17001-33-39-006-2021-00139-02 · Administrative Court of Caldas

17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025). RADICADO 17001-33-39-006-2021-00139-02 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTES ALBERTO JOSÉ OSPINA GIRALDO DEMANDADOS LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN Procede la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, a proferir sentencia de segunda instancia con ocasión al recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia que accedió parcialmente a pretensiones, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales el día 11 de julio de 2023, dentro del proceso de la referencia. PRETENSIONES 1.

Se declare la nulidad de la Resolución nro. 4899 el 12 de agosto de 2020. 2. Que, a título de restablecimiento del derecho, se establezca nuevamente el esquema de seguridad previo a la Resolución nro. 4899 del 12 de agosto de 2020, hasta tanto el señor demandante sea líder social. 3. Que se realicen las siguientes condenas en contra de la Unidad Nacional de Protección: 3.1 Se cancele al señor Ospina Giraldo la suma de 500 SMLMV, como consecuencia de los perjuicios denominados afectación a sus condiciones de existencia. 3.2 Que se cancele al señor Ospina Giraldo la suma de 100 SMLMV, por concepto de perjuicios morales.

HECHOS En resumen, los siguientes son los fundamentos fácticos de las pretensiones: 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 2 ➢ En el año 2002, aproximadamente, el señor Alberto José Ospina Giraldo recibió amenazas debido a una denuncia que realizó, tras inscribirse en el programa de desplazados y contribuir como líder social a mejorar las condiciones de vida de los habitantes del municipio de La Dorada víctimas del conflicto armado. ➢ En el año 2004 el señor accionante fue secuestrado medio día, y lo intimidaron con que lo asesinarían, indicándole que lo mejor era que se fuera del municipio de La Dorada, razón por la cual se desplazó a la ciudad de Manizales; pero por problemas económicos tuvo que regresarse al mencionado municipio. ➢ En el año 2005 al señor Ospina Giraldo le entregaron, en su calidad de representante legal de la asociación de víctimas, una finca de 180 hectáreas para 30 víctimas.

En el año 2008 entregó la presidencia de la asociación, siendo nombrado como representante legal de la Asociación de Familias Desplazadas de La Dorada. ➢ Entre los años 2008 y 2012 se redujeron sustancialmente las amenazas, ya que el accionante no permanecía en un solo municipio debido a las labores indicadas en el hecho anterior. ➢ En el año 2012 iniciaron nuevamente las intimidaciones en contra del accionante, enviándole en el año 2014 un sufragio, por lo cual presentó solicitud de protección a la Defensoría del Pueblo, entidad en la cual le ayudaron con los trámites ante la Unidad Nacional de Protección, con lo que logró se le brindara chaleco antibalas, un teléfono móvil y un auxilio de transporte. ➢ El 25 de enero de 2015 el señor Ospina Giraldo presentó denuncia colectiva debido a que 2 hombres armados asistieron a la sede de ASOFADE donde amenazaron a todos los miembros.

Y el 7 de abril de 2015, le realizaron un atentado 2 personas en una moto, quienes le apuntaron con arma de fuego, los cuales propiciaron tiros y se alejaron del lugar. ➢ Debido a esto, y a varios consejos de seguridad que se realizaron, la Unidad Nacional de Protección le envió un hombre de seguridad, el cual lo ha acompañado todo el tiempo. 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 3 ➢ Que las amenazas en contra del accionante continuaron, por lo que en el año 2017 se fue a vivir al municipio de Victoria, donde mejoró sustancialmente el esquema de seguridad ya que le brindaron otro hombre de protección y una camioneta, con lo cual se disminuyó el riesgo. ➢ Que al actor en el año 2019 le quitaron el esquema de seguridad poniendo en riesgo su vida, motivo por el cual presentó una acción de tutela la cual fue fallada a su favor ordenando restablecer el mismo, mientras continuaba como líder social. ➢ Mediante Resolución 00004899 de 2020, le retiraron nuevamente su esquema de seguridad, razón por la cual presentó nuevamente una acción de tutela que fue fallada a su favor, ordenando inaplicar el mencionado acto administrativo hasta tanto el actor acudiera a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y debatiera la legalidad del mismo.

CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Constitución Política artículo 29; y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. Consideró que en este caso el acto administrativo demandado se expidió infringiendo las normas en que debe fundamentarse, ya que los funcionarios administrativos deben respetar las decisiones judiciales, y la demandada decidió apartarse de un fallo de tutela que impedía retirarle el esquema de seguridad.

Que además fue expedido en forma irregular, ya que omitieron deliberadamente que existía una orden judicial, y no había causal válida para retirar el esquema de seguridad, pues está claramente establecía que la única razón para el retiro de este era que se cumpliera la condición de que el actor dejara de ser líder social, la cual no se ha presentado.

Lo anterior, deriva que en el presente caso también se configuró una falsa motivación pues solo indican que se realizaron análisis que mostraban que no era necesario que se continuara con el esquema de seguridad sin considerar lo ordenado por el juez constitucional. Que también se incumplió lo establecido en el artículo 2.4.1.2.3 numeral 13 del Decreto 1066 de 2015, porque si se tiene en cuenta que el accionante es una persona que ha realizado un fuerte activismo social tendiente a proteger los derechos de las víctimas del 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 4 conflicto, situaciones que a lo largo del territorio nacional han generado la muerte de centenares de líderes sociales; vulneración que se acentúa cuando se observa que ya un juez constitucional mostró que la unidad se encontraba vulnerando los derechos fundamentales al retirarle el esquema de seguridad, situación que repitió al poco tiempo sin que las condiciones de líder social hubieran desaparecido, pero por el contrario la situación de inseguridad en el país si se había multiplicado, principalmente en materia de líderes sociales asesinados.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN: en primer momento se pronunció sobre los hechos indicando de unos que no le constaban; de otros que eran ciertos; de algunos que debían probarse; y de otros que no eran ciertos. En relación con las pretensiones, se opuso a su prosperidad, y solicitó declarar probadas las excepciones que se propondrían.

Como razones de defensa, explicó el marco normativo frente al programa de protección que lidera la Unidad Nacional de Protección, para lo cual hizo alusión al Decreto 1066 de 2015, indicando que con este se pretendía dar respuesta a una serie de situaciones que se presentan dentro del marco del conflicto armado; es decir, las personas que pretendan ser parte del referido programa de protección deben ser víctimas directas o indirectas del conflicto armado, o que sus actividades afecten los intereses de este.

Explicó el programa, misión y ruta de la Unidad Nacional de Protección, precisando que se recibe la petición de manera física o por correo electrónico, e inmediatamente es remitida al grupo de solicitudes, dependencia que procede a verificar si la persona es objeto de protección por parte de la UNP, teniendo en cuenta el nexo causal, es decir, que los hechos provengan del conflicto armado, violencia política o ideológica, ya que si no existe esta relación de causalidad se remite la solicitud a la autoridad competente; pero si se configuran los presupuestos se da trámite comenzando la ruta de protección, que no es más que la evaluación del nivel de riesgo, con lo cual se da inicio a una primera medida de protección, solicitándole a la Policía Nacional ejecute las medidas de prevención contempladas en el Decreto 1066 de 2015, mientras se surten las instancias que demanda el procedimiento estipulado, el cual procedió a explicar.

Propuso como excepciones: 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 5 - Legalidad del acto administrativo demandado no incurre en ninguna de las causales de nulidad señaladas en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011: indicó que el acto administrativo demandado no incurrió en ninguno de los denominados vicios formales ni materiales que den lugar a su declaratoria de nulidad al finalizar medidas de protección ordenadas por el comité de evaluación de riesgo y recomendación de medidas CERREM, conforme el artículo 137 del CPACA.

En cuanto a la infracción de las normas en que debía fundarse, manifestó que la decisión adoptada acerca de la recomendación de medidas de protección del accionante obedece al resultado del respectivo estudio del nivel de riesgo que se realice, el cual es producto de todo un procedimiento técnico y riguroso que comprende indagaciones, verificaciones y labor de campo hechas por personal calificado que hace parte de la UNP, insumo con el cual se diligencia la matriz 7 denominada instrumento estándar de valoración de riesgo, la cual está debidamente validada por la Corte Constitucional para evaluar riesgos en casos individuales.

Que, además, el acto administrativo fue expedido por la autoridad que tenía facultad para ello, y de manera justificada, notificada, en cumplimiento de la normatividad que rige el programa de protección; en acatamiento al debido proceso y las etapas que reglan tanto a la entidad como el beneficiario; la competencia del comité de evaluación de riesgo y recomendación de medidas, sus facultades, lineamientos y etapas, la conformación del mismo y el respeto de lo reglamentado.

Adujo que no se presenta una falsa motivación, ya que dentro del oficio no existe un solo error de hecho o de derecho que pueda determinar que el mismo está viciado por esta causal de nulidad. Explicó que el señor Alberto José Ospina Giraldo ha sido líder y representante de la mesa departamental de víctimas de desplazamiento en el municipio de La Dorada, y en el año 2015, a raíz de denuncia ante la Fiscalía General de la Nación, llegó a conocimiento de la UNP y se inició con la debida ruta de protección contando con la documentación que para tal caso se requiere; fue objeto de estudio de nivel de riesgo, recibiendo inicialmente medidas de protección consistente en un hombre de protección, chaleco balístico, medio de comunicación y apoyo de transporte de 2 SMLMV, lo cual fue comunicado mediante resolución del director de la unidad. 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 6 En el año 2017, a consecuencia de nuevas amenazas y por orden del Tribunal Superior Del Distrito Judicial de Manizales la UNP procedió a realizar un ajuste de medidas como medida provisional de la tutela, y, posteriormente, ratificadas por el término de 12 meses; es decir, que las medidas del señor Ospina implementadas fueron de 2 hombres de protección, un vehículo convencional, un chaleco y un medio de comunicación. En el año 2019 mediante Resolución 007418 de fecha 11 de octubre, se decide no reponer la Resolución 5683 del 15 de agosto de 2019, mediante la cual se adoptaron las recomendaciones del CERREM del 10 de julio de 2019, en el sentido de finalizar las medidas consistentes en un vehículo convencional y dos hombres de protección y ratificar un medio de comunicación, un chaleco balístico y un botón de apoyo.

En vista de que el recurso fue confirmando la Resolución 5683 del 15 de agosto de 2019, el beneficiario acudió a impetrar acción de tutela, y fue así como por orden del Juzgado Tercero de Familia de Manizales mediante providencia del 25 de noviembre de 2019, se ordenó a la Unidad Nacional de Protección mantener las medidas de un vehículo convencional, dos hombres de protección y las que habían sido ya ratificadas en la Resolución 5683 de 2019, hasta que se obtuviera el resultado de un nuevo estudio de nivel de riesgo para el accionante.

Realizado el nuevo estudio de nivel de riesgo el caso del beneficiario fue ponderado como ordinario con una matriz del 37.22%, por lo cual el CERREM recomendó la finalización de todas las medidas de protección que tenía el señor Alberto José Ospina Giraldo, lo cual se materializó mediante la Resolución 4899 del 12 de agosto de 2020, contra la cual el beneficiario interpuso recurso de reposición, confirmándose la decisión con Resolución 07964 del 7 de diciembre de 2020.

Por ello, el demandante acudió a la acción de tutela en diciembre de 2020, decidiéndose por el juez constitucional inaplicar la Resolución 4899 del 12 de agosto del 2020, por medio de la cual se dispuso finalizar el esquema de protección del accionante, por el término de 4 meses, hasta tanto acudiera a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y fuera allí donde se debatiera la legalidad de dicho acto y se resolviera sobre su suspensión provisional; decisión que fue confirmada en segunda instancia. Y esa es la razón que da soporte a que el actor aún conserve sus medidas de protección, porque su riesgo ya había sido calificado como ordinario, lo cual generaba que las mismas debieran ser finalizadas. 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 7 - Presunción de legalidad de los actos administrativos: precisó que en este caso se puede establecer que los actos administrativos expedidos acataron las recomendaciones del CERREM, luego de haber analizado y ponderado la situación de riesgo, amenaza y vulnerabilidad del señor demandante, el cual fue calificado como ordinario con una matriz de ponderación de 37.22%; es decir, en su expedición se cumplió con rigor los requisitos de competencia, objeto, forma, causa y finalidad, situación que es dable probar. - Falta de competencia exclusiva de los delegados interinstitucionales que conforman el comité de evaluación del riesgo y de recomendación de medidas CERREM: El CERREM, como autoridad administrativa, después de ponderar el caso del señor Ospina Giraldo recomendó la finalización de medidas dado que el estudio arrojó un riesgo ordinario, con fundamento en el estudio realizado por un analista de UNP; estudio que cumplió con los protocolos y procedimientos establecidos por el programa de protección, porque se ejecutaron las labores de campo y entrevistas respectivas y con estas herramientas la matriz arrojó que el nivel de riesgo era ordinario; estudio que fue convalidado por el Grupo de Valoración Preliminar. - Medidas de protección no son vitalicias: las medidas de protección adoptadas por la UNP no tienen carácter definitivo, sino que, por el contrario, son temporales.

Por consiguiente, el señor Alberto José Ospina Giraldo se encuentra facultado para solicitar la “reevaluación” de su nivel de riesgo (numeral 11 y parágrafo segundo del artículo 2.4.1.2.40. del Decreto 1066 de 2015), si acaso considera que actualmente se encuentra expuesto a circunstancias de peligro o amenaza que no han sido consideradas por las autoridades competentes dentro de la última evaluación del nivel del riesgo y, por tanto, demande ajustar o modificar su esquema de seguridad.

Respecto a esto es claro, con el acervo probatorio, que la UNP siempre ha atendido la revaluación por temporalidad, por hecho sobreviniente y los estudios ordenados por juez constitucional de tutela. - Cumplimiento de evaluación y revaluación del riesgo del solicitante: la sentencia T-719 de 2003 ha sido clara y enfática en señalar que corresponde a la autoridad administrativa determinar el nivel de riesgo de la persona, así como las medidas de protección correspondiente. 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 8 - Legalidad del estudio que arrojó un riesgo ordinario: conforme la sentencia T-234 de 2012, la parte actora no logró establecer cuáles son las falencias del estudio de nivel de riesgo que estableció el mismo como ordinario; es decir, no argumentó ni demostró las circunstancias para mantener un riesgo extraordinario, y tener el derecho a seguir con las medidas de protección. - Imposibilidad de mantener medidas de protección sin el lleno de los requisitos: resaltó que las medidas de protección no son vitalicias, debido a que las circunstancias que le dieron origen al nivel de riesgo extraordinario varían con el tiempo, por lo cual citó la sentencia T-719 de 2003. - Indebida formulación de pretensión: no indicó los vicios del acto demandado ni formales ni materiales que den lugar a su declaratoria de nulidad al finalizar medidas de protección ordenadas por el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de medidas CERREM, que por apreciación del apoderado de la parte actora vulnera el ordenamiento constitucional, frente a las cuales motivó la inaplicabilidad y la declaratoria de nulidad. - Inexistencia de incumplimiento de orden judicial: el acto administrativo no fue expedido en forma irregular, destacando que la unidad ha acatado las órdenes judiciales y es así como el demandante conserva las medidas de protección mientras acuda a la jurisdicción contenciosa administrativa y se resuelva sobre la nulidad del acto demandado. - Imposibilidad de condena en costas: en el actuar de la unidad se debe presumir la buena fe, a menos que se demuestre lo contrario.

FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia dictada el 11 de julio de 2023, accedió parcialmente a pretensiones, tras plantearse como problemas jurídicos determinar si resultaba la Resolución 4899 del 12 de agosto de 2020 contraria a la orden impartida en la sentencia 112 del 25 de noviembre de 2019, proferida por el Juzgado Tercero de Familia de La Dorada, la cual fue confirmada por el Tribunal Superior de Manizales; y si era procedente acceder al restablecimiento del derecho. 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 9 En primer momento relacionó el material probatorio; y, seguidamente, el régimen legal aplicable, para lo cual revisó la obligación del Estado frente a la vida y la integridad personal referenciando la Ley 418 de 1997, el Decreto 2788 de 2003, el Decreto 2816 de 2006, la Ley 199 de 1995, el Decreto 2816 de 2006, el Decreto 4065 de 2011, y el Decreto 2137 de 2018, para concluir que el Estado tiene la obligación legal de brindar todas las medidas de seguridad a las personas que desempeñan funciones de relevancia social en defensa de los derechos humanos, mediante la articulación, orientación y coordinación de programas de protección dirigidos a defensores de derechos humanos, líderes sociales, periodistas, comunicadores sociales, alcaldes, diputados y concejales, entre otros, de manera individual o colectiva para garantizar su vida, libertad, integridad y seguridad.

Procedió el juzgado a referenciar las medidas de protección de las que ha sido objeto el actor, de las cuales desprendió que el nivel de riesgo de este había sido calificado como extraordinario por lo que tenía un esquema de seguridad como se detalló en los actos administrativos expedidos. Sin embargo, en la más reciente evaluación, la UNP determinó que su situación de riesgo había disminuido, por ende, dispuso la reducción del esquema, y posteriormente ordenó su finalización. Según la entidad, el demandante no acreditó una amenaza grave y verificable que ameritara mantener los esquemas de protección originalmente previstos.

Tras reseñar el material probatorio, afirmó que estaba probado que el demandante ejercía su rol de activista en pro del restablecimiento de los derechos de personas en estado de desplazamiento forzado, y que su labor ha sido significativa y notoria en la región, más específicamente, en el municipio de La Dorada; y que dicha labor ha implicado la alteración de su diario vivir al ser intimidado con atentados contra su vida por actores delincuenciales que se oponen a las políticas que adelanta el gobierno en materia de restitución de tierras y ayudas para las víctimas de los grupos paramilitares que han hecho presencia en el sector.

Que en el acto administrativo solo se consignó que, de acuerdo a lo informado por la administración municipal de Victoria, lugar de residencia del demandante, y la personería, no se tenían reportes de situaciones de riesgo alrededor del demandante, y que no se registraba presencia de grupos al margen de la ley; de lo que concluyó la entidad accionada la inexistencia para el año 2019 de situaciones que demostraran la presencia de un riesgo claro y discernible para el señor Ospina Giraldo. 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 10 Sin embargo, para el despacho, la Unidad Nacional de Protección omitió considerar otro tipo de actores violentos que amenazaban el bienestar de los líderes sociales, más allá de los grupos ilegales reconocidos, y que el señor Alberto José Ospina Giraldo se trasladaba a otros municipios como Samaná, La Dorada y Marquetalia, en los que se conoce la existencia de personas que, actuando como disidentes de los grupos desmovilizados, pretenden ejercer control del territorio.

Afirmó que no encontraba ninguna consideración en la resolución demandada que explicara la razón por la cual el esquema de seguridad se redujo, precisando que la decisión adolecía de falsa motivación en las conclusiones que arribó y que terminaron con el esquema de protección, porque las pruebas daban cuenta que aún continuaba en situación de riesgo, considerando que era necesario que continuara con el esquema de seguridad que tenía antes de la expedición del acto administrativo enjuiciado.

No accedió a la indemnización de perjuicios solicitada, en tanto la misma no quedó acreditada. Se plasmó en la parte resolutiva:

PRIMERO: DECLÁRESE no probada la excepción de “PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS” y “LEGALIDAD DEL ESTUDIO QUE ARROJO UN RIESGO ORDINARIO”, propuestas por la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN.

SEGUNDO: DECLÁRASE la nulidad de la resolución No. 4899 del año 2020, expedida por la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN "Por medio de la cual se finalizan unas medidas de protección de acuerdo con la recomendación realizada por el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de medidas -CERREM.", conforme lo considerado en esta sentencia.

TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, implementar el esquema de protección a favor del demandante consistente en un chaleco blindado, un medio de comunicación y un botón de apoyo; por el término de un año. Parágrafo: La medida adoptada se fija de forma temporal a fin de que se realice el respectivo estudio en la siguiente anualidad, sobre el nivel de riesgo al que esté expuesto el demandante y siempre que en dicho término no se presenten nuevos hechos constitutivos de amenaza para la vida e integridad física del señor Alberto José Ospina Giraldo. 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 11 CUARTO: NEGAR el reconocimiento y pago de una indemnización a título de perjuicio moral y “alteración a sus condiciones de existencia”, por no haberse acreditado el daño.

QUINTO: SIN COSTAS, por lo expuesto en la parte resolutiva SEXTO: ORDÉNASE a la entidad demandada dar cumplimiento al presente fallo en los términos previstos en el artículo 192 del C.P.A.C.A., previniéndose a la parte accionante sobre la carga prevista en el inciso segundo de la citada disposición normativa. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Manifestó que no estaba de acuerdo con la decisión emitida por el juez, al considerar que no realizó una adecuada valoración de los antecedentes normativos que rigen la Unidad Nacional de Protección y su finalidad.

Precisó que la unidad es la encargada de velar por la seguridad de las personas mencionadas en las normas, siempre y cuando estas cumplan a cabalidad los requisitos exigidos en el artículo 404 del Decreto 4912 de 2011, modificado por el Decreto 1225 de 2012, y de acuerdo al procedimiento que reseñó, destacando la intervención que tiene el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas CERREM, quien es el que toma la decisión final respecto al caso, la cual es notificada al director de la unidad con el fin de implementar de manera inmediata las medidas de protección. Conforme a los anteriores presupuestos, precisó que era claro que en el caso del señor Alberto José Ospina Giraldo estaba plenamente demostrado, con las pruebas allegadas al proceso, que la Unidad Nacional de Protección acató las recomendaciones del CERREM, que correspondían al análisis de estudio de nivel de riesgo, es decir, el demandante contó con las medidas de protección idóneas para su seguridad, vida e integridad hasta donde las necesitó. Por tanto, no le asistía responsabilidad alguna a la UNP frente a cualquier perjuicio reclamado en la demanda.

Manifestó que en el proceso quedó probado que no se presentaron elementos que permitan endilgar a la UNP responsabilidad alguna, en la medida que el acto 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 12 administrativo demandado se expidió cumpliendo íntegramente las exigencias legales, es decir, acatando y respetando las normas en que debió fundamentarse, sin ningún tipo de vicio en su expedición y notificación, es así que el a quo en las consideraciones que lo llevaron a dictar sentencia hizo énfasis en que el demandado siempre fue objeto de medidas de protección por parte de la entidad con respecto a los estudios de evaluación del riesgo a él practicados.

Mencionó que estaba claro que la UNP fue respetuosa y acató las decisiones judiciales, fallo de tutela, y le mantuvo al demandante las medidas de protección mientras se realizaba un nuevo estudio de nivel de riesgo el cual fue llevado a cabo en cumplimiento a la orden judicial; siguiendo además la entidad los lineamientos establecidos en el artículo 2.4.1.2.40. del Decreto 1066 de 2015, el cual establece el procedimiento ordinario del programa de protección para aquellas personas en situación de riesgo extraordinario o extremo según lo determinado en el artículo 2.4.1.2.6.

Resaltó que las medidas de protección son temporales y no vitalicias, es decir, que se mantienen mientras subsistan las amenazas o los hechos denunciados, y que al realizar el análisis de estudio de nivel de riesgo arrojen como resultado riesgo extraordinario o extremo, pero no están sujetas simplemente al desempeño de una actividad o de un cargo, pues si esto no genera ninguna amenaza o riesgo para la persona no es deber de la UNP brindarle protección. Que la UNP mediante Resolución 5386 de agosto de 2019 hizo ajustes a las medidas de protección obedeciendo a las recomendaciones del CERREM, quien después de realizado el estudio de nivel de riesgo, el cual se ponderó con una matriz de 50.55%, recomendó ajustar las medidas de protección finalizando el vehículo y los 2 hombres de protección, y ratificando el medio de comunicación y chaleco balístico e implementando un botón de apoyo, conforme al nivel del riesgo que presentaba en ese momento el demandante.

Posteriormente, se realizó un nuevo estudio de nivel de riesgo que arrojó como resultado una matriz de 37.22%, correspondiendo a un riesgo ordinario, es decir, al que están sometidas todas las personas, en igualdad de condiciones, por el hecho de pertenecer a una determinada sociedad, razón por la cual la UNP no tenía la obligación de adoptar medidas de protección, por tanto, debía finalizar las mismas, de conformidad con lo establecido en la sentencia T-1026 de 2002 de la Corte Constitucional, y Decreto 4912 de 2011 el cual fue compilado por el Decreto 1066 del 26 de mayo de 2015, pero como se dijo antes el demandante conservó las medidas de protección mientras acudía a la 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 13 jurisdicción contenciosa administrativa y se resolvía sobre la nulidad del acto demandado, tal cual fue ordenado en el fallo de tutela.

Asimismo, se realizaron otros dos nuevos estudios de nivel de riesgo en el año 2022, obteniendo como resultado una matriz de riesgo de 40.55%, cada uno, correspondiendo a un riesgo ordinario, por lo que al igual del anterior estudio realizado, la UNP no tenía la obligación de adoptar medidas de protección, por tanto, debía finalizar las mismas, pero como ya se expresó el demandante continúa con ellas.

Manifestó que independientemente de los argumentos del a quo para acceder de manera parcial a las pretensiones de la demanda, en lo que respecta a la declaración de nulidad de la Resolución 4899 del año 2020, consideró que no se hizo un análisis de los fundamentos legales ni del procedimiento del programa de protección, ya que siempre se le practicaron los estudios de nivel de riesgo, reiterando el procedimiento que se lleva a cabo para pertenecer a un programa de protección, el cual tiene naturaleza rogada, es decir que la UNP no puede implementar medidas de protección de manera oficiosa, toda vez que estaría ante una extralimitación de funciones lo cual conlleva unas sanciones disciplinarias penales y pecuniarias.

Consideró que tampoco se realizó un estudio adecuado de las consideraciones plasmadas en el acto administrativo que finalizó las medidas de protección al demandante, bajo el entendido que la entidad no se apartó del programa de protección, pero en este caso el estudio de nivel del riesgo realizado a Alberto José Ospina Giraldo arrojó como resultado un riesgo ordinario.

Por ello, el acto administrativo demandado se expidió cumpliendo y respetando las normas en que debió fundamentarse, sin ningún tipo de vicios que den lugar a su declaratoria de nulidad al finalizar medidas de protección ordenadas por el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas CERREM. En cuanto a la condena en costas de segunda instancia, manifestó que la jurisprudencia indica que la condena en costas dentro de la Jurisdicción Administrativa es un criterio subjetivo, y es viable imponerla siempre y cuando se pruebe su existencia, a lo cual se opone porque el actuar siempre ha sido y será bajo el imperio de la ley 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 14 Pidió entonces revocar los numerales primero, segundo, tercero y sexto de la sentencia del 11 de julio de 2023, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Manizales, y en su lugar desestimar las pretensiones de la presente demanda.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Dentro del término establecido en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, ninguna de las partes se pronunció sobre el recurso de apelación. MINISTERIO PÚBLICO No presentó concepto de fondo. CONSIDERACIONES La Sala no observa irregularidades procedimentales que conlleven decretar la nulidad parcial o total de lo hasta aquí actuado, y procederá en consecuencia a fallar de fondo la litis.

Problema jurídico ¿Conforme el estudio de riesgo que sirvió de base para la expedición de la Resolución nro. 4899 del 12 de agosto de 2020, se debieron finalizar las medidas de protección que tenía el actor en su condición de líder de organizaciones defensoras de derecho humanos? Lo probado • Resolución no. 0989 del 29 de febrero de 2016, emitida por la UNP, mediante la cual se adoptaron las recomendaciones del CERREM para el caso del señor Alberto José Ospina Giraldo, y se dispuso a ratificar un medio de comunicación, un chaleco blindado y un hombre de protección; y adicionalmente se implementó apoyo para el transporte en cuantía de 2 SMLMV, cuya vigencia se fijó por el término de tres meses a partir de la fecha de implementación. • Resolución nro. 6673 del 30 de agosto de 2016, proferida por la UNP, que decidió ratificar medidas de protección a favor del actor, consistentes en un medio de comunicación y un chaleco blindado, y finalizar un hombre de protección. 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 15 • Resolución nro. 486 del 6 de febrero de 2017, emitida por la UNP, mediante la cual confirmó la Resolución nro. 6673 del 30 de agosto de 2016. • Resolución nro. 1757 del 23 de marzo de 2017, emitida por la UNP, a través de la cual se dispuso el cumplimiento de una medida provisional decretada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales -Sala Civil Familia, y se procedió a la implementación del siguiente esquema de seguridad: un hombre de protección, y ratificar un medio de comunicación y un chaleco blindado a favor del señor Alberto José Ospina Giraldo. • Resolución nro. 3724 del 14 de junio de 2017, dictada por la UNP, que decidió adoptar las recomendaciones emitidas por el CERREM, y ajustó las medidas de protección a un esquema tipo 1 consistente en implementar un vehículo convencional y un hombre de protección, y ratificar un medio de comunicación, un chaleco blindado y un hombre de protección para el señor demandante. • Resolución nro. 4820 de 2018, dictada por la UNP, decidió adoptar las recomendaciones emitidas por el CERREM y ratificar esquema de protección tipo 1, conformado por un vehículo convencional y dos hombres de protección, un medio de comunicación y un chaleco blindado. • La Resolución nro. 5683 del 15 de agosto de 2019 ajustó las medidas de protección del señor accionante finalizando un vehículo convencional y dos hombres de protección, y ratificando un medio de comunicación y un chaleco blindado e implementar un botón de apoyo por el término de 12 meses, o hasta que surtiera el resultado del estudio de nivel de riesgo calificado como extraordinario. • La Resolución nro. 007418 del 11 de octubre de 2019, dictada por la UNP, resolvió un recurso de reposición, y confirmó la Resolución nro. 5683 del 15 de agosto de 2019. • Mediante fallo de tutela del 25 de noviembre de 2019, el Juzgado Tercero de Familia del Circuito de Manizales tuteló los derechos a la vida y seguridad personal del señor Alberto José Ospina Giraldo y ordenó: 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 16 ➢ En virtud del recurso de apelación, el Tribunal Superior de Manizales Sala Civil – Familia dictó sentencia el 21 de enero de 2020, confirmando parcialmente la sentencia del 25 de noviembre de 2019, disponiendo lo siguiente: • Resolución nro. 4899 del 12 de agosto de 2020, dictada por la UNP, que dio cumplimiento a una orden de tutela, finalizó unas medidas de protección de acuerdo a recomendación del CERREM, tras calificarse el riesgo del demandante; finalizando esquema de protección tipo 1 conformado por un vehículo convencional y dos hombres de protección, y el medio de comunicación, un chaleco blindado y un botón de apoyo.

Ordenando comunicar el resultado del estudio de nivel de riesgo. 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 17 • Frente a esta decisión el actor solicitó la revocatoria directa, dando lugar a la expedición de la Resolución nro. 07964 del 7 de diciembre de 2020, que decidió no revocar el acto administrativo nro. 4899 del 12 de agosto de 2020. • El actor formuló nuevamente acción de tutela que conoció el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de La Dorada, Despacho que a través de sentencia del 9 de diciembre de 2020 decidió lo siguiente: ➢ El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales mediante fallo del 4 de febrero de 2021, confirmó la decisión dictada por el Juzgado de La Dorada: 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 18 ➢ En este proceso, de oficio, se practicó interrogatorio de parte al demandante, quien informó sobre sus actividades laborales y personales, así como las situaciones de riesgo y amenaza que ha padecido en su condición de líder y representante de las víctimas del conflicto armado, así como las medidas de protección que se le han brindado y la finalización de las mismas.

En la sentencia de primera instancia se consideró que el acto administrativo demandado incurrió en la causal de falsa motivación, en relación con las conclusiones a las que arribó y que terminaron con el esquema de seguridad del actor sin considerar otros aspectos de su realidad que se demostraban con la alerta temprana nro. 0021 del 8 de mayo de 2019, y el contexto geográfico en que se desenvuelve en sus oficios, ya que el municipio de La Dorada se encuentra incluido dentro de los más violentos por presencia de ciertos grupos delincuenciales, encontrándose como sector de riesgo el grupo de familias víctimas del desplazamiento forzado de La Dorada; destacando que no encuentra ninguna consideración en la resolución demandada que explique la razón por la cual el esquema de seguridad se redujo en su totalidad, máxime que en sede de tutela se dispuso emitir un nuevo estudio de reevaluación del riesgo.

Consideró que lo procedente era restablecer el esquema de seguridad que había sido asignado mediante la Resolución nro. 5683 de 2019, que antecedía el acto 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 19 administrativo enjuiciado; medida que fijó de forma temporal a fin de que se realizara el respectivo estudio en la siguiente anualidad sobre el nivel del riesgo al que estaba expuesto el accionante, siempre que no se presentaran nuevos hechos constitutivos de amenaza.

Por su parte la UNP, en el recurso de apelación, insistió que en el proceso está probado que no se presentaron elementos que permitan endilgar a la entidad responsabilidad alguna, ya que el acto administrativo se emitió en cumplimiento de las exigencias legales y sin vicios en su formación, advirtiendo que se respetaron las medidas de protección mientras en cumplimiento del fallo de tutela se realizaba un nuevo estudio de nivel de riesgo, el cual se llevó a cabo y arrojó como resultado que el actor estaba en una situación de riesgo ordinaria, debido a que no se presentaron elementos de información que permitieran convalidar objetivamente hechos de amenaza, lo que significó que no existían situaciones que demostraran la presencia de un riesgo claro y discernible como consecuencia directa de su labor como defensor de derechos humanos, por ende el CERREM recomendó finalizar las medidas de protección, y así se hizo.

Adentrándose en el asunto, se advierte que, en relación con el derecho a la seguridad personal, la Constitución Política en su artículo 2 establece dentro de los fines esenciales del Estado asegurar la convivencia pacífica, y que las autoridades están “instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.

De otra parte, el artículo 11 señala que “el derecho a la vida es inviolable”; y el artículo 12 establece que “nadie será sometido a desaparición forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes”. La Corte Constitucional, en sentencia T-388 de 2019, explicó lo siguiente sobre el contenido y el alcance del derecho a la seguridad personal: (…) En relación con la seguridad personal, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre su contenido y alcance en varias oportunidades.

En seguida, se expone en detalle algunas consideraciones relevantes planteadas en las Sentencias T-719 de 20031, T-399 de 20102 y T-750 de 20113. 1 M.P. Manuel José Cepeda Espinoza. En tal oportunidad, la Corte abordó distintos problemas jurídicos, uno de ellos relacionado con el incumplimiento del deber estatal de garantizar la seguridad personal a una mujer desplazada por la violencia y a su hijo, como familiares supérstites de un reinsertado de la guerrilla.

Vale aclarar que, con anterioridad a esta Sentencia, la Corte había efectuado pronunciamientos frente al derecho a la seguridad personal. Ver, entre otras, sentencias T-1206 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-028 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-1619 de 2000. M.P. Fabio Morón Díaz; T-590 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero. 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 20 4.2.

En la Sentencia T-719 de 2003, la Corte señaló que la seguridad personal adquiere tres manifestaciones a la luz de la Constitución4: (i) como valor y fin del Estado, al erigirse en elemento cardinal del orden público y en un instrumento para materializar y preservar los derechos fundamentales; (ii) como derecho colectivo, en tanto le asiste a todos los miembros de la sociedad, quienes pueden verse afectados por circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos como el patrimonio público, el espacio público, la seguridad y salubridad públicas y la moral administrativa; y (iii) como derecho individual, que faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuando quiera que estén expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad. 4.2.1.

En concreto, esta Corporación precisó que el derecho fundamental a la seguridad personal “ampara a los individuos frente a ciertos riesgos contra su vida e integridad personal, facultándoles para exigir la intervención protectiva del Estado”, y subrayó que los riesgos cubiertos por este derecho “deben ser extraordinarios”, para lo cual definió una escala de riesgos, con el fin de identificarlos y delimitar el campo de aplicación del derecho a la seguridad personal: nivel de riesgo mínimo5, nivel de riesgo ordinario6, nivel de riesgo extraordinario7, nivel de riesgo extremo8 y riesgo consumado9. 4.2.2.

Además, la citada Sentencia estableció una serie de obligaciones a cargo de las autoridades para preservar el derecho a 2 M.P. Juan Carlos Henao Pérez. En dicha oportunidad, el problema jurídico versaba sobre la posible violación del derecho a la seguridad personal de un beneficiario del Programa de Protección del Ministerio del Interior y de Justicia, a quien no le habían reforzado un esquema de seguridad. 3 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

En esta sentencia, el problema jurídico versaba sobre la presunta violación de los derechos a la vida y a la integridad personal, entre otros, de un dirigente sindical perteneciente al Programa de Protección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior que alegaba que (i) no se le habían comunicado los resultados y medidas adoptadas a propósito de la revisión del nivel de riesgo que solicitó;

(ii) no se le ha concedido un esquema de protección personal durante todo el día, y (iii) las rondas policivas permanentes que fueron ordenadas no se han realizado en forma continua. 4 Sentencia T-719 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinoza. 5 Se trata de aquél en el cual la persona sólo se ve amenazada en su existencia e integridad por factores individuales y biológicos (muerte y enfermedad). 6 Comprende los riesgos que deben tolerar las personas por su pertenencia a una determinada sociedad, que pueden provenir de factores externos (la acción del Estado, la convivencia con otras personas, desastres naturales) o de la persona misma.

No facultan a la persona para invocar medidas de protección especial por parte de las autoridades. 7 Aquellos que las personas no están jurídicamente obligadas a soportar, por lo cual tienen derecho a recibir protección especial de las autoridades. Para establecer si un riesgo es extraordinario, el funcionario correspondiente debe analizar la situación concreta y verificar si el mismo reúne algunas de estas características: (a) debe ser específico e individualizable -no tratarse de un riesgo genérico-;

(b) debe ser concreto -no basarse en suposiciones abstractas sino en hechos particulares y manifiestos-; (c) debe ser presente –no remoto ni eventual-; (d) debe ser importante -que amenace con lesionar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto-; (e) deber ser serio –de materialización probable por las circunstancias del caso-;

(f) debe ser claro y discernible -no de una contingencia difusa-; (g) debe ser excepcional -no aquél soportado por la generalidad de los individuos-; y (h) debe ser desproporcionado –frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo-. Entre mayor sea el número de características confluyentes, mayor deberá ser el nivel de protección dispensado por las autoridades a la seguridad personal del afectado. 8 Aquél que amenaza la vida o la integridad personal, por reunir todas las características de los riesgos extraordinarios y, además, ser (i) grave e inminente; y (ii) dirigirse contra la vida o la integridad de la persona.

En este caso, el riesgo entra bajo la órbita de protección directa de los derechos a la vida e integridad personal, pero en caso de que alguna de las características disminuya o falte, el riesgo dejará de ser extremo y mantendrá su carácter de extraordinario, cobijado por el derecho a la seguridad personal. 9 Implica la concreción y materialización de riesgos, que supone la violación de los derechos a la vida y a la integridad personal (muerte, tortura, trato cruel, inhumano o degradante). 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 21 la seguridad personal10 y aclaró que (i) el reconocimiento y la efectividad del derecho a la seguridad personal imponen al Estado una carga prestacional significativa, por lo cual el legislador cumple un rol central en el desarrollo del contenido del derecho a través de la expedición de normas y el diseño de programas, procedimientos, medidas e instituciones;

(ii) no se puede invocar la ausencia de norma aplicable para efectos de exonerar a las autoridades del deber de prestar las condiciones de seguridad; y (iii) la definición de los medios de policía adecuados en cada situación corresponde a las autoridades de policía o de seguridad competentes, y no al juez de tutela, cuya competencia se circunscribe a la protección del derecho fundamental y a impartir la orden requerida. 4.2.3.

También resaltó que, con el fin de hacer exigibles las prestaciones necesarias en cada situación concreta para garantizar el derecho a la seguridad personal, “es preciso invocar o probar sumariamente los hechos que apuntan hacia la existencia de un riesgo extraordinario”, los cuales refieren a aspectos o condiciones que deben estar presentes en el caso particular, a saber: (i) El carácter del riesgo respecto del cual se pide protección, que debe ser extraordinario y caracterizarse por ser específico, individualizable, concreto, presente, importante, serio, claro, discernible, excepcional y desproporcionado- (ii) La situación de vulnerabilidad o especial exposición al riesgo en que se encuentran las personas afectadas.

Que exige especial atención por parte de las autoridades, como ocurre en los casos de personas que se ven expuestas a riesgos extraordinarios en virtud de: (a) su cargo o función –alto funcionario-; (b) el tipo de tareas o actividades que desarrollan -ej: periodistas, defensores de derechos humanos, líderes sindicales-; (c) el lugar geográfico en el que se encuentran o viven;

(d) su posición política de disidencia, protesta o reivindicación; (e) su colaboración con las autoridades policiales o judiciales para el esclarecimiento de delitos; (f) su distanciamiento o separación de los grupos armados al margen de la ley; (g) su situación de indefensión extraordinaria; (h) encontrarse bajo el control físico de las autoridades; y (i) ser niños, titulares de derechos fundamentales prevalecientes y sujetos de especial protección por su notoria indefensión. 4.3.

En Sentencia T-339 de 201011, este Alto Tribunal efectuó una serie de precisiones sobre los conceptos de riesgo y amenaza establecidos en la Sentencia T-719 de 2003, con el fin de identificar el ámbito de aplicación del derecho a la seguridad personal. Así, 10 (i) La obligación de identificar el riesgo extraordinario que se cierne sobre una persona, familia o un grupo de personas, así como la de advertir clara y oportunamente sobre su existencia a los afectados.

(ii) La obligación de valorar, con base en un cuidadoso estudio de cada situación, sobre la existencia, características y origen del riesgo identificado. (iii) La obligación de definir oportunamente las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo se materialice. (iv) La obligación de asignar tales medios y adoptar dichas medidas de forma oportuna y ajustada a las circunstancias de cada caso.

(v) La obligación de evaluar periódicamente la evolución del riesgo extraordinario y de tomar las decisiones correspondientes. (vi) La obligación de dar una respuesta efectiva ante signos de concreción o realización del riesgo, y de adoptar acciones específicas para mitigarlo. (vii) La prohibición de que la administración adopte decisiones que creen un riesgo extraordinario para las personas en razón de sus circunstancias, con el consecuente deber de amparar a los afectados. 11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.

En dicha oportunidad, el problema jurídico versaba sobre la posible violación del derecho a la seguridad personal de un beneficiario del Programa de Protección del Ministerio del Interior y de Justicia, a quien no le habían reforzado un esquema de seguridad. 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 22 precisó que el riesgo es siempre abstracto y no produce consecuencias concretas, mientras que la amenaza supone la existencia de señales o manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a suceder, por lo cual, cualquier amenaza constituye un riesgo, pero no cualquier riesgo es una amenaza. 4.3.1.

En consecuencia, resaltó que la escala de riesgos también debe incluir las amenazas. Es decir, que replanteó dicha escala incluyendo, tanto el nivel de riesgo12, como de amenaza13, la que a su vez clasificó en ordinaria14 y extrema15. Con base en esta nueva escala de riesgos y amenazas, señaló que: (i) cuando la persona se encuentra sometida a una amenaza, se presenta alteración del uso pacífico del derecho a la seguridad personal, en el nivel de amenaza ordinaria, y de los derechos a la vida y a la integridad personal, en el nivel de amenaza extrema, de allí que la persona tenga el derecho de exigirle al Estado que le ofrezca medidas especiales de protección; y (ii) para exigir la protección del derecho a la seguridad personal, el actor debe probar, al menos sumariamente los hechos que demuestran o permiten deducir que se encuentra sometido a una amenaza, siempre teniendo en cuenta que la jurisprudencia constitucional ha detectado ciertos grupos de especial protección que, dada su condición o contexto, históricamente han estado más factiblemente expuestos a amenazas; y (iii) las autoridades tienen el deber de prestar medidas de protección individual a las personas que están sometidas a una amenaza aunque no exista una norma concreta que las obligue. 12 Sobre el nivel de riesgo expresó: “1) Nivel de riesgo: existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño a la vida o a la integridad personal se produzca.

Este nivel se divide en dos categorías: a) riesgo mínimo: categoría hipotética en la que la persona sólo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales y; b) riesgo ordinario: se refiere a aquel riesgo que proviene tanto de factores internos como externos a la persona y que se deriva de la convivencia en sociedad. En este nivel de la escala, los ciudadanos deben soportar los riesgos que son inherentes a la existencia humana y a la vida en sociedad. || Cuando una persona pertenece a este nivel, no está facultada para exigir del Estado medidas de protección especial, pues su derecho a la seguridad personal no está siendo afectado, en la medida en la que el riesgo de daño no es una lesión pero sí, en el mejor de los casos, un riesgo de lesión.” 13 El nivel de amenaza lo caracterizó en los siguientes términos: “2) Nivel de amenaza: existen hechos reales que, de por sí, implican la alteración del uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que hacen suponer que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero peligro.

En efecto, la amenaza de daño conlleva el inicio de la alteración y la merma del goce pacífico de los derechos fundamentales, debido al miedo razonable que produce visualizar el inicio de la destrucción definitiva del derecho. Por eso, a partir de este nivel, el riesgo se convierte en amenaza.” b) amenaza extrema: 14 En cuanto a la amenaza ordinaria, consideró “Para saber cuando se está en presencia de esta categoría, el funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la situación concreta y determinar si ésta presenta las siguientes características: i. existencia de un peligro específico e individualizable.

Es decir, preciso, determinado y sin vaguedades; ii. existencia de un peligro cierto, esto es, con elementos objetivos que permitan inferir que existe una probabilidad razonable de que el inicio de la lesión del derecho se convierta en destrucción definitiva del mismo. De allí que no pueda tratarse de un peligro remoto o eventual; iii. tiene que ser importante, es decir que debe amenazar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto como, por ejemplo, el derecho a la libertad; iv. tiene que ser excepcional, pues no debe ser un riesgo que deba ser tolerado por la generalidad de las personas y. finalmente, v. deber ser desproporcionado frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo. || Cuando concurran todas estas características, el sujeto podrá invocar su derecho fundamental a la seguridad personal para recibir protección por parte del Estado, pues en este nivel, se presenta el inicio de la lesión del derecho fundamental y, en esta medida, se presenta un perjuicio cierto que, además, puede o no agravarse.

Por estos motivos, la persona tiene derecho a que el Estado intervenga para hacer cesar las causas de la alteración del goce pacífico del derecho o, al menos, para evitar que el inicio de la lesión se vuelva violación definitiva del derecho.” 15 Sobre la amenaza extrema afirmó: “una persona se encuentra en este nivel cuando está sometida a una amenaza que cumple con todas las características señaladas anteriormente y además, el derecho que está en peligro es el de la vida o la integridad personal.

De allí que, en este nivel, el individuo pueda exigir la protección directa de sus derechos a la vida y a la integridad personal y, en consecuencia, no tendrá que invocar el derecho a la seguridad como título jurídico para exigir protección por parte de las autoridades. || Por lo tanto, en el nivel de amenaza extrema, no sólo el derecho a la seguridad personal está siendo violado sino que, además, también se presenta la amenaza cierta que muestra la inminencia del inicio de la lesión consumada de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal.

De allí que, cuando la persona esté en este nivel, tiene el derecho a que el Estado le brinde protección especializada.” 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 23 4.4. Posteriormente, en Sentencia T-750 de 2011, este Alto Tribunal plasmó unas consideraciones relevantes frente a las eventuales contradicciones conceptuales presentes en las sentencias T-719 de 2003 y T-339 de 2010.

Sobre el particular, precisó que: (i) lo definitivo para determinar si se vulneró o no el derecho a la seguridad personal es que la circunstancia en la que se encuentra el ciudadano sea excepcional o extrema puesto que los mensajes, riesgos, intimidaciones o amenazas recibidas son específicos e individualizables, concretos, presentes, importantes, serios, claros, excepcionales y desproporcionados;

(ii) cuando ello ocurre, independientemente de que la escala denomine el evento como un riesgo o una amenaza, la acción de tutela procede para proteger el derecho a la seguridad personal; y (iii) en tales eventos, el Estado tiene la obligación de brindar medidas de protección oportunas y adecuadas, que correspondan a un estudio serio y proporcionado del nivel de riesgo en el que se encuentra la persona. 4.4.1.

Adicionalmente, la Sentencia T-750 de 2011 resaltó que ciertos grupos de población reciben un número mucho mayor de amenazas contra su seguridad personal debido a su rol dentro del conflicto armado interno, o su carácter minoritario u opositor, por lo cual, “tanto las autoridades administrativas como los jueces constitucionales deben atender con especial solicitud las peticiones de protección elevadas por sujetos tales como defensores de derechos humanos, desplazados, sindicalistas, desmovilizados de las guerrillas, entre otros”.

Frente a los líderes y activistas sindicales, la Corte destacó que: (i) durante muchos años en Colombia, el ejercicio de la protesta social para la mejora de las condiciones de los trabajadores y la garantía de sus derechos humanos, ha puesto en riesgo la vida y la integridad de los líderes sindicales y de sus familias; y (ii) de esto modo, son en la actualidad una población que merece especial protección constitucional en cuanto tiene que ver con su derecho a la seguridad personal. 4.5.

En síntesis, la Sala considera que las providencias citadas en el presente acápite constituyen un marco jurisprudencial de referencia que resulta indispensable para delimitar el contenido y alcance del derecho fundamental a la seguridad personal, así como las obligaciones y exigencias que se desprenden tanto para las autoridades estatales como para las personas que reclaman la protección de este derecho fundamental.

Por otro lado, estas sentencias resultan relevantes en tanto reconocen que existen ciertos grupos de población, como los activistas sindicales, servidores públicos (entre los que se cuentan docentes, jueces, trabajadores del sector salud, policías), desmovilizados, líderes políticos, víctimas y testigos en procesos de justicia y paz) que, dada su condición o contexto, se encuentran expuestos a mayores amenazas, por lo cual, exigen una especial atención por parte de las autoridades.

Finalmente, conviene destacar que estas providencias han sido reiteradas en fallos posteriores16. 16 Ver, entre otras, sentencias T-078 de 2013. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo (cita la T-719/03 y la T-339/10); T- 591 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo (cita la T-719/03, y la T-339 de 2010); T-190 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo (cita la T-719/03 y la T-339/10);

T-224 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo (cita la T-719/03 y la T-339/10); T-460 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo (cita la T-719/03, la T-339/10 y la T-750/11); T-124 de 2015. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez (cita la T-719/03 y la T-339/10); T-399 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado (cita la T-719/03, la T-339/10 y la T-750/11);

T-473 de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos (cita la T-719/03 y la T- 339/10). 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 24 En este caso, la entidad demandada es la Unidad Nacional de Protección, la cual conforme al Decreto 4065 de 2011, que la creó, tiene por objeto (artículo 3): “articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio de protección a quienes determine el Gobierno Nacional que por virtud de sus actividades, condiciones o situaciones políticas, públicas, sociales, humanitarias, culturales, étnicas, de género, de su calidad de víctima de la violencia, desplazado, activista de derechos humanos, se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal o en razón al ejercicio de un cargo público u otras actividades que pueden generar riesgo extraordinario, como el liderazgo sindical, de ONG y de grupos de personas desplazadas, y garantizar la oportunidad, eficiencia e idoneidad de las medidas que se otorgan.

Se exceptúan del campo de aplicación del objetivo de la Unidad los programas de competencia de la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y el Programa de Protección a Víctimas y Testigos de la Ley de Justicia y Paz”. Y en el artículo 4 se establecieron sus funciones, entre las que se encuentran:1. Articular y coordinar la prestación del servicio de protección con las entidades competentes a nivel nacional y territorial; 2.

Definir, en coordinación con las entidades o instancias responsables, las medidas de protección que sean oportunas, eficaces e idóneas, y con enfoque diferencial, atendiendo a los niveles de riesgo identificados; 3. Implementar los programas de protección que determine el Gobierno Nacional, de competencia de la Unidad, dirigidos a salvaguardar los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad personal; 4.

Hacer seguimiento y evaluación a la oportunidad, idoneidad y eficacia de los programas y medidas de protección implementadas, así como al manejo que de las mismas hagan sus beneficiarios y proponer las mejoras a que haya lugar; 5. Brindar de manera especial protección a las poblaciones en situación de riesgo extraordinario o extremo que le señale el Gobierno Nacional o se determine de acuerdo con los estudios de riesgo que realice la entidad; 6.

Realizar la evaluación del riesgo a las personas que soliciten protección, dentro del marco de los programas que determine el Gobierno Nacional, de competencia de la Unidad, en coordinación con los organismos o entidades competentes; 7. Realizar diagnósticos de riesgo a grupos, comunidades y territorios, para la definición de medidas de protección, en coordinación con los organismos o entidades competentes.

El Decreto 1066 de 2015, por medio del cual se expidió el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior, que compiló a su vez el Decreto 4912 de 2011, que organizó el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 25 libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades del Ministerio del Interior y de la Unidad Nacional de Protección, establece:

ARTÍCULO 2. 4.1.2.1. Objeto. Organizar el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, publicas, sociales o humanitarias, o en razón del ejercicio de su cargo, en cabeza de la Unidad Nacional de Protección, la Policía Nacional y el Ministerio del Interior.

(…)

ARTÍCULO 2. 4.1.2.2. Principios. Además de los principios constitucionales y legales que orientan la función administrativa, las acciones en materia de prevención y protección, se regirán por los siguientes principios: 1. Buena fe: Todas las actuaciones que se surtan ante el programa, se ceñirán a los postulados de la buena fe. 2.

Causalidad: La vinculación al Programa de Prevención y Protección, estará fundamentada en la conexidad directa entre el riesgo y el ejercicio de las actividades o funciones políticas, publicas, sociales o humanitarias. Los interesados en ser acogidos por el programa deben demostrar, siquiera sumariamente, dicha conexidad. (…) 5. Consentimiento: La vinculación al Programa de Prevención y Protección requerirá de la manifestación expresa, libre y voluntaria por parte del solicitante o protegido respecto de la aceptación o no de su vinculación (…) 7.

Eficacia: Las medidas tendrán como propósito prevenir la materialización de los riesgos o mitigar los efectos de su eventual consumación. 8. Enfoque Diferencial: Para la Evaluación de Riesgo, así como para la recomendación y adopción de las medidas de protección, deberán ser observadas las especificidades y vulnerabilidades por edad, etnia, genero, discapacidad, orientación sexual, y procedencia urbana o rural de las personas objeto de protección. (…) 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 26 10.

Goce Efectivo de Derechos: Para su planeación, ejecución, seguimiento y evaluación el Programa de Prevención y Protección tendrá en cuenta el conjunto de derechos constitucionales fundamentales de los que son titulares los protegidos, en el marco del principio de correlación entre deberes y derechos. 11. Idoneidad: Las medidas de prevención y protección serán adecuadas a la situación de riesgo y procurarán adaptarse a las condiciones particulares de los protegidos. 12.

Oportunidad: Las medidas de prevención y protección se otorgarán de forma ágil y expedita. 13. Reserva Legal: La información relativa a solicitantes y protegidos del Programa de Prevención y Protección es reservada. Los beneficiarios de las medidas también están obligados a guardar dicha reserva. (…) 15. Temporalidad: Las medidas de protección tienen carácter temporal y se mantendrán mientras subsista un nivel de riesgo extraordinario o extremo, o en tanto la persona permanezca en el cargo, según el caso.

Las medidas de prevención son temporales y se mantendrán en tanto persistan las amenazas o vulnerabilidades que enfrenten las comunidades o grupos.

ARTÍCULO 2. 4.1.2.3. Definiciones. Para efectos del presente Decreto se entenderá por: 1. Activista: Persona que interviene activamente en la defensa de los derechos humanos. La acreditación de una persona como activista, se efectuará mediante certificación que expida por la respectiva organización o grupo al que pertenece o por una autoridad legalmente reconocida. 2.

(…) 3. Amenaza: Factor del riesgo que comprende las situaciones o hechos externos con la potencialidad de causar daño a una persona, grupo o comunidad, a través de una acción intencionada y por cualquier medio. (…) 4. Dirigente o Representante: Persona que ocupa un cargo directivo o ejerce la representación de una organización o grupo al que pertenece.

La acreditación de una persona como dirigente o representante será expedida por la misma organización o grupo del que hace parte. (…) 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 27 8. Evaluación de Riesgo: Proceso mediante el cual se realiza un análisis de los diferentes factores de riesgo a fin de determinar el nivel del mismo, que para los presentes efectos puede ser ordinario, o extremo. 9.

Medidas de protección: Acciones que emprende o elementos físicos de que dispone el Estado con el propósito de prevenir riesgos y proteger los derechos a la vida, integridad, libertad, y seguridad personal de los protegidos. 10. Medidas de prevención en el marco del Programa: Acciones que emprende o elementos físicos de que dispone el Estado para el cumplimiento del deber de prevención en lo que se refiere a la promoción del respeto y garantía de los derechos humanos de los sujetos protegidos del Programa.

(…) 13. Protección: Deber del Estado colombiano de adoptar medidas especiales para personas, grupos o comunidades en situación de riesgo extraordinario o extremo, que sean objeto de este Programa, con el fin de salvaguardar sus derechos. (…) 15. Riesgo: Probabilidad de ocurrencia de un daño al que se encuentra expuesta una persona, un grupo o una comunidad, como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, publicas, sociales o humanitarias, o en razón al ejercicio de su cargo, en unas condiciones determinadas de modo, tiempo y lugar. 16.

Riesgo Extraordinario: Es aquel que las personas, como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, publicas, sociales o humanitarias, o en razón al ejercicio de su cargo, no están obligadas a soportar y comprende el derecho de recibir del Estado la protección especial por parte del Programa, respecto de su población y siempre que reúna las siguientes características: 16.1.

Que sea especifico e individualizable. 16.2. Que sea concreto, fundado en acciones o hechos particulares y manifiestos y no en suposiciones abstractas. 16.3. Que sea presente, no remoto ni eventual. 16.4. Que sea importante, es decir, que amenace con lesionar bienes jurídicos protegidos. 16.5. Que sea serio, de materialización probable por las circunstancias del caso. 16.6.

Que sea claro y discernible. 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 28 16.7. Que sea excepcional en la medida en que no debe ser soportado por la generalidad de los individuos. 16.8. Que sea desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo. 17.

Riesgo Extremo: Es aquel que se presenta al confluir todas las características señaladas para el riesgo extraordinario y que adicionalmente es grave e inminente. 18. Riesgo Ordinario: Es aquel al que están sometidas todas las personas, en igualdad de condiciones, por el hecho de pertenecer a una determinada sociedad; genera para el Estado la obligación de adoptar medidas de seguridad pública y no comporta la obligación de adoptar medidas de protección. (…)

ARTÍCULO 2. 4.1.2.5. Protección La población objeto de protección del Programa de qué trata este Capítulo podrá serlo en razón a su situación de riesgo extraordinario o extremo, o en razón del cargo. (…)

ARTÍCULO 2. 4.1.2.28. Responsabilidades de la Unidad Nacional de Protección. La Unidad Nacional de Protección tendrá las siguientes responsabilidades: 1. Recibir y tramitar las solicitudes de protección e información allegadas, dando prioridad a aquellas en las que se evidencie gravedad e inminencia. 2. Informar a los solicitantes de protección, de los procesos que se deben surtir para determinar el ingreso o no al Programa de Protección, y orientarlos respecto de las instituciones concernidas y las medidas que puedan ser complementarias para cada caso en particular. 3.

Analizar y verificar la documentación relacionada con las solicitudes de protección. 4. Coordinar con las entidades competentes, la implementación de medidas preventivas a las que haya lugar. 5. Solicitar, a quien corresponda y según el caso, información complementaria para analizar la situación particular de riesgo del peticionario. 6.

Atender y tramitar las solicitudes de emergencia y activar la presunción constitucional de riesgo, cuando aplique; así como hacer seguimiento a la respuesta brindada por las autoridades competentes. 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 29 7. Dar traslado a las autoridades competentes de las solicitudes de protección o información, que no sean de su competencia. 8.

Realizar una entrevista personal con el solicitante, para ampliar la información relacionada con su situación particular del nivel de riesgo. 9. Requerir la elaboración de la evaluación del nivel de riesgo al Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo - CTAR. 10. Presentar ante el CERREM el resultado de la evaluación del nivel de riesgo y la recomendación de medidas sugeridas, por parte del Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo- CTAR. 11.

Adoptar e implementar las medidas de protección de competencia de la UNP, considerando la recomendación del CERREM. 12. Comunicar las medidas de protección a implementar, previa recomendación del CERREM, a las entidades correspondientes. 13. Hacer seguimiento periódico a la implementación, uso, oportunidad, idoneidad y eficacia de las medidas de protección. 14.

Informar al peticionario la decisión tomada y los motivos que la sustentaron respecto de la solicitud de medidas de protección. 15. Dar traslado a la Fiscalía General de la Nación de las amenazas que reporten los peticionarios de protección y hacer seguimiento al avance de los procesos. 16. Decidir sobre la suspensión, ajuste o finalización de las medidas de protección otorgadas, de acuerdo con las recomendaciones del respectivo Comité y el procedimiento correspondiente. 17.

Coordinar con las autoridades civiles nacionales y territoriales, y la fuerza pública, la implementación de estrategias de protección para situaciones particulares de riesgo. 18. Desarrollar estrategias de promoción para el uso debido de las medidas de protección, autoprotección, auto seguridad y técnicas de protección. 19. Reevaluar el nivel de riesgo de acuerdo con el procedimiento ordinario del programa de protección.

PARÁGRAFO 1. (…) 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 30 PARÁGRAFO 2. El director de la UNP podrá apartarse de la recomendación de medidas de protección emitidas por el CERREM, por medio de acto administrativo debidamente motivado, cuando las circunstancias técnicas lo ameriten, solicitando la revaluación del riesgo de manera inmediata".

(…)

ARTÍCULO 2. 4.1.2.38. Objeto y funciones del CERREM. El Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas - CERREM- tienen por objeto la valoración integral del riesgo, la recomendación de medidas de protección y complementarias y ejercerá las siguientes funciones: 1. Analizar la situación de riesgo de cada caso que inicie la ruta de protección, según la información provista por el CTAR en sus sesiones.

En caso de que se suministre información adicional referente al riesgo, amenaza o vulnerabilidad que no hubiere sido tenida en cuenta dentro del análisis, los documentos pertinentes deberán ser aportados durante la sesión. 2. Validar la determinación de nivel del riesgo de manera motivada, de las personas a las cuales se les activo ruta de protección a partir del insumo suministrado por el CTAR. 3.

Recomendar al director de la Unidad Nacional de Protección las medidas de protección, así como la temporalidad de las mismas. 4. Recomendar, de manera excepcional, medidas de protección distintas a las previstas en el artículo 2.4.1.2.11, numeral 1.1., conforme al parágrafo 2° del citado artículo. 5. Recomendar al director de la Unidad Nacional de Protección, el ajuste de las medidas de prevención y protección, cuando a ello hubiere lugar, en virtud de los resultados de la revaluación del riesgo. 6.

Dar traslado a las correspondientes entidades, para la adopción de medidas complementarias que tengan impacto en la mitigación del riesgo, en el marco de sus competencias. 7. Recomendar al director de la Unidad Nacional de Protección, cuando hubiere lugar a ello, que le solicite al beneficiario dar estricto cumplimiento a los compromisos y demás recomendaciones para el uso adecuado de las medidas de protección, en el marco de las acciones preventivas del programa, conforme a lo señalado en el numeral 26 del artículo 2.4.1.2.3 del presente decreto. 8.

Recomendar al director de la Unidad Nacional de Protección, el llamado de atención, la suspensión o finalización de las medidas de protección a cargo de la entidad, cuando a ello hubiere lugar, incluso, en casos de 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 31 inactivación temporal o definitiva de la orden de trabajo del estudio del riesgo. 9.

Recomendar en cada caso particular la temporalidad de la suspensión de las medidas de protección por el uso indebido de las mismas. 10. Darse su propio reglamento, en el marco de los principios del presente decreto. 11. Las demás que sean necesarias para el desarrollo de su objeto. (…) (…)

ARTÍCULO 2. 4.1.2.40. Procedimiento ordinario del programa de protección. El procedimiento ordinario del programa de protección es el siguiente: 1. Recepción de la solicitud de protección y diligenciamiento del formulario de solicitud de inscripción con la verificación de los requisitos mínimos establecidos. 2. Análisis de la pertenencia del solicitante a la población objeto del programa de protección y existencia del nexo causal entre el riesgo y la actividad que este desarrolla. 3.

Inicio del procedimiento de evaluación del riesgo por parte del CTAR. 4. Presentación del resultado de la evaluación del riesgo al CERREM en un plazo no mayor de 30 días hábiles, contados a partir del momento en que el solicitante expreso su consentimiento para la vinculación al programa. 5. Análisis, valoración del caso y recomendación de medidas por parte del respectivo comité. 6.

Adopción de la recomendación del respectivo comité por parte del director de la Unidad Nacional de Protección, mediante acto Administrativo motivado. 7. El contenido del acto administrativo de que trata el numeral anterior será dado a conocer al protegido mediante comunicación escrita. 8. Implementación de las medidas de protección, para lo cual, la entidad competente suscribirá un acta en donde conste su entrega al protegido. 9.

Seguimiento a la implementación y uso de las medidas de protección. 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 32 10. Reevaluación del nivel de riesgo, para lo cual la Unidad Nacional de Protección - UNP establecerá un procedimiento abreviado, en tanto es un procedimiento técnico.

PARÁGRAFO 1. La realización de la evaluación del riesgo, cuando haya lugar a ello, es un requisito sine qua non para que el caso pueda ser tramitado y se puedan asignar medidas de protección.

PARÁGRAFO 2. El nivel de riesgo de las personas que hacen parte del Programa de Protección será revaluado una (1) vez al año, o antes, si se presentan nuevos hechos que puedan generar una variación del riesgo. Para el caso de los servidores públicos de la Contraloría General de la República incluidos a través del numeral 15 del artículo 2.4.1.2.6, se aplicará lo dispuesto en el artículo 42A del Decreto Ley 267 de 2000 adicionado por el artículo 3 del Decreto 2037 del 2019 o la norma que lo modifique, adicione o sustituya, respecto de lo cual se comunicarán las recomendaciones al comité correspondiente.

En el caso de los ex presidentes y ex vicepresidentes de la República, el nivel del riesgo será revaluado cada cuatro (4) años, salvo que se presente una situación extraordinaria que amerite el incremento de su esquema antes del término señalado. En tal medida, se entiende modificado el Decreto 1069 de 2018, "por el cual se dictan disposiciones sobre protección y seguridad para los señores ex presidentes y ex vicepresidentes de la República de Colombia".

(…)

PARÁGRAFO 3. Solo se podrá recomendar la modificación de las medidas de protección por el CERREM, cuando exista una variación de las situaciones que generaron el nivel de riesgo.

PARÁGRAFO 4. El consentimiento para el inicio de la evaluación de riesgo se entenderá otorgado por el solicitante de inscripción al programa de prevención y protección, con el diligenciamiento en físico o tramite en línea del formulario establecido por la entidad y la presentación del documento que lo acredite como población objeto del programa; salvo las excepciones previstas en la ley y en el presente decreto.

PARÁGRAFO 5. Bajo el principio de colaboración armónica, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación, las personerías municipales, las autoridades locales, y en general, las autoridades públicas en el marco de sus competencias legales y constitucionales procuraran orientar y brindar apoyo en el trámite de solicitudes de protección que sean puestas en su conocimiento, y darán traslado inmediato a la UNP, para que realice la caracterización inicial, conforme a los parámetros establecidos en el presente decreto. 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 33 PARÁGRAFO 6.

En desarrollo de las evaluaciones de riesgo, las entidades públicas darán respuesta oportuna a las solicitudes de información realizadas por el CTAR, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. En síntesis, el Decreto 1066 de 2015 establece un procedimiento ordinario de protección en razón del riesgo, en el marco del Programa de Prevención y Protección a cargo de la UNP, el cual se rige por distintas etapas e instancias, y en el que confluyen varios actores, entre ellos el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas - CERREM- que tiene por objeto la valoración integral del riesgo, la recomendación de medidas de protección y complementarias.

Al revisar la situación del señor Alberto José Ospina Giraldo, se encuentra que desde el año 2014 ha sido objeto de evaluación de riesgo que ha arrojado como resultado uno extraordinario, y por ello ha sido beneficiario de diferentes medidas de protección, lo cual se acredita con las resoluciones que ha expedido la Unidad Nacional de Protección, en las cuales ha adoptado las recomendaciones del CERREM.

El meollo del asunto gira en torno a la expedición de la Resolución 5683 del 15 de agosto de 2019, que ajustó unas medidas de protección al señor Ospina Giraldo al considerarse, tras analizar su riesgo, que aunque continuaba en riesgo extraordinario la intensidad había disminuido por no evidenciar situaciones intimidantes en su contra, lo que conllevó una calificación del 50.55%, que trajo como consecuencia la finalización del esquema de seguridad de vehículo blindado y dos hombres de protección, ratificando el medio de comunicación, el chaleco blindado y el botón de apoyo; decisión que fue recurrida por el actor y que generó la expedición de la Resolución nro. 7418 del 11 de octubre de 2019, que confirmó la decisión. Por lo anterior, el actor presentó acción de tutela, y mediante fallo del 21 de enero de 2020 el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales – Sala Civil Familia – confirmó la decisión de primera instancia frente a la implementación del esquema de protección que antes de la Resolución nro. 5683 de 2019 tenía el actor, dejando sin efectos este acto administrativo y ordenando a la UNP efectuar un nuevo estudio del nivel de riesgo del señor Ospina Giraldo.

Dicha situación dio lugar a la expedición de la Resolución nro. 4899 del 12 de agosto de 2020 que, en cumplimiento a esa acción de tutela, llevó a cabo un nuevo estudio de riesgo y determinó que el mismo era ordinario, argumentándose que: “Teniendo en 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 34 cuenta que no se evidenciaron elementos que mostraran objetivamente situaciones que incrementaran el nivel de riesgo, como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones, que conlleven a una situación de riesgo extraordinaria o extrema, tal como lo establecen los artículos 2.4.1.2.1 y 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015, modificado por el Decreto 567 de 2016, pues no se observó ninguna de las características que la Corte Constitucional señala que se deben tener en cuenta para que se configure un riesgo extraordinario y una amenaza real, que comporte la asignación de medidas de protección especiales”.

Se plasmó, además, como motivaciones del mencionado acto administrativo: (…) 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 35 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 36 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 37 Contra la anterior decisión se solicitó la revocatoria directa, la cual fue decidida de manera negativa con Resolución nro. 7964 del 7 de diciembre de 2020.

Acorde a las pruebas que reposan en el expediente, según certificado expedido por el municipio de La Dorada y la personería de ese mismo municipio, el señor Ospina Giraldo para el año 2014 se desempeñaba como representante legal de ASOFADES; delegado de la Mesa de Participación Municipal de Víctimas ante la Mesa Departamental; representante ante el municipio del Comité Territorial de Justicia Transicional; y representante de restitución de tierras.

La orden de trabajo 373292 de febrero de 2020, que es el soporte del acto administrativo demandado, en relación con la entrevista practicada al señor demandante plasmó que al grupo poblacional que pertenecía era “dirigente y/o representante de organizaciones defensoras de derecho humanos – coordinador de la mesa municipal de participación efectiva de las víctimas de Victoria – Caldas”; y que residía en Victoria desde el año 2017.

Que también pertenecía al grupo poblacional de desplazados de La Dorada a Victoria en el año 2017. En ocupación indicó que era ocupante de la Mesa de Víctimas. Y en antecedentes de amenaza o hechos en contra de familiares refirió el homicidio de su padre en el municipio de Marquetalia en el año 1983. 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 38 En su historia laboral se plasmó que era representante legal de ASOFADES desde el 2006 a la actualidad;

Coordinador de la Mesa de Víctimas municipal desde el año 2017 a la actualidad; que era representante de desplazamiento y tierras de la Mesa de Víctimas Departamental desde el 2006 a la actualidad. Y en el acápite de si los cargos generaban riesgo a él o su núcleo familiar indicó que “por su participación en la mesa ha sido víctima de amenazas”.

En cuanto a las medidas especiales de protección o seguridad actualmente asignadas, se plasmó que: “Cuenta con medidas de protección por parte de la UNP, desde el año 2015 tiene dos hombres de protección, un vehículo convencional, un chaleco blindado, un medio de comunicación”. En información sobre vulnerabilidades se consignó en desplazamientos y movilizaciones en relación con sus asuntos personales y habituales: “Realiza desplazamientos frecuentes a Samaná, Manizales y Dorada Caldas por su labor dentro de la mesa”.

Y en cuanto a movilización en virtud de asuntos laborales: “Desplazamientos frecuentes a La Dorada ya que allá tiene una casa, su tierra y negocios económicos”. En rutas se consignó que eran terrestres; y en horarios, en el día. En cuanto a posibles vulnerabilidades en desplazamientos/rutas indicó: “Entre septiembre y octubre de 2019, tenía un solo escolta, en el municipio de Padua se dirigían para Manizales iba un hombre en una moto y el escolta paraba y el hombre de la moto también, así todo el trayecto hasta que el evaluado le dijo paremos en delgaditas y en ese momento el hombre de la moto continuo (sic).

Menciona que estaba con el anterior hombre de protección Huberney”. Y, finalmente, en la sinopsis se escribió: 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 39 Como parte de la orden de trabajo, se recepcionaron entrevistas a terceros, entre ellos, quienes hacen parte del esquema de protección del demandante, personas que manifestaron que la vulnerabilidad se presentaba en los desplazamientos a La Dorada, donde se le acercaban muchas personas extrañas y le decían cosas; y que por su labor el actor se desplazaba a diferentes lugares, corregimientos, municipios donde existía presencia de grupos al margen de la ley.

También se le realizó entrevista al personero del municipio de Victoria, quien indicó que en la zona no existe presencia de grupos al margen de la ley, ni existen situaciones de amenaza que el señor demandante haya manifestado; y que tampoco se presentaban antecedentes en contra de los integrantes de la Mesa de Participación de Víctimas, quienes tenían una intervención activa en el municipio.

El secretario de gobierno del municipio de Victoria indicó que en el ente territorial no existía presencia de grupos al margen de la ley, y que en el año 2019 solo hubo un homicidio. Que no tenía conocimiento de amenazas o hechos en contra del señor actor, y que este tampoco había registrado situaciones de riesgo. También rindió declaración una patrullera de la Policía de Victoria, quien informó que conoce al demandante porque le pasa revista diariamente, pero que no ha manifestado situaciones de seguridad.

Teniendo en cuenta entonces las pesquisas llevadas a cabo dentro de la orden de trabajo 373292, en el instrumento estándar de valoración se calificó el riesgo del demandante de la siguiente manera: 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 40 En el formato de cuerpo del estudio de valoración del riesgo se consignó: Es de advertir que el riesgo del demandante ha tenido las siguientes variaciones En la sentencia T-339 de 2010, citada también por la a quo, se precisó lo siguiente en relación con los niveles de riesgo, y el concepto de riesgo y amenaza: 5.

Teniendo en cuenta que la Corte ha atado la protección de este derecho a la existencia de riesgos de determinada índole, en la sentencia T-719 de 2003, en la que la Corte Constitucional analizó el caso de un desmovilizado de las FARC que estaba siendo amenazado por ese grupo al margen de la ley, se estableció la existencia de una escala de riesgos que ha permitido, desde entonces, delimitar objetivamente cuando una persona puede exigir protección especial por parte de la Administración[30].

De conformidad con lo anterior, esta Corporación, en dicha sentencia, manifestó que existen los siguientes cinco niveles de riesgo: a) Nivel de riesgo mínimo: se refiere a aquel en el cual la persona sólo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales. Ninguna persona se ubica en este nivel porque, al vivir en sociedad, las personas se ven sometidas a otro tipo de riesgos. b) Nivel de riesgo ordinario: se refiere a aquel riesgo que es soportado por igual por quienes viven en sociedad.

A diferencia del riesgo mínimo, el riesgo ordinario también proviene de factores externos a la persona[31]. Frente a esta clase de riesgo, el Estado tiene la obligación de adoptar medidas generales para proteger a la sociedad. Por ejemplo, debe ofrecer un servicio de policía eficaz que proteja a las personas. Sin embargo, un individuo que esté sometido a esta categoría de daño, no puede exigir medidas de protección especial por parte de las autoridades porque, en virtud del principio de igualdad ante las cargas públicas, todas las 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 41 personas deben someterse en igualdad de condiciones al riesgo ordinario. c) Nivel de riesgo extraordinario: hace alusión a aquel riesgo que ninguna persona tiene el deber jurídico de soportar.

Para saber cuándo se está en presencia de un riesgo de esta naturaleza, el funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la situación concreta y determinar si el riesgo tiene alguna de las siguientes características: i) no puede tratarse de un riesgo genérico pues debe ser específico e individualizable; ii) debe ser concreto en la medida en la que se debe basar en acciones o hechos particulares; iii) debe ser presente, es decir, no remoto ni eventual; iv) tiene que ser importante, es decir que debe amenazar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto; v) debe ser serio, esto es, de materialización probable; vi) debe tratarse de un riesgo claro y discernible, no de una contingencia o peligro difuso; vii) tiene que ser excepcional, pues no debe ser un riesgo que deba ser tolerado por la generalidad de las personas y; finalmente iii) debe ser desproporcionado frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo.

Cuando concurran varias de estas características, el sujeto podrá invocar su derecho fundamental a la seguridad personal para recibir protección por parte del Estado. d) Nivel de Riesgo extremo que amenaza la vida o la integridad personal: una persona se encuentra en este nivel cuando está sometida a un riesgo que cumple con todas las características señaladas anteriormente y además que es: i) grave e inminente y; ii) que amenaza con lesionar la vida o la integridad personal.

De allí que, en este nivel, el individuo pueda exigir la protección directa de sus derechos a la vida y a la integridad personal y, en consecuencia, no tendrá que invocar el derecho a la seguridad como título jurídico para exigir protección por parte de las autoridades. En efecto, en este nivel la intensidad del riesgo es de tal magnitud que, para exigir la intervención del Estado, se puede exigir la protección de los derechos a la vida y a la integridad personal, sin necesidad de invocar el derecho a la seguridad personal. e) Riesgo consumado: se presenta cuando el riesgo que la persona no tiene el deber jurídico de soportar se ha concretado, lesionando los derechos a la vida o integridad personal.

En este caso, proceden las acciones sancionatorias y reparatorias, no las preventivas. 6. Por lo tanto, de acuerdo a la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a la seguridad personal sólo se puede invocar cuando su titular está sometido a un riesgo extraordinario. Cuando se está en presencia de un riesgo extremo que amenace la vida o la integridad personal, el individuo podrá exigir que las autoridades le brinden protección especial en virtud de sus derechos a la vida y a la integridad personal.

Por el contrario, cuando la persona está 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 42 sometida a un riesgo ordinario, en virtud del principio de igualdad ante las cargas públicas, esta deberá asumirlo y no podrá exigirle al Estado medidas concretas de protección. 4.3.2.

Precisión de la escala de riesgos y amenazas. Diferencia entre amenaza y riesgo. 6. De lo anterior, se puede concluir que la Corte no ha precisado con el nivel deseable los conceptos de riesgo y de amenaza[32]. En efecto, de acuerdo al diccionario de la Real Academia de la Lengua, el riesgo es la “contingencia o proximidad de un daño”, y la contingencia es la “posibilidad de que algo suceda o no suceda” o “cosa que puede suceder o no suceder”.

Por su parte, la amenaza es la “acción de amenazar” y, a su vez, amenazar significa “dar indicios de estar inminente algo malo o desagradable”. En esta medida, el riesgo es siempre abstracto y no produce consecuencias concretas, mientras que la amenaza supone la existencia de señales o manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a suceder.

En otras palabras, la amenaza supone la existencia de “signos objetivos que muestran la inminencia de la agravación del daño”[33]. Por este motivo, “cualquier amenaza constituye un riesgo pero no cualquier riesgo es una amenaza”[34]. Por lo tanto, cuando la jurisprudencia de esta Corporación antes reseñada, se refiere a los tipos de riesgo que conducen a otorgar protección por parte del Estado (riesgo extraordinario y riesgo extremo), se refiere con más exactitud al concepto de amenaza pues no es suficiente con que exista una contingencia de un posible daño, sino que debe haber alguna manifestación, alguna señal, que haga suponer que la integridad de la persona corre peligro.

Está probado que el demandante actúa como defensor de derechos de las víctimas del conflicto armado al pertenecer a varias organizaciones, especialmente de las personas que han vivido el desplazamiento forzado, condición que en algún momento padeció. Labor que desarrolla especialmente en el municipio de La Dorada, que es un sitio en el cual hay presencia de varios grupos al margen de la ley, y que es una actividad que ha generado que se vea inmerso en diferentes situaciones que han afectado su derecho a la seguridad personal, y conllevado a que se le brindara esquema de seguridad por espacio de 6 años más o menos. Aunque es cierto, como se afirma en el acto administrativo demandado, pues de ello también dan cuenta las pruebas, que el actor no había denunciado situaciones de amenazas específicas e individualizables, no puede desconocer esta Sala que, por su condición de activista, persona que interviene activamente en la defensa de los derechos humanos, y los lugares en los que lleva a cabo sus actuaciones en el departamento de 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 43 Caldas, sí padece un riesgo, y que la Unidad Nacional de Protección no tuvo en consideración esta situación al momento de expedir el acto administrativo que modificó su calificación, o por lo menos no se evidencia que la haya analizado; llamando la atención que en menos de un año, y sabiendo que el accionante no dejó sus labores como representante de ASOFADES, coordinador de la Mesa de Víctimas Municipal, y representante de desplazamiento y tierras de la Mesa de Víctimas Departamental, y tampoco modificó los sitios a los cuales se desplaza, especialmente el municipio de La Dorada, informando él y sus escoltas que recibe comentarios intimidantes de la gente por la actividad que desarrolla, se le haya eliminado por completo su esquema de seguridad, pasando en menos de un año de un riesgo extraordinario a uno ordinario, cuando conforme las consideraciones de otros actos administrativos que otorgaron protección sí se analizaban estas circunstancias que ahora menciona la Sala.

Se considera entonces, como lo hizo el a quo, que en este caso, conforme a lo probado, se dejó de lado en el estudio del riesgo las labores que el demandante lleva a cabo y los sitios en las que las desempeña, y solo se tuvo en cuenta que no había recibido amenazas, de lo cual se concluyó que no eran necesarias las medidas de seguridad, desconociendo o pasando por alto la entidad una realidad intimidante que aún vive el demandante y que expuso claramente en el estudio de riesgo.

Por lo anterior, se considera que en este caso el acto administrativo que finalizó las medidas de seguridad al actor debe ser declarado nulo, como se decidió en la sentencia de primera instancia; coincidiendo con la decisión en torno al restablecimiento del derecho, y es continuar con la implementación del esquema de protección consistente en un chaleco blindado, un medio de comunicación y un botón de apoyo por el término de un año; medida que se fijará de forma temporal a fin de que se realice el respectivo estudio en la siguiente anualidad, sobre el nivel de riesgo al que esté expuesto el demandante y siempre que en dicho término no se presenten nuevos hechos constitutivos de amenaza para la vida e integridad física del señor Alberto José Ospina Giraldo.

Conclusiones de segunda instancia La Resolución nro. 4899 del 12 de agosto de 2020, emitida por la Unidad Nacional de Protección en cumplimiento a un fallo de tutela que ordenó realizar un nuevo estudio de riesgo al demandante, debe ser declarada nula por falsa motivación, tal como lo determinó la jueza, en cuanto las conclusiones a las que arribó la entidad, y que fueron el soporte para finalizar completamente las medidas de seguridad, no se acompasan con la 17001-33-39-006-2021-00139-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 046 Segunda instancia 44 información obtenida en el estudio de riesgo.

Lo anterior, lleva a confirmar la sentencia de primera instancia que data del 11 de julio de 2023. Costas Conforme al artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, aunque la sentencia será confirmada no se condenará en costas en esta instancia, en atención a que no se acreditó su causación en la segunda instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales el 11 de julio de 2023, dentro del proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por ALBERTO JOSÉ OSPINA GIRALDO contra LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia por lo brevemente expuesto.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, envíese el expediente al juzgado de origen; háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión realizada el 20 de marzo de 2025, conforme acta nro. 024 de la misma fecha CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado Ponente FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Ausente con comisión de servicios Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.