Ibagué, veinte (20) de mayo de dos mil veinticuatro (2024). Radicación No. Interno No. 73001-33-33-009-2022-00020-01 1404-2023 Medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante María Stella Soto de Navarro Demandado Tema Nación-Ministerio De Educación-Fomag y otro Sanción moratoria I. ASUNTO A DECIDIR De conformidad con lo establecido en los artículos 153 y 243 del C. de P.A. y de lo C.A., procede esta Sala Oral a resolver el recurso de apelación interpuesto por el vocero judicial del Departamento del Tolima contra la sentencia proferida por el Juzgado Noveno (9°) Administrativo del Circuito de Ibagué el 1 de septiembre de 2023.
II.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones.1 1. “Que se declare la existencia y nulidad del acto ficto presunto, configurado por la no respuesta al derecho de petición del 19 de abril de 2021, por el cual LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – y EL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA – SECRETARIA DE EDUCACIÓN, resuelven desfavorablemente la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías del señor(a) MARIA STELLA SOTO DE NAVARRO, las cuales le habían sido canceladas, mediante resolución Nro. 1144 del 09 de marzo de 2020. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – y al EL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA – SECRETARIA DE EDUCACIÓN –, que reconozca y pague la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías. 3.
Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – Y AL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA – SECRETARIA DE EDUCACIÓN –, que reconozca y pague los reajustes de ley; así como el ajuste al valor o indexación laboral por la depreciación de la moneda. 4.
Ordenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL–FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – y al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA – SECRETARIA DE EDUCACIÓN – que reconozca y pague los intereses comerciales y moratorios sobre las sumas que resulten adeudadas, si a ello hubiera lugar. 1 Índice de descarga 6 SAMAI. Folio 3 al 4.
Expediente No. 73001-33-33-009-2022-00020-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho María Stella Soto de Navarro vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag y otro. 5. Condenar a la parte demandada al pago de las agencias en derecho y las costas procesales.” 2. Fundamentos fácticos. - La señora María Stella Soto Navarro solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas el 28 de febrero de 2020, con ocasión a su labor como docente en los servicios estatales. - Por lo anterior, la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Tolima profirió la Resolución No. 1144 del 9 de marzo de 2020, por la cual se reconocen las cesantías solicitadas. - Sin embargo, la consignación y/o pago de la prestación se produjo hasta el 26 de noviembre de 2020, es decir, transcurrieron 210 días de mora. - Con ocasión a la mora referenciada, la demandante solicitó el reconocimiento y pago de la sanción mora por la no consignación oportuna de sus cesantías el día 19 de abril de 2021 ante la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento del Tolima, sin que ninguna de las entidades accionadas contestara la petición. - Ante la negativa y para efectos de agotar el requisito de procedibilidad, radicó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría Judicial Administrativa, la cual, fue declarada fallida. 3.
Contestación de la demanda. - Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.2 Admitida la demanda, el vocero judicial de la entidad demandada descorrió oportunamente su traslado, oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones incoadas por la accionante, señalando que de conformidad con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la entidad territorial deberá responder por el pago de la sanción mora, en aquellos casos en los que la misma se genere a partir del 1 de enero de 2020, al ser esta la encargada de expedir el acto administrativo de reconocimiento, tal y como se produjo en el sub examine, y, en consecuencia, de dicha condena se deriva la falta de legitimación en la causa por pasiva del Fondo.
Para sustentar tal afirmación, propuso las siguientes excepciones de mérito: (i) pago de las cesantías se entiende satisfecho en el momento en que se produce el abono en la cuenta, independientemente del momento en que esta el valor se retire por el titular del derecho; (ii) debido a la inexistencia de moratoria, con corte a 31 de diciembre de 2019, debe operar la desvinculación del proceso de las entidades que represento, ante la prohibición consagrada en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, según la cual, no se podrán pagar indemnizaciones por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fomag;
(iii) inexistencia actual de la obligación en cabeza de las entidades que represento, y a favor del demandante. // ausencia actual de objeto litigioso, frente a mis representadas, por pago de la obligación// cobro de lo no debido, frente a mis representadas, porque la moratoria se generó en 2020. Aunado a lo anterior, pretende que se declare la prosperidad de las siguientes: (iv) ausencia actual de presupuestos materiales;
(v) falta de legitimación en la causa por pasiva de las entidades que represento, para asumir declaraciones y 2 Índice de descarga 22 SAMAI. Folio 1 al 24. Expediente No. 73001-33-33-009-2022-00020-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho María Stella Soto de Navarro vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag y otro. condenas por sanción mora, posteriores al 31 de diciembre de 2019;
(vi) legitimación exclusiva en la causa por pasiva del ente territorial, para asumir declaraciones y condenas, derivadas de sanción moratoria generadas desde el 01 de enero de 2020; (vii) sanción moratoria causada en vigencia del año 2020 debe ser cancelada por el ente territorial; (viii) cobro de lo no debido, por moratoria generada en el año 2020, frente a las entidades que represento;
(ix) improcedencia de la indexación de la sanción moratoria; (x) no procedencia de la condena en costas; y (xi) el reconocimiento oficioso de alguna excepción. - Departamento del Tolima. Dentro del término concedido para tal fin, no contestó la demanda, tal y como se consigna en la constancia secretarial vista en el índice 23 del expediente digital SAMAI. 4.
La sentencia apelada.3 El 1 de septiembre de 2023, el Juzgado Noveno (9°) Administrativo del Circuito de Ibagué procedió a dictar sentencia de primer grado, en la que la declaró la existencia y nulidad del acto administrativo ficto respecto de la petición del 19 de abril de 2021, por medio del cual, el Departamento del Tolima negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago inoportuno de las cesantías a la demandante, bajo las siguientes apreciaciones: Partiendo de la valoración probatoria de los documentos allegados al plenario, efectuó un análisis de la trazabilidad cronológica que surtió la prestación, desde la radicación de la solicitud el 28 de febrero de 2020, es decir, que el ente territorial contaba con 15 días hábiles para expedir el acto de reconocimiento, esto es, el 20 de marzo de 2020, sin embargo, la Resolución No. 1144 fue expedida el 9 de marzo de la misma anualidad, es decir, antes del vencimiento del término legal, y sobre este se surtió la respectiva notificación el 17 de marzo de 2020, sin que la demandante realizara algún pronunciamiento sobre la renuncia a términos, por lo tanto, los 10 días hábiles siguientes de ejecutoria se cumplieron el 1 de abril de 2020.
