
El artículo 195, numeral 2, ib, dispone que el objeto de las Empresas Sociales del Estado es la prestación de los servicios de salud o de seguridad social, como servicio público a cargo del Estado. En la misma norma, numeral 6, prevé que en materia contractual las ESE se rigen por el derecho privado. (…) Los artículos 194 y 195 de la Ley 100 de 1993, fueron reglamentados por el Decreto 1876 de 1994, que en el artículo 1515 señala que las Empresas Sociales del Estado se sujetan al régimen jurídico propio de las personas de derecho público, con las excepciones legales.
El artículo 1616 de ese mismo decreto precisa que en materia de contratación, las ESE se rigen por las normas del derecho privado, sujetas a la jurisdicción ordinaria, pero que pueden acogerse a cláusulas exorbitantes (Decreto 1876/1994, compilado en el Dec. 780/2016) En concordancia con las anteriores normas, el artículo 68 de la Ley 489 de 1998 incluye a las Empresas Sociales del Estado entre las entidades descentralizadas del orden nacional y precisa que son órganos del Estado que, aunque tienen autonomía administrativa, están sujetos al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas.
Esta disposición es aplicable a las entidades territoriales, según el parágrafo 1º de dicha norma. Asimismo, el artículo 26 de la Ley 1122 de 2007 señala que la prestación de los servicios de salud por parte de las instituciones públicas solo se hará a través de las Empresas Sociales del Estado. En ese entendido, las Empresas Sociales del Estado forman parte de la estructura estatal al ser entidades públicas descentralizadas a las que se les encargó la prestación, en forma directa, del servicio público de salud, que está a cargo del Estado (art. 49 CP).
Sin embargo, como quedó dicho, la Ley 100 de 1993 dispuso que las ESE, en la contratación por la prestación de los servicios de salud se sujetan al derecho privado. Ello obedece a que la contratación que hacen con las Entidades Promotoras de Salud CONVIDA Demandado: ESE HOSPITAL OCCIDENTE DE KENNEDY NIVEL III (Hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Suroccidente ESE).
Nulidad Rad. 3-2022-00596-01 Fulgencio Perez Vs ESE Centro de Salud de El Roble (Sucre) Sentencia de 2ª instancia (EPS) públicas, mixtas o privadas implica una actividad comercial, en el entendido que suministra o presta el servicio de salud. Valga aclarar que el servicio público de salud también es prestado por particulares, lo que implica que existe una libre competencia entre unos (ESE) y otros (particulares), razón suficiente para considerar que la prestación de ese servicio hace parte del giro ordinario de sus negocios y cualquier deuda derivada del cumplimiento de una obligación civil o comercial relacionada con la prestación del servicio de salud debe ser cobrada en sede judicial.
Lo anterior significa que en relación con la actividad civil o comercial (prestación de servicios de salud) que desarrollan las ESE, es aplicable la exclusión del parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, es decir, que para cobrar las deudas generadas con ocasión de esa actividad no es procedente ejercer la facultad de cobro coactivo que esa norma les concede a las entidades públicas.
Esta consideración tiene sustento en el hecho de que las ESE compiten en igualdad de condiciones con los particulares que también prestan servicios de salud, de manera que ejecutar las deudas a su favor, a través del procedimiento administrativo de cobro coactivo, generaría un desequilibrio en las relaciones entre las partes involucradas.
En atención a las disposiciones mencionadas, se concluye que, si bien las Empresas Sociales del Estado son entidades públicas descentralizadas que prestan en forma permanente el servicio público de salud, que está a cargo del Estado, el cumplimiento de esa actividad no constituye una función administrativa, como quedó dicho en el capítulo anterior.
En ese entendido, aquellas obligaciones a su favor que sean consecuencia de la prestación del servicio de salud no pueden perseguirse en ejercicio del procedimiento de cobro coactivo ordenado en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y demás normas concordantes. En los anteriores términos, al excluir a aquellas entidades públicas cuyas deudas se generen como consecuencia de la celebración de contratos de mutuo o por obligaciones civiles o comerciales, que pueden ser cobradas de forma similar o igual que los particulares, el parágrafo 1º del referido artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 menciona supuestos que son predicables a las ESE, en relación con su función de prestar en forma permanente el servicio público de salud, si se tiene en cuenta que los créditos a favor de estas se originan en el ejercicio de una actividad propia del giro ordinario de sus negocios, cuyo cobro debe exigirse en las mismas condiciones que lo hacen los particulares.
Sea del caso precisar que las ESE pueden iniciar el procedimiento administrativo de cobro coactivo solo cuando existan créditos a su favor pendientes de pagar y que hayan sido producto de una actividad o función administrativa, en la que no está incluida la prestación de salud, dado que esta tiene inmerso un contrato de Nulidad Rad. 3-2022-00596-01 Fulgencio Perez Vs ESE Centro de Salud de El Roble (Sucre) Sentencia de 2ª instancia prestación de servicios de salud, en similares términos a los que prestan los particulares, del que concurren obligaciones civiles y comerciales.” El criterio anterior, ha sido reiterado en reciente decisión,4 en la que la Sección Cuarta del H. Consejo de Estado, precisó que estas empresas pueden iniciar el procedimiento de cobro coactivo, solo cuando existan créditos a su favor que hayan sido producto de una actividad o función administrativa, en la que no esté incluida la prestación del servicio de salud, dado que el cobro de las obligaciones civiles y/o comerciales originadas en la celebración de contratos para la prestación del servicio de salud, no puede realizarse en ejercicio del procedimiento administrativo de cobro coactivo, ordenado en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y demás normas concordantes, pues para ello debe acudirse a la jurisdicción ordinaria, en similares condiciones con los particulares: “(…) El artículo 112 de la Ley 6 de 1992 otorgó jurisdicción coactiva (hoy cobro coactivo) a las entidades públicas del orden nacional, organismos adscritos y vinculados, entes de control y a la Registraduría Nacional del Estado Civil para hacer efectivos los créditos a su favor.
En sentencia C-666 de 2000, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de la expresión “vinculados”. En esa oportunidad, la Corte hizo el estudio de constitucionalidad en relación con las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, en su condición de órganos vinculados y declaró exequible las palabras "y vinculados" del artículo 112 de la Ley 6 de 1992, en el entendido de que “la autorización legal para ejercer el poder coactivo se refiere exclusivamente al cobro o recaudación de recursos provenientes de funciones netamente administrativas confiadas por el legislador de modo expreso a los entes vinculados, siempre que en la misma norma legal correspondiente se autorice la función de ejecución coactiva y se determinen las condiciones de su ejercicio, únicamente en cuanto a los aludidos recursos”.
En este punto es relevante acudir también a los artículos 1, 2 y 5 de la Ley 1066 de 2006, “Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”. El artículo 1 dispone que, en virtud de los principios que regulan la administración pública (art. 209 CP), los servidores públicos que tienen a su cargo el recaudo de obligaciones a favor del tesoro 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Cuarta, C.P.: Milton Chaves García. Sentencia del 13 de marzo de 2025. Rad. No. 17001233300020200016601 (28119). Demandante: ASMET Salud EPS SAS. Demandado: ESE Hospital San Félix de La Dorada (Caldas). Nulidad Rad. 3-2022-00596-01 Fulgencio Perez Vs ESE Centro de Salud de El Roble (Sucre) Sentencia de 2ª instancia público deben realizar su gestión en forma ágil, eficaz, eficiente y oportuna para lograr liquidez.
El artículo 2 impone varias obligaciones a las entidades públicas que en forma permanente ejerzan funciones o actividades públicas o presten servicios del Estado y tengan que recaudar dineros públicos del nivel nacional o territorial. Y el artículo 5 les otorga la facultad de obtener dicho recaudo por el procedimiento de cobro coactivo descrito en el Estatuto Tributario.
La norma dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 5o. FACULTAD DE COBRO COACTIVO Y PROCEDIMIENTO PARA LAS ENTIDADES PÚBLICAS. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.
PARÁGRAFO 1 o. Se excluyen del campo de aplicación de la presente ley las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios, cuando dicho régimen esté consagrado en la ley o en los estatutos sociales de la sociedad.
(….).” (Subrayas de la Sala) En ese entendido, las Empresas Sociales del Estado forman parte de la estructura estatal al ser entidades públicas descentralizadas a las que se les encargó la prestación, en forma directa, del servicio público de salud, que está a cargo del Estado (art. 49 CP). Sin embargo, como quedó dicho, la Ley 100 de 1993 dispuso que, en la contratación por la prestación de los servicios de salud, las ESE se sujetan al derecho privado.
Ello obedece a que la contratación que hacen con las Entidades Promotoras de Salud (EPS) públicas, mixtas o privadas implica una actividad comercial, en el entendido que suministra o presta el servicio de salud. Valga aclarar que el servicio público de salud también es prestado por particulares, lo que implica que existe una libre competencia entre unos (las ESE) y otros (los particulares), razón suficiente para considerar que la prestación de ese servicio hace parte del giro ordinario de sus negocios y cualquier deuda derivada del cumplimiento de una obligación civil o comercial relacionada con la prestación del servicio de salud debe ser cobrada en sede judicial.
Nulidad Rad. 3-2022-00596-01 Fulgencio Perez Vs ESE Centro de Salud de El Roble (Sucre) Sentencia de 2ª instancia Lo anterior significa que, en relación con la actividad civil o comercial (prestación de servicios de salud) que desarrollan las ESE, es aplicable la exclusión del parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, es decir, que para cobrar las deudas generadas con ocasión de esa actividad no es procedente ejercer la facultad de cobro coactivo que esa norma les concede a las entidades públicas.
Esta consideración tiene sustento en el hecho de que las ESE compiten en igualdad de condiciones con los particulares que también prestan servicios de salud, de manera que ejecutar las deudas a su favor, a través del procedimiento administrativo de cobro generaría un desequilibrio en las relaciones entre las partes involucradas. (…) En los anteriores términos, al excluir a aquellas entidades públicas cuyas deudas se generen como consecuencia de la celebración de contratos de mutuo o por obligaciones civiles o comerciales, que pueden ser cobradas de forma similar o igual que los particulares, el parágrafo 1º del referido artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 menciona supuestos que son predicables a las ESE, en relación con su función de prestar en forma permanente el servicio público de salud, si se tiene en cuenta que los créditos a favor de éstas se originan en el ejercicio de una actividad propia del giro ordinario de sus negocios, cuyo cobro debe exigirse en las mismas condiciones que lo hacen los particulares.
En síntesis, el cobro de las obligaciones civiles y/o comerciales originadas en la celebración de contratos para la prestación del servicio de salud, que persigan las Empresas Sociales del Estado- ESE, no puede realizarse en ejercicio del procedimiento administrativo de cobro coactivo, ordenado en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y demás normas concordantes.
Para el cobro de esas obligaciones debe acudirse a la jurisdicción ordinaria. Sea del caso precisar que las ESE pueden iniciar el procedimiento administrativo de cobro solo cuando existan créditos a su favor pendientes de pagar y que hayan sido producto de una actividad o función administrativa, en la que no está incluida la prestación de salud, dado que ésta involucra contratos de prestación de servicios de salud, en similares términos a los que prestan los particulares, de los que concurren obligaciones civiles y comerciales”.
Este tribunal ha adoptado el mismo criterio, siendo el pronunciamiento más reciente al respecto, la sentencia proferida el 15 mayo de 20255, por la sala primera de decisión oral, en la que se declaró la nulidad de actos administrativo de carácter 5 Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión Oral. M.P.: Rufo Arturo Carvajal Argoty.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Rad. No. 70001233300020240009500. Sentencia de 15 de mayo de 2025. Demandante: Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. - NUEVA EPS. Demandado: E.S.E. Centro de Salud Santa Lucía de Buenavista. Nulidad Rad. 3-2022-00596-01 Fulgencio Perez Vs ESE Centro de Salud de El Roble (Sucre) Sentencia de 2ª instancia particular expedidos por una empresa social del Estado en el marco de un proceso de cobro coactivo con los que pretendía cobrar sumas de dinero adeudadas por una EPS por la prestación de servicios de salud y que surgieron de la ejecución de un contrato de naturaleza civil y no de una obligación surgida de la función administrativa.
Lo anterior, para concluir que el problema jurídico sobre el cual gravita el presente caso tiene tesis definida, pacífica y aplicable al caso concreto, por lo que la Sala acogerá dicha tesis para resolver el asunto bajo estudio. 2.4 Caso concreto: Cuestión previa: En el presente caso la solución al problema jurídico planteado gravita sobre la aplicabilidad del criterio jurisprudencial del H. Consejo de Estado sobre la falta de competencia de las empresas sociales del Estado para adelantar el cobro coactivo de acreencias que no son producto del ejercicio de la función administrativa.
Tal criterio, aunque no ha sido objeto de sentencia de unificación sí ha venido siendo consistente, pacífico y reiterado. La parte actora, se opone a la decisión considerando que no podía el juzgado apartarse de la tesis según la cual existe falta de competencia de las empresas sociales del Estado para adelantar procedimientos de cobro coactivo por acreencias surgidas de contratos de prestación de servicios de salud, en razón a que ya es un tema decantado por el H. Consejo de Estado, esta corporación, e inclusive autoridades administrativas y entes de control.
Lo primero que se advierte es que la decisión de instancia no desconoce el anterior criterio jurisprudencial, pues en ella se sostiene que las empresas sociales del estado, no puede hacer uso de la facultad de cobro coactivo, sobre aquellas obligaciones a su favor que sean consecuencia de la prestación del servicio de salud, en aplicación de las consideraciones de la sentencia de 24 de agosto de 2023 del H. Consejo de Estado.
Partiendo de lo expuesto pasamos a resolver el recurso. Nulidad Rad. 3-2022-00596-01 Fulgencio Perez Vs ESE Centro de Salud de El Roble (Sucre) Sentencia de 2ª instancia La decisión de instancia consideró que el acto acusado no prevé que el ejercicio del cobro coactivo esté relacionado y definido para el cobro de cartera derivada de la prestación del servicio a la salud, sino que la misma es dispuesta de manera general, bajo las facultades que otorga el ordenamiento, para hacer uso del proceso de cobro coactivo.
Así, sostuvo que el acto acusado no supedita el ejercicio del procedimiento de cobro coactivo a aquellos créditos derivados de la contratación de servicios de salud, pues se circunscribe a la reglamentación general del proceso de cobro coactivo. Para ello analizó el contenido de los artículos 2 y 3 de la Resolución, relativos a los objetivos general y específicos del manual interno de recaudo de cartera: A partir de la revisión de dichos artículos, el A quo expuso las consideraciones citadas en precedencia, para concluir que el acto acusado se encontraba ajustado a la legalidad.
La Sala no comparte tal criterio, en cuanto el análisis de legalidad exige abarcar de manera integral, además de la motivación del acto censurado, los efectos materiales que permite la aplicación de su articulado. A continuación, analizaremos las consideraciones y disposiciones del acto acusado que permiten concluir su Nulidad Rad. 3-2022-00596-01 Fulgencio Perez Vs ESE Centro de Salud de El Roble (Sucre) Sentencia de 2ª instancia expedición con la finalidad de adelantar procedimientos de cobro coactivo sobre acreencias originadas en la prestación de servicios de salud.
En la parte considerativa de la Resolución No. Resolución 017 del 11 de febrero de 2022, encontramos como motivación para expedir dicho acto administrativo, las siguientes: - Motivación: recaudar los recursos de salud de destinación específica. - Motivación: Norma especial del SGSSS respecto de pagos a prestadores de salud: Nulidad Rad. 3-2022-00596-01 Fulgencio Perez Vs ESE Centro de Salud de El Roble (Sucre) Sentencia de 2ª instancia - Motivación: Norma especial del SGSSS respecto a la forma de presentación de facturas ante las entidades responsables de pago. - Motivación: Reglamentar los procesos que garanticen el recaudo de los recursos provenientes del SGSSS: En lo que respecta a los efectos materiales que permite la aplicación del articulado del acto acusado, encontramos las siguientes disposiciones: - Uno de los objetivos específicos del acto administrativo es recuperar los recursos adeudados por las entidades responsables Nulidad Rad. 3-2022-00596-01 Fulgencio Perez Vs ESE Centro de Salud de El Roble (Sucre) Sentencia de 2ª instancia de pago del SGSSS, originados por la prestación de atención en salud: - El marco legal específico en que se fundamenta, es la normativa especial del sistema general de seguridad social en salud: (…) - El procedimiento de cobro y recaudo está descrito única y exclusivamente para recursos de cartera adeudada por las EPS del régimen contributivo y subsidiado que operan en el Municipio de El Roble: Nulidad Rad. 3-2022-00596-01 Fulgencio Perez Vs ESE Centro de Salud de El Roble (Sucre) Sentencia de 2ª instancia - En la clasificación de las carteras, atendiendo a su naturaleza, se enlistan en general carteras por recuperación de títulos valores, contratación con entidades de derecho público (IPS, EPSC, EPS-S), contratación con entidades de derecho privado por venta de servicios, prestación de servicios de salud a usuarios asegurados (entidades de seguros, ARL, etc.): - Al referirse al cobro persuasivo el acto acusado alude de manera general a la obtención del pago de deudas atrasadas, o el otorgamiento de facilidades de pago en los eventos previstos en el reglamento.
Armonizado este artículo con lo expuesto en relación con la cartera y el procedimiento de cobro, tenemos que se trata del cobro derivado de la prestación del servicio de salud: Nulidad Rad. 3-2022-00596-01 Fulgencio Perez Vs ESE Centro de Salud de El Roble (Sucre) Sentencia de 2ª instancia Conforme el análisis del contenido del acto acusado, podemos afirmar que su motivación y finalidad fue establecer un mecanismo coercitivo en favor de la entidad para buscar la ejecución forzosa de obligaciones que encuentran su origen en la prestación de servicios de salud y no solamente adoptar un reglamento general para el cobro de acreencias en su favor como lo consideró la decisión de instancia. En ese sentido, podemos observar la manera en que la demandada diseñó un mecanismo para recaudar forzosamente recursos cuya naturaleza no está afianzada en la actividad o función administrativa que como entidad pública puede llegar a cumplir, sino en relaciones negociales propias de su misión de prestar de servicios de salud, en las que actúa en las mismas condiciones de los particulares.
Así, pretende proveerse de un mecanismo de autotutela en una relación en la que debe actuar a la par de sus deudores, situación que no se acompasa con el Estado Social de Derecho adoptado en la Constitución Política de 1991, y que no le está permitida por la legislación, donde se excluye a la entidad demandada de ejercer facultades de cobro coactivo para la ejecución de deudas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que desarrolle actividad de cobranza similar o igual a los particulares6, tal como actúa la ESE demandada en la relación negocial de prestación de servicios de salud por expresa disposición legal7.
Para el cobro de las obligaciones civiles y/o comerciales originadas en la celebración de contratos para la prestación del servicio de salud, las empresas sociales del Estado no pueden acudir al procedimiento administrativo de cobro coactivo (artículo 5 de la Ley 1066 de 2006), sino a los procedimientos previstos en la legislación para desarrollarse ante jurisdicción ordinaria, en similares condiciones con los particulares. 6 Parágrafo 1° del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006. 7 Artículo 195-6 de la Ley 100 de 1993: “ARTÍCULO 195.
Régimen jurídico. Las Empresas Sociales de Salud se someterán al siguiente régimen jurídico: (…) 6. En materia contractual se regirá por el derecho privado, pero podrá discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto General de Contratación de la administración pública.” (Subrayado nuestro). Nulidad Rad. 3-2022-00596-01 Fulgencio Perez Vs ESE Centro de Salud de El Roble (Sucre) Sentencia de 2ª instancia Adicionalmente, en la contestación de la demanda, entidad insiste, con los mismos argumentos expuestos en la parte considerativa del acto acusado, en que tiene la facultad para adelantar procedimientos de cobro coactivo respecto de obligaciones surgidas de la prestación de servicios de salud: Conclusión: Las empresas sociales del Estado no pueden adelantar procesos de cobro coactivo con el fin de recaudar obligaciones adeudadas en el marco de una relación negocial de prestación de servicios de salud.
Dado que la verdadera motivación y finalidad del acto acusado fue darle precisamente esa facultad a la demandada, se encuentra viciado de nulidad. La Sala revocará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, y, en su lugar declarará la nulidad del acto acusado, al lograrse desvirtuar la presunción de legalidad que lo cobija. 2.6 Costas: De acuerdo con lo establecido en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, no hay lugar a condena en costas, tratándose de una acción de Nulidad en la que se ventila un interés público.
DECISIÓN: Por lo expuesto, la SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, RESUELVE:
PRIMERO: Avocar conocimiento del presente asunto recibido por redistribución. Nulidad Rad. 3-2022-00596-01 Fulgencio Perez Vs ESE Centro de Salud de El Roble (Sucre) Sentencia de 2ª instancia SEGUNDO: Revocar el numeral primero de la sentencia de primera instancia proferida, el 3 de noviembre de 2023 por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo.
En su lugar se dispone: “PRIMERO: Declarar la nulidad de la Resolución No. 017 del 11 de febrero de 2022, mediante la cual la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO CENTRO DE SALUD del municipio de El Roble (Sucre), adoptó el reglamento interno de recaudo de cartera y procedimiento administrativo de cobro coactivo.”
TERCERO: Sin costas en esta instancia.
CUARTO: Devolver el expediente al juzgado de origen, previas anotaciones en los sistemas de información, una vez en firme esta providencia. El proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA Magistrada Firmado electrónicamente CESAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS Magistrado Firmado electrónicamente VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS Magistrada Valide este documento electrónico en la siguiente URL: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documento s/evalidador.aspx