TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN 1 Mocoa, diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: Marco Antonio Muñoz Mera RADICACIÓN: 86001333300220230088301 DEMANDANTE: ANA CRISTINA MELO HERNANDEZ DEMANDADO: NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL-FOMAG Y DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-LABORAL Tema: - Sanción moratoria docente _______________________________________________________ SENTENCIA De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías de los docentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-012- S2 de 18 de agosto de 2018.
En virtud de lo anterior, la Sala de Decisión, dentro del término de Ley, procede a decidir lo que en derecho corresponda frente a la apelación presentada por la parte demandada- Fiduciaria la Previsora S.A. Fiduprevisora, contra la sentencia sin fecha, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Mocoa, que resolvió1 ”
PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG; en consecuencia, se dispone su desvinculación del presente proceso, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, cobro de lo no debido, enriquecimiento sin causa, inexistencia de la reclamación e indebida integración de la parte pasiva, propuesta por la Fiduciaria La Previsora S.A. – Fiduprevisora S.A., por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DECLARAR la nulidad del acto ficto negativo configurado el 2 de septiembre de 2023, con ocasión a que no se dio respuesta a la petición que presentó la señora Ana Cristina 1 Índice N° 03/ Archivo 20/primera instancia/expediente digital Samai. Radicado: 2023-883 Nulidad y restablecimiento del derecho 2 Melo Hernández el 1° de junio de 2023, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: CONDENAR a la Fiduciaria La Previsora S.A. – Fiduprevisora S.A., a pagar con su propio patrimonio, a la señora Ana Cristina Melo Hernández, identificada con cédula de ciudadanía núm. 59.820.391, a título de restablecimiento del derecho, veinte (20) días de sanción moratoria, para lo cual deberá atender lo dispuesto en la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre la materia, por lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
QUINTO: Las sumas que resulten a favor de la señora Ana Cristina Melo Hernández, identificada con cédula de ciudadanía núm. 59.820.391, se deberán ajustar conforme a lo previsto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
SEXTO: NEGAR las pretensiones de la demanda frente al departamento de Putumayo - Secretaría de Educación Departamental, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.…” I.
ANTECEDENTES 1.1 Síntesis de la demanda2 Con la demanda se pretende que se declare la nulidad del acto ficto presunto configurado el día 2 de septiembre de 2023, por la falta de respuesta a la petición presentada el día 1 de junio de 2023, donde se solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene que la Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio- Departamento del Putumayo- Fiduprevisora-, a reconocer y pagar la sanción moratoria establecida en el artículo 5 de la ley 1071 de 2006, por no haber cancelado a tiempo el valor reconocido mediante resolución No. 797 de 9 de marzo de 2020, ocasionando una mora de 19 días.
Finalmente, pidió la actualización de los valores reclamados, el reconocimiento y pago de los intereses moratorios a partir del día siguiente a la fecha de ejecutoria, hasta que se efectúe el pago, y la condena en costas. 1.2 Hechos3 Las pretensiones, tuvieron, en resumen, el siguiente fundamento fáctico: 1. El 20 de febrero de 2020, la demandante solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales a las que tenía derecho. 2.
Mediante Resolución N°. 797 de 9 de marzo de 2020, la Secretaría de Educación Departamental del Putumayo, reconoció y ordenó el pago de las cesantías. 2 Índice N° 03/ archivo 00003/primera instancia/expediente digital Samai. 3 Índice N° 03/ archivo 00003/primera instancia/expediente digital Samai. Radicado: 2023-883 Nulidad y restablecimiento del derecho 3 3.
El 20 de junio de 2020, se pagó las cesantías parciales. 4. El 1 de junio de 2023, la demandante radicó petición, ante la Nación-Ministerio de Educación-FNPSM- Fiduprevisora- Departamento del Putumayo- Secretaría de Educación- solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria. 5. Frente a la solicitud de reconocimiento y pago de sanción moratoria, las entidades guardaron silencio. 1.3 Intervención de los demandados 1.3.1.
Nación- Ministerio de Educación Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio4. Hizo un análisis normativo acerca de las responsabilidades del Fondo y de la no competencia legal para el reconocimiento y pago de la sanción por mora. Afianzó su argumento citando el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. Indicó que no le asistía legitimación en la causa por pasiva a la luz del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, dado que, la entidad territorial, incumplió con los plazos establecidos en la ley frente a la notificación del acto administrativo, lo que conllevó a la mora.
Manifestó que los actos administrativos atacados gozan de presunción de legalidad y que es improcedente la indexación de las condenas a la luz de la sentencia de unificación del Consejo de Estado. 1.3.2. Fiduciaria la Previsora S.A.- Fiduprevisora S.A.5 Solicitó se nieguen las pretensiones incoadas, toda vez, que carecen de sustento fáctico y jurídico, dado que la Fiduprevisora actúa en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, más no en posición propia.
Expresó que de conformidad con el parágrafo transitorio del artículo 57 de la ley 1955 de 2019, no tiene competencia legal para hacerse responsable del pago de la sanción por mora. Además, señaló que el pago de las cesantías se hicieron dentro de los plazos establecidos en la norma, por lo que su cobro no es debido, frente a esta entidad y en caso de accederse se configuraría una enriquecimiento sin causa.
Finalmente, advirtió que existió una indebida composición de la parte pasiva, bajo el entendido de que son las entidades territoriales las encargadas del pago de la penalidad por su retardo en los plazos de reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas. 4 Índice No. 0003/ archivo 0007, primera instancia/expediente digital Samai 5 Índice No. 0003/ archivo 0008, primera instancia/expediente digital Samai Radicado: 2023-883 Nulidad y restablecimiento del derecho 4 1.3.3.
Departamento del Putumayo- secretaría de educación departamental-6 Se opuso a cada una de las pretensiones de la demanda, señalando la configuración de la falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que el departamento no es la entidad encargada del manejo y la disposición de los recursos que financian las prestaciones de los docentes.
Su defensa se fundamentó en que la Ley 1955 de 2019, la sanción mora debía estar a cargo de la entidad en que incurriera en la mora, pero las ocurridas antes de diciembre de 2019, seguían estando a cargo del FOMAG. Sin embargo, el artículo 324 de la ley 2294 de 2023, estableció que las posibles sanciones moratorias causadas antes del año 2022, como en el presente caso estarían en cabeza del del FOMAG. 1.4 La sentencia apelada7 El juzgado de instancia, luego de hacer un recuento normativo y jurisprudencial, acerca del régimen de reconocimiento y pago de cesantías, precisó que debía declarase la nulidad del acto ficto presunto negativo derivado de la falta de contestación del derecho de petición configurado el 2 de septiembre de 2023, de conformidad con la petición radicada el 1 de junio de 2023.
Como consecuencia de lo anterior, condenó a la Fiduprevisora al reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la ley 1071 de 2006, por 20 días. Indicó que, si bien no es procedente la indexación del valor a pagar por sanción moratoria durante el día a día de su causación, dada la naturaleza de dicha indemnización, el valor total generado sí debe ser ajustado en su valor desde la fecha que cesó dicha mora hasta la ejecutoria de la sentencia, de conformidad con el artículo 187 del CPACA.
Finalmente, negó la condena en costas. 1.5 El recurso de apelación- Fiduciaria la Previsora S.A.- Fiduprevisora-8 Sostuvo que, el pago de la prestación del docente, se hizo dentro del término legal, y de conformidad con la Ley 1955 de 2019, es la entidad territorial, la encargada del reconocimiento, dado que, hasta que la secretaría de educación respectiva, adopte, otorgue, elabore, profiera y notique el acto administrativo por medio del cual se reconozca el derecho, no existe obligación legal a realizar pago alguno. Señaló que, de conformidad con el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, el término prescriptivo se produce dentro de los tres años a partir del momento en que se hace exigible.
Finalmente, se opuso a la indexación de la sanción moratoria. 6 Índice No. 0003/ archivo 0009, primera instancia/expediente digital Samai 7 Índice No.00003/ archivo 22 primera instancia/expediente digital Samai 8 Índice No.0003/archivo 34, primera instancia/expediente digital Samai Radicado: 2023-883 Nulidad y restablecimiento del derecho 5 1.6 Sobre la creación del Tribunal Administrativo del Putumayo El Consejo Superior de la Judicatura, mediante Acuerdo No. PCSJA23- 12125 del 19 de diciembre de 2023 dispuso la creación del Tribunal Administrativo del Putumayo y el Distrito Judicial Administrativo del Putumayo, conformado por el Circuito Judicial Administrativo de Mocoa, que comprende territorialmente a todos los municipios del departamento del Putumayo. 1.7 Actuación en segunda instancia Con auto de 5 de mayo de 2025, este Despacho admitió el recurso de apelación9.