De acuerdo a lo anterior, el término de 45 días con los que contaba el FOMAG para efectuar el pago, se cumplían el 9 de junio de 2020; de allí que, los límites temporales que circunscriben el periodo por el cual se causó la mora, inician desde el 10 de junio de 2020 hasta el 18 de noviembre del mismo año Ahora bien, para determinar a quién le es atribuible la mora, la juez de instancia indicó que existía una diferencia en cuanto a la fecha de remisión a la Fiduprevisora del acto de reconocimiento, pues, el Departamento del Tolima allegó memorial de fecha 6 de agosto de 2020, sin acreditar constancia de envío, mientras que el mismo ente territorial al interior del expediente administrativo remitió hoja de revisión, en la cual, se reportó que el envío a la Fiduprevisora se produjo el 24 de septiembre de 2020, circunstancia que termina por confirmar el incumplimiento por parte del ente territorial. 5.
Fundamentos de la impugnación.4 Con miras a sustentar su oposición, y al efectuar un recuento de la trazabilidad cronológica que surtió la prestación peticionada, expuso que el 12 de marzo de 3 Índice de descarga 5 SAMAI. 4 Índice de descarga 40 SAMAI. Expediente No. 73001-33-33-009-2022-00020-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho María Stella Soto de Navarro vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag y otro. 2020, días después de la expedición del acto de reconocimiento, se profirió la Resolución No. 385 de 2020, por la cual se declaró la emergencia sanitaria por Covid-19 a nivel nacional, hecho que ameritó que el Departamento del Tolima expidiera sendos actos administrativos relacionados con la emergencia, entre ellos, la Resolución No. 0296 del 17 de marzo de 2020, a través de la cual, se suspendieron los términos de las actuaciones en las que estuviera inmersa la administración departamental, términos que fueron reanudados por la Circular No. 0147 de 2020.
De conformidad con lo señalado, añadió que una vez se reanudaron dichos términos, se procedió a notificar por aviso la resolución de reconocimiento a favor de la docente Soto de Navarro el 23 de septiembre de 2020, y justo al día siguiente, este fue enviado a la Fiduprevisora, entidad que se encargó de poner a disposición los dineros el 19 de noviembre de 2020.
Lo anterior, con el fin de que, en caso de existir mora en el pago de la prestación, se descuente el término en que estuvieron suspendidas las actuaciones administrativas en el Departamento del Tolima y a nivel nacional, con ocasión a la pandemia por Covid-19, como un evidente caso de fuerza mayor, situación que no fue tenida en cuenta por parte de la juez de instancia. III.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Por auto del 19 de enero de 20245, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Departamento del Tolima, sin que ninguno de los sujetos procesales se hubiera manifestado sobre el mismo6, por lo que ingresó el expediente al Despacho para proferir la correspondiente decisión el 29 de febrero de 20247.
IV. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 1. Competencia. Es competente esta Colegiatura para desatar la impugnación contra la sentencia de primer grado, según voces de los artículos 153 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al definir que corresponde a los Tribunales Administrativos en segunda instancia conocer de las apelaciones contra las sentencias de primera instancia dictadas por los jueces administrativos. 2.
Problema jurídico. En términos de la apelación, el problema jurídico que se plantea se contrae a establecer si resulta aplicable la suspensión de términos consagrada en el Decreto 296 del 17 de marzo de 2020 proferido por la administración departamental, y, en consecuencia, se debe descontar dicho período de la mora atribuida en primera instancia, o si, por el contrario, la sentencia apelada debe permanecer incólume al traer el recurrente argumentos y pruebas que no fueron oportunamente puestas a consideración en la respectiva instancia. 3.
Tesis planteadas. 3.1. Tesis de la parte demandante. 5 Índice de descarga 49 SAMAI. 6 Índice de descarga 51 SAMAI. 7 Índice de descarga 53 SAMAI. Expediente No. 73001-33-33-009-2022-00020-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho María Stella Soto de Navarro vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag y otro.
Sostuvo que, desde la solicitud de reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas, se produjeron 210 días de mora atribuibles a la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Departamento del Tolima, al no efectuar el pago dentro del término de 70 días fijado por la Ley, de allí que, ante la negativa en el reconocimiento de la sanción mora por la no consignación oportuna de la prestación, pretende que se declare la existencia y nulidad del acto administrativo ficto que se configuró frente a la petición del 19 de abril de 2021, y, en consecuencia, se condene al pago de la indemnización por mora. 3.2.
Tesis de la parte demandada. - Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Como fundamento de su oposición, señaló que es el Departamento del Tolima el que deberá responder por el pago de la sanción mora, pues, se encuentra debidamente acreditado que la tardanza se produjo durante la vigencia 2020, y, de acuerdo al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el Fomag solo responderá económicamente por la mora que se cause hasta el 31 de diciembre de 2019, las que superen dicha fecha, deberán ser reconocidas por el ente territorial, al ser este el encargado de expedir el acto administrativo de reconocimiento. - Departamento del Tolima.
Como se expuso en líneas anteriores, el Departamento no contestó la demanda dentro del término previsto para tal fin; no obstante, su oposición fue desarrollada en el recurso de apelación, en el cual, advirtió que con la expedición de la Resolución No. 0296 del 17 de marzo de 2020, se suspendieron los términos de las peticiones, quejas y actuaciones administrativas en la que estuviera inmersa la administración departamental, términos que fueron reanudados a través de la Circular No. 0147 de 2020, por lo tanto, pretende le sea descontado dicho período de la condena por mora en el pago que le fue impuesta en primera instancia. 3.3.
Tesis del Juzgado de primera instancia. Partiendo del análisis efectuado a las pruebas documentales contenidas en el sub lite, concluyó que se produjo la mora desde el 10 de junio de 2020 hasta el 18 de noviembre del mismo año, como quiera que, la solicitud de reconocimiento fue radicada ante la Secretaría de Educación y Cultura departamental el 28 de febrero de 2020, luego, la Resolución No. 1144 fue proferida el 9 de marzo del 2020, empero, el pago solo se produjo hasta el 26 de noviembre de 2020, tardanza atribuible al Departamento del Tolima por la demora en el envío del acto administrativo de reconocimiento a la Fiduprevisora S.A. 3.4.
Tesis del Tribunal. Se advierte que, el Departamento del Tolima remitió pruebas que no fueron allegadas en la oportunidad prevista para ello en primera instancia, e incluso alegó una presunta omisión por parte del a-quo al no valorar los documentos previamente citados, incurriendo en una falsedad, como quiera que, este no contestó la demanda dentro del término procesal, y pretende revivir etapas procesales ya agotadas con la interposición del recurso de apelación. Por lo tanto, se acreditó que los argumentos de disenso del apelante no fueron coincidentes con el contexto fáctico y jurídico que se tenía para el momento en que se dictó la sentencia de instancia, por lo que le corresponde a este Tribunal confirmarla en su integridad, como quiera que su oposición se centró exclusivamente en que se diera aplicación a la suspensión de términos por la pandemia de Covid-19. 4.
Desarrollo de la tesis de la Sala. Expediente No. 73001-33-33-009-2022-00020-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho María Stella Soto de Navarro vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag y otro. 4.1. Marco normativo y jurisprudencial. - Régimen de cesantías de los docentes y la sanción moratoria por pago tardío. La Ley 91 de 1989 no reguló el derecho de los docentes al reconocimiento y pago de esta prestación, y en esa perspectiva la sanción por mora en el pago de las cesantías es una figura creada por la Ley 244 de 1995, cuyo objetivo es proteger el pago oportuno de las cesantías, pues a través del establecimiento de una sanción pecuniaria para las entidades públicas por la demora en el pago de esta prestación, se buscaba que estas expidieran la resolución de reconocimiento y pago en forma oportuna y expedita para evitar corrupción, favorecimientos indebidos y perjuicios a los trabajadores.8 En este sentido, la Ley 244 de 1995 se ocupó de determinar los destinatarios de la sanción, fijar los términos para la liquidación; reconocimiento y pago de las cesantías definitivas de los servidores públicos de los órganos y entidades del Estado; y establecer el término para que opere la respectiva sanción y su valor.9 Así, respecto al procedimiento y los términos para el reconocimiento y pago de las cesantías, la norma indica que la administración tiene 45 días para pagar la prestación solicitada.
El término comienza a correr una vez han transcurrido 15 días desde la radicación de la petición, periodo en el que la administración debe emitir un pronunciamiento de fondo en el que reconozca o niegue el pago del auxilio de cesantía. A esos 60 días se suman 5 días más correspondientes al término de ejecutoria del acto de reconocimiento y liquidación, cuyo trámite debe agotarse en 65 días hábiles, y a partir del día 66, se reconocerá y pagará al beneficiario un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las cesantías.
De otra parte, la Ley 1071 de 2006 modificó la Ley 244 de 1995, y precisó su ámbito de aplicación, pues mientras en la Ley 244 de 1995 establecía que los destinatarios de la norma eran los servidores públicos de todos los órdenes, en le nueva disposición se dijo que lo eran los miembros de las corporaciones públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, y agregó que para los mismos efectos, se aplicará a los miembros de la Fuerza Pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma transitoria o permanente, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República y trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional del Ahorro.
Igualmente, extendió los efectos de la sanción a la demora en el trámite del retiro parcial de las cesantías, pues la Ley 244 de 1995 solo se refería a las cesantías definitivas, y mantuvo los mismos términos para el trámite de reconocimiento y pago del auxilio de cesantía, así como el valor de la sanción moratoria por retardo en su pago.
Debe advertirse igualmente, que con la expedición del Decreto 1272 de 2018 expedido por el Ministerio de Educación Nacional, se reglamentó el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas de los docentes con el propósito de agilizar esos trámites y cumplir los acuerdos suscritos con FECODE el 16 de junio de 2017. El referido decreto definió el procedimiento, los plazos y responsabilidades de los actores que intervienen en el reconocimiento de las prestaciones, esto es, las entidades territoriales certificadas en educación y la sociedad fiduciaria encargada 8 Consejo de Estado, Sentencia del 27 de marzo de 2007, Rad. 2000-02513-01 (IJ) C.P. Jesús María Lemus Bustamante. 9 Artículo 1º Ley 244 de 1995.
Expediente No. 73001-33-33-009-2022-00020-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho María Stella Soto de Navarro vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag y otro. del manejo de los recursos del FOMAG, señalando que las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas a cargo de dicho Fondo deben ser resueltas sin exceder 15 días hábiles contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario.10 Con respecto al pago de las cesantías indicó que dentro de los 45 días hábiles siguientes a la notificación y ejecutoria del acto administrativo que reconoce las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria debe efectuar los pagos correspondientes.11 Cabe señalar que, en relación con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías a los docentes, el Consejo de Estado profirió múltiples decisiones contradictorias, pues de un lado sostuvo que los docentes no son destinatarios de la norma que consagra la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías, señalando que el legislador no señaló expresamente que los mismos fueran beneficiarios de esta disposición, y que los docentes están cobijados por un régimen especial que no consagró la sanción moratoria por pago tardío de cesantías a su favor.
En otras providencias, nuestro órgano de cierre reconoció que la sanción por mora en el pago de las cesantías sí procede para miembros del magisterio, pues sostuvo que existía abundante jurisprudencia que soporta la tesis de la compatibilidad de la aplicación de la Ley 1071 de 2006 con el régimen de cesantías de los docentes, por cuanto se trata de una normativa que cobija a todos los empleados y trabajadores del Estado.12 En reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo expidió la Sentencia de Unificación por Importancia jurídica Sentencia CE-SUJ- SII-012-2018, SUJ-012-S2, del 18 de julio de 2018, rad.
No. 73001-23-33-000- 2014-00580-01 (Número Interno: 4961-2015), donde se estudió una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por un docente contra la Nación- Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento del Tolima, y en el citado fallo sentó jurisprudencia para señalar en cuanto a la exigibilidad de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, según las siguientes reglas: a) En el evento en que el acto que reconoce las cesantías definitivas y parciales se expida por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. b) Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria.
Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley13 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
Por su parte, cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación 10 Artículo 2.4.4.2.3.2.22. 11 Artículo 2.4.4.2.3.2.27. 12 Ver, entre otras sentencias del 8 de abril de 2008, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, Rad.
No. 7300123310002004165501, 13 Artículo 69 CPACA. Expediente No. 73001-33-33-009-2022-00020-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho María Stella Soto de Navarro vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag y otro. correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. c) Cuando se interpone recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. Al identificar la precitada sentencia dos posiciones jurisprudenciales sobre el asunto, la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó jurisprudencia respecto de los siguientes temas: i) La naturaleza del empleo del docente y la aplicación de la ley 244 de 1995 modificada por la ley 1071 de 2006 a los docentes del sector oficial, ii) la exigibilidad de la sanción moratoria, iii) el salario base de liquidación de la sanción moratoria, y iv) La incompatibilidad de la sanción moratoria con la indexación. Por su parte, la H. Corte Constitucional ha emitido varias sentencias en las que se ha pronunciado sobre el régimen de prestaciones sociales de los miembros del Magisterio; sin embargo, solo hasta la sentencia C-486 de 2016, abordó la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías a los docentes.
Como antecedentes jurisprudenciales recordó que en la sentencia C-448/1996, la Corte se pronunció sobre una demanda contra el parágrafo primero del artículo 3º de la Ley 244 de 1995. Posteriormente, en la Sentencia C-928 de 2006 la Corte se ocupó de analizar la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías, explicando en aquella oportunidad que los docentes están amparados por un régimen especial de prestaciones sociales previsto en la Ley 91 de 1989, modificada por la Ley 812 de 2003.
Luego, a través de la sentencia C-486 de 2016 la Corte examinó el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015, en cuya decisión se dijo que de acuerdo a la legislación y la jurisprudencia, los docentes oficiales han sido considerados como servidores públicos con características especiales, y en lo que hace al pago de las cesantías y la mora en el cumplimiento de esta obligación, es aplicable la Ley 1071 de 2006, que establece el término máximo de 15 días para proferir resolución de la solicitud, y 45 días hábiles para el pago efectivo de las mismas.
Igualmente, mediante Sentencia de Unificación del 18 de mayo de 2017, C.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo, concluyó que la Ley 244 de 1995 subrogada por la Ley 1071 de 2006 le es aplicable a los docentes oficiales por considerarlos como empleados públicos, así en cuanto al reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías consideró: “(…) 9.
Conclusiones 9.2. La Sala Plena de esa Corporación considera que aquellas personas que se desempeñan como docentes al servicio del Estado tienen derecho, previo cumplimiento de los requisitos legales y según se evalúe en cada caso concreto, al reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006 y, en ese sentido, unificará la jurisprudencia sobre el particular.
Lo anterior, por cuanto: (i) Lo que se busca con el pago de esta prestación sociales, por un lado, contribuir a la mengua de las cargas económicas que deben enfrentar los asalariados ante el cese de la actividad productiva, y por otro -en el caso del pago parcial de cesantías, permitir al trabajador satisfacer otras necesidades, como vivienda y educación. Bajo ese entendido, la efectividad del derecho a Expediente No. 73001-33-33-009-2022-00020-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho María Stella Soto de Navarro vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag y otro. la seguridad social se desdibuja cuando a pesar de reconocer que un trabajador, cualquiera sea su naturaleza, tiene derecho al pago de sus cesantías, el Estado o el empleador demora su pago durante un término indefinido.
(ii) Aunque los docentes oficiales no hacen parte de la categoría de servidores públicos, su situación, características y funciones se asemejan a la de estos últimos y, por lo tanto, les es aplicable el régimen general en lo no regulado en el régimen especial de la Ley 91 de 198914. (iii) Desde la exposición de motivos de esta normatividad, la intención del legislador fue fijar su ámbito de aplicación a todos los funcionarios públicos y servidores estatales, es decir, involucra a todo el aparato del Estado, no solo a nivel nacional sino también territorial.
(iv) Aplicar este régimen garantiza en mayor medida el derecho a la seguridad social de los docentes oficiales, en condiciones de igualdad con los demás servidores públicos a quienes de manera directa se les garantiza el reconocimiento pronto y oportuno de sus prestaciones sociales. (v) Si bien los operadores judiciales son autónomos e independientes en el ejercicio de sus funciones, mantener dos posturas contrarias sobre el asunto objeto de estudio por la Jurisdicción Contencioso Administrativa genera como consecuencia la vulneración del derecho a la igualdad de quienes se encuentran en la misma situación fáctica y desconoce el principio de seguridad jurídica que irradia las actuaciones de las autoridades judiciales.
(vi) Aplicar el régimen general de los servidores públicos a los docentes oficiales en materia de sanción moratoria resulta ser la condición más beneficiosa y, en esa medida, la que se adecúa mayormente y de mejor manera a los principios, valores, derechos y mandatos constitucionales, particularmente, al principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Constitución. (vii) Si bien para el momento en que se produjeron las sentencias en sede de nulidad y restablecimiento del derecho aún no había sido proferido el fallo en el que esta Corporación abordó de manera definitiva el asunto, ya existía al menos un precedente sobre la materia que aproximaba a un entendimiento distinto al que se llegó en dichas providencias en sede contenciosa (sentencia C-741 de 2012).
(…)” (Negrilla de la Sala). Finalmente, en Sentencia de Unificación No. 322 de 25 de julio de 2019, la Sala Plena de la H. Corte Constitucional revisó en sede de tutela varios fallos proferidos por los jueces y algunas salas de decisión de este Tribunal, amparando el derecho de los docentes accionantes al reconocimiento y pago de la indemnización moratoria por el no pago oportuno de sus cesantías, concluyendo así, que en los casos objeto de estudio se verificó que existía una postura interpretativa más favorable respecto de los derechos laborales de los docentes oficiales, esto es, aquella que reconoce que este grupo de trabajadores del Estado tiene derecho a la sanción por mora en el pago del auxilio de cesantía, indicando que si bien es cierto los jueces no se apartaron de la jurisprudencia desarrollada por el Consejo de Estado hasta ese momento, al negar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, aplicaron empero la interpretación más restrictiva para los derechos de los docentes, razón por la cual concluyó que se violaron sus derechos fundamentales.
Y si bien aclaró que al resolver el asunto objeto de las varias acciones de tutela interpuestas, la Corte no pretendió asignarles la categoría de derecho 14 Sentencias C-741 de 2012 y C-486 de 2016. Expediente No. 73001-33-33-009-2022-00020-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho María Stella Soto de Navarro vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag y otro. fundamental al reconocimiento de la sanción por mora debido al pago tardío de cesantías, ni tampoco elevar a rango constitucional las posturas interpretativas que existen respecto de dicha cuestión, lo que buscó la Corte fue mostrar que los jueces accionados no aplicaron en los casos concretos la interpretación más favorable del artículo 5º de la Ley 1071 de 2006 que modificó el artículo 2º de la Ley 244 de 1995.
De los antecedentes jurisprudenciales que grosso modo se han dejado expuestos, se extrae con claridad que la interpretación más favorable que existe en torno al tema debatido es aquella en virtud de la cual es viable aplicar la sanción por mora prevista en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 para aquellos eventos en que el FOMAG se retarde en el pago de las cesantías parciales o definitivas de los docentes, sin que ello implique el desconocimiento o afectación de regímenes especiales en materia laboral, como el general de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, o el especial consagrado en las Leyes 91 de 1989 y 962 de 2005, así como en el Decreto 2831 de 2005 y 1272 del 23 de julio de 2018.
Si bien es cierto que en el artículo 2º de la Ley 1071 de 2006, no se refirió de manera expresa a los maestros oficiales, ello, según el criterio de unificación que se adopta, no es óbice para que no se extienda la aplicación de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 a dichos servidores públicos en relación con la mora en el pago de las cesantías, siendo preciso entonces reorientar la tesis que había sostenido esta Corporación, en el sentido de que la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías no se aplicaba al personal docente; la nueva postura tiene sustento en lo ordenado tanto por la Honorable Corte Constitucional en sentencia SU 336 de 2017, como en la Sentencia de Unificación CE-SUJ-SII- 012-2018, SUJ-012-S2, del 18 de julio de 2018, rad.
No. 73001-23-33-000-2014- 00580-01 (Número Interno: 4961-2015), expedida por nuestro órgano de cierre jurisdiccional. - Entidad que debe asumir el pago de la sanción moratoria causada El artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 dispuso lo siguiente: "ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. (….) Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En Expediente No. 73001-33-33-009-2022-00020-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho María Stella Soto de Navarro vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag y otro. estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías. (…)”. Conforme a lo anterior, a partir del 1o. de enero de 2020, la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Por consiguiente, por disposición del Legislador, se debe analizar si la mora en el pago de las cesantías ocurrió antes o después del 1 de enero de 2020, y revisada la época podrá establecerse cuál es la entidad responsable del pago de la sanción moratoria que aquí se controvierte. Hasta la entrada en vigor de la referida ley, el Decreto 1075 de 2015 reglamentaba el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas a cargo del FOMAG, así como la sanción por mora en caso de incumplimiento de los términos previstos en la Ley 1071 de 2006; y allí se percibe la "Subsección 2 Reconocimiento y pago de las prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio" que ha tenido innumerables cambios.
En la norma reglamentaria, las solicitudes correspondientes a reconocimientos de cesantías parciales o definitivas a cargo del FOMAG deben ser resueltas sin exceder 15 días hábiles contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario, con un procedimiento expedito y sin dilaciones conforme lo dispusieron las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006; agotado el referido trámite y radicado el acto de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas a la sociedad Fiduciaria, esta cuenta con 45 días hábiles para pagar la prestación. Asimismo, según lo dispuesto en el artículo 2.4.4.2.3.2.2.-5 del Decreto 1075 de 2015, la gestión a cargo de las Secretarías de Educación consiste en “remitir, a la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, copia de los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones sociales a cargo de este, junto con la respectiva constancia de ejecutoria para efectos de pago.
Adicionalmente y según lo previsto en el artículo 2.4.4.2.3.2.27. ibídem, “dentro de los 45 días hábiles siguientes a la notificación y ejecutoria del acto administrativo que reconoce las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria deberá efectuar los pagos correspondientes”. En este orden de ideas se precisa que la expresión del parágrafo de la Ley 1955 de 2019, relacionada con que “la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, alude al plazo otorgado a las Secretarías de Educación para remitir a la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio la copia del acto administrativo de reconocimiento de la prestación y la constancia de ejecutoria de la resolución de reconocimiento de la prestación mencionada.
Como puede apreciarse, el procedimiento que se encontraba vigente para el reconocimiento y pago de las cesantías a los docentes cuando entró en vigor el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, en términos generales, no varió a plazos nuevos, por lo que se puede establecer cuál de las autoridades es la responsable de pagar la sanción moratoria a los docentes, si la entidad territorial, por haber Expediente No. 73001-33-33-009-2022-00020-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho María Stella Soto de Navarro vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag y otro. incumplido los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías a la sociedad fiduciaria, debidamente gestionada, o sí lo es el FOMAG por el incumplimiento de la sociedad fiduciaria de pagar la prestación social, o si son las dos entidades por inobservancia de los plazos previstos a cada una de ellas. - El estado de emergencia económica, social y ecológica.
El Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, en sus artículos 5 y 6, autorizó a las autoridades administrativas para suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa hasta tanto permaneciera vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Por ende, debe precisarse que el Departamento del Tolima hizo uso de tal facultad a través del Decreto 0296 del 17 de marzo de 2020, por medio del cual el Gobernador del Tolima suspendió términos de las peticiones, recursos y demás actuaciones administrativas en los que tuviera interés la administración departamental y los particulares en relación con la misma, hasta que se supere la emergencia sanitaria o hasta cuando se considere necesario.
Lo anterior resulta determinante para resolver si hubo incumplimiento de los términos de ley para el reconocimiento y pago de las cesantías reconocidas al demandante y la autoridad que deberá responder en caso de concluirse que aquella tiene derecho al pago de sanción moratoria por pago tardío de esa prestación. En efecto, el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 estableció lo siguiente: "Artículo 5°.
Ampliación de términos para atender las peticiones. Para las peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria, se ampliarán los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, así: Salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: (i) Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los veinte (20) días siguientes a su recepción. (ii) Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta y cinco (35) días siguientes a su recepción. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en el presente artículo expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto en este artículo.
Parágrafo. La presente disposición no aplica a las peticiones relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales. Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o Expediente No. 73001-33-33-009-2022-00020-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho María Stella Soto de Navarro vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag y otro. jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia (Énfasis de la Sala).
Parágrafo 1°. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. Parágrafo 2°. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.
Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. Parágrafo 3°. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales.".
(Subrayado de la Sala). La H. Corte Constitucional mediante Sentencia C-242 de 2020, que revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, declaró la exequibilidad condicionada del artículo 5° del Decreto 491 de 2020, bajo el entendido que la ampliación de términos que contempla para solucionar las peticiones es extensible a los privados que deben atender solicitudes; declaró la exequibilidad del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, salvo la de su parágrafo 1° que se declaró inexequible, y la de su parágrafo 2° en relación con el cual se declara la exequibilidad condicionada, bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma".
Ahora bien, al amparo del Decreto Legislativo No. 491 de 2020, el Departamento del Tolima, expidió los siguientes actos administrativos: 1) el Decreto 297 del 17 de marzo de 2020, que declaró la emergencia sanitaria en toda su jurisdicción, impartiendo órdenes generales para la protección ante el Covid-19, 2). Decreto 293 del 17 de marzo de 2020, "Por el cual se declara una situación de calamidad pública en el Departamento del Tolima, y se dictan otras disposiciones"; y 3) el Decreto 294 del 17 de marzo 2020, declarando el “toque de queda”, vale decir que en ninguna de estas decisiones se atendieron las facultades establecidas en el D.L. 491 del 2020.
Lo anterior podría resultar suficiente para establecer que la responsabilidad en el pago de la indemnización moratoria que aquí se reclama debe ser asumida por el Departamento del Tolima si no se advirtiera que la H. Corte Constitucional definió claramente que el Decreto legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, habilitante de las competencias territoriales, fue objeto de condicionamiento en su artículo 6 y ello impone a la Sala aplicar la doctrina del Consejo de Estado al respecto; en consecuencia y muy a pesar de que la entidad territorial accionada solo puntualizó uno de los decretos departamentales correspondientes (Decreto 296 de 17 de Expediente No. 73001-33-33-009-2022-00020-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho María Stella Soto de Navarro vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag y otro. marzo de 2020), la Sala aplicará el condicionamiento hecho en la revisión automática de los asuntos de estados de excepción en cuanto dijo del artículo 6 que por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, (las autoridades territoriales) podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. Y concluyó: “6.175. En este orden de ideas, la Corte evidencia que el parágrafo 2° del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, al permitir la suspensión de los trámites referidos a la atención de prestaciones sociales, ofrecen una solución para que evitar que las autoridades sean sancionadas, por ministerio de normas que establecen sanciones moratorias, cuando en razón de la calamidad pública causada por la pandemia y las medidas adoptadas para enfrenarla, no puedan gestionar en debida forma el pago de sus obligaciones. 6.176.
Empero, dicha disposición desconoce que la razón de ser de la sanción moratoria no se limita a castigar a la entidad ante posibles dilaciones en la gestión administrativa, sino que también busca garantizar que la devaluación del dinero no afecte a los administrados, así como reconocer la importancia de la satisfacción de los derechos a la tutela judicial efectiva y a la seguridad social. 6.177.
Ahora bien, en torno al primer punto, este es, el reconocimiento de la devaluación del dinero, la Sala evidencia que es un aspecto que no fue tenido en cuenta en la norma enjuiciada, pues al suspenderse los términos de la atención de prestaciones sociales, las sanciones moratorias estipuladas en el derecho positivo no se configurarán y, por tanto, ante la inexistencia de otra disposición que ordene actualizar el valor del dinero, los administrados se verán afectados en su derecho a mantener el valor adquisitivo de sus acreencias. 6.178.
Por lo anterior, la Corte estima que únicamente podría ser constitucional el parágrafo 2° del artículo 6°, si se dispone que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere tal medida.". 5. Caso concreto. 5.1.
Documentos aportados al proceso. Al expediente fueron allegados los siguientes medios probatorios: - Resolución No. 1144 del 9 de marzo de 2020, por la cual, se reconoce y ordena el pago de las cesantías definitivas a la docente María Stella Soto de Navarro.15 - Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la cual, se declara la emergencia sanitaria por Covid-19.16 - Notificación personal calendada el 17 de marzo de 2020 a la demandante de la Resolución No. 1144 del 9 de marzo de 2020.17 - Decreto No. 0296 del 17 de marzo de 2020 proferido por el Gobernador del Tolima, por medio del cual, se suspenden los términos de las peticiones, recursos y demás actuaciones administrativas en los que tenga 15 Índice de descarga 6 SAMAI.
Folio 19 al 20. 16 Índice de descarga 40 SAMAI. Folio 4 al 8. 17 Índice de descarga 6 SAMAI. Folio 21. Expediente No. 73001-33-33-009-2022-00020-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho María Stella Soto de Navarro vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag y otro. interés la administración departamental y los particulares en relación con la misma.18 - Circular No. 0147 del 10 de julio de 2020 expedida por la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Tolima, por la cual, se levantan la suspensión de términos de las actuaciones administrativas, aclarando que la circular rige a partir del 13 de julio de 2020.19 - Memorial de envío para pagos del acto de reconocimiento de la accionante por parte de la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Tolima a la Fiduprevisora el 6 de agosto de 2020.20 - Hoja de revisión de las cesantías definitivas a favor de la demandante, con fecha de firma del 12 de noviembre de 2020, en la cual, se evidencia como fecha de recibo de la resolución de reconocimiento el 24 de septiembre de 2020.21 - Desprendible de pago del BBVA del 26 de noviembre de 2020, en el cual, se desprende que el dinero fue puesto a disposición el 19 de noviembre de 2020.22 - Formato único para la expedición de certificado de salarios de la docente María Stella Soto de Navarro, con fecha de expedición del 7 de diciembre de 2020.23 - Derecho de petición con radicado No. TOL2021ER014819 del 19 de abril de 2021 remitido al Departamento del Tolima, solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.24 - Constancia No. 082 con radicado No. 37394 del 22 de julio de 2021 proferida por el Procurador 216 Judicial I para Asuntos Administrativos, a través de la cual, se declaró fallida la conciliación y se dio por agotada la etapa conciliatoria.25 5.2.
Análisis sustancial. De conformidad con lo expuesto, esta Sala se limitará a pronunciarse sobre los argumentos de disenso planteados por el recurrente en relación con la sentencia apelada, los cuales, delimitan el marco de acción de este Tribunal, y, en consecuencia, la decisión que se adoptará. Partiendo de lo pretendido, la demandante buscaba el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por 210 días de mora, los cuales, adujo le eran atribuibles a las entidades accionadas; petición que fue reconocida parcialmente por la juez de instancia, quien, concluyó que la tardanza se produjo desde el 10 de junio de 2020 hasta el 18 de noviembre de 2020, sin indicar el número de días de mora equivalentes a dicho periodo, por lo que, con el ánimo de clarificar que el reconocimiento de instancia fue inferior al pretendido, este Tribunal realizó la respectiva contabilización, de la cual, se deduce que la condena fue por 161 días; sin embargo, es pertinente dilucidar sobre qué aspectos recae el inconformismo del recurrente, con miras a efectuar un estudio de fondo solamente sobre aquello que fue puesto a consideración de esta instancia. 18 Índice de descarga 40 SAMAI.
Folio 9. 19 Índice de descarga 40 SAMAI. Folio 12 al 14. 20 Índice de descarga 6 SAMAI. Folio 19. 21 Índice de descarga 6 SAMAI. Folio 21 al 22. 22 Índice de descarga 6 SAMAI. Folio 22. 23 Índice de descarga 6 SAMAI. Folio 23 al 24. 24 Índice de descarga 6 SAMAI. Folio 17 al 18. 25 Índice de descarga 6 SAMAI. Folio 25 al 26. Expediente No. 73001-33-33-009-2022-00020-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho María Stella Soto de Navarro vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag y otro.
En el ejercicio de su derecho de defensa, el Departamento del Tolima interpuso recurso de apelación en contra de la providencia del pasado 1 de septiembre de 2023, a través de la cual, se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y se condenó al ente territorial al pago de la sanción moratoria por el período del 10 de junio al 18 de noviembre de 2020; su oposición se circunscribe a que la suspensión de términos declarada por medio del Decreto 0296 del 17 de marzo de 2020, no fue tenida en cuenta por la juez de instancia, por lo tanto, solicita se deduzca de la condena los días por los cuales se produjo la referenciada suspensión, como quiera que, una vez se reanudaron los términos gracias a la Circular No. 0147 de 2020, se procedió a notificar por aviso a la docente María Stella Soto de Navarro de la Resolución No. 1144 del 9 de marzo de 2020, a través de la cual, se reconocieron las cesantías definitivas solicitadas, y se dio continuidad al trámite según los plazos legalmente establecidos.
Ahora bien, teniendo en cuenta dichos argumentos, en primera medida, se evidencia que el recurrente acompaña el escrito de apelación con los siguientes documentos: (i) Resolución No. 385 de 2020 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la cual, se declara la emergencia sanitaria por Covid-19 a nivel nacional;
(ii) Decreto No. 0296 del 17 de marzo de 2020 proferida por el Departamento del Tolima, por el cual, se suspenden los términos de las actuaciones administrativas; y (iii) Circular No. 0147 del 2020 de la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Tolima, por medio de la cual, se reanudan los términos en cuanto a los procesos relativos a prestaciones sociales.
Tales documentos fueron allegados por primera vez al proceso en esta instancia, por lo que es necesario analizar si los mismos fueron aportados en la oportunidad probatoria pertinente, y cumplen con los presupuestos dispuestos en el artículo 212 del C. de P.A. y de lo C.A., el cual, en cuanto a la valoración de las pruebas remitidas en segunda instancia, dicta: “(…) En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: 1.
Cuando las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia. 2. Cuando fuere negado su decreto en primera instancia o no obstante haberse decretado se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió. En este último caso, solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento. 3.
Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. 4. Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 5. Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta.
Parágrafo. Si las pruebas pedidas en segunda instancia fueren procedentes se decretará un término para practicarlas que no podrá exceder de diez (10) días hábiles.” En primer lugar, como se anticipó, el apelante remite pruebas que no fueron allegadas en la oportunidad prevista para ello en primera instancia, e incluso alegó Expediente No. 73001-33-33-009-2022-00020-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho María Stella Soto de Navarro vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag y otro. una presunta omisión por parte del a-quo al no valorar los documentos previamente citados, incurriendo en una falsedad, como quiera que, de acuerdo a la constancia secretarial vista en el índice 23 del expediente SAMAI, el Departamento del Tolima guardó silencio dentro del término dispuesto para contestar la demanda, es decir, con la interposición del recurso, pretende abordar aspectos que para el momento de proferir sentencia de primer grado, se desconocían, pretendiendo el ente territorial reabrir etapas procesales que ya fueron debidamente agotadas, tal posición fue objeto de pronunciamiento por parte del Consejo de Estado en sentencia del 7 de diciembre de 2017, al señalar26: “(…) el juez de la segunda instancia está sujeto, al decidir la apelación, a los planteamientos expuestos en el recurso de alzada sin que esté facultado para pronunciarse sobre aspectos o puntos de la sentencia de primera instancia que no fueron objeto de impugnación. Igualmente ha reiterado que no puede abordar materias o cuestiones que se plantean en la apelación, pero que no hacen parte del concepto de violación del libelo, ni que la sentencia de primera instancia estudió” (Resalta la Sala).
Ahora bien, después de clarificar que este no es el momento procesal oportuno para allegar nuevas pruebas, corresponde determinar si estas se encuentran inmersas dentro de las causales descritas en el artículo 212 del C. de P.A. y de lo C.A., y con ello, validar su valoración. Encuentra la Sala que, no se presentó la solicitud de pruebas de manera mancomunada con la parte demandante, ni tampoco fue aportada en primera instancia ni en las demás oportunidades procesales dispuestas para ello, por lo que, como se mencionó previamente, el a-quo no pudo valorarlas, mucho menos se refiere a situaciones acaecidas después del momento procesal para aportar pruebas, ni se acreditó la existencia de causales de fuerza mayor o caso fortuito que obstaculizaran su remisión27, razón por la cual, este Tribunal se abstendrá de valorar los documentos que fueron aportados en esta instancia, pues, el hecho de que la sentencia apelada accediera parcialmente a las pretensiones, condenando al Departamento del Tolima al pago de la sanción mora desde el 10 de junio hasta el 18 de noviembre de 2020, se debe a que en el proceso no se acreditó ni muchos menos se argumentó las situaciones fácticas de suspensión de términos aquí alegada.
En relación con la tesis sostenida por esta Sala a lo largo de la presente providencia, el Alto Tribunal ha sido reiterativo en impedir que se valoren nuevas pruebas en segunda instancia que no están contenidas en las causales del artículo 212 C. de P.A. y de lo C.A., de acuerdo con los siguientes pronunciamientos: “(…) la segunda instancia no supone reabrir las etapas procesales ya agotadas y tampoco contempla la posibilidad de que alguna parte aporte alguna prueba que hubiere podido ser allegada en la oportunidad prevista para ello, de manera que, si determinada solicitud no se ajusta a los presupuestos contenidos en dicha disposición normativa, no podrá decretarse.
(…) En estas circunstancias, sólo durante ciertas etapas previstas taxativamente en la ley se permite que las partes puedan aportar o solicitar medios probatorios.”28 Bajo esa misma línea, expuso que29: 26 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez. 7 de diciembre de 2017.
Rad. No. 08001-23-31-000-2009-01122-01. 27 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez. 21 de junio de 2018. Rad. No. 05001-23-33-000-2012-00148-01 (21898). 28 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera-Subsección B. Consejero Ponente: Ramiro Pazos Guerrero. 25 de noviembre de 2019.
Rad. No. 68001-23-31-000-2010-00386-01 (58004). 29 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas Bogotá D. C., veintitrés de abril De dos mil nueve. Radicación Número: 25000-23-27-000-2005-01888-01(16965) Actor: Montsalud I.P.S. Ltda. Demandado: Secretaria De Hacienda – Dirección Distrital De Impuestos.
Expediente No. 73001-33-33-009-2022-00020-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho María Stella Soto de Navarro vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag y otro. “De la norma transcrita se colige que el período probatorio en la apelación de sentencias sólo tiene lugar cuando aparecen acreditados algunos de los eventos ahí consagrados.
Por ende, en esta oportunidad no se les permite a las partes, como sucede en la primera instancia, allegar o aportar medios probatorios adicionales. La Sala advierte que la certificación anexada por la parte demandante constituye una nueva prueba traída al proceso, por cuanto con ella pretende acreditar algunos hechos que, al no ser probados en primera instancia, sirvieron de sustento al Tribunal para negar las pretensiones de la demanda.
En efecto, el hecho que la sentencia apelada negara las pretensiones porque no se acreditó en el proceso algunas situaciones fácticas, no constituye motivo que dé lugar a la presentación de nuevas pruebas en esta instancia” (Resalta la Sala). Finalmente, y a manera de reiterar la imposibilidad que se tiene de acoger los argumentos del recurrente, el Consejo de Estado indicó30: “Pues bien, como lo ha considerado la Sección Tercera de la Corporación, la finalidad del recurso de apelación consiste precisamente en que el superior revise o examine los argumentos que le sirvieron de fundamento al juez de primera instancia para proferir la decisión que ahora se pretende revocar por vía de ese medio de impugnación y, claro está, las pruebas que tuvo a su disposición en primera instancia para efectos de adoptar su decisión; el margen del recurso de alzada se circunscribe al examen de los motivos en los cuales el operador judicial a-quo fundó su providencia, con base en la comunidad probatoria que pertenecía al expediente al momento en el cual se adoptó la providencia materia de impugnación, porque una concepción en sentido distinto supone, sin dubitación alguna, la creación de etapas no previstas por el legislador para estos juicios y, de forma consecuencial, la alteración de las condiciones fácticas y jurídicas que el operador judicial a quo debió examinar y valorar al momento de proferir su decisión. De allí, pues, que, aunque el legislador previó la posibilidad de decretar pruebas en segunda instancia dentro del trámite de la apelación de sentencias, lo cierto es que también determinó, de manera muy precisa y restringida, los eventos en los cuales ello puede accederse por parte del ad quem (art. 214 C.C.A. y art. 361 C. P.C.) y dentro de un término muy reducido, cuya inobservancia acarrea la preclusión de la oportunidad para tal solicitud probatoria.
Y es que si el juez de segunda instancia llegase, al momento de entrar a decidir el recurso de apelación interpuesto contra una sentencia, a valorar las pruebas aportadas por la parte recurrente con el recurso de apelación, el escenario probatorio sería distinto a aquel que encontró en su momento el Tribunal de primera instancia, porque sencillamente en el expediente obrarían otros medios probatorios mediante los cuales se trata, en sede del recurso de apelación, de controvertir la decisión impugnada, tal como lo pretende hacer en este caso la parte recurrente”.
(Resalta la Sala). De acuerdo a la jurisprudencia citada, y asumiendo una posición congruente con la finalidad del recurso de apelación, en el sentido de limitarse a revisar si la decisión de la juez de instancia se ajustó a derecho o no, de acuerdo a los argumentos de disenso expuestos por el recurrente, los cuales, se acreditó no fueron coincidentes con el contexto fáctico y jurídico que se tenía para el momento en que se dictó la sentencia de instancia, le corresponde a este Tribunal confirmarla en su integridad, como quiera que, la oposición del Departamento del Tolima se centró exclusivamente en que se diera aplicación a la suspensión de términos por la pandemia de Covid-19, y con ello, se descontaran dichos días de la condena por indemnización moratoria, argumentos que ya fueron debidamente agotados en el análisis sustancial que antecede, y que no tienen la vocación de prosperar. 30 Sentencia de 17 de abril de 2013, exp. 26.114;
M.P. Dr. Mauricio fajardo Gómez, reiterada en sentencia del 12 de febrero de 2015, exp. 31.318. Expediente No. 73001-33-33-009-2022-00020-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho María Stella Soto de Navarro vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag y otro. 6. De la condena en costas. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del C. de P.A. y de lo C.A., salvo en los procesos donde se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las disposiciones del Código de Procedimiento Civil, hoy C.G. del P. Ahora bien, el Código General del Proceso, en su artículo 365, en cuanto a la condena en costas establece en su numeral 1º que se condenará en ellas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación, o revisión que haya propuesto, y en su núm. 3º agrega: “En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda”.
Sin embargo, la Sala no condenará en costas de segunda instancia a la parte demandada, teniendo en cuenta que, si bien se resolvió de forma desfavorable la alzada, no se advierte empero que el accionante hubiera realizado alguna diligencia o actuación ante este Colectivo. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala Oral de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 1 de septiembre de 2023 por el Juzgado Noveno (9°) Administrativo del Circuito de Ibagué, por medio de la cual, se accedió a las súplicas de la demanda, pero en consonancia con los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia. En firme esta decisión, devuélvanse las diligencias al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, ÁNGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS Se suscribe esta providencia con firmas electrónica y escaneada; no obstante, se deja expresa constancia que la presente providencia fue discutida y aprobada por cada uno de los magistrados que integran la Sala de Decisión a través de la plataforma tecnológica Teams y correos electrónicos institucionales Firmado Por: Jose Aleth Ruiz Castro Magistrado Oral 006 Tribunal Administrativo De Ibague - Tolima Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: e3532689d5cfcefae3f3adf81f90ff8a9e6807f035a56a9699f36f6f350deb96 Documento generado en 21/06/2024 03:43:00 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica