TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Referencia: Sentencia Segunda instancia Radicado: 63001-3333-004-2020-00168-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: LISIMACO ARIAS MEJÍA Demandado: CRQ y otros Tema: Indemnización sustitutiva de la pensión de vejez – Naturaleza jurídica – Caducidad Armenia, ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Sentencia 108 - 2025 Corresponde a esta Corporación resolver, en segunda instancia, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, CRQ1, en contra de la Sentencia proferida en primera instancia el 28 de 1 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=63001333300420 2000168016300123 /Índice 29 Sentencia Segunda Instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2020-00168-01 LISIMACO ARIAS MEJÍA Vs CRQ y otros septiembre de 2023 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia, mediante la cual se acogieron las pretensiones de la demanda2. 1.
ANTECEDENTES LISIMACO ARIAS MEJÍA, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda en contra de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO – CRQ, a efectos de que se resuelvan las siguientes pretensiones: i) Declarar la nulidad de los actos administrativos expedidos por el MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO así: Radicado: 2- 2015-005722 del 19 de febrero del 2015 – 12: 25 – radicación entrada: 1-2015-011213.
Expediente 3215/2015/RCO; nulidad de la respuesta de la CRQ - 00001099 del 26 de febrero del 2015 respuesta de derecho de petición con radicado 0942, 0003582 del 15 de abril del 2016 - radicado: 2421; Nulidad de la respuesta de COLPENSIONES – RAD: 2015_1024420 del 6 de enero del 2015 – (tirilla de radicación ) Respuesta: BZ2015:_1024420- 0362169, - 2016_3867452 del 19-04-2016 ( Tirilla de radicación) - respuesta: SEM – 982944 del 29 de junio del 2016, radicado BZG 2016_3867452 a favor del accionante; ii) La CRQ debe reconocerle la devolución de saldos o la indemnización sustitutiva por aportes hechos por el demandante y el pago del bono expedido por la Nación 2 Ibidem/Índice 26.
Sentencia Segunda Instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2020-00168-01 LISIMACO ARIAS MEJÍA Vs CRQ y otros - MINHACIENDA desde que empezó a laborar en esa entidad, desde 1 de abril de 1971 hasta el 6 de noviembre de 1978, cuando cumplió la edad requerida de los 62 años de edad para dicha devolución de saldos, estimando dicha pretensión en $25’428.368; iii) Declarar que la CRQ debe reconocerle los rendimientos financieros de estos aportes desde el 15 de diciembre del 2007, estimando esta pretensión en la suma $7’000.000. iv) De manera subsidiaria, declarar que MINHACIENDA y COLPENSIONES deben pagar y reconocer los rendimientos financieros por estos aportes desde el 15 de diciembre del 2007; v) Declarar que la CRQ debe pagar los intereses de mora como está contemplado en la Ley 100 de 1993 en su artículo 141, a partir del 15 de diciembre del 2007, en cuantía de $3’000.000; vi) De manera subsidiaria, declarar que COLPENSIONES o MINHACIENDA deben pagar dichos intereses de mora; vii) Reconocer el pago de las prestaciones ultra y extrapetita a que tenga derecho el accionante; viii) Declarar que COLPENSIONES o MINHACIENDA deben pagar las costas y gastos del proceso a favor del demandante.3 Una vez impartido el trámite procesal respectivo, el Juzgado de conocimiento, mediante la sentencia apelada, resolvió acoger las pretensiones de la demanda4. 3 Procesos digitalizados/Procesos Ordinarios/Dr. Luis Javier/Segunda instancia/Nulidad y Restablecimiento/SA63001-3333-004-2020-00186-01/Archivo 15 4 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=63001333300420 2000168016300123 /Índice 26 Sentencia Segunda Instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2020-00168-01 LISIMACO ARIAS MEJÍA Vs CRQ y otros La entidad accionada, CRQ, inconforme con la decisión, interpuso el recurso de apelación que es materia de estudio de la Sala5.
2. LA PROVIDENCIA APELADA El Juzgado de instancia para resolver lo pertinente, analizó temas como: i) El régimen legal de la indemnización sustitutiva por vejez; ii) La diferencia entre el reconocimiento y pago del bono pensional y de la indemnización sustitutiva; y iii) El caso en concreto. Con fundamento en ello, sostuvo: Se encuentra debidamente acreditado en el expediente que el demandante prestó sus servicios laborales en su momento para la Corporación Autónoma Regional del Quindío CRQ, entre el 1 de abril de 1971 al 6 de noviembre de 1978, desempeñando los cargos de Guardabosques y Chofer.
Por tanto, estuvo vinculado por más de siete años a la entidad demandada. Igualmente se comprobó que nació el 25 de noviembre de 1945, por lo que para el año 2015, fecha en la que presentó la reclamación administrativa a la Corporación Autónoma Regional del Quindío solicitando la indemnización sustitutiva de su pensión, contaba con 69 años de edad. 5 Ibidem/Índice 29 Sentencia Segunda Instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2020-00168-01 LISIMACO ARIAS MEJÍA Vs CRQ y otros De igual manera figura declaración juramentada efectuada ante Colpensiones donde expone literalmente lo siguiente: “Por lo tanto, bajo la gravedad de juramento informo que no me encuentro gozando de pensión alguna que sea incompatible con la prestación solicitada en COLPENSIONES, ni adelantando trámite de reconocimiento en otra entidad pública o privada.” De acuerdo con las anteriores pruebas, resulta evidente que el demandante estuvo vinculado al sector público con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, que contaba con 69 años de edad para el año 2015 cuando solicitó de la administración la indemnización sustitutiva de pensión y, que estaba en imposibilidad de seguir cotizando.
Por tanto, no cabe duda de que los tres requisitos legales del artículo 37 de la Ley 100 de 1993 son cumplidos por el señor Lisímaco Arias Mejía, por cuanto no alcanzó a laborar en el servicio público por más de 20 años, a pesar de ya haber superado los 50 años de edad. Como el accionante laboró entre los años 1971 y 1978, su derecho pensional estaba configurado bajo el marco normativo del artículo 1°de la Ley 33 de 1985.
Dicho reconocimiento de la indemnización sustitutiva deberá realizarse por la entidad demandada Corporación Autónoma Regional del Quindío CRQ, toda vez que no se probó que esta entidad hubiera realizado los aportes pensionales a un fondo o caja de previsión, teniendo esta la carga probatoria sobre el particular y en ese entendido y de conformidad con el precedente jurisprudencial Sentencia Segunda Instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2020-00168-01 LISIMACO ARIAS MEJÍA Vs CRQ y otros trascrito de la Corte Constitucional, deberá responder por dicho reconocimiento”6.
Entorno a la caducidad, el juzgado sostuvo: Ahora en lo que comporta a la caducidad, se tiene, una vez revisado el expediente que tal y como ya se dijo, la demanda fue presentada ante la jurisdicción ordinaria, especialidad laboral, en el año 2018, esto es, tres años después de la expedición de los actos controvertidos. No obstante, una vez analizan los documentos que acompañan el libelo y su contestación, no se advierte allí prueba de la notificación de los mismos, por lo que conforme al artículo 72 de la Ley 1437 de 2011, el fenómeno de la caducidad no tuvo lugar, por no entenderse surtida dicha notificación. (…) Conforme al aparte jurisprudencial que antecede, ningún sentido tendría la protección generada para la sustitución pensional a través de su imprescriptibilidad, sí ha de observarse el término de caducidad de que trata el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, pues de operar está, el accionante carecería de medio de control y por ende de herramientas para materializar la prerrogativa que le asiste en virtud a su condición de persona vulnerable.
Concluye el despacho dicha figura no tiene aplicación en el asunto sub- examine pues el actor cuenta con 78 años, es una persona de especial protección constitucional y debe garantizársele el acceso a la 6 Ibidem/Índice 26. Sentencia Segunda Instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2020-00168-01 LISIMACO ARIAS MEJÍA Vs CRQ y otros administración de justicia para debatir el derecho que le asiste a obtener el beneficio pensional, pues no de ninguna manera ha de recibirla.
3. LA APELACIÓN Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandada apeló la Sentencia7, anunciando, únicamente, que en el presente asunto sí operó el fenómeno jurídico de la caducidad: La juzgadora señala que es cierto que se demando (sic) tres años después, sin embargo, acude a la notificación personal, sin que deje de observar que el demandado acepta que el oficio sí se le entregó o comunicó por tanto la figura exceptiva sí estaba llamada a prosperar.
4. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA No se presentaron pronunciamientos8
5. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 5.1. Competencia 7 Ibidem/Índice 29. 8 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=63001333300420 2000168016300123 /Índice 10. Sentencia Segunda Instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2020-00168-01 LISIMACO ARIAS MEJÍA Vs CRQ y otros Al tenor del art. 153 del CPACA9, el Tribunal es el competente para resolver el recurso de alzada propuesto.
Sin embargo, se recuerda que el trámite del recurso de apelación limita el pronunciamiento de la segunda instancia, exclusivamente a lo que es materia de impugnación, tal como lo dispone el art. 328 del CGP10, aplicable por expresa remisión del art. 306 del CPACA.11 Es así como las razones aducidas por el recurrente en la sustentación de la apelación delimitan la competencia funcional del juez en segunda instancia. 5.2.
Problema jurídico 9 Artículo 153. Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 10 Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. /Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
(…) 11 Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Sentencia Segunda Instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2020-00168-01 LISIMACO ARIAS MEJÍA Vs CRQ y otros Conforme al recurso de apelación, se contrae el presente asunto, en segunda instancia a establecer: ¿Se ajustó a derecho el fallo de primer grado que negó la excepción de caducidad formulada por la entidad demandada, CRQ y acoger las pretensiones de la demanda? La tesis que sostendrá el Tribunal es que la sentencia apelada se ajustó a derecho, por tanto, amerita ser confirmada.
Los argumentos que permiten soportar esta tesis se pueden abordar bajo el análisis de: i) La caducidad frente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y ii) El caso concreto. 5.3. La caducidad en el medio de nulidad y restablecimiento del derecho El artículo 16412 del CPACA, señala que la demanda contenciosa administrativa incoada a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debe presentarse dentro de los cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo según el caso, so pena de que opere la caducidad. 12 Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) /2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: /(…)/d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.
Sentencia Segunda Instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2020-00168-01 LISIMACO ARIAS MEJÍA Vs CRQ y otros La caducidad es un fenómeno jurídico que se produce cuando el término concedido por la ley para entablar la demanda ha vencido. El término de caducidad está edificado sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo, sin consideración a situaciones personales, invariable, para que quien se pretenda titular de un derecho opte por accionar o no. Es por lo anterior que se da aplicación a la máxima latina “Contra non volenten agere non currit prescriptio”, es decir que el término de caducidad no puede ser materia de convención, antes de que se cumpla, ni después de transcurrido puede renunciarse.
Dicho de otro modo, el término para accionar no es susceptible de interrupción, ni de renuncia por parte de la Administración. En efecto, la caducidad se consagra por parte de la ley como una sanción por el no ejercicio oportuno de la acción y está fundamentada en la seguridad jurídica que debe prevalecer en el ordenamiento, para evitar que subsistan en el tiempo, situaciones sin ser definidas judicialmente13.
El Consejo de Estado, sobre el tema de la caducidad, ha anunciado: “La caducidad es la sanción que consagra la ley por el no ejercicio oportuno del derecho de acción, en tanto al exceder los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción, se ve limitado el derecho que 13 C.E. Sección Tercera. Subsección C. C.P. OLGA MELIDA VALLE DE DE LA HOZ.
Veintiuno (21) de febrero de dos mil once (2011).Radicación número: 52001-23-31-000-2010- 00214-01(39360) Sentencia Segunda Instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2020-00168-01 LISIMACO ARIAS MEJÍA Vs CRQ y otros asiste a toda persona de solicitar que sea definido un conflicto por el aparato jurisdiccional del poder público.
“Es decir, las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que situaciones permanezcan en el tiempo, sin que sean definidas judicialmente. En otros términos, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio de una determinada acción y, con el fin de satisfacer una pretensión específica, acudan a la organización jurisdiccional del poder público, a efectos de que el respectivo litigio o controversia sea definido con carácter definitivo por un juez de la república con competencia para ello.” 14 (Negrillas de la Sala). 5.4 El caso concreto Siguiendo las pautas normativas y jurisprudenciales expuestas, el Tribunal encuentra: 1.
El MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y la CRQ, negaron, en su orden, los rendimientos financieros por aportes (Radicado: 2- 2015-005722 del 19 de febrero del 2015 MHCP) y la devolución de saldos o la indemnización sustitutiva por aportes (respuesta de la CRQ - 1099 del 26 de febrero del 2015 14 C.E. Sección Tercera, Subsección C, Auto del 26 de julio de 2011, Exp. 41037, C.P. ENRIQUE GIL BOTERO.
Sentencia Segunda Instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2020-00168-01 LISIMACO ARIAS MEJÍA Vs CRQ y otros respuesta de derecho de petición con radicado 0942, 0003582 del 15 de abril del 2016) reclamados por el señor LISÍMACO ARIAS MEJÍA. 2. Para el año 2015, en que presentó la reclamación administrativa a la CRQ solicitando la indemnización sustitutiva de su pensión, el accionante contaba con 69 años de edad. 3.
La demanda, como lo advirtió el a quo, fue presentada ante la jurisdicción ordinaria, especialidad laboral, en el año 2018, tres años después de la expedición de los actos controvertidos. 4. La CRQ, al momento de contestar la demanda, propuso como excepciones las que denominó: i) Inexistencia causal de nulidad; ii) Inexistencia de la obligación; iii) Falta de legitimación en la causa por pasiva; y iv) Prescripción. 5.
El a quo declaró no probadas las excepciones de caducidad y prescripción propuestas por las demandadas y acogió en parte las pretensiones. La CRQ, inconforme con tal decisión, interpuso recurso de apelación, reprochando que no se haya declarado probada la excepción de caducidad. 6. En ese orden de ideas, este Tribunal limitará su análisis a verificar, única y exclusivamente, sí operó o no, en el presente asunto, el fenómeno jurídico de la caducidad: Sentencia Segunda Instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2020-00168-01 LISIMACO ARIAS MEJÍA Vs CRQ y otros 6.1 Lo pretendido por el accionante, lejos de pretender el reconocimiento de una prestación periódica, busca: “la devolución de saldos o la indemnización sustitutiva por aportes hechos por el poderdante y el pago del bono expedido por la nación - ministerio de hacienda y crédito público - desde que empezó a laborar es esta empresa - desde 01 de abril de 1971 - hasta el 06 de noviembre de 1978” 6.2 De conformidad con el artículo 37 de la Ley 100 de 199315, es dable sostener que la indemnización sustitutiva es una de las prestaciones que se deriva del sistema de seguridad social en pensiones, a la que puede accederse si se cumple con la edad, más no con el número de semanas exigido para pensionarse. 6.3 La Corte Constitucional, al analizar la naturaleza jurídica de la indemnización sustitutiva de la pensión, ha sostenido16: 15 Art. 37: “Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado” 16 Corte Constitucional, Sala Octava de Decisión, M.P. Dr. Humberto Antonio Sierra Porto, Sentencia T 505 del 30 de junio de 2011, Referencia: expediente T-2.988.478 Sentencia Segunda Instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2020-00168-01 LISIMACO ARIAS MEJÍA Vs CRQ y otros La jurisprudencia reiterada de esta Corte, ha señalado que la indemnización sustitutiva se aplica aún a aquellas personas que hayan cotizado con anterioridad a la vigencia de la Ley, por cuanto en primer lugar, el literal f del artículo 13 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 2 del Decreto 1730 de 2001, regulan la forma en que ésta ha de liquidarse.
El primero de estos dispone: “Para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los dos regímenes, se tendrán en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos, cualquiera sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio”.
(Negrillas fuera del texto) Y el segundo: “Para determinar el monto de la indemnización sustitutiva se tendrán en cuenta la totalidad de semanas cotizadas, aún las anteriores a la Ley 100 de 1993.” (Negrillas fuera del texto) En segundo lugar, porque las normas laborales y de la seguridad social al responder a intereses generales y a necesidades consideradas de importancia primordial para la sociedad, son normas de orden público, por lo que se aplica a las situaciones vigentes o en curso en el momento en que aquéllas entren a regir, pero no tiene efecto Sentencia Segunda Instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2020-00168-01 LISIMACO ARIAS MEJÍA Vs CRQ y otros retroactivo, esto es, no afecta situaciones jurídicamente consolidadas.
En este sentido, el artículo 14 del Código Sustantivo del Trabajo indica: “Las disposiciones legales que regulan el trabajo humano son de orden público y, por consiguiente, los derechos y prerrogativas que ellas conceden son irrenunciables, salvo los casos expresamente exceptuados por la ley.” (Negrillas fuera del texto) Y el artículo 11 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 1 de la Ley 797 de 2003, sostiene: “El Sistema General de Pensiones consagrado en la presente ley, se aplicará a todos los habitantes del territorio nacional, conservando y respetando, adicionalmente todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y establecidos conforme a disposiciones normativas anteriores, pactos, acuerdos o convenciones colectivas de trabajo para quienes a la fecha de vigencia de esta ley hayan cumplido los requisitos para acceder a una Pensión o se encuentren pensionados por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes de los sectores público, oficial, semioficial en todos los órdenes del régimen de Prima Media y del sector privado en general”.
(Negrillas fuera del texto) Sentencia Segunda Instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2020-00168-01 LISIMACO ARIAS MEJÍA Vs CRQ y otros En tercer lugar, al ser la indemnización sustitutiva uno de los derechos subjetivos que emanan del derecho a la seguridad social, éste es irrenunciable conforme a lo establecido en el artículo 48 de la Constitución Política.
(negrilla utilizada por el Tribunal para resaltar). Una consecuencia que se deriva de la irrenunciabilidad del derecho a la indemnización sustitutiva es su imprescriptibilidad, lo que implica que ésta prestación puede ser reclamada en cualquier tiempo17, siempre que el interesado haya cumplido la edad para pensionarse, pero no haya cotizado al Sistema de Seguridad Social en Pensiones el número de semanas requerido para obtener la pensión de vejez.
En efecto, en sentencia T-746 de 2004, se indicó: “En materia de reconocimiento de derechos pensionales, la Corte ha precisado que “es un derecho imprescriptible, en atención a los mandatos constitucionales que expresamente disponen que dicho derecho es irrenunciable (art. 48 C.P) y que, a su vez, obligan a su pago oportuno (art. 53 C.P).
(…) Para la Corte la naturaleza no extintiva de dicho derecho, constituye un pleno desarrollo de los principios y valores constitucionales que garantizan la solidaridad que debe regir en la sociedad y, además, propende por la protección y asistencia especial a las personas de la tercera edad, con la finalidad de asegurar 17 Subrayado utilizado por el Tribunal para resaltar.
Sentencia Segunda Instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2020-00168-01 LISIMACO ARIAS MEJÍA Vs CRQ y otros el mantenimiento de unas condiciones de vida dignas (arts. 1°, 46 y 48 C.P).”18 (Negrillas de la Sala). 6.4 El anterior criterio fue reiterado por la misma Corte, así: De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, en sede de tutela y en sede de constitucionalidad, la indemnización sustitutiva en el régimen de prima media con prestación definida es “el derecho que le asiste a las personas que no logran acreditar los requisitos para obtener el reconocimiento de una pensión de invalidez, de vejez y de sobreviviente, para reclamar -en sustitución de dicha pensión- una indemnización equivalente a las sumas cotizadas debidamente actualizadas”19.
Se caracteriza por 18 Corte Constitucional, Sentencia T-746 de 2004. 19 Texto original de la sentencia C-624 de 2003, reiterado en las sentencias T-750 de 2006 y T-972 de 2006. Sentencia Segunda Instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2020-00168-01 LISIMACO ARIAS MEJÍA Vs CRQ y otros ser un derecho imprescriptible20, suplementario21, irrenunciable22y facultativo23.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido pacífica en destacar la imprescriptibilidad de la indemnización sustitutiva de la pensión y, con base en este atributo, en numerosas ocasiones ha tutelado los derechos a la seguridad social y al mínimo vital24. 20 Ver: Sentencia T-746 de 2004 y T-972 de 2006. En esta última, la Corte estudió el caso de una persona de la tercera edad, quien laboró en el Incora entre el 25 de septiembre de 1967 y el 30 de septiembre de 1976, y posteriormente en el Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras (HIMAT), hasta el 24 de junio de 1981.
Posteriormente, y dado que no le fue posible hallar una nueva ocupación laboral, el actor y su familia entraron en una grave crisis económica que los llevó a la indigencia, por lo que en el año 2003 solicitó a Cajanal que se le reconociera y pagara la indemnización sustitutiva; sin embargo, Cajanal denegó la prestación económica señalando que no cumplía con los requisitos para acceder a la misma.
La Corte tuteló los derechos del accionante y ordenó adelantar el trámite pertinente para que la indemnización fuera reconocida y pagado. La Corte indicó que la indemnización sustitutiva es de naturaleza imprescriptible porque se puede reclamar en cualquier momento, siempre que el interesado haya cumplido la edad para pensionarse pero no haya cotizado al Sistema de Seguridad Social en pensiones por un tiempo igual o superior al mínimo requerido para la obtención de la pensión de vejez. 21 Sentencia C-624 de 2003 22 Sentencia T-1046 de 2007 23 El estudio de constitucional de esta norma fue objeto de análisis por la Corte Constitucional en sentencia C-375 de 2004, en la cual se declaró exequible el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, bajo en entendido que no vulnera el derecho fundamental al libre desarrollo de la personalidad, por cuanto el precepto establece una posibilidad facultativa no obligatoria para los afiliados de recibir la indemnización sustitutiva o de continuar cotizando al sistema de pensiones por el tiempo faltante. 24 Ver, por ejemplo: Sentencias T-099 de 2008, T-972 de 2006, T-099 de 2008, T-529 de 2009, T-597 de 2009 y T-849A de 2009.
Sentencia Segunda Instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2020-00168-01 LISIMACO ARIAS MEJÍA Vs CRQ y otros En general, el carácter imprescriptible de las indemnizaciones sustitutivas de las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes deriva de principio de la imprescriptibilidad de los derechos pensionales consagrado en los artículos 46 y 48.
En tanto estas prestaciones “[…] buscan sustituir la pensión de vejez, invalidez y sobrevivientes, cuando no se cumplen los requisitos para que sea reconocida cualquiera de ellas, es claro mutatis mutandis que puede equipararse a un derecho pensional, razón por la cual el parámetro de imprescriptibilidad para este tipo de derechos, fijado por la jurisprudencia constitucional, debe aplicarse en este ámbito, es decir, que su exigibilidad puede hacerse en cualquier tiempo, sujetándose únicamente a normas de prescripción, una vez ha sido efectuado su reconocimiento por parte de la autoridad correspondiente.”25 Así, la irrenunciabilidad e imprescriptibilidad que se divulga del derecho a la pensión también debe predicarse del derecho a reclamar la indemnización sustitutiva o devolución de saldos26. 25 T-546 de 2008 26 En esta Sentencia, el problema jurídico planteado es el siguiente: ¿el Instituto de Seguros Sociales vulneró los derechos a la seguridad social, al mínimo vital, y a la protección de las personas de la tercera edad, al omitir el reconocimiento de 269 semanas de cotización a la actora, en el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, mediante resolución N° 020733 de 19 de mayo de 2008, y al aplicar el fenómeno de la prescripción al pago de dicha prestación, con base en el artículo 50 del Decreto 758 de 1990? Sentencia Segunda Instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2020-00168-01 LISIMACO ARIAS MEJÍA Vs CRQ y otros En particular, en la Sentencia T- 155 de 201127 la Corte señaló que se vulnera el derecho fundamental a la seguridad social cuando la entidad niega el pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, alegando que, de acuerdo el artículo 50 del Decreto 758 de 1990, el término para cobrar esta prestación prescribe en un año. Para llegar a esta conclusión, la Sentencia señaló que el término de prescripción del artículo señalado es predicable únicamente de las mesadas pensionales no reclamadas y deducido del contenido de las prestaciones.
Ahora, dado que esta indemnización hace las veces de la pensión con que cuenta quien no alcanzó a cotizar lo suficiente y, en esa medida, la situación de desprotección es mayor en quien recibe la indemnización sustitutiva que en quien recibe la pensión de vejez, dar aplicación al artículo 50 del Decreto 758 de 1990 para negar el pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, viola los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad con sujeción a los cuales el Estado tiene la obligación de prestar el servicio público de la seguridad social.
(…) Como fue expuesto en la sección (II), la Corte Constitucional ha considerado en numerosos fallos que, la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez es imprescriptible como quiera que su naturaleza prestacional es equiparable a la pensión de vejez. En ese sentido, tal como ocurre con la pensión de vejez, el derecho como tal es imprescriptible, de tal suerte que puede ser reclamado Sentencia Segunda Instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2020-00168-01 LISIMACO ARIAS MEJÍA Vs CRQ y otros por el beneficiario en cualquier momento.
En esa línea, el artículo 50 del Decreto 758 de 1990, se limita a la fijación de un límite temporal para el cobro de mesadas y subsidios y no debe ser interpretado en el sentido de que establece la prescripción del pago de la indemnización sustitutiva. En efecto, como quiera que el pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez corresponde a la entrega de un solo valor monetario, y en esa medida no corresponde a una prestación de tracto sucesivo, aplicar el término de un año equivale a fijar la prescripción del derecho como tal.
Tal como fue señalado por la Corte en la Sentencia T-477 de 2015, cuando la autoridad administrativa o judicial se niega a reconocer y/o pagar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez argumentado que sobre ésta operó el fenómeno de la prescripción de acuerdo con lo establecido en el artículo 50 del Decreto 758 de 1990, desconoce el precedente constitucional fijado por esta Corporación sobre la imprescriptibilidad de esta prestación sustitutiva28 (Negrillas de la Sala). 6.5 De otro lado, el Consejo de Estado29, al analizar la diferencia entre una prestación periódica y una indemnización, ha sostenido: 28 CC, Sala Cuarta de Decisión, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, Sentencia T 510 del 8 de agosto de 2017, Referencia: expedientes T-6.070.328 y T-6.074.191. 29 CE, Sección Segunda, Subsección A, CP.
Gabriel Valbuena Hernández, providencia del 19 de julio de 2017, Rad: 25000-23-25-000-2011-00721-01 (2273-13). Sentencia Segunda Instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2020-00168-01 LISIMACO ARIAS MEJÍA Vs CRQ y otros Como se puede observar a partir de la sentencia transcrita, pese a que tanto las prestaciones sociales como las indemnizaciones se traducen en la obligación de realizar un desembolso de dinero, unas y otras atienden finalidades distintas: por un lado, las prestaciones sociales tienen como finalidad cubrir un riesgo, mientras que las indemnizaciones tienen como finalidad resarcir o compensar un perjuicio.
En esa medida, no podrá decirse que con la indemnización sustitutiva se logra cubrir un riesgo, pues no se trata de una suma que habitualmente vaya a recibir el extrabajador, y que le va a permitir subsistir por el resto de su existencia (y de esa manera cubrir la contingencia propia de la merma de su capacidad laboral por el hecho de alcanzar determinada edad), sino que se trata de un único pago que está dirigido a aminorar las dificultades a las que puede verse sometido un ciudadano por la falta de una pensión para cubrir con las necesidades de la vejez, y que tiene como causa el haber realizado aportes al sistema de seguridad social. 6.6 Atendiendo que la indemnización sustitutiva se puede reclamar en cualquier tiempo, no cabe duda que tiene un carácter imprescriptible. 6.7 Sin embargo, el punto de debate es la caducidad del medio de control a incoarse.
Para el caso es evidente que en sede administrativa se respondió la reclamación en 2015 por Sentencia Segunda Instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2020-00168-01 LISIMACO ARIAS MEJÍA Vs CRQ y otros parte del Ministerio de Hacienda y en 2016 por la CRQ, luego, la interposición de la demanda en 2018 (efectuada ante la jurisdicción ordinaria) resultó tardía bajo el contexto de la jurisdicción administrativa, dado que transcurrieron más de cuatro meses para acudir ante la justicia. 6.8 Para el a quo, la caducidad no es aplicable por dos razones: i) No se advierte allí prueba de la notificación de los mismos, conforme al artículo 72 de la Ley 1437 de 201130; y ii) Ante el carácter imprescriptible que tiene la prestación no debe observarse el término de caducidad de que trata el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. 6.9 Respecto a lo primero, la CRQ puso de presente en el escrito que el interesado reconoció haber conocido los actos.
Si eso es así, la caducidad del medio de control a intentarse (nulidad y restablecimiento del derecho) operaría desde ese momento. No obstante, debe ponerse de presente por parte de esta Sala de Decisión que revisado el expediente, no se encuentra parámetro alguno que, con certeza, indique la fecha exacta en la cual el accionante conoció o debió conocer el contenido del acto administrativo demandado; la 30 ARTÍCULO 72.
FALTA O IRREGULARIDAD DE LAS NOTIFICACIONES Y NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales. Sentencia Segunda Instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2020-00168-01 LISIMACO ARIAS MEJÍA Vs CRQ y otros CRQ, alude a que el interesado, en la demanda, indicó conocerlo, no obstante, la demanda lo único que indica es “La CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL QUINDIO (C. R. Q ) da respuesta al radicado: 0942 indicando que se cotizo en el I.S.S seguro social pensiones - hoy Colpensiones y por ende se debe solicitar la reclamación ante esta entidad”.
En ese orden de ideas, la entidad recurrente tampoco suministra alguna prueba a partir de la cual se puede determinar, con certeza, el momento a partir del cual debe empezar a contabilizarse la caducidad del medio de control. 6.10 En cuanto a lo segundo, no encuentra la Sala mérito para sostener que la imprescriptibilidad de un derecho impida la caducidad del medio de control a incoarse, dado que son dos figuras jurídicas diferentes.
La primera permite reclamar en cualquier tiempo y la segunda obliga a demandar en un término concreto. El no hacer lo segundo, es decir no demandar dentro del término de caducidad, implica que no se tiene interés en ello y que los actos administrativos proferidos ya no podrían revisarse en sede judicial. En esas condiciones, habiendo dejado vencer el término de caducidad, si el interés por reclamar prosigue, en desarrollo de la imprescriptibilidad, le quedaría al interesado volver a solicitar lo pertinente en sede administrativa, para iniciar un nuevo procedimiento administrativo susceptible de revisarse en sede jurisdiccional previa nueva demanda.
Sentencia Segunda Instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2020-00168-01 LISIMACO ARIAS MEJÍA Vs CRQ y otros 6.11 Sin embargo, como en este evento, no es posible determinar con precisión la fecha de notificación de los actos cuestionados ni la fecha de notificación por conducta concluyente, no es viable pregonar la caducidad del medio de control incoado. 6.12 A ello se suma que, a estas alturas de la actuación el accionante alcanza la edad de los 79 años, sin que hasta ahora hubiese podido acceder a un derecho que se considera imprescriptible, por lo que amerita aplicarse el principio pro operario, respecto a la duda existente en torno a la caducidad deprecada y en aras de no obligarlo a presentar una nueva demanda, dada su avanzada edad. 6.13 Así las cosas, sin que prosperen los cuestionamientos formulados contra el fallo de primer grado, amerita confirmarse.
Sentencia Segunda Instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2020-00168-01 LISIMACO ARIAS MEJÍA Vs CRQ y otros 7. De conformidad con los artículos 188 del CPACA31 y 365 del CGP32, no se condenará en costas en esta instancia (expensas y agencias en derecho) en virtud a que no se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal y no existe prueba de su causación. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia proferida en primera instancia el 28 de septiembre de 2023 por el Juzgado Cuarto Administrativo del 31 ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. /<Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 32 ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas:/ (…)/ 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. /(…). Sentencia Segunda Instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2020-00168-01 LISIMACO ARIAS MEJÍA Vs CRQ y otros Circuito de Armenia, mediante la cual se acogieron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin lugar a condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previa anotación en el programa informático SAMAI. Esta providencia se discutió y aprobó conforme consta en el Acta de Sala de Decisión Virtual 14 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Magistrado JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co