Así mismo, dentro del lapso comprendido entre la notificación del auto que concede la apelación y la ejecutoria del que admitió el trámite en segunda instancia, el demandante y el departamento no se pronunciaron respecto del recurso de apelación interpuesto por La Fiduprevisora-. Lo anterior, conforme a lo regulado en el numeral 3 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
De otra parte, de conformidad con el numeral 5 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se prescindió del traslado para alegatos de conclusión. 1.8 Concepto Ministerio Público La delegada del Ministerio Público ante esta Corporación, se abstuvo de rendir concepto. II. CONSIDERACIONES 1.
Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal es competente para conocer del recurso de alzada interpuesto en contra de la Sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Mocoa. Sin embargo, el trámite del recurso de apelación limita el pronunciamiento de la segunda instancia exclusivamente sobre lo que es materia de impugnación, tal como lo dispone el artículo 328 del C.G.P., aplicable por expresa remisión del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Problema jurídico Según el recurso de apelación interpuesto por la Fiduciaria la Previsora S.A.- Fiduprevisora-, el objeto de debate se centra en determinar, si en virtud de lo señalado en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la entidad condenada es, o no, responsable de la sanción moratoria o si, por el contrario, corresponde esa carga al departamento.
Asimismo, se determinará, si en el presente caso operó la prescripción del derecho. Finalmente, se debe determinar si es procedente la indexación de la sanción moratoria. 9 Índice N° 0005 /expediente digital Samai Radicado: 2023-883 Nulidad y restablecimiento del derecho 6 3. Respuesta al problema jurídico El Tribunal modificará la decisión de primera instancia, considerando que, fue la entidad territorial la que incurrió en mora en la notificación del acto administrativo y considerando que la petición de reconocimiento y pago de cesantías se hizo con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, la cual, establece que, la entidad que incumpla con los plazos previstos en la Ley y genere la tardanza en el pago de las cesantías, es quien deberá asumir la condena por sanción moratoria, que para el caso, como ya se dijo, se trata del Departamento del Putumayo.
Sin embargo, no se accederá al cargo denominado prescripción del derecho, dado que, la solicitud en vía administrativa sobre el reconocimiento de la sanción moratoria, se hizo antes de haber transcurrido los 3 años. Finalmente, no es procedente la indexación de la sanción, pero sí su actualización, en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. 4.
Análisis Jurídico. Para soportar la decisión judicial que más adelante se tomará, se procede a estudiar los argumentos, jurídicos, facticos y probatorios de la siguiente manera: 4.1 Régimen legal y jurisprudencial de la sanción moratoria en el pago de las cesantías de los docentes oficiales. Los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se encuentran cobijados por un régimen especial contenido en Ley 91 de 1989, disposición que en su artículo 15 regula lo concerniente al pago de las cesantías, así: "Artículo 15: ( ) 3°.
Cesantías. A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en c a s o contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 10 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero solo con respecto a las cesantías generadas a partir del 10 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal Radicado: 2023-883 Nulidad y restablecimiento del derecho 7 nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales v i g e n t e s para los empleados públicos del orden nacional".
Como se evidencia, la citada disposición nada establece frente a la sanción por la mora en el reconocimiento y pago de las cesantías. Por su parte, la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, fijó los términos para el reconocimiento y pago oportuno de las cesantías de los servidores del sector público, y estableció las condiciones para tramitar la solicitud, el pago de la prestación y el reconocimiento de la sanción por pago tardío, veamos: "ART. 4°-Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
PAR. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
ART. 5-Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PAR. -En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este…” (Negrillas fuera del texto). Del contenido de la norma transcrita, se evidencia que si bien el objeto de aquella fue regular el pago de las cesantías de los servidores públicos, el legislador no especificó expresamente en su articulado si se encuentran comprendidos los docentes afiliados al FOMAG, situación que generó que el H. Consejo de Estado planteara posturas disímiles en lo concerniente al reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, para los docentes oficiales.
Radicado: 2023-883 Nulidad y restablecimiento del derecho 8 Así, en algunas oportunidades la Corporación señaló que no existe razón alguna para excluir a los docentes del sector oficial del derecho al pago oportuno de las cesantías desarrollado en dicho precepto legal, al considerar que al igual que los demás servidores públicos comprendidos en el marco del artículo 123 de la Constitución Política, estos son sujetos destinatarios de la sanción moratoria prevista en dichas disposiciones a modo de correctivo represivo e inclusive preventivo, dada la importancia de dicha prerrogativa laboral – cesantías-, así como en aras de materializar el derecho a la igualdad y el principio in dubio pro operario, previstos en los artículos 13 y 53 de la Constitución Política.
Contrario a la anterior tesis, en algunos pronunciamientos la Alta Judicatura también indicó que no es jurídicamente viable aplicar la sanción moratoria aludida, en garantía del principio de unidad normativa, máxime cuando los docentes se encuentran regulados por un régimen especial previsto en las Leyes 91 de 1989, 962 de 2005 y el Decreto 2831 de 2005, que disponen términos diversos al previsto en el sistema general, en la medida en que las normas aplicables de manera excepcional a los afiliados al FOMAG consagraron términos inclusive más extensos, y adicionalmente, el legislador no contempló en ellas, tal penalidad.
El Consejo de Estado, mediante Sentencia de Unificación del 18 de julio de 201810, indicó que dado que los docentes integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, pues aunque el estatuto de profesionalización los defina como empleados oficiales, lo cierto es que en ellos concurren todos los requisitos que de carácter restrictivo encierra el concepto de empleado público, en atención a la naturaleza del servicio prestado, la regulación de la función docente y su ubicación dentro de la estructura orgánica de la Rama Ejecutiva del Estado y la implementación de la carrera docente para la inserción, permanencia, ascenso y retiro del servicio; les son aplicables las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 que contemplan la sanción por mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los servidores públicos.
Criterio que se asemeja a la posición adoptada por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-336 de 2017. Por su parte, el Decreto 1272 de 2018 que modificó el Decreto 1075 de 2015, reafirmó la naturaleza y finalidad del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en el trámite de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales en cabeza de la Nación – Ministerio de Educación Nacional.
En la subsección 2 de la norma en cita bajo el título “Reconocimiento y Pago de las Prestaciones Económicas a Cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, se desarrolló el procedimiento interno de respuesta y gestión del pago de las cesantías solicitadas por el interesado, en los siguientes términos: El artículo 2.4.4.2.3.2.22, respecto al término para resolver las soliictudes de cesantías estipula un término de 15 dias hábiles siguientes 10 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. 18 de Julio de 2018. Rad. No.: 73001-23-33-000-2014-00580- 01(4961-15) Radicado: 2023-883 Nulidad y restablecimiento del derecho 9 a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, contados a partir de la radicación completa de la solicitud del interesado.
Luego, de expedido el acto administrativo, la parte interesada puede interponer los recursos de reposición y apelación dentro de los díez dias siguientes a la notificación de conformidad con el artículo 76 de la ley 1437 de 2011. Finalmente, los actos administrativos quedarán en firme según lo indica el artículo 87 íbidem. Ahora, el artículo 2.4.4.2.3.2.8. del Decreto 1272 de 2018, señala que la remisión del acto administrativo debidamente notificado y ejecutoriado debe hacerse por la entidad territorial de manera inmediata a la Fiduciaria a través de la plataforma autorizada para tal fin.
El pago de las cesantías deberá realizarse por parte de la Fiduciaria, dentro de los 45 días hábiles siguiente al recibo del acto administrativo que reconoce las cesantías (parciales o definitivas). Sobre la responsabilidad del pago de la sanción moratoria en vigencia de la ley 1955 de 2019. “ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET).
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos Radicado: 2023-883 Nulidad y restablecimiento del derecho 10 eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías…” - De la prescripción del derecho a la sanción moratoria Con Sentencia de Unificación CE-SUJ004 de 25 agosto de 201611, fijó la regla jurisprudencial según la cual la sanción moratoria está sujeta al término prescriptivo señalado en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social 12, esto es que la reclamación del empleado sobre un derecho o prestación debida, tendrá que efectuarse dentro de los 3 años, so pena de la prescripción, término que es susceptible de interrupción a través del simple reclamo escrito del trabajador, pero solo por un lapso igual, es decir, un trienio.
Sin embargo, la forma como debe computarse la prescripción de la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías anualizadas no ha sido pacífica entre las Subsecciones A y B de la Sección Segunda y, por lo tanto, debía aclararse13. En torno a la contabilización del término de prescripción de la sanción moratoria, existían a nivel judicial diversos criterios interpretativos que, por un lado, defendían la prescripción total sanción y, por el otro, una prescripción parcial por cada día de mora, el Consejo de Estado en aras de garantizar los principios de seguridad jurídica e igualdad en la resolución de las controversias análogas, profirió la sentencia SUJ- 034 - CE-S2 -2023.
Reglas Jurisprudenciales sobre prescripción sentadas en la Sentencia de Unificación SUJ- 034 - CE-S2 -2023 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. “87. Si bien la sanción se causa y acumula diariamente, no puede ser considerada como una prestación periódica por tratarse de una penalidad indivisible de ejecución instantánea, por tanto, está sujeta a un plazo de prescripción establecido por la ley.
En otras palabras, aunque la penalidad acrecienta con el tiempo, esta acumulación no la convierte en una obligación sin restricciones, ya que el término de prescripción define un límite claro hasta cuándo se puede reclamar. 88. Lo anterior explica que el fenómeno de la prescripción opera en aquellos casos en los cuales el reclamo de la penalidad se haya efectuado después de los tres años contados desde la exigibilidad de la sanción y el efecto extintivo se proyecta a todas las sumas causadas y no reclamadas 11 C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 12 Artículo 151. -Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción, pero sólo por un lapso igual. 13 Tesis 1: Ratio decidendi de la Sentencia de Unificación CE-SUJ004 de 25 agosto de 2016, considera que la prescripción trienal de la sanción moratoria deberá reclamarse dentro de los 3 años siguientes a su exigibilidad, esto es, al día siguiente del vencimiento de la oportunidad legal consagrada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Tesis 2: Resolución del caso concreto de la Sentencia de Unificación CE-SUJ004 de 25 agosto de 2016, sostiene que la prescripción trienal de la sanción moratoria solo afecta aquellas porciones causadas con anterioridad a los tres años previos a la presentación de la solicitud ante la administración. Radicado: 2023-883 Nulidad y restablecimiento del derecho 11 oportunamente por la inacción del interesado (prescripción total), sin que resulte procedente reconocer la sanción moratoria de manera parcial o fraccionada tomando como fecha los tres años anteriores a la reclamación (prescripción parcial).”
PRIMERO: UNIFICAR la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado para señalar en cuanto a la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías definitivas consagrada en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, se fijan las siguientes reglas: (i) El plazo trienal de la prescripción de la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas, regulado por el artículo 151 del CPTSS, se inicia a contabilizar desde que la penalidad se hace exigible, esto es, al vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación social.
Si el reclamo de la sanción se presenta después de los tres años contados desde su exigibilidad, se configura la prescripción total. (ii) El término de la prescripción extintiva de la sanción moratoria derivada del pago tardío o no pago de las cesantías definitivas se interrumpe por una sola vez con la reclamación oportuna, y por un lapso igual de tres años, que no puede ser entendido como un término que habilita al beneficiario para presentar múltiples solicitudes, sin que opere la prescripción. (iii) Si la administración reconoce y/o paga las cesantías después de extinguido el derecho por prescripción, esa circunstancia no revive la oportunidad para reclamar la sanción moratoria.” (negrilla fuera de texto) A juicio del Consejo de Estado, si bien estas reglas de unificación se establecieron respecto de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías anualizadas reguladas por la Ley 50 de 1990, son igualmente aplicables frente a la sanción relativa al reconocimiento y pago extemporáneo de cesantías definitivas o parciales, regidas por las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, pues lo que varía en estos casos es el momento en que se hace exigible la sanción moratoria y no el criterio cómo debe contarse la prescripción a partir de su exigibilidad.
El Tribunal no desconoce que la sentencia de unificación estudió el reconocimiento y pago de la sanción moratoria originada en el pago tardío de las cesantías definitivas, situación que difiere del asunto de la referencia en el que se discute sobre cesantías parciales. Sin embargo, se acogen los fundamentos expuestos en la sentencia SUJ- 034 - CE-S2 -2023 del 2 de noviembre de 2023, por cuanto el análisis de la prescripción extintiva se realizó atendiendo a la naturaleza de la sanción moratoria, esto es, de penalidad indivisible de ejecución instantánea.
Con fundamento en lo anterior, le corresponde a esta instancia judicial determinar la responsabilidad de la entidad a cargo de la sanción moratoria y sí se configuró la prescripción extintiva. 5. Del caso concreto Radicado: 2023-883 Nulidad y restablecimiento del derecho 12 Inicialmente encuentra oportuno precisar que, cuando el trámite de reconocimiento de cesantías se genera antes de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, es la Nación- Ministerio de Educación Nacional, con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la entidad obligada en el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, por el pago tardío de las cesantías de los docentes, sin responsabilidad alguna del ente territorial y cuando la eventual carga surja después de la entrada en vigor de la ley 1955 de 201914, debe analizarse la responsabilidad de la referida entidad territorial.
Del mismo modo, se advierte que, como el demandante solicitó el reconocimiento de cesantías el 20 de febrero de 202015, la carga surgió después de la entrada en vigencia de la ley 1955 de 201916, por lo que la responsabilidad se debe analizar a la luz de dicha normativa. El Consejo de Estado, respecto de la norma que se debe aplicar, en estos casos, ha dicho17: «la petición de la demandante debía resolverse con las normas vigentes al momento de su petición, esto es, a la luz de lo establecido en la Ley 1955 de 2019 y demás normas concordante y complementarias, para determinar a quien corresponde la responsabilidad por la mora que se depreca, en atención a lo previsto en el parágrafo del artículo 57 que la norma aplicar es aquella vigente a la fecha de la presentación de la solicitud» (negrita fuera de texto).
Ahora bien, para decantar el argumento expuesto por la entidad apelante, le corresponde a la Sala, verificar sí el pago por parte de la Fiduprevisora se hizo dentro de los 45 días hábiles a la recepción del acto administrativo definitivo, por parte de la secretaría de educación. Se aclara, que el apelante no discute el derecho amparado, ni la causación de los días de mora, se repite, únicamente se discute que el pago se hizo dentro del término legal.
El 20 de febrero de 202018, la demandante, radicó ante el Departamento del Putumayo, solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de las cesantías parciales, la entidad contaba con 15 días hábiles para expedir y notificar el acto administrativo definitivo, plazo que finalizó el 12 de marzo de 2020. Como la Resolución No. 79719, que resolvió de manera favorable la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales, fue expedida el 09 de marzo de 2020 y notificada el 15 de abril de 202020, se concluye que, la entidad territorial incumplió el término de 15 días hábiles para expedir y notificar el acto, tal como lo establece la Ley 1071 de 2006 y el Decreto 1272 de 2018, generando una mora de 33 días calendario en esta etapa. 14 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” 15 Índice 03/archivo 03/ página 29 expediente primera instancia. 16 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad 17 Consejo de Estado - Sala de Lo Contencioso Administrativo Sección Segunda -Subsección A- Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez - cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: 25-000- 23-42-000-2022-00010-01 (1876-2024) 18 Índice 03 redirección a actuaciones en primera instancia índice 03 archivo demanda página 13/ Samai 19 Ibidem. 20 Índice 03 redirección a actuaciones en primera instancia índice 03 / página 31/ Samai Radicado: 2023-883 Nulidad y restablecimiento del derecho 13 Ahora bien, la ejecutoria del acto administrativo definitivo (10 días hábiles -arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) se debe contabilizar a partir del día siguiente hábil a la notificación de la resolución 797, esto es, desde el 16 hasta el 29 de abril de 2020.
Una vez notificado y ejecutoriado el acto administrativo que resolvió la solicitud de reconocimiento de cesantías, la entidad territorial debió remitir de manera inmediata la resolución definitiva a la Fiduprevisora para pago. Habida cuenta que, el acto administrativo adquirió firmeza el 29 de abril de 2020, el envío debió realizarse el 30 de abril de 2020.
Según reposa en oficio PUT 2020EE010037 el Departamento señaló que, el acto administrativo fue enviado a la Fiduciaria el 30 de abril de 202021. Por lo tanto, la secretaria de educación remitió el acto administrativo, dentro de los términos de Ley y esa será la data que la Sala tomará como referencia para verificar el cumplimiento de los plazos previstos.
Desde la fecha en la que la Fiduprevisora S.A. debió recibir el acto administrativo definitivo remitido por la secretaria de educación (30 de abril de 2024), comenzaron a correr los 45 días hábiles que la Ley 1071 de 2006 y el Decreto 1272 de 2018 establecieron para el pago de las cesantías, plazo que finalizó el 9 de julio de 2020. Sin embargo, el dinero fue puesto a disposición de la demandante el 24 de junio de 202022, la Fiduprevisora, en su condición de administradora de los recursos Fomag, cumplió con los plazos establecidos en la Ley.
Así entonces, mal haría el Tribunal, en ordenar que el pago de la sanción moratoria, estuviese a cargo de la Fiduprevisora, en su condición de administradora de los recursos Fomag, pues, se presume que la entidad territorial envió el acto administrativo según lo establecido en la ley (inmediatamente ejecutoriado el acto), lo cual, coincide con el oficio aportado con la contestación de la demanda.
Según lo anotado, la Sala modificará la decisión del A quo, concluyendo que la sanción moratoria es atribuible, al Departamento del Putumayo- Secretaría de Educación y no a la Fiduprevisora como lo anunció el A quo. Establecido lo anterior, corresponde analizar si se configuró la prescripción extintiva de la sanción moratoria de las cesantías parciales reclamada por la demandante, según lo establecido en la sentencia SUJ- 034 - CE-S2 -2023 del 2 de noviembre de 2023, para el efecto se presenta el siguiente cuadro representativo: Fecha inicio término de prescripción trienal (día siguiente al vencimiento del término para pagar) Fecha finalización prescripción trienal Fecha presentación reclamación de pago sanción moratoria 9/07/2020 9/07/2020 01/06/2023 21 Índice N° 003 archivo 09 página 33/primera instancia/expediente digital Samai 22 Índice 32 redirección a actuaciones en primera instancia índice 03 archivo demanda página 16/ Samai Radicado: 2023-883 Nulidad y restablecimiento del derecho 14 Partiendo de la base que la obligación se hizo exigible el 9 de julio de 2020 (día siguiente al vencimiento de los 45 días para efectuar el pago) la demandante contaba con tres años para solicitar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria los cuales vencieron el 9 de julio de 2023, se logra concluir que no operó el fenómeno de la prescripción extintiva, ello sin, necesidad de contabilizar le suspensión en virtud del Decreto 564 de 15 de abril de 2020 (desde el 16 de marzo y hasta el 30 de junio de 2020).
Finalmente, en relación con el último reparo del recurso de alzada, consistente, que es improcedente la indexación de la sanción moratoria, la Corporación advierte, que le asiste razón en el sentido que no es procedente la indexación de conformidad con el precedente de unificación23, pero si el ajuste de la suma de dinero reconocida por la condena, a la luz del artículo 187 del CPACA.
De conformidad con lo expuesto, se modificará el fallo de primera instancia. III. CONCLUSIÓN. Teniendo en cuenta los anteriores argumentos, la Sala procederá a modificar el fallo de primer grado, de acuerdo con lo explicado. IV. CONDENA EN COSTAS. En cumplimiento de lo consagrado en el artículo 188 del CPACA24, en concordancia con el artículo 365 del CGP, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia al Fiduciaria la Previsora, comoquiera que el recurso de apelación prosperó parcialmente.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: MODIFICAR el numeral 4 de la sentencia de 16 de diciembre de 2024, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Mocoa, conforme a las razones expuestas en este proveído, así:
CUARTO: CONDENAR al departamento del Putumayo- secretaría de educación departamental, a pagar con su propio patrimonio, a la señora Ana Cristina Melo Hernández, identificada con cédula de ciudadanía núm. 59.820.391, a título de restablecimiento del derecho, veinte (20) días de sanción moratoria, para lo cual deberá atender lo dispuesto en la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre la materia, por lo expuesto en la parte motiva de este proveído. 23 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 18 de Julio de 2018. Rad. No.: 73001-23-33-000-2014-00580- 01(4961-15). 24 Adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. Radicado: 2023-883 Nulidad y restablecimiento del derecho 15 SEGUNDO: ABSTENERSE condenar en costas a la Fiduciaria la Previsora, según lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: EJECUTORIADO este fallo, devuélvase el expediente al juzgado de origen, dejando las respectivas constancias en el libro radicador y en el sistema de información Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha, Firmado electrónicamente en Samai25 MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado Firmado electrónicamente en Samai GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada Firmado electrónicamente en Samai MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado 25 Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador