TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA CUARTA DE DECISIÓN M.P. Luis Carlos Marín Pulgarín Armenia, veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025). RADICACIÓN: 11001-0325-000-2018-00172-00 DEMANDANTE: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO. DEMANDADO: PROCURADURIA GENERAL NACION MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO INSTANCIA: PRIMERA. 0006-001-2025 I.- ASUNTO.
Procede la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío a proferir sentencia de primera instancia que en derecho corresponda, dentro del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, promovido por Sandra Paola Hurtado Palacio, contra la Nación – Procuraduría General de la Nación. II. PRETENSIONES1. SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO -mediante apoderado- promovió demanda2 al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN -PGN-, pretendiendo la declaratoria de nulidad los siguientes actos, expedidos por la demandada al interior de la investigación disciplinaria identificada con el número IUS-2015-298890: i) el auto proferido el 12 de abril de 2016 por medio del cual, se dio apertura a indagación preliminar, ii) el auto proferido el 1 de septiembre de 2017 mediante el cual, se calificó el procedimiento y se convocó a audiencia pública, iii) el fallo de primera instancia del 12 de enero de 2018 y, iv) el fallo de segunda instancia del 27 de abril de 2018, a través de los cuales la actora fue sancionada con destitución en el ejercicio del cargo e inhabilidad general por doce (12) años -sanción disminuida en segunda instancia a once (11) años-, en su condición de Gobernadora del Departamento del Quindío. Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a la demandada a reconocer y pagarle perjuicios materiales e inmateriales, así: • DAÑO EMERGENTE: Por concepto de los gastos de la defensa técnica realizada por el doctor CARLOS MARIO ISAZA SERRANO dentro del proceso IUS-2015-298890, se condene a la Procuraduría General de la Nación, a pagar la suma de CIENTO CINCUENTA MILLONES DE PESOS ($150.000.000).
En el mismo sentido, se solicita se reconozcan como perjuicios materiales por daño emergente, los gastos en que incurrió la demandante, para la campaña a la Cámara de Representantes para el período 2018-2022, y que se vio truncada como consecuencia del proceso disciplinario, los cuales ascienden a la suma de TRESCIENTOS VEINTISIETE 1 Onedrive.
Archivo 002Demanda.pdf y Carpeta 015SubsanaciónDemanda. Archivo DEMANDA SANEADA SPHP.pdf 2 Onedrive. Archivo 006ActaRepartoCE.pdf Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 MILLONES TRESCIENTOS CINCUENTA MIL PESOS ($327.350.000). • DAÑOS MORALES: Por concepto de daño moral en virtud de la publicación de la sanción impuesta, una suma equivalente a CIEN SALARIOS MÍNIMOS MENSUALES LEGALES VIGENTES (100 SMMLV) a favor de la doctora SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO. • DAÑOS POR AFECTACIÓN O VULNERACIÓN RELEVANTE DE BIENES O DERECHOS CONVENCIONAL Y CONSTITUCIONALMENTE AMPARADOS: Se solicita que, por haber vulnerado los derechos convencionalmente amparados de la demandante, en particular el derecho al sufragio pasivo, que se proceda a su reparación a través de la petición pública de perdón por parte del Procurador General de la Nación. Así mismo -con el escrito de demanda- solicitó decretar la medida cautelar3 consistente en la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo que impuso sanción a la demandante, tanto del fallo de primera instancia proferido el 12 de enero de 2018, como el de segunda instancia de fecha 27 de abril de 2018.
Como hechos que soportaron sus pretensiones, narró la parte demandante que: 1. El 26 de agosto de 2015 los señores ALEJANDRO RODRÍGUEZ TORRES y MARCO TULIO SINTURA, radicaron ante la Procuraduría General de Nación, solicitud de intervención de la Empresa Sanitaria del Quindío S.A. -ESAQUÍN E.S.P.- y de la Promotora de Vivienda y Desarrollo del Quindío – PROVIQUINDÍO EICE, con ocasión de sendos convenios interadministrativos suscritos entre las mencionadas Entidades y, la Gobernación del Quindío. 2.
Al respecto alegaron los quejosos que: “( ) las empresas ESAQUÍN S.A. E.S.P. y PROVINQUINDÍO S.A. (Promotora de Vivienda del Quindío), estaban celebrando convenios interadministrativos, con la Gobernación del Quindío y algunos municipios del mismo Departamento, por valores muy elevados, evadiendo adelantar los procesos de selección que correspondían, según lo previsto en las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007( )”4. 3.
El 28 de agosto siguiente, el entonces Procurador Delegado de la Unidad de Investigaciones Especiales, solicitó al Despacho del Procurador General asumir el conocimiento del asunto, como quiera que, de la narración de los hechos, podría concluirse la eventual participación en los mismos de la entonces Gobernadora del Departamento del Quindío, señora Sandra Paola Hurtado Palacio. 4.
Por tal virtud, se ordenó la reasignación del proceso por competencia, a la Procuraduría Segunda delegada para la Contratación Administrativa cuya titular, pese a tener plena individualización de los involucrados, resolvió -mediante auto del 12 de abril de 2016-, dar apertura a indagación preliminar así como decretar como prueba, la práctica de una visita a ESAQUÍN S.A. E.S.P., a fin de inspeccionar y recaudar toda la información relacionada con los convenios interadministrativos suscritos por dicha Empresa con la Gobernación del Quindío, durante los años 2012 a 2015. 5.
La referida prueba se practicó del 5 al 7 de julio de 2016, oportunidad en la cual, también se efectuó visita especial a la Gobernación del 3 Onedrive. Carpeta 05.MedidaCautelar. Archivo 005.1MedidaCautelar.pdf 4 Tomado del auto del 1 de septiembre de 2017, mediante el cual se calificó el procedimiento verbal y se convocó a audiencia pública.
Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 Quindío y a la Promotora de Vivienda y Desarrollo del Quindío. 6. Se sostuvo que, pese a tener plenamente identificada a la señora Hurtado Palacio como disciplinable, la Entidad demandada omitió su vinculación al referido proceso, al punto que, sólo hasta el 1 de septiembre de 2017, mediante auto que citó a audiencia para proferir pliego de cargos, se le vinculó. 7.
En audiencia adelantada el 5 de octubre de 2017, el apoderado de la aquí actora solicitó al Despacho Instructor que se saneara el procedimiento -atendiendo su tardía vinculación al proceso, en aplicación de lo dispuesto en los numerales 2 y 3 del artículo 143 del Código Disciplinario Único-, solicitud que fue despachada desfavorablemente y, confirmada por la Procuraduría, argumentándose que no existía obligación alguna de notificar a los presuntos implicados en etapa de indagación preliminar, máxime cuando la actuación siguiente a la plena identificación de los disciplinables, fue precisamente el auto de 1 de septiembre de 2017. 8.
Se afirmó que, en adición a lo anterior, el referido auto de citación a audiencia no contenía un acápite claro de las normas presuntamente violadas y, un concepto de violación congruente para cada uno de los investigados, situación que, de suyo, impedía preparar una correcta estrategia de defensa y una adecuada contradicción jurídica y probatoria. 9.
Así mismo se sostuvo que, el aludido acto, careció de un análisis juicioso y detallado de las pruebas, amén del hecho que, no se indicó el grado de responsabilidad con el cual presuntamente se cometió la conducta. Sin embargo y, a pesar de haberse puesto dichas situaciones en conocimiento del Despacho Instructor, éste descartó las referidas causales de nulidad del procedimiento, el cual se consideró ajustado a derecho. 10.
Finalmente, mediante decisiones del 12 de enero (primera instancia) y 27 de abril de 2018 (segunda instancia), se sancionó disciplinariamente a la actora, con destitución e inhabilidad general en el ejercicio de cargos públicos por el término de doce (12) años, modificándose ésta última a once (11) años en segunda instancia, al encontrarla disciplinariamente responsable de su incursión en la falta consagrada en el numeral 31 del artículo 485 de la Ley 734 de 2002, por su participación en la actividad contractual de los convenios administrativos allí descritos, con entidades carentes de capacidad para ejecutarlos, esto es, con ESAQUIN y PROVIQUINDÍO. En ese sentido, el tipo disciplinario se completó con las disposiciones consagradas en el literal c) del numeral 4° del artículo 2°6 de la Ley 1150 de 2007, modificado por los artículos 92 y 95 de la Ley 1474 de 2011, así como 5 “Artículo 48.
Son faltas gravísimas, las siguientes: ( ) 31. Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley ( )”. 6 “ARTÍCULO 2o. DE LAS MODALIDADES DE SELECCIÓN. La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas: ( ) 4.
Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los siguientes caso ( ) Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos. <Ver Notas del Editor> Se exceptúan los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras.
Estos contratos podrán ser ejecutados por las mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o contratación abreviada de acuerdo con lo dispuesto por los numerales 1 y 2 del presente artículo.”. Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 en el artículo 5°7 de la Ley 1150 de 2007 y, artículos 118 y 249 de la Ley 7 “ARTÍCULO 5o.
DE LA SELECCIÓN OBJETIVA. Es objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva. En consecuencia, los factores de escogencia y calificación que establezcan las entidades en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, tendrán en cuenta los siguientes criterios: 1.
La capacidad jurídica y las condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización de los proponentes serán objeto de verificación de cumplimiento como requisitos habilitantes para la participación en el proceso de selección y no otorgarán puntaje, con excepción de lo previsto en el numeral 4 del presente artículo. La exigencia de tales condiciones debe ser adecuada y proporcional a la naturaleza del contrato a suscribir y a su valor.
La verificación documental de las condiciones antes señaladas será efectuada por las Cámaras de Comercio de conformidad con lo establecido en el artículo 6o de la presente ley, de acuerdo con lo cual se expedirá la respectiva certificación. 2. <Numeral modificado por el artículo 88 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> La oferta más favorable será aquella que, teniendo en cuenta los factores técnicos y económicos de escogencia y la ponderación precisa y detallada de los mismos contenida en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, resulte ser la más ventajosa para la entidad, sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos en dichos documentos.
En los contratos de obra pública, el menor plazo ofrecido no será objeto de evaluación. La entidad efectuará las comparaciones del caso mediante el cotejo de los ofrecimientos recibidos y la consulta de precios o condiciones del mercado y los estudios y deducciones de la entidad o de los organismos consultores o asesores designados para ello.
En los procesos de selección en los que se tenga en cuenta los factores técnicos y económicos, la oferta más ventajosa será la que resulte de aplicar alguna de las siguientes alternativas: a) La ponderación de los elementos de calidad y precio soportados en puntajes o fórmulas señaladas en el pliego de condiciones; o b) La ponderación de los elementos de calidad y precio que representen la mejor relación de costo-beneficio para la entidad. 3.
Sin perjuicio de lo previsto en el numeral 1 del presente artículo, en los pliegos de condiciones para las contrataciones cuyo objeto sea la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y común utilización, las entidades estatales incluirán como único factor de evaluación el menor precio ofrecido. 4.
En los procesos para la selección de consultores se hará uso de factores de calificación destinados a valorar los aspectos técnicos de la oferta o proyecto. De conformidad con las condiciones que señale el reglamento, se podrán utilizar criterios de experiencia específica del oferente y del equipo de trabajo, en el campo de que se trate.
En ningún caso se podrá incluir el precio, como factor de escogencia para la selección de consultores.
PARÁGRAFO 1 o. La ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de las propuestas no servirán de título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos. En consecuencia, todos aquellos requisitos de la propuesta que no afecten la asignación de puntaje, podrán ser solicitados por las entidades en cualquier momento, hasta la adjudicación. No obstante lo anterior, en aquellos procesos de selección en los que se utilice el mecanismo de subasta, deberán ser solicitados hasta el momento previo a su realización.
PARÁGRAFO 2 o. Las certificaciones de sistemas de gestión de calidad no serán objeto de calificación, ni podrán establecerse como documento habilitante para participar en licitaciones o concursos.”. 8 “ARTÍCULO 11.- De la competencia para dirigir licitaciones o concursos y para celebrar contratos estatales. En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2. 1o.
La competencia para ordenar y dirigir la celebración de licitaciones o concursos y para escoger contratistas será del jefe o representante de la entidad, según el caso. (La expresión "Concurso" fue derogada por el art. 32 de la Ley 1150 de 2007.) 2o. Tiene competencia para celebrar contratos a nombre de la Nación, el Presidente de la República. 3o.
Tiene competencia para celebrar contratos a nombre de la Entidad respectiva a) Los ministros del despacho, los directores de departamentos administrativos, los superintendentes, los jefes de unidades administrativas especiales, el Presidente del Senado de la República, el Presidente de la Cámara de Representantes, los presidentes de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y de sus Consejos Seccionales, el Fiscal General de la Nación, el Contralor General de la República, el Procurador General de la Nación, y el Registrador Nacional del Estado Civil. b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capitales y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades. c) Los representantes legales de las entidades descentralizadas en todos los órdenes y niveles..”. 9 “ARTÍCULO 24.- Del principio de Transparencia. En virtud de este principio: 2o.
En los procesos contractuales los interesados tendrán oportunidad de conocer y controvertir los informes, conceptos y decisiones que se rindan o adopten, para lo cual se establecerán etapas que permitan el conocimiento de dichas actuaciones y otorguen la posibilidad de expresar observaciones. 3o. Las actuaciones de las autoridades serán públicas y los expedientes que las contengan estarán abiertos al público, permitiendo en el caso de licitación el ejercicio del derecho de que trata el artículo 273 de la Constitución Política. 4o.
Las autoridades expedirán a costa de aquellas personas que demuestren interés legítimo, copia de las actuaciones y propuestas recibidas, respetando la reserva de que gocen legalmente las patentes, procedimientos y privilegios. 5o. En los pliegos de condiciones o términos de referencia: b) Se definirán reglas objetivas, justas, claras y completas que permitan la confección de ofrecimientos de la misma índole, aseguren una escogencia objetiva y eviten las declaratorias de desierta de la licitación o concurso. c) Se definirán con precisión las condiciones de costo y calidad de los bienes, obras o servicios necesarios para la ejecución del objeto del contrato. d) No se incluirán condiciones y exigencias de imposible cumplimiento, ni exenciones de la responsabilidad derivada de los datos, informes y documentos que se suministren. e) Se definirán reglas que no induzcan a error a los proponentes y contratistas y que impidan la Formulación de ofrecimientos de extensión ilimitada o que dependan de la voluntad exclusiva de la entidad. f) Se definirá el plazo para la liquidación del contrato, cuando a ello hubiere lugar, teniendo en cuenta su objeto, naturaleza y cuantía. Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 80 de 1993.
III.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN. 3.1. Normas violadas. Constitución Política artículos 29, 93 y 94. Convención Americana de Derechos Humanos, artículo 23. Ley 734 de 2002 -artículos 9, 20, 48, 84, 90, 92, 101, 128, 129, 131, 141, 142, 163. 3.2. Concepto de violación: Sostuvo el apoderado de la parte actora que la Entidad demandada profirió los actos acusados con:
1. DESCONOCIMIENTO DEL DERECHO DE AUDIENCIA Y DEFENSA, por cuanto pese a encontrarse identificada plenamente la señora Sandra Paola Hurtado en el asunto objeto de análisis, la Procuraduría General de la Nación resolvió abrir indagación preliminar y vincular a la aquí actora, sólo hasta el 1 de septiembre de 2017, fecha para la cual, existía un amplio recaudo probatorio que no se le permitió controvertir.
2. INFRACCIÓN DE LAS NORMAS EN QUE DEBERÍA FUNDARSE EL AUTO DE CITACIÓN A AUDIENCIA, por cuanto no se incluyó “(…) un acápite claro de las normas presuntamente violadas y un concepto de la violación que sea claro. Se enlistan las siguientes normas como infringidas por los Gobernadores, entre quienes se encuentra la persona a quien represento, SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO: Artículo 11 de la Ley 80 de 1993, numeral 1;
Literal c), numeral 4, artículo 2 de la Ley 1150 del 2007, modificado por los artículos 92 y 95 de la Ley 1474 de 2011; artículo 5 de la Ley 1150 de 2007; Artículo 24 numeral 5 literal b de la Ley 80 de 1993. Sin embargo, no existe una interpretación clara de la forma como se vulneran dichos preceptos legales, ni una descripción de las circunstancias modales de la conducta, lo que genera desconocimiento de derechos fundamentales al debido proceso y derecho de defensa.
En tanto no se conocen las razones por las cuales Serán ineficaces de pleno derecho las estipulaciones de los pliegos o términos de referencia y de los contratos que contravengan lo dispuesto en este numeral, o dispongan renuncias a reclamaciones por la ocurrencia de los hechos aquí enunciados. 6o. En los avisos de publicación de apertura de la licitación o concurso y en los pliegos de condiciones o términos de referencia, se señalarán las reglas de adjudicación del contrato.. 7o.
Los actos administrativos que se expidan en la actividad contractual o con ocasión de ella, salvo los de mero trámite, se motivarán en forma detallada y precisa e igualmente lo serán los informes de evaluación, el acto de adjudicación y la declaratoria de desierto del proceso de escogencia. 8o. Las autoridades no actuarán con desviación o abuso de poder y ejercerán sus competencias exclusivamente para los fines previstos en la ley.
Igualmente, les será prohibido eludir los procedimientos de selección objetiva y los demás requisitos previstos en el presente estatuto. 9o. Los avisos de cualquier clase a través de los cuales se informe o anuncie la celebración o ejecución de contratos por parte de las entidades estatales, no podrán incluir referencia alguna al nombre o cargo de ningún servidor público.
PARÁGRAFO 2. - El Gobierno Nacional expedirá, dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de esta ley, un reglamento de contratación directa, cuyas disposiciones garanticen y desarrollen los principios de economía, transparencia y selección objetiva previstos en ella. Si el Gobierno no expidiere el reglamento respectivo, no podrá celebrarse directamente contrato alguno por ninguna entidad estatal so pena de su nulidad.
PARÁGRAFO 3. - Cuando la venta de los bienes de las entidades estatales deba efectuarse por el sistema de martillo, se hará a través del procedimiento de subasta que realicen las entidades financieras debidamente autorizadas para el efecto y vigiladas por la Superintendencia Bancaria. La selección de la entidad vendedora la hará la respectiva entidad estatal, de acuerdo con los principios de transparencia, economía, responsabilidad y selección objetiva y teniendo en cuenta la capacidad administrativa que pueda emplear cada entidad financiera para realizar los remates.”.
Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 se investiga a uno de los sujetos pasivos de la actuación, no se tienen herramientas para preparar la estrategia efectiva de defensa, que permita una contradicción jurídica y probatoria (…)”.
Así mismo, se alegó que existió prejuzgamiento en el auto de citación a audiencia pues, en el mismo, ya existían conclusiones respecto de la legalidad de las actuaciones de la investigada, lo que, a su vez, implicaba un desconocimiento del principio de presunción de inocencia.
3. INFRACCIÓN DE LAS NORMAS EN QUE DEBERÍAN FUNDARSE LOS FALLOS DISCIPLINARIOS. Sostuvo la parte actora que: “(…) En el fallo disciplinario de primera instancia emitido el día 12 de enero de 2018, por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, se generó un nuevo quebrantamiento de normas constitucionales y legales, configurativos de causal de nulidad del acto administrativo de origen y del acto administrativo sancionatorio.
Ello, en virtud a que en el fallo disciplinario se modificó nuevamente los hechos constitutivos y la calificación de la conducta disciplinada, sin permitir el ejercicio de la defensa, por cuanto, al no haber sido tenidos en cuenta desde el momento mismo de la imputación de cargos disciplinarios, mucho menos se podía haber efectuado una defensa de dichos aspectos. 31.
Se sorprendió a los sujetos procesales, con una modificación en la decisión definitiva, de la tipicidad, adicionando nuevos elementos, y que de ninguna manera habían sido sometidos a contradicción. Se cercenó el principio de congruencia de la actuación disciplinaria, pues una fue la conducta endilgada en el auto de citación a audiencia y otra muy diferente la conducta por la cual se sancionó (…) Con lo anterior quiero significar, que la Delegada desconoció abiertamente la obligación constitucional y legal de tipificar la falta disciplinaria, máxime cuando aquellas establecidas en el numeral 31 del Artículo 48 de la Ley 734 de 2002 tienen unos requisitos diferentes y especiales, establecidos en la jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional, y que por tratarse de argumentos con fuerza de ratio descidendi son de obligatorio cumplimiento para el operador jurídico de instancia (…)” (Negrillas fuera de texto).
Así mismo, adicionó el apoderado de la demandante que: “(…) el fallo de segunda instancia, emitido el día 27 de abril de 2018, incurrió en una nueva vulneración del principio de congruencia y con ello de las normas en que debería fundarse la actuación disciplinaria y en particular las decisiones del órgano de control, puesto que en su cuerpo argumentativo o motivación, modificó a través de vías de hecho, la calificación del cargo formulado, introduciendo nuevos elementos que no habían sido conocidos por la defensa, para generar una decisión en contravía de mi patrocinada como sujeto procesal, y que conducen necesariamente a una nulidad de los actos administrativos así proferidos (…) se presenta una incongruencia efectiva entre el fallo de segunda instancia, con el fallo de primera instancia y la formulación de cargos, puesto que hubo una variación sustancial de la situación calificada como falta disciplinaria, y con ello, devino una infracción evidente de las normas constitucionales y legales que rituan el procedimiento disciplinario, conculcando de contera el derecho de audiencia y defensa, así como el derecho de contradicción, por cuanto se le impuso a la ex Gobernadora SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO sanción consistente en destitución e inhabilidad general, por una circunstancia por la cual no fue iniciado el procedimiento verbal, variando la Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 configuración de los hechos, sin que se permitiera en consecuencia una defensa en relación con dichas circunstancias. 49.
Esta nueva falencia del procedimiento se concatena con la imprecisión e incumplimiento de los requisitos legales para emitir el auto de citación a audiencia, toda vez que al no precisar en él las condiciones de TIEMPO, MODO Y LUGAR de ocurrencia de la falta disciplinaria, no resultaba posible una defensa correcta, y en este momento procesal, con un fallo de segunda instancia ejecutoriado, el mismo perdió la línea argumentativa, variando sustancialmente el cargo imputado, lo que produce violación de normas superiores y vicia la legalidad del acto administrativo impugnado por el medio jurisdiccional de control de nulidad, activando el derecho a la reparación efectiva (…)”.
Finalmente sostuvo que, se calificó la conducta de la demandante como gravísima e imprudente, sin tener en cuenta los postulados de los artículos 141 y 142 de la Ley 734 de 2002.
4. FALTA DE MOTIVACIÓN DEL FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA, por cuanto, según se aseveró, dicha decisión no resolvió específicamente todos los aspectos del recurso de alzada, ni se caracterizó por una interpretación juiciosa de los elementos probatorios esbozados por la defensa.
5. DESCONOCIMIENTO DEL DERECHO DE AUDIENCIA Y DE DEFENSA, por indebida valoración probatoria, al respecto, sostuvo la aquí demandante que: “(…) no hubo un pronunciamiento sobre el valor probatorio, limitándose el ad quem, a repetir la fórmula sagrada de la culpabilidad por parte del a quo, manteniendo una decisión de carácter sancionatorio de espaldas a la prueba, y sin un ejercicio de valoración, que constituye una clara violación del DERECHO DE AUDIENCIA Y DEFENSA, por cuanto no se trata de garantías simbólicas, sino que requieren obligatoriamente una valoración y pronunciamiento al respecto por parte del operador disciplinario (…)”.
6. FALTA DE COMPETENCIA. En relación con dicho cargo, aseguró el apoderado de la actora que, se le aceptó impedimento al doctor Jaime Mejía Ossman, Juez Natural del proceso, con base en un argumento falaz que incidió en que, la decisión fue adoptada por un Procurador diferente. Al respecto sostuvo que: “(…) contrario a derecho e incurriendo en una evidente infracción de las normas que regulan el procedimiento disciplinario, y con ello al principio de legalidad, al debido proceso, el Procurador General de la Nación, en decisión INSÓLITA, a través de auto de 8 de febrero de 2018, procedió a resolver LA SOLICITUD DE IMPEDIMENTO DE MANERA FAVORABLE AL FUNCIONARIO NATURAL.
En dicha decisión, se señaló que se abordarían los puntos de análisis: “competencia para resolver la declaratoria de impedimento, fundamento, causal de impedimento aplicable de conformidad con la motivación aducida por el solicitante y el procedimiento que debe surtirse en este caso.” En el punto 3.3. del auto, señala el señor Procurador General de la Nación, que NO EXISTE CAUSAL DE IMPEDIMENTO que recaiga sobre el juez natural de la causa, doctor JAIME MEJÍA OSSMAN, pero que “con el fin de salvaguardar el interés general, propio de la función pública, la declaración efectuada por el procurador delegado JAIME MEJÍA OSSMAN constituye un elemento de juicio suficiente para apartarlo del Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 conocimiento del recurso de Alzada interpuesto dentro del proceso IUS 2015 298890 – IUC-D-2016-652-818402” (…)”.
Así mismo señaló que, uno de los más grandes errores del procedimiento fue, haber avocado del conocimiento de un asunto que, debió ser de competencia del Consejo de Estado, por cuando la señora Sandra Paola Hurtado Palacio, es una servidora pública de elección popular y, los hechos investigados, no son constitutivos de corrupción. Al respecto, sostuvo que el Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 15 de noviembre de 2017 –en el caso de GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO en contra de la Procuraduría General de la Nación, bajo radicación 110010325000201400360 00, No. Interno: 1131-2014-, preceptuó que la Procuraduría General de la Nación carece de competencia para investigar servidores públicos de elección popular, por conductas diferentes a las constitutivas de actos de corrupción, pese a lo cual y, a haber sido alegado al interior del proceso, dicha situación fue desconocida por la demandada.
Adicionó que, la anterior posición, fue ratificada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en providencia del 8 de julio de 2020, en el caso Gustavo Petro vs Colombia, en el cual se afirmó que: “(…) una sanción de inhabilitación o destitución de un funcionario público democráticamente electo por vía de autoridad administrativa y no por “condena, por juez competente, en proceso penal”, es contraria al artículo 23.2 de la Convención y al objeto y fin de la Convención (supra párr. 100).
Por las mismas razones, la Corte concluye que el Estado incumplió con sus obligaciones previstas en el artículo 23 de la Convención, en relación con el artículo 2 del mismo instrumento, por la existencia y aplicación de las normas del Código Disciplinario Único que facultan a la Procuraduría a imponer dichas sanciones a funcionarios públicos democráticamente electos, como fue el caso del señor Petro (…)”.
7. DESVIACIÓN DE PODER, por cuanto en declaraciones rendidas por el Procurador General de la Nación el 20 de enero de 2018, esto es, cuando recién se había notificado el fallo de primera instancia, éste efectuó afirmaciones relacionadas con el proceso disciplinario de la actora, afectando con ello el principio de imparcialidad que debe regir las actuaciones.
IV.- TRÁMITE PROCESAL Por medio de auto del 08 de septiembre de 202010, la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado, declaró la falta de competencia en el presente asunto y ordenó su remisión a esta Corporación -la que se concretó el 12 de abril de 202111-, por lo cual, una vez efectuado el análisis correspondiente, la demanda se inadmitió mediante auto del 4 de mayo12 del mismo año. Subsanados13 los yerros hallados en el estudio de admisión, la demanda se admitió el 27 de mayo siguiente14 y, en esa misma fecha, se corrió traslado15 a 10 Onedrive.
Archivo 008AutoFaltCompetencCE.pdf 11 Onedrive. Archivo 009OficRemitProcesTribunl.pdf 12 Onedrive. Archivo 013AutoInadmiteDemanda.pdf 13 Onedrive. Carpeta 015SubsanaciónDemanda. 14 Onedrive. Archivo 018AutoAdmiteDemanda.pdf 15 Onedrive. Archivo 019AutoTrasladoMedCaut.pdf Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 las partes de la medida cautelar deprecada, la que fue negada por medio de auto del 2 de julio de 202116.
Ahora bien, por medio de memorial del 23 de julio de 2021 el apoderado judicial de la Procuraduría General de la Nación, contestó17 la demanda oponiéndose a la totalidad de las pretensiones de la actora, señalando que las normas aplicables al momento de proferirse los actos acusados, fueron las vigentes para ese momento, sin que resultara de recibo que se pretendiera la aplicación de la sentencia mediante la cual se resolvió el caso del señor Gustavo Petro Urrego, pues la misma: “(…) es «inter partes», es decir, solo frente al caso concreto para quien tiene interés directo en el proceso, pero que no hizo ningún pronunciamiento para fijar reglas de competencia con efectos «erga omnes», respecto de la pérdida de vigencia de las normas de derecho interno que fijan la facultad de la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones que componen restricción a los derechos políticos de los servidores públicos de elección popular (…)”.
Adicionó el apoderado de la demandada que, “(…) En el caso concreto de la señora SANDRA PAOLA HURTADO, si bien es cierto que en el auto de citación a audiencia proferido el 1 de septiembre de 2017 se le vinculó en calidad de gobernadora del departamento del Quindío, también lo es que, para esa fecha, e incluso desde que se dispuso adelantar la indagación preliminar contra funcionarios por determinar el 12 de abril de 2016, la servidora ya no ocupaba ese cargo, pues su periodo culminó en diciembre 31 de 2015.
Por lo tanto, tampoco tiene ningún respaldo jurídico la tesis de su defensor sobre el presunto desconocimiento de los derechos políticos a su prohijada como funcionaria de elección popular (…)”. Sostuvo que ninguno de los cargos señalados tiene vocación de prosperidad pues, el proceso disciplinario seguido contra la demandante, se rigió por las normas vigentes y, además, con apego a las garantías propias del debido proceso.
Así pues, como quiera que no se presentaron excepciones previas, mediante auto del 18 de agosto de 202118 se fijó como fecha y hora para celebración de audiencia inicial, el día 16 de septiembre de 202119 a las 3:00pm, oportunidad en la cual se declaró fallida la conciliación, se fijó el litigio y, se decretó como prueba testimonial pedida por la parte actora, el testimonio de las siguientes personas: William Hurtado García, Lucila Palacio, Juan Pablo Hurtado Palacio y Víctor Manuel Hurtado Palacio.
En esa misma oportunidad, se incorporaron las siguientes pruebas: • Informe individual de ingresos y gastos de la campaña20. • Credencial de elección de la señora Sandra Paola Hurtado Palacio21. • Expediente administrativo del proceso disciplinario22. De igual manera, atendiendo la solicitud de la parte actora de adicionar el auto 16 Onedrive.
Carpeta 005MedidaCautelar. Archivo 005.5AutoResuelve.pdf 17 OneDrive Carpeta 022ContestacionDda / 9CONTESTA PGN.pdf 18 Onedrive. Archivo 028AutoFijaFechaAudInic.pdf 19 Onedrive. Carpeta 033.AUD. INICIAL 16.09.21 Archivo 2018-00172-00 NYR ActaAud.Inicial-(1).pdf 20 Onedrive. Carpeta 003.AnexosDemanda. Archivo 003.4InfomIngrsGastsCampañ.pdf 21 Onedrive.
Carpeta 003.AnexosDemanda. Archivo 003.3Credencial.pdf 22 Onedrive. Carpeta 004CDAnexos y Carpeta022ContestaciónDda. Carpeta AntecedentesAdtivos. Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 que decretó pruebas23, el Magistrado Ponente señaló que era necesario suspender la audiencia inicial y por medio de auto posterior, fijar nuevamente fecha y hora para continuar con la misma.
El día 11 de noviembre de 202124, se reanudó audiencia inicial dentro del presente proceso, sin embargo, la misma no pudo llevarse a cabo debido a problemas técnicos. El día 19 de noviembre de 202125, se reanudó audiencia inicial en la etapa que se encontraba en audiencia instalada el 16 de septiembre de 2021, esto es, en lo concerniente al estudio de oportunidad, pertinencia y utilidad del decreto de pruebas, de manera puntual, sobre unas solicitadas por la parte actora en el escrito mediante el cual descorrió traslado de las excepciones; así pues, resuelto lo pertinente y, una vez notificada en estrados la decisión correspondiente sobre las pruebas, la parte demandante interpuso recurso de reposición -y en subsidio de apelación- en contra de la negativa de pruebas adoptada, decisión que fue confirmada por el Despacho del Ponente y, en consecuencia, concedido el recurso de alzada para ser resuelto por el Consejo de Estado (ésta última Corporación, confirmó lo decidido en auto del 1 de diciembre de 202326).
Así pues, se procedió a fijar como fecha y hora para la celebración de la audiencia de pruebas, el día 17 de febrero de 2022 a las 3:00pm, fecha en la cual, se incorporaron las siguientes pruebas: ▪ Archivo EXCEL Matriz Correlación Convenios – Plan de Desarrollo Departamental – Plan Institucional Promotora de Vivienda – Plan de Acción ESAQUÍN S.A E.S.P.27. ▪ Archivo EXCEL contratos interadministrativos.xlt28. ▪ Archivo IUS E-2018-080523 FALLO PRIMERA INSTANCIA (1).pdf.
(Investigado Gobernador del Quindío Carlos Eduardo Osorio Buriticá)29. ▪ Archivo RESPUESTA RADICADO 0039.pdf. – Referente a respuesta del 26 de enero de 2022 a solicitud de información al abogado Andrés Mauricio Quiceno Arenas sobre informes de seguimiento al cumplimiento del PSMV por parte de EPQ, entre los años 2012 a 2015, así como las obras ejecutadas en dicho periodo30. ▪ Archivo Acta Comité 022.pdf. – referente al Comité Directivo N° 22 del Programa Agua para la Prosperidad – Plan Departamental de Agua del Quindío PAP-PDA del 8 de abril de 201331. ▪ Archivo 006.pdf. – Referente a respuesta de la Empresa para el Desarrollo Territorial sobre remisión de documentos concerniente al seguimiento al Plan de Acción Institucional de las vigencias 2012-201532. ▪ Archivo EXCEL – Planes_Accion_Pro_2012_2013_2014_2015 (1).xlsx33. ▪ Archivo MANUAL_OPERATIVO_CON_L.pdf34.
Relación de convenios, obra, interventoría y consultoría de los años 2012, 2013, 2014 y 2015, acta de informe de gestión de los años 2012 a 2015, relación de contratos de compraventa, suministro, mantenimiento y prestación 23Onedrive. Carpeta 025 / Archivo PRONUNCIAMIENTOEXCEPCIONES.pdf. 24Onedrive. Carpeta 036ContinuaciónAudienciaInicial. 25Onedrive.
Carpeta 036ContinuaciónAudienciaInicial. 26Samai Consejo de Estado. Archivo AUTOQUERESUELVEAPELACIONDEAUTO(.docx) NroActua 14 27 Onedrive. Carpeta 043RptaRequr19-11-2021-Subcarpeta 043.2Demandante. 28 Onedrive. Carpeta 043RptaRequr19-11-2021-Subcarpeta 043.2Demandante. 29 Onedrive. Carpeta 043RptaRequr19-11-2021-Subcarpeta 043.2Demandante. 30 Onedrive.
Carpeta 043RptaRequr19-11-2021-Subcarpeta 043.2Demandante. 31 Onedrive. Carpeta 043RptaRequr19-11-2021-Subcarpeta 043.2Demandante. 32 Onedrive. Carpeta 043RptaRequr19-11-2021-Subcarpeta 043.2Demandante. 33 Onedrive. Carpeta 043RptaRequr19-11-2021-Subcarpeta 043.2Demandante. 34 Onedrive. Carpeta 043RptaRequr19-11-2021-Subcarpeta 043.2Demandante.
Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 de servicios 2012 al 2014, con memorial de respuesta a los interrogantes que fueron formulados según lo peticionado por la parte demandante35. ▪ Testimonio de MARÍA ALEYDA ROA ESPINOSA36: Aseguró haber sido secretaria de planeación durante el mandato como gobernadora de la demandante, y haber sido la encargada de la formulación, seguimiento y evaluación del plan de desarrollo departamental.
Sostuvo –en cuanto a los motivos por los cuales la actora resultó sancionada- que, los proyectos de inversión tenían un control muy estricto de supervisión, por lo cual, se exigían reportes periódicos y el diligenciamiento de formatos diseñados para tal fin, los cuales eran analizados por la Secretaría de Planeación para luego entregar los resultados a control interno que, con base en sus competencias, hacía seguimiento de lo informado y del avance de las metas y obras que cumplieran con los porcentajes informados.
Luego ese informe, se trasladaba a la Gobernadora, quien reunía a todas las Secretarías para la supervisión a lugar, junto con otras dependencias. Al ser preguntada sobre la relación existente entre ESAQUIN, Promotora de Vivienda y la sancionada, respondió que su relación era netamente misional como entidades descentralizadas de la Gobernación; así mismo sostuvo que el criterio para suscribir convenios interadministrativos, era el objeto social y misión de la Entidad, pues los mismos debían estar acorde con los programas, subprogramas y proyectos que se iban a pactar y que esa unión de esfuerzos le permitiera a cada uno cumplir con su misión y objetivo.
Adicionó no tener conocimiento de que las citadas Entidades hubieran sub contratado a otras para la ejecución de los convenios interadministrativos objeto de reproche, pues dicha situación no era de su competencia. ▪ Declaración de BLANCA ROCÍO ZULETA GAVIRIA37 quien aseguró haber hecho parte de la administración departamental del Quindío en el año 2015 hasta enero de 2016, en el cargo de Director de Agua Potable y Saneamiento Básico que se encontraba adscrito a la Secretaría de Infraestructura del Departamento; sostuvo que forma parte del rol del Departamento, coadyuvar el desarrollo de la infraestructura de servicios públicos que permitan garantizar a la ciudadanía el acceso al agua potable y saneamiento básico.
Adicionó que, en ese sentido, el Departamento del Quindío tenía doble rol, pues no solo debía participar en el desarrollo de obras de infraestructura que permitieran ampliar la cobertura de mejorar los indicadores de calidad, continuidad y cobertura de los servicios de alcantarillado y aseo, sino también fortalecer las empresas prestadoras de servicios públicos que estuvieran establecidas en el territorio para ese rol de sostenibilidad de los servicios.
Aseguró que, para definir los criterios para definir la gestión de ejecución de recursos de la empresa prestadora de servicios públicos, la Entidad Territorial tenía autonomía administrativa para determinar si lo hacía el gestor o la Entidad Prestadora. Sostuvo que la Empresa de Servicios Públicos con la cual se suscribía el convenio, tenía plena facultad para contratar a quien considerara pertinente para ejecutar el objeto contractual. ▪ Testimonio de DARNELLY TORO JIMÉNEZ38 quien en relación con los hechos por los cuales la actora resultó sancionada, afirmó que era necesario efectuar los convenios interadministrativos con ESAQUIN, porque era la Entidad que conocía todo sobre las redes de acueducto y, por tal razón, eran los idóneos para ejecutar los convenios.
Insistió en los problemas que se han presentado cuando el contrato se realiza con un particular, y en el hecho que la demandante gestionó los recursos necesarios para no cobrarle tanto dinero 35 Onedrive. Carpeta 043RptaRequr19-11-2021-Subcarpeta 043.1EPQ. 36 Onedrive. Carpeta 046AudienciadePruebas. Archivo 2018-0172 AUDIENCIA DE PRUEBAS SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO vs PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN-20220217_150318-Grabación de la reunión. Minuto: 16:00 – 43:50. 37 Onedrive.
Carpeta 046AudienciadePruebas. Archivo 2018-0172 AUDIENCIA DE PRUEBAS SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO vs PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN-20220217_150318-Grabación de la reunión. Minuto: 45:00 – 1:35:11 38 Onedrive. Carpeta 046AudienciadePruebas. Archivo 2018-0172 AUDIENCIA DE PRUEBAS SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO vs PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN-20220217_150318-Grabación de la reunión. Minuto: 1:35:3 - 2:30:0.
Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 de mejoras en la infraestructura a los usuarios, vía tarifa. Al ser preguntada sobre la capacidad de ESAQUIN para ejecutar los convenios interadministrativos, sostuvo que no tenían dicha capacidad porque el equipo de trabajo era muy pequeño. ▪ Declaración de RICARDO ALBERTO BULA TORRES39 quien hizo un breve recuento de los beneficios que, según sus conocimientos técnicos, tuvo el convenio interadministrativo suscrito con ESAQUÍN. Luego de algunos aplazamientos –originados en solicitudes efectuadas por las partes-, el 30 de marzo de 2022 se llevó a cabo continuación de la audiencia de pruebas, oportunidad en la cual, el apoderado de la parte actora desistió de algunos testimonios y, posteriormente, se incorporaron las siguientes pruebas: ▪ Testimonio de LINA MARCELA GRISALES GÓMEZ40 quien aseguró que, en efecto, ESAQUIN no contaba con el personal suficiente para ejecutar el contrato, razón por la cual, debió ampliar la planta de personal y efectuar nuevas contrataciones para ejecutar los convenios suscritos con el Departamento.
Hizo un recuento de las actividades llevadas a cabo con ocasión del convenio interadministrativo y su impacto en el Departamento, asegurando que, es una práctica común celebrar convenios interadministrativos, pese a no tener la capacidad de ejecutarlos directamente. ▪ Declaración de EDGAR FABIÁN JARAMILLO PALACIO41 quien efectuó un resumen técnico de los componentes del servicio público domiciliario de alcantarillado, para asegurar que era conveniente y necesario realizar convenios interadministrativos con ESAQUIN, por la especialidad y experiencia que tenían en relación con la infraestructura de acueducto, vertimientos y alcantarillado. ▪ Testimonio de ISABEL CRISTINA ORTIZ42 quien indicó en relación con los convenios interadministrativos suscritos por la actora con ESAQUIN, que ésta última oportunidad aportaba su experticia en temas de alcantarillado, acueducto y vertimientos, en lo cual se sustentaba la necesidad de suscribir los referidos convenios. ▪ Declaraciones de ERIKA FERNANDA FALLA GARCÍA, HENRY GÓMEZ TABARES, JUAN PABLO HURTADO y WILLIAM HURTADO CARDONA, quienes depusieron sobre los perjuicios morales sufridos por la actora, con ocasión del sanción disciplinaria a ella impuesta.
En esa oportunidad, como quiera que se encontraba pendiente que se surtiera la segunda instancia respecto del auto mediante el cual se negó una prueba, se indicó que una vez el Consejo de Estado resolviera lo pertinente, se ingresaría el proceso al Despacho para resolver lo pertinente. Por medio de memorial del 1 de diciembre de 202243 el apoderado de la parte actora radicó nuevamente, solicitud de suspensión provisional de los actos acusados –con fundamento, entre otras, en la expedición de la sentencia del caso Petro vs Colombia, por parte de la CIDH-, la cual fue negada por esta Corporación a través de auto del 26 de enero de 202344.
La anterior solicitud fue reiterada el 10 de abril siguiente45 y, nuevamente 39 Onedrive. Carpeta 046AudienciadePruebas. Archivo 2018-0172 AUDIENCIA DE PRUEBAS SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO vs PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN-20220217_150318-Grabación de la reunión. Minuto: 2:32:00 - 2:45:00. 40 Onedrive. Carpeta 049Cont.Audi.Pruebas30.03.
Archivo 049.1Aud.PruebasParte1.mp4. Minuto: 10:00 a 50:00. 41 Onedrive. Carpeta 049Cont.Audi.Pruebas30.03. Archivo 049.1Aud.PruebasParte1.mp4. Minuto: 51:00 - 1:54:00. 42 Onedrive. Carpeta 049Cont.Audi.Pruebas30.03. Archivo 049.1Aud.PruebasParte1.mp4. Minuto: 1:55:00-2:54:00 43Samai. Archivo 9_MemorialWeb_Otro(.pdf) NroActua 54 44Samai.
Archivo 064AutoResuelveMedidaCautelar(.pdf) NroActua 64. 45Samai. Archivo 25_MemorialWeb_PeticiOn(.pdf) NroActua 70. Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 denegada por el Ponente mediante auto del 08 de mayo de 202346.
Así las cosas, como quiera que el Consejo de Estado confirmó la negativa de pruebas mediante auto del 1 de diciembre de 202347 y, con ocasión de ello, el expediente fue devuelto a esta Corporación el 12 de marzo de 2024, a través de proveído del 11 de abril siguiente se obedeció lo resuelto por el Superior y, se corrió traslado a las partes para alegar.
En ese orden de ideas, dentro del término oportuno la actora48 y la demandada49 allegaron sus pronunciamientos, reiterando los argumentos expuestos en la demanda y su contestación, mientras que el representante del Ministerio Público allegó su concepto50, solicitando a esta Sala negar las pretensiones de la demanda. VI.- CONSIDERACIONES DE LA SALA. 6.1.
Competencia. Conforme a lo dispuesto por el numeral 2 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA-, esta Corporación es competente para conocer en primera instancia del proceso referenciado, en razón a las pretensiones de la actora y la autoridad que profirió el acto atacado, por lo cual se procede a resolver de fondo el asunto. 6.2.
Cuestión previa – Control de actos de trámite. Antes de abordar los aspectos planteados en la demanda, se hace necesario aclarar que, respecto de dos de los actos acusados, no es posible efectuar pronunciamiento alguno, razón por la cual, frente a los mismos, se declarará la falta de jurisdicción. Pues bien, en el caso concreto se tiene que, la parte actora, pretende que esta Corporación declare la nulidad de -además de los fallos mediante los cuales se le sancionó disciplinariamente- i) el auto proferido el 12 de abril de 2016 por medio del cual, se dio apertura a indagación preliminar y, ii) el auto proferido el 1 de septiembre de 2017 mediante el cual, se calificó el procedimiento y se convocó a audiencia pública, los cuales se expidieron al interior de la investigación disciplinaria identificada con el nro.
IUS-2015-298890, por la Procuraduría General de la Nación. Al respecto, el artículo 138 del CPACA dispone que: “( ) toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior ( )”.
Por su parte, el artículo 43 del CPACA: “(…) Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible 46Samai. Archivo 035_AutoNiegaMedidaCautelar(.pdf) NroActua 78. 47Samai Consejo de Estado. Archivo AUTOQUERESUELVEAPELACIONDEAUTO(.docx) NroActua 14 48Samai. Archivo 54_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSDECONCLUSI(.pdf) NroActua 97 49Samai.
Archivo 55_MemorialWeb_Alegatos-35ALEGATOSPGNPDF(.pdf) NroActua 98. 50Samai. Archivo 052Concepto Ministerio Público(.pdf) NroActua 95. Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 continuar la actuación. ( )” (Negrillas fuera de texto) En relación con el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, los actos administrativos enjuiciables, el Consejo de Estado51 ha reiterado que: “( ) El acto administrativo es una manifestación unilateral de voluntad emanada de una autoridad pública o de un particular en el ejercicio de las funciones administrativas otorgadas por la Constitución Política y las leyes, mediante el cual se producen efectos jurídicos.
En otros términos, es el mecanismo por el cual la administración crea, extingue o modifica situaciones jurídicas particulares. La teoría del acto administrativo ha venido decantando la clasificación de estos con la finalidad de delimitar los que deben ser objeto de control jurisdiccional; en tal sentido ha explicado que, desde el punto de vista de su inserción en el procedimiento y recurribilidad, hay tres tipos de actos a saber: i) Los actos preparatorios, accesorios o de trámite: Han sido definidos como aquellos que se expiden como parte del procedimiento administrativo con el fin de darle curso a este, es decir, son netamente instrumentales ya que no encierran declaraciones de la voluntad, no crean relaciones jurídicas y solo sirven de impulso a la continuidad de la actuación de la administración; ii) Los actos definitivos: De conformidad con el Artículo 43 del CPACA «Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar con la actuación».
Es decir, son los que resuelven de fondo una situación jurídica o impiden la continuación del procedimiento administrativo, en razón a que contienen la esencia del tema a decidir y tienen la potestad para modificar la realidad con su contenido; iii) Los actos administrativos de ejecución, por su parte son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa.
Esta corporación ha establecido en reiteradas oportunidades que, por regla general, son los actos definitivos los únicos que son susceptibles de ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que a través de estos la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas a los asociados ( )” (Negrillas fuera de texto).
De lo anterior es factible concluir que, no toda manifestación de la voluntad de la Administración constituye un acto definitivo –esto es, susceptible de control por parte de esta Jurisdicción-, sino que pueden proferirse además actos preparatorios o de trámite y, de ejecución, que no deciden directa o indirectamente el fondo del asunto y, por tanto, escapan del control de esta Jurisdicción. Como excepción a lo anterior se encuentra, de un lado, en los actos de trámite que concluyan la actuación o no permita su continuación, “caso en el cual se convierte en un acto administrativo definitivo porque le pone fin al proceso administrativo” (sentencia del 22 de octubre de 2009, C.E., Sección Segunda, radicado 2008- 00027-00) y, del otro, en los actos de ejecución, cuando estos, i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la 51 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA. SUBSECCIÓN A. Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-42-000-2014-00109-01(1997-16). Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.
Demandado: PEDRO LEONEL JIMÉNEZ BELTRÁN. Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Temas: Reliquidación pensión de jubilación. APELACIÓN SENTENCIA – LEY 1437 DE 2011. Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) introducen circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada; ello por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad52.
Así las cosas, en el asunto examinado se tiene que, tanto el auto proferido el 12 de abril de 2016 -por medio del cual, se dio apertura a indagación preliminar-, como el auto proferido el 1 de septiembre de 2017 -mediante el cual, se calificó el procedimiento y se convocó a audiencia pública-, son actos de trámite o preparatorios que, en todo caso, dieron lugar a la posterior expedición de los actos definitivos expedidos y demandados, esto es, los fallos de primera y segunda instancia mediante los cuales se sancionó disciplinariamente a la demandante.
En ese orden de ideas, para esta Sala es claro que, respecto de los autos proferidos el 12 de abril de 2016 y el 1 de septiembre de 2017 existe falta de jurisdicción y, en consecuencia, así se declarará. 6.3. Problemas Jurídicos y metodología para resolverlos. Corresponde a la Sala Cuarta de Decisión de este Tribunal resolver los siguientes problemas jurídicos: • ¿Debe declararse la nulidad del fallo de primera instancia del 12 de enero de 2018 proferido por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal y del fallo de segunda instancia proferido el 27 de abril de 2018 por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, mediante los cuales se sancionó con destitución e inhabilidad general por el término de 11 años a SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO en su calidad de Gobernadora del Departamento del Quindío, por haber sido expedidos con falta de competencia, violación al debido proceso, infracción de las normas en las cuales deberían fundarse y desviación de poder? • En caso afirmativo, ¿procede el pago de los perjuicios materiales e inmateriales solicitados en el escrito de demanda por la señora Sandra Paola Hurtado Palacio? Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío analizará el marco legal y jurisprudencial del control sobre la potestad de la Procuraduría General de la Nación para sancionar funcionarios de elección popular, así como de las garantías al debido proceso que deben regir dichas actuaciones para que, de cara al caso concreto, se resuelva si debe o no accederse a lo pretendido por la parte actora. 6.3.
La Sala negará las pretensiones de la demanda por encontrar no probados los cargos en ella formulados, así como tampoco, de una revisión integral del proceso administrativo sancionatorio, se halla 52 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA. SUBSECCIÓN A. Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS.
Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-42-000-2014-00109-01(1997-16). Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP. Demandado: PEDRO LEONEL JIMÉNEZ BELTRÁN. Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Temas: Reliquidación pensión de jubilación. Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 irregularidad con la entidad suficiente para anularlo.
En efecto de las pruebas allegadas al proceso pudo determinarse que, el pasado 12 de enero de 201853, la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, al interior del proceso disciplinario identificado con el número IUS 2015-298890, sancionó -entre otros- a la señora Sandra Paola Hurtado Palacio, con destitución e inhabilidad general por el término de doce (12) años, al encontrar probado y no desvirtuado el cargo único a ella formulado, esto es, por su incursión en la falta disciplinaria consagrada en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 732 de 2002 -esto es, por realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo-, en armonía con los artículos 11 de la Ley 80 de 1993, literal c) numeral 4° del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 -modificado por los artículos 92 y 95 de la Ley 1474 de 2011-, artículo 5° de la Ley 1150 de 2007 y artículo 24 de la Ley 80 de 1993.
A la conclusión de la necesidad de sancionar a la actora se arribó, como quiera que se encontró probado que esta participó en sendas actividades contractuales conculcando los principios de transparencia y selección objetiva, al suscribir convenios interadministrativos con ESAQUIN y PROVIQUINDÍO. La anterior determinación fue modificada por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación el 27 de abril de 201854, en el sentido de disminuir a once (11) años de destitución e inhabilidad general, la sanción impuesta a la aquí actora.
Al respecto, sostuvo la demandante que debía declararse la nulidad de dichos actos pues, en su criterio los mismos fueron expedidos con falta de competencia, violación al debido proceso, vulneración de las normas en las cuales los mismos deberían fundarse –entre otros cargos puntuales-, por lo cual y, para efectos metodológicamente prácticos los mismos serán despejados uno a uno, en relación con la etapa procesal respecto de la cual se alegan los vicios. 6.3.1.
En aplicación de la línea jurisprudencial vertida en distintas sentencias de la Sala Plena de la Corte Constitucional, tanto de control abstracto de constitucionalidad, como de unificación jurisprudencial en materia de tutela, la Procuraduría General de la Nación ha mantenido y, sigue manteniendo competencia para investigar y sancionar a funcionarios electos popularmente.
Aseguró la parte actora en su demanda que, uno de los yerros más graves de la actuación disciplinaria, lo constituyó la falta de competencia que tiene la Entidad demandada para sancionar a funcionarios elegidos por voto popular. Al respecto sostuvo que, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el caso de Gustavo Francisco Petro Urrego contra la Procuraduría General de la Nación -y mediante sentencia de unificación del 15 de noviembre de 2017- determinó que la competencia del Ministerio Público para investigar y sancionar disciplinariamente a funcionarios públicos de elección popular, sólo se ajusta al artículo 23.2 de la Convención Americana de 53 Onedrive.
Carpeta. 004CDAnexos. Carpeta 4.1IUD2015298890CONSOLIDADO. Carpeta 2015-298890 CDO 3. Archivo DOC092018-09202018025549.pdf 54 Onedrive. Carpeta. 004CDAnexos. Carpeta 4.1IUD2015298890CONSOLIDADO. Carpeta 2015-298890 CDO 3. Archivo DOC092018-09202018031551.pdf y Archivo DOC092018-09202018031925.pdf Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 Derechos Humanos, cuando se encamina a prevenir o sancionar hechos de corrupción. Valga anotar que, el citado artículo 23 del Pacto de San José -o Convención Americana de los Derechos Humanos, CADH-, con base en el cual el Consejo de Estado emitió el referido pronunciamiento, es del siguiente tenor: “( ) Artículo 23.
Derechos Políticos. 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) De participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) De votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) De tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2.
La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal ( )”. En ese sentido se sostuvo en la demanda que, como los hechos por los cuales se investigó y sancionó a la aquí actora se encontraron relacionados con su participación en la actividad contractual con vulneración de los principios de selección objetiva y transparencia -respecto de varios convenios interadministrativos suscritos con ESAQUIN y PROVIQUINDÍO-, dichas actuaciones no eran de aquellas descritas en el artículo 1° de la Ley 412 de 1997 -por la cual se aprueba la Convención Interamericana contra la Corrupción”-, ni mucho menos en la sentencia C-434 de 201355 conforme las cuales, los hechos constitutivos de corrupción son los siguientes: “(…)
ARTICULO VI. ACTOS DE CORRUPCION. 1. La presente Convención es aplicable a los siguientes actos de corrupción: a) El requerimiento o la aceptación, directa o indirectamente, por un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para sí mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas; b) El ofrecimiento o el otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario público o a una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para ese funcionario público o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas; c) La realización por parte de un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas de cualquier acto u omisión en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener ilícitamente beneficios para sí mismo o para un tercero; d) El aprovechamiento doloso u ocultación de bienes provenientes de cualesquiera de los actos a los que se refiere el presente artículo, y e) La participación como autor, coautor, instigador, cómplice, encubridor o en cualquier otra forma en la comisión, tentativa de comisión, asociación o confabulación para la comisión de cualquiera de los actos a 55 Por medio de la cual se declaró exequible el parágrafo 2° del artículo 84 de la Ley 1474 de 2011.
Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 los que se refiere el presente artículo. 2. La presente Convención también será aplicable, de mutuo acuerdo entre dos o más Estados Partes, en relación con cualquier otro acto de corrupción no contemplado en ella.
(…)”. Así mismo se afirmó que, ni en el pliego de cargos, ni en los fallos de primera y segunda instancia, se hizo alusión a que los hechos investigados fueran constitutivos de corrupción, por lo cual, a su juicio era evidente que la Entidad demandada -a la luz de las reglas vertidas en unificación por el Consejo de Estado- carecía de competencia para investigarla y sancionarla disciplinariamente.
Pues bien, a efectos de resolver el referido argumento expuesto por la señora Hurtado Palacio en su demanda a través de apoderado judicial, es preciso recordar que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 156, 257 y 358 de la Ley 734 de 2002 -Código Único Disciplinario vigente para la época de los hechos, que desarrolla el mandato constitucional dispuesto en el artículo 27759-, el Estado es titular de la potestad disciplinaria, para lo cual, éste a través de la Procuraduría General de la Nación podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas.
Por su parte, los artículos 44, 45 y 46 ibídem señalan las clases, definición y límites de la sanción disciplinaria, dentro de las cuales se encuentra la destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima. Fue precisamente en relación con los artículos citados que la Corte Constitucional, emitió un primer pronunciamiento referido específicamente a la competencia de la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar a los funcionarios públicos de elección popular; al respecto, en la sentencia C-028 de 200660, resolvió ” ( ) ESTARSE A LO RESUELTO en 56 ARTÍCULO 1°.
Titularidad de la potestad disciplinaria. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. 57 ARTÍCULO 2°. Titularidad de la acción disciplinaria. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerias Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
El titular de la acción disciplinaria en los eventos de los funcionarios judiciales, es la jurisdicción disciplinaria. La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta. 58 ARTÍCULO 3°. Poder disciplinario preferente. La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podra iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los organos de control disciplinario interno de las entidades públicas.
Igualmente podra asumir el proceso en segunda instancia. 59 ARTICULO 277. El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: 1. Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos. 2. Proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad, con el auxilio del Defensor del Pueblo. 3.
Defender los intereses de la sociedad. 4. Defender los intereses colectivos, en especial el ambiente. 5. Velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas. 6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley. 7.
Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales. 8. Rendir anualmente informe de su gestión al Congreso. 9. Exigir a los funcionarios públicos y a los particulares la información que considere necesaria. 10.
Las demás que determine la ley. Para el cumplimiento de sus funciones la Procuraduría tendrá atribuciones de policía judicial, y podrá interponer las acciones que considere necesarias. 60 Por medio de la cual se resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 1 del artículo 44, el literal d) del artículo 45 y el inciso 1 del artículo 46 de la Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”. ”En el caso concreto, el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, tal y como se ha explicado, Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 sentencia C- 948 de 2002, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE, la expresión “pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente”, contenida en el inciso primero del artículo 46 de la Ley 734 de 2002, en el entendido que “se aplica exclusivamente cuando la falta sea la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado, conforme a lo dispuesto en el inciso final del artículo 122 de la Constitución Política”.
SEGUNDO. - Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados en esta sentencia, los artículos 44 numeral 1, 45, literal d ) y las expresiones “La inhabilidad general será de diez años a veinte años; la inhabilidad especial no será inferior a treinta días ni superior a doce meses”, contenidas en el inciso primero del artículo 46 de la Ley 734 de 2002”.
En tal sentencia, concluyó que en aplicación de lo dispuesto por el artículo 23.2 de la CADH, la Procuraduría General de la Nación tenía competencia para investigar y sancionar disciplinariamente a los referidos funcionarios, siempre que su actuación estuviera motivada por la prevención de hechos de corrupción o, la mitigación de actos de servidores públicos involucrados en actos de tal naturaleza; sostuvo en esa oportunidad, al efectuar una interpretación sistemática y armónica de la Convención Americana de los Derechos Humanos que, su artículo 23 no impedía la imposición de sanciones disciplinarias, temporales y permanentes por parte de la Procuraduría General de la Nación que impliquen restricción del derecho de acceso a cargos públicos, porque con ellas, se procuraba proteger el erario público y con ello, combatir el fenómeno de la corrupción. Empero, mediante sentencia del 1 de septiembre de 2011, en el caso López Mendoza vs Venezuela, la Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló que los estados parte no podían sancionar a los funcionarios públicos electos por voto popular con medidas de destitución, inhabilidad y suspensión en el ejercicio del cargo, a través de autoridades administrativas, pues dicha facultad era propia de una autoridad judicial; en ese sentido –sostuvo la Corte-, “( ) El artículo 23.2 de la Convención determina cuáles son las causales que permiten restringir los derechos reconocidos en el artículo 23.1, así como, en su caso, los requisitos que deben cumplirse para que proceda tal restricción. En el presente caso, que se refiere a una restricción impuesta por vía de sanción, debería tratarse de una “condena, por juez competente, en proceso penal”.
Ninguno de esos requisitos se ha cumplido, pues el órgano que impuso dichas sanciones no era un “juez competente”, no hubo “condena” y las sanciones no se aplicaron como resultado de un “proceso penal”, en el que tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana ( )”. Al margen del anterior criterio, la Corte Constitucional profirió la sentencia SU- 712 de 201361 –originada en la tutela promovida por Piedad Esneda Córdoba no se opone realmente a que los legisladores internos establezcan sanciones disciplinarias que impliquen la suspensión temporal o definitiva del derecho de acceso a cargos públicos, con miras a combatir el fenómeno de la corrupción. En igual sentido, la Constitución de 1991, tal y como lo ha considerado la Corte en diversos pronunciamientos, tampoco se opone a la existencia de dichas sanciones disciplinarias, incluso de carácter permanente, pero bajo el entendido de que dicha sanción de inhabilidad se aplique exclusivamente cuando la falta consista en la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado.
En suma, contrario a lo sostenido por los demandantes, la facultad que le otorgó el legislador a la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones disciplinarias temporales o permanentes que impliquen restricción del derecho de acceso a cargos públicos, no se opone al artículo 93 constitucional ni tampoco al artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica”. 61 ” A partir de una interpretación armónica de las normas constitucionales con los instrumentos que se integran a ella en virtud del bloque de constitucionalidad, la Corte concluyó que las competencias disciplinarias y sancionatorias del Procurador General de la Nación no desconocen el artículo 93 de la Constitución, ni el artículo 23 de la Convención Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 Ruíz, entonces congresista-, oportunidad en la cual dicha Corporación insistió en que la PGN, tiene competencia para investigar y sancionar servidores públicos electos popularmente, porque las competencias de dicha Entidad no desconocen el artículo 93 de la Constitución Política, ni mucho menos el artículo 23 del Pacto de San José, en los términos referidos en la citada sentencia C-028 de 2006.
Sostuvo además la Corte que, el caso López Mendoza vs Venezuela, no resulta aplicable al caso de nuestro país pues, “( ) mientras que en la Constitución venezolana se requiere “sentencia judicial” para que procedan las inhabilidades, en el caso colombiano la Constitución no lo exige, como sucede con la competencia entregada al Procurador General de la Nación para ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular (art. 277-6) ( )”.
Posteriormente, por medio de sentencia C-500 de 201462, al revisar nuevamente el contenido del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 -de cara, al cargo consistente en la presunta vulneración del artículo 23 del Pacto de San José-, la Corte Constitucional resolvió: ”Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-028 de 2006 que declaró EXEQUIBLE el numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, en relación con el cargo relativo a la infracción del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos Americana sobre Derechos Humanos. La aplicación de la Convención Americana debe tener en cuenta la arquitectura institucional de cada Estado, esto es, del contexto en el que se inserta, como lo reconoce la Convención al indicar que corresponde a la ley reglamentar el ejercicio de los derechos políticos y el mecanismo de sanción. Así, como fue explicado en la Sentencia C-028 de 2006, la aplicación del bloque de constitucionalidad debe armonizarse la Constitución, a partir de una interpretación coherente, sistemática y teleológica, con el propósito de lograr conciliar las reglas de uno y otro estatuto ( )”. 62 Por medio de la cual se resolvió la Demanda de inconstitucionalidad contra el Numeral 1º (parcial) del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”. ”La Corte concluyó que no se violaban los artículos 277.6 y 278.1 de la Carta Política.
En efecto, la competencia de la Procuraduría General de la Nación prevista en el numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 para imponer la sanción de inhabilidad general, no vulnera ninguno de los límites que definen el margen de configuración del legislador. No solo es inexistente una prohibición en ese sentido, sino que la atribución de esta competencia constituye un desarrollo directo de la Carta.
En esa dirección la vigilancia superior a cargo de la Procuraduría y el poder de imponer sanciones –integrado a la potestad disciplinaria según el artículo 277.6 – autoriza al Legislador para asignar esa competencia cuando quiera que se incumplan los deberes funcionales en cuyo respeto se encuentran comprometidos los servidores públicos.
La norma acusada tampoco se opone al artículo 278.1 de la Constitución que establece una atribución especial del Procurador para desvincular a los funcionarios, mediante un procedimiento breve, cuando se han configurado faltas especialmente serias. El hecho de que en tal disposición no se prevea la inhabilidad, no implica que el legislador este impedido para fijarla, si se considera la libertad relativa de configuración que en esa materia se reconoce, entre otros, en los artículos 123, 124, 125, 150.23 y 293 de la Constitución. Adicionalmente, la posición preferente que tiene el poder disciplinario que le fue atribuido al Procurador y que solamente es desplazado por la existencia de fueros especiales o por la competencia asignada al Consejo Superior de la Judicatura, reafirma la constitucionalidad de la norma en esta oportunidad acusada.
Es, además, constitucionalmente posible que en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 277.6 de la Carta y en ejercicio del margen de configuración que en esta materia le confiere la Constitución, el Legislador establezca la destitución como una sanción disciplinaria atribuyendo su imposición al Procurador General de la Nación por si o por medio de sus delegados o agentes.
Para la Corte no existe una prohibición de que estos últimos, en las condiciones que establezca la ley, impongan la sanción de destitución. El reconocimiento de tal competencia de destitución, no es incompatible con la atribución indelegable del Procurador de desvincular, por las razones y mediante el procedimiento que establece el artículo 278.1 de la Constitución, a los funcionarios públicos.
Se trata de dos expresiones del poder disciplinario que, en todo caso, cuentan con un fundamento constitucional diferente. En relación con el segundo de los problemas, la Corte concluyó que no se violaban el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos y el artículo 93 de la Constitución. Para ello consideró que en atención a la naturaleza jurídica de las decisiones de las autoridades disciplinarias y a la existencia de medios judiciales suficientes para impugnarlas y por esa vía solicitar el amparo de los derechos a ser elegido y a acceder al ejercicio de funciones públicas, la norma examinada no se oponía al deber de asegurar un recurso judicial efectivo para la protección de los derechos.
En efecto, el ordenamiento jurídico colombiano consagra la posibilidad de ejercer acciones judiciales ante la jurisdicción contencioso administrativa para controvertir las decisiones adoptadas en instancias disciplinarias y, en casos excepcionales, es posible acudir también a la acción de tutela para controvertir dichas decisiones. En relación con el tercer problema, la Corte concluyó que respecto del mismo se configuraba el fenómeno de cosa juzgada derivado de la sentencia C-028 de 2006 y, en consecuencia, procedía estarse a lo resuelto en esa oportunidad.
En efecto, en dicha providencia este Tribunal (i) juzgó la misma norma; (ii) tal juzgamiento se fundamentó en un cargo materialmente equivalente; (iii) fijó la interpretación del artículo 23 de la citada convención, precisando su relación con otros tratados relativos a la lucha contra la corrupción y con la Constitución; y, con fundamento en esas consideraciones, (iv) procedió a declarar la exequibilidad de la norma acusada.
Adicionalmente, en la sentencia SU712 de 2013 la Corte sostuvo que era plenamente aplicable en sede de control concreto, la razón de la decisión en que se apoyaba la sentencia C-028 de 2006. En esa medida, allí se reiteró el pronunciamiento que con fuerza de cosa juzgada constitucional contenía la sentencia del año 2006, concluyendo que la aplicación del numeral 1 del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 no planteaba problema constitucional alguno. ( )”.
Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 y del artículo 93 de la Constitución. Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “Destitución e inhabilidad general” del numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, por los cargos examinados en esta sentencia”, tras sostener que la norma demandada, tampoco contravenía lo dispuesto en el artículo 2563 de la Convención Americana y el 9364 constitucional pues, existen medios judiciales ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, “en casos excepcionales, es posible acudir también a la acción de tutela”, para impugnar las decisiones administrativas disciplinarias que imponen las sanciones contenidas en la norma.
Así mismo afirmó que, la norma cuya inexequibilidad se pretendió, tampoco contrariaba los artículos 277.665 y 278.166 de la Carta Política pues, la competencia de la Procuraduría General de la Nación allí prevista para imponer una sanción de inhabilidad general, reviste un desarrollo directo de la Constitución Política y, en esa medida, “( ) la vigilancia superior a cargo de la Procuraduría y el poder de imponer sanciones –integrado a la potestad disciplinaria según el artículo 277.6 – autoriza al Legislador para asignar esa competencia cuando quiera que se incumplan los deberes funcionales en cuyo respeto se encuentran comprometidos los servidores públicos ( )”.
Es necesario resaltar que, en la referida decisión, la Corte sostuvo que los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sólo obligan al Estado colombiano cuando éste ha sido parte en el respectivo proceso; dicha aclaración fue efectuada como quiera que, para resolver casos similares, se pretendía acudir al criterio señalado por dicha Corporación en el caso López Mendoza vs Venezuela.
Las anteriores providencias, fueron retomadas por la Corte Constitucional en sentencia SU-355 de 201567 –proferida con ocasión de la acción de tutela promovida por Gustavo Petro Urrego contra la Procuraduría General de la Nación-, cuando al hacerse referencia a la competencia del Procurador General de la Nación y sus agentes para investigar y sancionar a funcionarios públicos 63 Artículo 25.
Protección Judicial 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. 2.
Los Estados Partes se comprometen: a) A garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b) A desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) A garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso. 64 ARTICULO 93.
Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. <Incisos 3 y 4 adicionados por el artículo 1 del Acto Legislativo No. 2 de 2001.
El nuevo texto es el siguiente:> El Estado Colombiano puede reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional en los términos previstos en el Estatuto de Roma adoptado el 17 de julio de 1998 por la Conferencia de Plenipotenciarios de las Naciones Unidas y, consecuentemente, ratificar este tratado de conformidad con el procedimiento establecido en esta Constitución. La admisión de un tratamiento diferente en materias sustanciales por parte del Estatuto de Roma con respecto a las garantías contenidas en la Constitución tendrá efectos exclusivamente dentro del ámbito de la materia regulada en él. 65 ”ARTICULO 277.
El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: ( ) 6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley ( )”. 66 ”ARTICULO 278.
El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: 1. Desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo ( )”. 67 Expediente T-4.325.260.
Fallos de tutela objeto revisión: Sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de fecha cinco (5) de marzo de 2014 que confirmó la Sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela. Accionante: Gustavo Francisco Petro Urrego. Accionado: Procuraduría General de la Nación. Magistrado ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 -incluyendo a los elegidos por voto popular-, se sostuvo que: “( ) respecto de la validez de la competencia de la Procuraduría General de la Nación para el juzgamiento disciplinario de los Alcaldes, debe atenderse el precedente fijado por la Sala Plena en la Sentencia SU-712 de 2013.
De esa providencia, pese a que se ocupó de un caso en el que se debatía la competencia disciplinaria en relación con los congresistas, se desprende una regla jurisprudencial según la cual dicho órgano es titular de la atribución para investigar y sancionar disciplinariamente a todos los funcionarios públicos, incluso los elegidos popularmente, con excepción de aquellos amparados por el fuero. 4.5.
En atención a lo anterior, la Corte concluye que, con independencia de las conclusiones a las que se arribe respecto de la procedencia de la acción de tutela en el presente caso, es indiscutible la existencia de la referida competencia y, en esa medida, su cuestionamiento no es jurídicamente admisible ( )” (Negrillas fuera de texto).
Ahora bien, por su parte el Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 15 de noviembre de 201768 –citada por la parte actora como fundamento del cargo ahora analizado-, retomó el criterio plasmado por la Corte Constitucional en la referida sentencia C-028 de 2006, para concluir que -en aplicación de lo dispuesto por el artículo 23.2 del Pacto de San José- la Procuraduría General de la Nación sólo tiene competencia para investigar y sancionar a funcionarios electos por voto popular, cuando dichas actuaciones se originen en función de prevenir y conjurar hechos de corrupción69.
En esa oportunidad, el Órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resolvió: “( ) EXHORTAR al Gobierno Nacional, al Congreso de la República y a la Procuraduría General de la Nación para que en un plazo, no superior a dos (2) años, contado a partir de la notificación de esta providencia, implemente las reformas a que haya lugar, dirigidas a poner en plena vigencia los preceptos normativos contenidos en el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos en el orden interno, con fundamento en las consideraciones emitidas y la ratio decidendi de esta sentencia ( )”.
El 28 de enero de 2019, el Congreso de la República expidió la Ley 1952 de 2019 –por medio de la cual se expidió el Código General Disciplinario y se derogó la Ley 734 de 2002-, el cual preceptuó en su artículo segundo que: “( ) 68 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., quince (15) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-25-000-2014-00360-00(IJ) Actor: GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO Demandado: NACIÓN - PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. “( ) la Procuraduría General de la Nación mantiene incólume sus funciones de investigación y sanción a servidores públicos de elección popular.
No obstante, no le está permitido sancionar con destitución e inhabilidad o suspensión e inhabilidad para el ejercicio de derechos políticos a servidores públicos elegidos popularmente por conductas diferentes a las catalogadas como actos de corrupción, pues, en esos casos, corresponderá a la Procuraduría General de la Nación poner en conocimiento de la justicia penal, para que en un debido proceso se imponga una condena, si el hecho amerita ser sancionado penalmente por la actuación del servidor ( )”. 69 De acuerdo a lo sostenido por el Consejo de Estado en la sentencia glosada, son actos de corrupción aquellos indicados en el artículo 1° de la Ley 412 de 1997, “Por la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra la Corrupción”, suscrita en Caracas el 29 de marzo de mil novecientos noventa y seis”, así: “ARTÍCULO VI.
ACTOS DE CORRUPCIÓN 1. La presente Convención es aplicable a los siguientes actos de corrupción: a) El requerimiento o la aceptación, directa o indirectamente, por un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para sí mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas; b) El ofrecimiento o el otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario público o a una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para ese funcionario público o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas; c) La realización por parte de un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas de cualquier acto u omisión en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener ilícitamente beneficios para sí mismo o para un tercero; d) El aprovechamiento doloso u ocultación de bienes provenientes de cualesquiera de los actos a los que se refiere el presente artículo y e) La participación como autor, coautor, instigador, cómplice, encubridor o en cualquier otra forma en la comisión, tentativa de comisión, asociación o confabulación para la comisión de cualquiera de los actos a los que se refiere el presente artículo. 2.
La presente Convención también será aplicable, de mutuo acuerdo entre dos o más Estados Partes, en relación con cualquier otro acto de corrupción no contemplado en ella”. Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 El Estado es el titular de la potestad disciplinaria.
Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
El titular de la acción disciplinaria en los eventos de los funcionarios y empleados judiciales, los particulares y demás autoridades que administran justicia de manera temporal o permanente es la jurisdicción disciplinaria. La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta. ( )”. Un mes más tarde, por medio de sentencia C-086 de 201970, la Corporación Guardiana de la Constitución emitió su pronunciamiento -al haber sido demandado el artículo 157 de la Ley 734 de 2002-, asegurando que la Procuraduría General de la Nación tenía competencia para investigar y sancionar a funcionarios públicos, incluyendo a aquellos elegidos por voto popular, pues dicha Entidad no se encuentra dentro de ninguna rama del poder público y, en esa medida, no estaba sometida de manera alguna a interferencias políticas, amén del hecho que sus actos eran susceptibles de control judicial por parte de la Jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En similar sentido, la Corte Constitucional -mediante sentencia C-111 de 2019-, sostuvo que el artículo 23 de la Convención Americana debe interpretarse sistemáticamente con todo el texto de dicho tratado y con otros tratados internacionales, de lo que permite concluir que dicho artículo “no trae un listado taxativo sino enunciativo de la reglamentación del ejercicio de los derechos políticos.
En consecuencia, habrá otras alternativas igualmente admisibles siempre que se respeten las garantías judiciales”. En esa línea, manifestó la Corte que los artículos 8 y 25 de la CADH “son relevantes para entender el marco normativo que se debe seguir en la limitación de derechos políticos”. De allí que la “condena, por juez competente, en proceso penal” no es la única posibilidad admisible de restricción a los derechos políticos, por el contrario, lo relevante es que “las restricciones a los derechos políticos deben observar el debido proceso y asegurar que se pueda acudir a un recurso efectivo ante el juez competente”.
(Negrillas fuera de texto original). No obstante la anterior, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Gustavo Francisco Petro Urrego vs Colombia, profirió providencia del 8 de julio de 2020 en la cual, sostuvo que si bien el Consejo de Estado -en sentencia de unificación del 15 de noviembre de 2017- había declarado la nulidad de los actos mediante los cuales se sancionó disciplinariamente al hoy Presidente de la República con destitución e inhabilidad en el ejercicio del cargo, lo cierto era que el Estado Colombiano había vulnerado los derechos del demandante pues: “( ) el proceso disciplinario seguido contra el señor Petro no respetó la garantía de la imparcialidad ni el principio de presunción de inocencia, pues el diseño del proceso implicó que la Sala Disciplinaria fuera la 70 Expediente D-12805.
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”. Demandante: Raúl Fabián Endo Lara. Magistrado Sustanciador: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ. Bogotá D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil diecinueve (2019). ”( ) Debe destacarse que la competencia para investigar y sancionar, en el contexto del proceso disciplinario, a servidores públicos de elección popular corresponde a la Procuraduría General de la Nación. Esta entidad es un organismo de control: forma parte del ministerio público, que no se encuentra dentro de ninguna rama del poder público y, por tanto, no está sometida en modo alguno a interferencias políticas.
En tanto órgano autónomo responsable de adelantar el proceso disciplinario, la Procuraduría General de la Nación es independiente de los demás órganos del Estado, de manera semejante a como lo son los jueces, como lo ha destacado este tribunal, al momento de interpretar de manera sistemática y armónica con la Constitución el artículo 23 de la CADH.
Además, sus actos son susceptibles de control judicial, por la jurisdicción de lo contencioso administrativo ( )”. Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 encargada de emitir el pliego de cargos y al mismo tiempo juzgar sobre la procedencia de los mismos, concentrando así las facultades investigativas, acusatorias y sancionatorias.
La Corte estima que la falta de imparcialidad objetiva afectó transversalmente el proceso, tornando en ilusorio el derecho de defensa del señor Petro. Además, el Tribunal advirtió que en el caso existió una violación al principio de jurisdiccionalidad puesto que la sanción contra el señor Petro fue ordenada por una autoridad de naturaleza administrativa ( )”.
De la referida providencia puede concluirse que, para la Corte Interamericana de Derechos humanos, la Procuraduría General de la Nación carecía de competencia para investigar y, al mismo tiempo, sancionar al allí actor pues, dicha dualidad de investigador y juzgador vulnera el principio de imparcialidad, amén del hecho que la demandada era una autoridad de naturaleza administrativa que estaba ejerciendo facultades que sólo le competen a un juez.
Precisamente con base en lo anterior y, al estudiar la constitucionalidad de algunos artículos de la Ley 136 de 1994 y de la Ley 617 de 2000, la Corte Constitucional –en sentencia C-146 de 2021- sostuvo que “( ) la Corte ha reconocido el valor hermenéutico de las decisiones de la Corte IDH para “fijar el alcance y contenido de los derechos y deberes que se encuentran consagrados en el ordenamiento jurídico interno” cuya aplicación no opera automáticamente, sino que “es necesario revisar las circunstancias del caso que se analiza y la relevancia del precedente para el particular”.
Esto, sin perjuicio del deber del Estado colombiano de cumplir con lo decidido en las sentencias en las cuales ha sido parte” (negrillas agregadas). En ese orden, revisó el fallo de la CIDH en el caso Petro vs Colombia, para concluir que si bien dicha decisión no constituía precedente para fallar el caso puntual de control abstracto de constitucionalidad, sí era un antecedente relevante en la medida que vinculaba al Estado Colombiano, identificando como regla jurisprudencial a partir de dicha decisión que, las autoridades administrativas no pueden imponer sanciones que impliquen la restricción práctica y definitiva de derechos políticos, particularmente las de destitución e inhabilidad en el ejercicio de cargos de elección popular.
En la referida providencia, la Corte concluyó: “( ) la Sala considera que, pese a que la sentencia del caso Petro Urrego Vs. Colombia no es parámetro de constitucionalidad ni constituye un precedente para el asunto sub examine, sí es un antecedente jurisprudencial relevante porque: (i) fue emitida en contra de Colombia y, por tanto, es vinculante y (ii) contiene la interpretación de la Corte IDH sobre el alcance del artículo 23.2 de la CADH, en relación con el caso concreto resuelto y a la luz de algunas normas nacionales.
Regla de la sentencia de la Corte IDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia. Habida cuenta de las particularidades de la referida sentencia, antes señaladas, la regla que surge clara de la ratio decidendi de dicha decisión es que las autoridades administrativas no pueden imponer sanciones que restrinjan derechos políticos y, en particular, no tienen competencia para sancionar con destitución e inhabilidad a funcionarios elegidos popularmente ( )”.
Empero, el 29 de junio de 2021 se publicó la Ley 2094 mediante la cual, se modificó el artículo 2 de la Ley 1952 de 2019, en el sentido de otorgarle a la Procuraduría General de la Nación facultades jurisdiccionales para la Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, incluyendo a los funcionarios electos por voto popular, así: “( )
ARTÍCULO 2. Titularidad de la potestad disciplinaria. funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley.
Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones jurisdiccionales que se le reconocen a la Procuraduría a General de la Nación serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso -administrativo, en los términos establecidos en esta Ley. Para los servidores públicos de elección popular, la ejecución de la sanción se supeditará a lo que decida la autoridad judicial.
Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal y permanente.
La competencia de la Procuraduría General de la Nación es privativa para conocer de los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de elección popular y de sus propios servidores, salvo los que tengan fuero especial y el régimen ético disciplinario en el ejercicio de la función de conformidad con el Artículo 185 de la Constitución Política.
La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta ( )”. (Negrillas fuera de texto original). Al respecto, la Corte Constitucional –en estudio de una demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra, entre otros, el artículo arriba transcrito-, expidió la sentencia C-030 de 16 de febrero de 202371, mediante la cual 71 “( ) la Corte concluye que la asignación de funciones jurisdiccionales a la PGN para el ejercicio de la potestad disciplinaria relacionada con servidores públicos, entre ellos los de elección popular, vulnera el inciso tercero del artículo 116 de la Constitución. En primer lugar, porque no implicó el traslado de una competencia originariamente asignada a los jueces, sino la variación en la naturaleza de una potestad de la que ya era titular dicho organismo de control.
De otro lado, porque, al haber operado una asignación en bloque y omnicomprensiva de las materias que regula el régimen disciplinario, se desconoció el mandato de definición precisa y, con ello, el principio de excepcionalidad que rige el asunto. ( ) Como consecuencia de lo anterior, la PGN conservará, para todos los efectos, la potestad disciplinaria en los términos en que le fue atribuida por mandato constitucional, esto es, como una función originariamente administrativa, según se explicó en acápites previos.
En ese orden de ideas, de acuerdo con los artículos 118 y 277.6 de la Constitución Política, a este organismo autónomo e independiente le compete "[e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley".
Como quiera que el desempeño de esta función es una típica manifestación del derecho sancionatorio estatal, esta Corte procederá a declarar la exequibilidad condicionada de los artículos 13, 16 y 17 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que las funciones disciplinarias que ejerce la PGN son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional.
Sin embargo, como se explicará en capítulos posteriores, la imposición definitiva de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores de elección popular corresponderá al juez de lo contencioso administrativo, después de agotarse el procedimiento de naturaleza administrativa a cargo de la PGN ( )”. Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 resolvió: “Primero. Declarar la INEXEQUIBILIDAD de las expresiones “jurisdiccionales” y “jurisdiccional” contenidas en los artículos 1º, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021 (que modificaron los artículos 2º, 238A, 265 de la Ley 1952 de 2019) y de la expresión “ejecutoriadas” contenida en el artículo 54 de la Ley 2094 de 2021.
Segundo. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 1º de la Ley 2094 de 2021 (que modificó el art. 2º de la Ley 1952 de 2019), en el entendido de que la determinación de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, corresponderá al juez contencioso administrativo, conforme lo establece el inciso cuarto de esta misma norma.
Tercero. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de los artículos 13, 16 y 17 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que las funciones disciplinarias que ejerce la PGN son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional. Cuarto. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 54 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que el recurso extraordinario de revisión operará solamente cuando se impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, por ministerio de la ley, de manera automática e inmediata.
En todo caso el disciplinado podrá ejercer todas las actividades procesales que estime pertinentes a su defensa propias del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Las sanciones impuestas a los funcionarios de elección popular se suspenderán en su ejecución durante el trámite judicial de revisión, el cual finiquitará con una sentencia que determinará de manera definitiva la sanción aplicable.
Quinto. EXHORTAR al Congreso de la República para que adopte un estatuto de los servidores públicos de elección popular, incluido un régimen disciplinario especial, que materialice los más altos estándares nacionales e internacionales en materia de protección y garantía de los derechos políticos y electorales ( )”. Para arribar a tal conclusión, sostuvo la Corte que atribuirle -como se hizo en la norma demandada- funciones judiciales a la Procuraduría General de la Nación, transgrede el artículo 11672 de la Carta Política, en la medida que para la procedencia de dicha asignación de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas –como la PGN-, debe cumplirse con cuatro requisitos, a saber: i) que la asignación sea excepcional, pues por regla general este ejercicio debe corresponder a los jueces que forman parte de la Rama Judicial; ii) que se encuentre contenida en una norma con fuerza material de ley; iii) que las materias sobre las que se ejerzan esas funciones estén definidas de manera clara y precisa, de tal forma que cuenten con un ámbito material delimitado; y 72 ARTICULO 116.
La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran Justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar. El órgano de cierre de la Jurisdicción Agraria y Rural será la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia, sin perjuicio de las competencias atribuidas al Consejo de Estado en los términos del artículo 237 de la Constitución Política de Colombia.
El Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales. Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos. Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley.” Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 iv) que la atribución de esta potestad no comprenda facultades de investigación ni juzgamiento de delitos.
Así mismo, concluyó que la PGN conservaría -para todos los efectos- la potestad disciplinaria en los términos en que le fue atribuida por mandato constitucional en el artículo 277 -es decir, como una función eminentemente administrativa-, pero aclarando que, con el fin de armonizar sus funciones con lo previsto en el artículo 93 constitucional y, 23.2 de la CADH, sería necesaria la intervención automática del Juez de lo Contencioso Administrativo, quien a la postre, resolvería de forma definitiva sobre las sanciones impuestas por la Procuraduría General de la Nación a los servidores públicos de elección popular, sólo en los casos en que la sanción impuesta fuera la de destitución, suspensión e inhabilidad.
Ahora, a causa de los múltiples pronunciamientos emitidos en relación con la competencia de la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar a los funcionarios elegidos por voto popular, la Sala Plena de la Corte Constitucional emitió las sentencias de unificación SU-38173 y SU-38274 del 11 de septiembre de 2024, así como la SU-41775 del 3 de octubre del mismo año, por medio de las cuales, aclaró que, i) no podían desconocerse las sentencias mediante las cuales se declaró exequible la Ley 734 de 2002, en lo atinente a la competencia de dicha autoridad administrativa para investigar y sancionar funcionarios públicos de elección popular, ii) de acuerdo con los 73 “( ) las condiciones normativas y jurisprudenciales del año 2012 en las que la Procuraduría General de la Nación ejerció su competencia, aunado a que la interpretación realizada por el Consejo de Estado a partir del trasplante de una regla de decisión de la sentencia López Mendoza vs. Venezuela[160] desconoció principios constitucionales, conducen a afirmar que se configuró una violación directa de la Constitución. Lo que correspondía en este caso a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado era pronunciarse sobre la legalidad de la sanción, a partir de los cargos invocados por el señor Merlano Morales, sin reprochar un asunto de competencia que, se insiste, estaba claro en el año 2012 respecto a su titularidad en cabeza de la Procuraduría General de la Nación, y sigue claro bajo el estándar constitucional vigente, sin perjuicio, por supuesto, del exhorto realizado al legislador.”. 74 “( ) Al expedir actos administrativos, se espera que las autoridades públicas respeten la Constitución y la ley, lo que incluye el precedente decantado sobre la interpretación constitucional de las normas aplicables.
En efecto, la Corte ha insistido en que las autoridades administrativas están vinculadas por el precedente constitucional y su desconocimiento puede dar lugar a vicios de legalidad del acto administrativo. En consecuencia, si el juez controla los actos administrativos con base en una aplicación retroactiva del precedente, desconoce el tipo de análisis que debe hacer como juez de legalidad y le impone a la entidad pública un estándar de control que no existía para el momento en que se profirieron ( ) antes de la expedición de la sentencia de la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia, la Corte Constitucional tenía una línea jurisprudencial consistente acerca de que la PGN era competente para sancionar con destitución, inhabilidad o suspensión incluso a servidores públicos de elección popular.
Esta línea jurisprudencial cambió a partir de la sentencia C-146 de 2021, en la que la Corte estudió algunos efectos de la sentencia interamericana en el ordenamiento colombiano, y continuó con la sentencia C-030 de 2023, en la que se modularon algunas normas adoptadas en la Ley 2094 de 2021 con el fin de armonizar el ordenamiento jurídico interno con las disposiciones de la CADH y su interpretación por la Corte IDH ( ) la autoridad judicial accionada …, al considerar que la falta de competencia de la PGN era suficiente para declarar la nulidad de las actuaciones disciplinarias, la Subsección B no estudió los cargos que el disciplinado formuló contra el fallo dictado en su contra.
Sin embargo, la falta de competencia de la autoridad disciplinaria fue declarada en desconocimiento del precedente constitucional y la Constitución misma (…). 75 “( ) la Corte concluye que la asignación de funciones jurisdiccionales a la PGN para el ejercicio de la potestad disciplinaria relacionada con servidores públicos, entre ellos los de elección popular, vulnera el inciso tercero del artículo 116 de la Constitución. En primer lugar, porque no implicó el traslado de una competencia originariamente asignada a los jueces, sino la variación en la naturaleza de una potestad de la que ya era titular dicho organismo de control.
De otro lado, porque, al haber operado una asignación en bloque y omnicomprensiva de las materias que regula el régimen disciplinario, se desconoció el mandato de definición precisa y, con ello, el principio de excepcionalidad que rige el asunto. ( ) Como consecuencia de lo anterior, la PGN conservará, para todos los efectos, la potestad disciplinaria en los términos en que le fue atribuida por mandato constitucional, esto es, como una función originariamente administrativa, según se explicó en acápites previos.
En ese orden de ideas, de acuerdo con los artículos 118 y 277.6 de la Constitución Política, a este organismo autónomo e independiente le compete "[e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley".
Como quiera que el desempeño de esta función es una típica manifestación del derecho sancionatorio estatal, esta Corte procederá a declarar la exequibilidad condicionada de los artículos 13, 16 y 17 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que las funciones disciplinarias que ejerce la PGN son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional.
Sin embargo, como se explicará en capítulos posteriores, la imposición definitiva de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores de elección popular corresponderá al juez de lo contencioso administrativo, después de agotarse el procedimiento de naturaleza administrativa a cargo de la PGN ( )”. Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 artículos 118 y 277.6 de la Constitución Política, a la PGN le compete ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular y, iii) no puede pretenderse la aplicación retroactiva de las sentencias mediante las cuales se variaron las reglas jurisprudenciales relativas a la competencia de la aquí demandada, para desconocer la legalidad de los actos sancionatorios, máxime cuando la sentencia de Petro vs Colombia proferida por la CIDH, es posterior a muchos de los pronunciamientos efectuados por la PGN y que en la actualidad, siguen siendo cuestionados.
En consecuencia de lo anterior, el Consejo de Estado, por medio de auto de unificación del 3 de diciembre de 202476, impartió como reglas las siguientes, en relación con el control automático de las sanciones disciplinarias impuestas a los funcionarios electos por voto popular, así: “( ) Primera regla: El recurso de revisión solo procede contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad emitidas por la Procuraduría General de la Nación que impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, siempre y cuando el disciplinado esté en ejercicio de un cargo de elección popular al momento de la imposición de la sanción. Igualmente, procede contra estas mismas decisiones, respecto de las faltas cometidas durante el mandato popular y la sanción disciplinaria se imponga con posterioridad, en tanto dicha sanción comporte inhabilidad para ocupar cargos o ejercer funciones públicas.
Segunda regla: La ejecución de la sanción quedará suspendida hasta que termine el trámite de revisión, esto es, hasta la ejecutoria de la sentencia mediante la cual se resuelve definitivamente el recurso de revisión. Tercera regla: El servidor público de elección popular, dentro de los treinta días siguientes a la notificación de la decisión sancionatoria por parte de la Procuraduría General de la Nación, tendrá derecho a formular cargos, presentar argumentos a su favor, solicitar pruebas y permitir la contradicción de las practicadas en el procedimiento administrativo.
En tal caso, puede intervenir directamente o través de apoderado para el ejercicio de sus derechos, sin mayores exigencias formales distintas a la legitimidad, oportunidad y sustentación de los motivos de inconformidad. Cuarta regla: El trámite judicial del recurso de revisión inicia con el auto que avoca conocimiento, el cual debe notificarse a la Procuraduría General de la Nación y al disciplinado.
El órgano de disciplina, dentro de los cinco (5) días siguientes, podrá oponerse a los cargos presentados por el servidor público de elección popular, en su escrito de intervención, en los términos del artículo 59 de la Ley 2094 de 2021. Quinta regla: En el evento de que se profiera una sentencia confirmatoria de la sanción disciplinaria impuesta por la procuraduría, procederá el recurso de doble conformidad y su trámite será el previsto en el artículo 76 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA. Bogotá, D. C., 3 de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001 03 15 000 2023 00871 00 Recurrente: Esther María Jalilie García Demandada: Nación Procuraduría General de la Nación Tema: Recurso extraordinario de revisión contra las sanciones disciplinarias de los servidores públicos de elección popular, emitidas por la Procuraduría General de la Nación previsto en la Ley 2094 de 2021.
Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 247 del CPACA. Sexta regla: El recurso de doble conformidad contra las sentencias de revisión emitidas por las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado, se resolverá por la Sala Especial de Decisión que siga en orden numérico.
Séptima regla: El juez contencioso administrativo ejercerá un examen integral sobre la constitucionalidad, convencionalidad y legalidad de la actuación administrativa de la procuraduría y de sus decisiones sancionatorias de destitución, suspensión e inhabilidad de servidores públicos de elección popular ( )”. Finalmente, el pasado 26 de marzo de 202577 -en acatamiento de lo ordenado por la Corte Constitucional en sentencia SU-417 de 2024-, la Subsección B de la Sección de Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, profirió sentencia de reemplazo al interior del proceso radicado con el número 18001233300020150032102 (2849-2019), considerando para ello que “( ) la Procuraduría General de la Nación sí tenía competencia para sancionar con destitución e inhabilidad a los servidores públicos de elección popular para la fecha en que fueron proferidos los actos administrativos demandados dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho número 18001-23-33-000-2015-00321-02 ( )” (Negrillas fuera de texto).
Al respecto, en la referida sentencia, sostuvo la Corporación de cierre de esta Jurisdicción que: “( ) la Corte Constitucional en su sentencia revisó el precedente constitucional sobre las competencias de la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a servidores elegidos por voto popular; lo que le permitió identificar dos etapas claves: una anterior a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos16 en el caso Petro Urrego vs. Colombia y otra posterior.
En la primera de estas etapas, se analizaron sentencias como la C-028 de 2006, C-500 de 2014 y C-086 de 2019, que validaban la potestad sancionatoria de la Procuraduría General de la Nación, en atención al amplio margen de configuración del legislador para regular esta materia, en donde los límites eran el principio de legalidad y la proporcionalidad. 72.
En este contexto, la jurisprudencia constitucional de la época establecía que ni la CADH ni la Constitución Política colombiana impedían la destitución o suspensión de funcionarios públicos por sanciones disciplinarias, dado que existían mecanismos judiciales para impugnarlas. Además, la referida jurisprudencia había precisado que las decisiones de la Corte IDH solo eran vinculantes para el Estado colombiano cuando este era parte en el proceso.
En cuanto a la interpretación del artículo 23.2 de la CADH, no existía un consenso claro sobre el significado de la expresión «juez competente en proceso penal» hasta la sentencia López Mendoza vs. Venezuela, retomada luego en el caso Petro Urrego vs. Colombia. 73. Tras este último fallo, 77 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-23-33-000-2015-00321-02 (2849-2019) Demandante: Duber Fabio Trujillo Calderón Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Temas: cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional en sentencia SU- 417 del 3 de octubre de 2024.
Subtema 1: pretensión de nulidad de actos administrativos que imponen sanción de destitución e inhabilidad a servidor público elegido por voto popular. Subtema 2: competencia de la Procuraduría General de la Nación para sancionar servidores públicos elegidos por voto popular. Subtema 3: prescripción de la acción disciplinaria. Subtema 4: valoración probatoria en la actuación disciplinaria.
Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 la Corte reconoció un cambio en el precedente constitucional, reflejado en las Sentencias C-146 de 2021 y C-030 de 2023. Estas consideraron que la restricción de derechos políticos solo podía ser impuesta por una autoridad judicial, sin afectar la facultad de la Procuraduría General de la Nación para ejercer control disciplinario.
La Sentencia C-030 de 2023 armonizó estos estándares con la Constitución Política, determinando que la imposición definitiva de sanciones disciplinarias a servidores de elección popular debía ser revisada por un juez contencioso- administrativo. 74. Asimismo, la sentencia objeto de cumplimiento reparó en la jurisprudencia de la Corte IDH sobre la restricción de derechos políticos para concluir que, hasta el 2019, esta había mantenido tres estándares en la interpretación del artículo 23 de la CADH, relacionados con las condiciones de regulación y limitación a este tipo de derechos: evitar criterios discriminatorios, aplicar regulaciones razonables y objetivas, y garantizar el principio de legalidad.
Sin embargo, la Corte IDH no había fijado una postura uniforme sobre la expresión «juez competente en proceso penal» hasta López Mendoza vs. Venezuela, criterio retomado en Petro Urrego vs. Colombia, lo que marcó un cambio en la regulación de la restricción de derechos políticos. 75. A partir de esta sentencia, la Corte estableció un nuevo estándar: la imposibilidad de que una autoridad sin carácter judicial imponga de manera definitiva este tipo de restricciones.
No obstante, aclaró que la aplicación del nuevo criterio no era inmediata, ya que la Corte IDH concedió un plazo para adecuar la normativa interna. Así las cosas, al evaluar el caso del señor Duber Fabio Trujillo Calderón, en la sentencia a la que se da cumplimiento, la Corte Constitucional determinó que, en el momento de los hechos [2009], la competencia de la Procuraduría General de la Nación para sancionar a servidores de elección popular encontraba sustento en el precedente vigente. 76.
También tuvo en cuenta las Sentencias SU-381 y SU-382 de 2024, que resolvieron casos similares y concluyeron que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en violación directa de la Constitución, desconocimiento del precedente y defecto sustantivo. Se determinó que la anulación de los actos administrativos sancionatorios de la Procuraduría General de la Nación vulneró el debido proceso y desconoció precedentes vinculantes. 77.
Finalmente, la Corte concluyó que la sentencia del 3 de agosto de 2023 — proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el caso del señor Duber Fabio Trujillo Calderón — incurrió en los defectos señalados, por lo que se dejó sin efectos ( )”. De lo hasta aquí narrado se colige que, contrario a lo sostenido por la aquí demandante, la Procuraduría General de la Nación no sólo no ha perdido competencia para investigar y sancionar disciplinariamente a los funcionarios que, como ella, fueron elegidos por voto popular, sino que, además, para la época en la cual se profirieron las decisiones aquí cuestionadas, esto es, el 12 de enero de 2018 y, el 27 de abril del mismo año, la línea jurisprudencial no ofrecía duda en cuanto a la competencia de dicha Entidad para sancionarla; al respecto recuérdese que, por medio de sentencias C-028 de 2006, SU-712 de 2013, C-500 de 2014 y SU 355 de 2015, la Corte Constitucional había insistido en la competencia de la PGN para investigar y sancionar a los funcionarios elegidos por voto popular, sin que ello implicara vulneración alguna del artículo 23 del Pacto de San José. En ese sentido, la aplicación de una regla posterior –como la vertida a partir de la sentencia de Gustavo Petro vs Colombia proferida por la CIDH el 8 de julio de 2020- implicaría un desconocimiento del precedente vigente para la época de los hechos, tal y como lo sostuvo la misma Corte Constitucional en la referida Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 sentencia C-471 de 2024.
No en vano, la Corporación guardiana de la constitución, en la citada sentencia SU-382 del 11 de septiembre de 2024 recordó que: “( ) antes de la expedición de la sentencia de la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia, la Corte Constitucional tenía una línea jurisprudencial consistente acerca de que la PGN era competente para sancionar con destitución, inhabilidad o suspensión incluso a servidores públicos de elección popular.
Esta línea jurisprudencial cambió a partir de la sentencia C-146 de 2021, en la que la Corte estudió algunos efectos de la sentencia interamericana en el ordenamiento colombiano, y continuó con la sentencia C-030 de 2023, en la que se modularon algunas normas adoptadas en la Ley 2094 de 2021 con el fin de armonizar el ordenamiento jurídico interno con las disposiciones de la CADH y su interpretación por la Corte IDH ( )”.
En ese sentido, si bien es cierto que el Consejo de Estado unificó -el 15 de noviembre de 2017- su jurisprudencia para establecer que dicha Entidad solo podía sancionar a servidores públicos de elección popular cuando se tratara de la prevención o mitigación de hechos constitutivos de corrupción78, lo cierto es que, aún hoy, continúa vigente la competencia administrativa de la Procuraduría General de la Nación para sancionarlos, con una variación relativa a que, dicha sanción -cuando se trate de la suspensión, destitución e inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos-, deberá ser revisada automáticamente por esta Jurisdicción. Lo anterior significa que, si bien el Consejo de Estado -en sentencia de unificación- señaló que la Procuraduría General de la Nación carecía de competencia para sancionar disciplinariamente –con destitución, suspensión e inhabilidad del cargo- a los funcionarios elegidos por voto popular, cuando se tratara de conductas distintas de las constitutivas de corrupción, lo cierto es que, para el momento en que se profirieron las decisiones cuya nulidad se pretende, permanecía vigente la línea jurisprudencial vertida por la Corte Constitucional, conforme la cual, la PGN sí estaba de revestida de competencia para hacerlo, se insiste, plasmadas en las sentencias C-028 de 2006, SU-712 de 2013, C-500 de 2014 y SU 355 de 2015 de la citada Corte.
Ahora bien, si en gracia de discusión se admitiera -como se pretende- que la Procuraduría General de la Nación solo conservaba su competencia -para el momento de los hechos- para sancionar a funcionarios públicos electos por voto popular, cuando se tratara de prevenir o mitigar hechos constitutivos de corrupción, lo cierto es que tampoco podría afirmarse que la demandada 78 De acuerdo a lo sostenido por el Consejo de Estado en la sentencia glosada, son actos de corrupción aquellos indicados en el artículo 1° de la Ley 412 de 1997, “Por la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra la Corrupción”, suscrita en Caracas el 29 de marzo de mil novecientos noventa y seis”, así: “ARTÍCULO VI.
ACTOS DE CORRUPCIÓN 1. La presente Convención es aplicable a los siguientes actos de corrupción: a) El requerimiento o la aceptación, directa o indirectamente, por un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para sí mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas; b) El ofrecimiento o el otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario público o a una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para ese funcionario público o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas; c) La realización por parte de un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas de cualquier acto u omisión en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener ilícitamente beneficios para sí mismo o para un tercero; d) El aprovechamiento doloso u ocultación de bienes provenientes de cualesquiera de los actos a los que se refiere el presente artículo y e) La participación como autor, coautor, instigador, cómplice, encubridor o en cualquier otra forma en la comisión, tentativa de comisión, asociación o confabulación para la comisión de cualquiera de los actos a los que se refiere el presente artículo. 2.
La presente Convención también será aplicable, de mutuo acuerdo entre dos o más Estados Partes, en relación con cualquier otro acto de corrupción no contemplado en ella”. Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 carecía de competencia para investigar a la aquí actora.
Lo anterior se concluye como quiera que, si bien mediante el artículo 1° de la Ley 412 de 1997 se enunciaron algunos hechos constitutivos de corrupción, lo cierto es que los mismos, no son los únicos que pueden considerarse de tal naturaleza; al respecto la Corte Constitucional en la sentencia C-434 de 2013 - referida por la parte actora para soportar dicho argumento de la demanda-, sostuvo que el ordenamiento jurídico colombiano permite determinar qué tipos penales constituyen actos de corrupción pero además, que la Convención Interamericana contra la Corrupción -incorporada al ordenamiento colombiano mediante la referida Ley 412 de 1997-, es sólo un primer instrumento jurídico que resulta útil para definir la corrupción e identificar un hecho constitutivo de dicho fenómeno. En ese sentido, la Corte Constitucional recordó que: “(…) el fenómeno de la corrupción adopta en el Estado colombiano. Más allá del tradicional soborno por parte de individuos que están fuera del Estado con la intensión de manipular decisiones o procesos en una institución pública, en Colombia se han observado nuevas formas de corrupción que buscan dominar, capturar o cooptar instituciones públicas para, desde dentro, beneficiarse de los recursos por ellas manejados.
En este sentido, la definición adoptada por el Congreso de la República refleja una concepción dinámica del fenómeno de la corrupción, en la que se tiene en cuenta la gran capacidad de mutación de las formas en que se concreta, así como de la complejidad que adoptan dichas formas. Esta concepción deberá ser el fundamento conceptual para determinar los hechos punibles que sean manifestación de este fenómeno en el ordenamiento colombiano a efectos, entre otros, de la inhabilidad prevista en el literal acusado.
Los anteriores argumentos permiten apreciar que en el ordenamiento colombiano sí existen instrumentos jurídicos a partir de los cuales es posible determinar el significado de la expresión “hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles” contenida en el parágrafo demandado, por lo que no se aprecia que la misma implique un desconocimiento a las exigencias de tipicidad en materia penal que se derivan del principio de legalidad –artículo 29 de la Constitución-.
(…)”. Entonces, contrario a lo sostenido por el apoderado de la parte demandante, no puede considerarse que los hechos de corrupción son taxativamente los indicados en el artículo 1° de la Ley 412 de 1997, porque ello dejaría por fuera de dicha denominación, todas aquellas formas de corrupción que -como lo sostuvo la Corte- buscan dominar, capturar o cooptar instituciones públicas para obtener cualquier tipo de beneficio.
Y es que si bien en efecto, en el pliego de cargos no se observa como justificación de la competencia que se estuviera investigando a la actora por hechos constitutivos de corrupción, no debe olvidarse que dos de las normas presuntamente vulneradas por la señora Sandra Paola -por la vía del numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002-, son precisamente los artículos 92 y 95 de la Ley 1474 de 2011, esto es, aquella mediante la cual se dictaron normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.
Así las cosas y, con base en lo hasta aquí indicado, es claro para la Sala que Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 el argumento de la demanda relacionado con la falta de competencia de la PGN para emitir los fallos disciplinarios no está llamado a prosperar. 6.3.2.
De la vulneración al debido proceso por desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, originado en la apertura de indagación preliminar. Cómo se sostuvo al inicio de esta providencia, el apoderado de la parte actora afirmó en la demanda que, se desconoció el derecho de audiencia y de defensa de su prohijada -vulnerando así el derecho al debido proceso-, por cuanto la PGN dio apertura a una indagación preliminar para determinar los posibles responsables de la comisión de conductas disciplinariamente reprochables, pese a tener pleno conocimiento que, la señora Sandra Paola Hurtado Palacio era una de las personas involucradas en los hechos denunciados.
Dicha situación, a su juicio, tuvo una incidencia directa en la posibilidad de que la entonces investigada pudiera aportar y controvertir pruebas pues, para el momento en el cual ésta fue vinculada formalmente al proceso, ya se había recaudado un amplio material probatorio en su contra. Pues bien, para dar respuesta al analizado argumento de la demanda, es preciso recordar que, de las pruebas allegadas al proceso pudo establecerse que, por medio de memorial del 26 de agosto de 201579, los señores Alejandro Rodríguez Torres y Marco Tulio Cintura Arévalo, integrantes de la Junta Ciudadana de Armenia, pusieron en conocimiento de la Procuraduría General de la Nación, el hecho que la entonces Gobernadora del Departamento del Quindío -Sandra Paola Hurtado Palacio-, se encontraba suscribiendo millonarios convenios interadministrativos con ESAQUÍN S.A. E.S.P. -empresa de la cual, hacía parte como Presidente de la Junta Directiva- y, con PROVIQUINDÍO Empresa Industrial y Comercial del Estado -empresas que, según se sostuvo, modificaron sus estatutos con la finalidad de celebrar los convenios denunciados-, a fin de realizar obras públicas que finalmente fueron subcontratadas por las referidas empresas, develándose así -en su criterio- que la verdadera intención de los convenios interadministrativos, era evitar el acatamiento de las normas y principios aplicables a la contratación estatal, por la vía de la contratación directa.
Con ocasión de lo anterior, el 28 de agosto siguiente80 la Procuraduría Delegada Preventiva para la Descentralización y las Entidades Territoriales, solicitó asignación especial del caso al Procurador General de la Nación -con ocasión del abundante material probatorio a recaudarse y, la extrema gravedad de lo denunciado-; fue así como el 26 de noviembre de 201581 el Procurador General de la Nación designó como funcionario especial para la investigación y trámite integral de la queja disciplinaria referida, a la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, cuyo titular, por medio de auto del 12 de abril de 201682, dispuso dar apertura a una indagación preliminar “(…) de conformidad con el artículo 150 del Código Disciplinario Único (…) con la finalidad de verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva 79 Onedrive.
Carpeta. 004CDAnexos. Carpeta 4.1IUD2015298890CONSOLIDADO. Carpeta 2015-298890 CUADERNO No 1. Archivos DOC090517-09052017224605.pdf y DOC090517-09052017224632.pdf Fls. 1-9. 80 Onedrive. Carpeta. 004CDAnexos. Carpeta 4.1IUD2015298890CONSOLIDADO. Carpeta 2015-298890 CUADERNO No 1. Archivos DOC090517-09052017225245.pdf Fl. 1. 81 Onedrive.
Carpeta. 004CDAnexos. Carpeta 4.1IUD2015298890CONSOLIDADO. Carpeta 2015-298890 CUADERNO No 1. Archivos DOC090517-09052017225245.pdf Fl. 3-6. 82 Onedrive. Carpeta. 004CDAnexos. Carpeta 4.1IUD2015298890CONSOLIDADO. Carpeta 2015-298890 CUADERNO No 1. Archivos DOC090517-09052017225335.pdf. Fls. 1-4. Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 de falta disciplinaria, si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de la responsabilidad, y la identificación de los servidores públicos y/o particulares disciplinables involucrados con las irregularidades (…)”.
Fue precisamente ésta última decisión la que, a juicio de la parte actora, constituyó una clara vulneración del derecho al debido proceso, concretada en su derecho audiencia y de defensa, pues en la misma, se ordenó la práctica de visitas especiales a la Empresa de Servicios Sanitarios del Quindío ESAQUÍN S.A. E.S.P. y a la Empresa Promotora de Vivienda del Quindío - PROVIQUINDÍO, con el fin de inspeccionar y recaudar toda la información relacionada con Convenios Interadministrativos y/o de Asociación suscritos por dichas empresas con la Gobernación del Quindío y con las Alcaldías Municipales de cada uno de los Municipios que hacen parte del Departamento del Quindío, durante las vigencias 2012 a 2015, incluyendo pero no limitándose, a verificar cómo se ejecutaron dichos convenios y sí cumplían o no las condiciones para ser suscritos como convenios interadministrativos.
Dichas pruebas, según se afirmó, se recaudaron sin la participación de la investigada. Pues bien, en relación con la indagación preliminar, dispone el artículo 15083 de la Ley 734 de 2002 -vigente para la época de los hechos- que, la misma podrá abrirse cuando exista duda sobre la procedencia de la investigación disciplinaria y, su finalidad, es establecer i) si la conducta ocurrió, ii) si es constitutiva de falta disciplinaria, iii) si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de responsabilidad o, iv) los posibles responsables de la comisión de la conducta a investigar.
De lo anterior se colige que, contrario a lo sostenido por la parte actora, la indagación preliminar no tiene como finalidad única establecer los posibles responsables de la comisión de la conducta denunciada -como para pensar que de encontrarse dicha situación determinada, no podría darse apertura a la indagación-, sino que, se insiste, con ella también se pretende verificar si la conducta en efecto ocurrió, si constituye falta disciplinaria o, si se actuó al amparo de una causal eximente de responsabilidad.
En ese sentido debe recordarse que, la queja disciplinaria que dio origen a la investigación de la referencia, si bien enfatizó en la participación de la aquí demandante, también puso de presente un amplio número de convenios inter administrativos que, en algunos casos, ni siquiera fueron suscritos por la señora 83 “ARTÍCULO 150. PROCEDENCIA, FINES Y TRÁMITE DE LA INDAGACIÓN PRELIMINAR.
En caso de duda sobre la procedencia de la investigación disciplinaria se ordenará una indagación preliminar. La indagación preliminar tendrá como fines verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria o si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de la responsabilidad. En caso de duda sobre la identificación o individualización del autor de una falta disciplinaria se adelantará indagación preliminar.
En los demás casos la indagación preliminar tendrá una duración de seis (6) meses y culminará con el archivo definitivo o auto de apertura. Cuando se trate de investigaciones por violación a los Derechos Humanos o al Derecho Internacional Humanitario, el término de indagación preliminar podrá extenderse a otros seis meses. Inciso CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE.
Para el cumplimiento de éste, el funcionario competente hará uso de los medios de prueba legalmente reconocidos y podrá oír en exposición libre al disciplinado para determinar la individualización o identificación de los intervinientes en los hechos investigados. La indagación preliminar no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos.
PARÁGRAFO 1 o. Cuando la información o queja sea manifiestamente temeraria o se refiera a hechos disciplinariamente irrelevantes o de imposible ocurrencia o sean presentados de manera absolutamente inconcreta o difusa, el funcionario de plano se inhibirá de iniciar actuación alguna.
PARÁGRAFO 2 o. Advertida la falsedad o temeridad de la queja, el investigador podrá imponer una multa hasta de 180 salarios mínimos legales diarios vigentes. La Procuraduría General de la Nación, o quienes ejerzan funciones disciplinarias, en los casos que se advierta la temeridad de la queja, podrá imponer sanciones de multa, previa audiencia del quejoso, por medio de resolución motivada contra la cual procede únicamente el recurso de apelación que puede ser interpuesto dentro de los dos días siguientes a su notificación.” Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 Hurtado Palacio; por tal razón, para esta Sala, la apertura de la indagación preliminar fue acertada, a fin de vincular a los demás sujetos eventualmente disciplinables.
Ahora, debe aclararse que, la sola apertura de la indagación preliminar, no puede ser vista -como se pretende- como una vulneración del derecho de defensa del investigado; no sólo porque en amplio margen de configuración legislativa el legislador previó dicha etapa procesal, sino porque además, la misma entraña precisamente una garantía al debido proceso, cual es, identificar plenamente a los posibles autores de una conducta disciplinariamente reprochable.
En relación con lo anterior, se encuentra que la Corte Constitucional, desde la sentencia C-430 de 199784 -esto es, cuando se encontraba todavía vigente la Ley 200 de 1995, Código Disciplinario Único de ese entonces- sostuvo que con la apertura de indagación preliminar, de ninguna manera puede significar la vulneración del derecho de defensa de los investigados, pues “(…) El proceso disciplinario constituye un todo unitario que es producto de una actividad secuencial que se desarrolla a través de una serie de etapas o actos procesales preclusivos, que conducen al logro de su finalidad, es decir, a obtener el resultado práctico que constituye su objeto, como es la de establecer la responsabilidad disciplinaria de los infractores del régimen disciplinario.
En tal virtud, cada etapa responde a una necesidad procesal específica, circunstancia que determina la autonomía relativa que la caracteriza y las atribuciones de cada uno de los sujetos intervinientes en la respectiva actuación, de manera que estos adecuan su conducta procesal al marco jurídico que le sirve de derrotero a ésta, con lo cual no sólo se legitima su gestión, sino que al mismo tiempo se detectan y corrigen oportunamente las posibles desviaciones en que incurran dichos agentes (…)”.
En ese sentido, si bien la indagación preliminar es de carácter eventual y previo a la etapa de investigación, ello no implica que las pruebas allí recaudadas no puedan ser controvertidas pues: “(…) cuando no existe una persona claramente definida o, lo que es lo mismo, no se tiene certeza sobre el posible autor de la falta disciplinaria, el servidor público que tiene a su cargo el esclarecimiento real de los hechos que dieron lugar a la queja, puede acudir a los medios de prueba que considere pertinentes, sin que ello autorice al funcionario investigador a negarse a oír al servidor público que así lo solicite si este último lo estima pertinente, pues, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, si un servidor público tiene conocimiento de que su conducta puede resultar comprometida en virtud de una queja o denuncia instaurada y, solicita al funcionario investigador la recepción de la exposición espontánea, en aras de ejercer su derecho de defensa, tendrá que ser escuchado, sin que esta solicitud quede sujeta a la discrecionalidad del investigador (…)”85.
De lo anterior se colige que, si un sujeto disciplinable se entera de la apertura de la indagación preliminar respecto de la cual se encuentra involucrado, puede solicitar al instructor ser escuchado -de estimarlo pertinente-, tal y como lo dispone el inciso 5 del artículo 150 del Código Disciplinario Único, conforme al cual en dicha etapa: “(…) el funcionario competente (…) podrá oír en exposición libre al disciplinado para determinar la individualización o identificación de los 84 Por medio de la cual se estudio la demanda de inconstitucionalidad de los artículos 77 (parcial), 130 (parcial) y 147 (parcial) de la Ley 200 de 1995 -entonces Código Disciplinario-. 85 Corte constitucional.
Sentencia C -892 de 1999 y, C-036 de 2003. Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 intervinientes en los hechos investigados (…)”. Empero, en el caso concreto, no se alegó y menos se probó que, la aquí actora hubiere solicitado -en etapa de indagación preliminar- ser escuchada y, que dicha solicitud se hubiere negado, como para considerar vulnerado el debido proceso y su derecho a rendir una versión libre.
Entonces, al tenor de las anteriores consideraciones, el cargo no prospera. 6.3.4. De la infracción de las normas en que debió fundarse el auto de citación a audiencia. Aseguró el apoderado del extremo activo de la litis que, el auto proferido el 1 de septiembre de 2017, por medio del cual se citó a audiencia, carece de los elementos estructurales básicos para considerar legal la actuación, esto es, los indicados en el artículo 163 del Código Disciplinario Único, cuyo tenor literal dispone: “(…)
ARTÍCULO 163. CONTENIDO DE LA DECISIÓN DE CARGOS. La decisión mediante la cual se formulen cargos al investigado deberá contener: 1. La descripción y determinación de la conducta investigada, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó. 2. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación, concretando la modalidad específica de la conducta. 3.
La identificación del autor o autores de la falta. 4. La denominación del cargo o la función desempeñada en la época de comisión de la conducta. 5. El análisis de las pruebas que fundamentan cada uno de los cargos formulados. 6. La exposición fundada de los criterios tenidos en cuenta para determinar la gravedad o levedad de la falta, de conformidad con lo señalado en el artículo 43 de este código. 7.
La forma de culpabilidad. 8. El análisis de los argumentos expuestos por los sujetos procesales.”. Al respecto, se aseguró que, en el referido auto de citación de audiencia - contentivo del pliego de cargos por tramitarse el asunto por el procedimiento verbal-: i) no se indicaron con claridad las normas presuntamente violadas -y, la interpretación de la forma cómo se vulneraron-, ii) no se estudiaron juiciosamente las pruebas -sino que las mismas sólo se enlistaron, sin indicarse el valor probatorio otorgado a cada una-, iii) no se efectuó un análisis del grado de culpabilidad y, además, iv) no se sustentó debidamente la ilicitud sustancial; así mismo consideró el extremo activo que, en dicha decisión existió pre juzgamiento pues, se efectuaron conclusiones sobre la legalidad de las actuaciones de la investigada.
Pues bien, a efectos de resolver dicho argumento de la demanda, debe iniciarse por recordar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17586 86 “ARTÍCULO 175. APLICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO VERBAL. El procedimiento verbal se adelantará contra los servidores públicos en los casos en que el sujeto disciplinable sea sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta, cuando haya confesión y en todo caso cuando la falta sea leve.
También se aplicará el procedimiento verbal para las faltas gravísimas contempladas en el artículo 48 numerales 2, 4, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 62 de esta ley. Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 de la Ley 734 de 2002, el procedimiento verbal se adelantará en los siguientes casos: i) en los casos en que el sujeto disciplinable sea sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta, cuando haya confesión y en todo caso cuando la falta sea leve; ii) cuando se trate de las faltas gravísimas contempladas en el artículo 48 numerales 2, 4, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 62 de la referida ley; y, iii) cualquiera que fuere el sujeto disciplinable, cuando al momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación, se encontraren reunidos los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos, para lo cual, se citaría a audiencia. El anterior artículo -en su inciso 2- fue declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-1076 de 200287, luego de lo cual, la misma corporación, en Sentencia C-242 de 2010 tuvo la oportunidad de pronunciarse, con ocasión de la demanda interpuesta contra el referido precepto normativo, por su presunta vulneración del artículo 29 de la Carta Política.
Al respecto, en la citada sentencia C-242 de 2010, la Corte sostuvo que, el derecho disciplinario como expresión del derecho administrativo sancionador, suele contener normas con un grado más amplio de generalidad, lo cual no implica per se un quebrantamiento del principio de legalidad. Así mismo afirmó que, se cumple con el mencionado principio, cuando se establecen: i) los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada, ii) las remisiones normativas que permitan determinar con claridad la conducta y, iii) las sanciones a imponer o los criterios para determinarla con claridad.
En el mismo sentido, la Corporación guardiana de la Carta Política aseguró en la referida decisión que, “(…) se realiza el principio de tipicidad en el campo del derecho administrativo sancionador cuando concurren tres elementos: (i) “Que la conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa, bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a partir de la aplicación de otras normas jurídicas;
(ii) “Que exista una sanción cuyo contenido material esté definido en la ley”; (iii) “Que exista correlación entre la conducta y la sanción”. De todos modos, ha destacado la Corte Constitucional que “las conductas o comportamientos que constituyen falta administrativa, no tienen por qué ser descritos con la misma minuciosidad y detalle que se exige en materia penal, permitiendo así una mayor flexibilidad en la adecuación típica (…)”.
(Negrillas agregadas). De lo transcrito en precedencia es posible colegir que, en materia disciplinaria, no es necesario aplicar el mismo rigorismo que se exige en materia penal respecto del pliego de cargos, lo cual, no implica de manera alguna vulneración de los principios de legalidad y tipicidad, pues basta con que pueda identificarse plenamente la conducta sancionable, su referencia normativa y, la sanción que merece -o el criterio para su determinación-, a efectos de entenderse armonizado con el derecho constitucional al debido proceso, contemplado en En los eventos contemplados en los incisos anteriores, se citará a audiencia, en cualquier estado de la actuación, hasta antes de proferir pliego de cargos.
En todo caso, y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable, si al momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos se citará a audiencia”. 87 “Al tiempo que se declaró inexequible el inciso 4° del artículo 175 cuyo tenor literal disponía: “(…) El Procurador General de la Nación, buscando siempre avanzar hacia la aplicación de un procedimiento que desarrolle los principios de oralidad y concentración, podrá determinar otros eventos de aplicación del procedimiento verbal siguiendo los derroteros anteriores (…)”.
Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 el artículo 29 de la Carta Política. Bajo el anterior criterio y, descendiendo al caso concreto se encuentra probado que, el pasado 1 de septiembre de 201788, la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, profirió auto que calificó la procedencia del procedimiento verbal y, convocó a audiencia pública, por considerar reunidos los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos.
En la referida decisión se pudieron identificar los siguientes elementos: i) individualización e identificación de la investigada, esto es, de -entre otros- la señora Sandra Paola Hurtado Palacio, con su correspondiente número de identificación y en su calidad de Gobernadora del Departamento del Quindío; ii) descripción y determinación de la conducta investigada, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó. Se indicó que la aquí actora en su calidad de Gobernadora del Quindío celebró varios convenios interadministrativos con ESAQUÍN S.A. E.S.P. y PROVINQUINDÍO, los cuales fueron debidamente identificados con número de convenio, fecha de celebración, valor y autoridad celebrante, así como con indicación de la entidad que fue subcontratada para realizar la labor contratada; iii) relación de normas infringidas, al respecto, se sostuvo que con su proceder, la señora Sandra Paola Hurtado Palacio infringió los artículos 11 de la Ley 80 de 1993, 92 y 95 de la Ley 1474 de 2011 -modificatorios del literal c), numeral 4° del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007-, 5° de la Ley 1150 de 2007 y 24 de la Ley 80 de 1993, todas las cuales fueron transcritas en la decisión. Así mismo, en cuanto al concepto de su violación, se sostuvo que la aquí demandante, vulneró las normas referidas en cuanto, en abierto desconocimiento de la incapacidad de las contratadas para adelantar las obras, resolvió celebrar con ellas los convenios interadministrativos referenciados, vulnerando los principios de selección objetiva; iv) análisis de las pruebas que fundamentan los cargos, por virtud de las cuales, pudo establecerse que los convenios interadministrativos suscritos con ESAQUIN y PROVIQUINDÍO, realmente fueron ejecutados por subcontratistas, evidenciándose que dichas Entidades no tenían la capacidad para celebrar los convenios referenciados; v) exposición de los criterios tenidos en cuenta para determinar la gravedad de la falta, respecto de lo cual se indicó que, de conformidad con lo previsto en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002 la misma era gravísima; y, vi) forma de culpabilidad, acudiéndose para ello a la definición de culpa gravísima, argumentándose que la actora actuó con falta de diligencia y violación al deber objetivo de cuidado.
Así las cosas, para esta Sala, contrario a lo sostenido en la demanda, el pliego de cargos sí contiene los elementos mínimos requeridos para garantizar los derechos de los investigados, máxime si se tiene en cuenta que, tal y como lo sostuvo la Corte Constitucional en la referida sentencia C-242 de 2010, las conductas o comportamientos que constituyen falta disciplinaria, no tienen por qué ser descritos -como se pretende por la parte actora- con el mismo rigor y minucia propios del derecho penal.
Ahora, si bien el extremo activo alegó que la falta de técnica jurídica evidenciada -a su juicio- en el pliego, impedía o dificultaba la defensa, lo cierto es que dicha afirmación carece de sustento porque de una lectura desprevenida del acto mediante el cual se citó a audiencia, resulta evidente no sólo la 88 Onedrive. Carpeta. 004CDAnexos.
Carpeta 4.1IUD2015298890CONSOLIDADO. Carpeta 2015-298890 CDO 2. Archivo DOC092018-09202018012711.pdf y Carpeta IUS 2013-298890 CUADERNO No. 1.pdf. Fls. 55-76. Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 conducta disciplinariamente reprochada, sino además, las normas en las cuales se basó el Juzgador para concluir la comisión de la conducta y la eventual responsabilidad de los investigados, así como las pruebas que sirvieron de soporte para ello, sin que resulte necesario identificar -como se pretende- prueba por prueba y folio por folio, donde se encontró fundada la comisión de la conducta disciplinariamente reprochable.
Entonces, para esta Corporación, no es acertado indicar que se dificultó la labor de la defensa de la demandante por la falta de técnica jurídica del pliego porque, se insiste, el mismo está revestido de la claridad necesaria para que, como en efecto se hizo, la señora Hurtado Palacio fuera debidamente representada al interior del juicio disciplinario.
Finalmente, el argumento conforme al cual, el pliego de cargos constituyó prejuzgamiento, debe recordarse que, ningún pronunciamiento de un juez dentro de un proceso, mediante una providencia, constituye prejuzgamiento o falta de imparcialidad, porque dicha decisión, implica el cumplimiento del deber de fallar o proferir decisiones judiciales o, en este caso administrativas, por lo cual, no es posible indicarse que el pliego de cargos proferido, constituye prejuzgamiento89.
Por lo anterior, el cargo no prospera. 6.3.5. De la infracción de las normas en que debió fundarse el fallo disciplinario de primera instancia. Aseguró la parte actora en su demanda que, el fallo disciplinario de primera instancia proferido el 12 de enero de 201890, transgredió el principio de tipicidad de la conducta pues, la Procuraduría Delegada para la Contratación Estatal “(…) se limitó a repetir de forma incansable, tautológica, antitécnica y sin fundamento, que no se podía utilizar el mecanismo de los convenios interadministrativos para la celebración de subcontratos, en tanto ello era vulneratorio de los principios de transparencia y selección objetiva, pero sin indicar las reglas desconocidas, lo que constituye una afrenta contra los derechos constitucionales fundamentales de mi patrocinada al debido proceso y derecho de defensa (…)”.
Para soportar su afirmación respecto de la falta de tipicidad, transcribió apartes de la sentencia de la Corte Constitucional C-818 de 2005. Así mismo aseguró que, existió variación en el pliego de cargos en la sentencia pues, mientras que en el fallo de primera instancia se alegó que la conducta por la cual se sancionaba a la investigada constituía un hecho de corrupción, nada se dijo sobre ello en el auto del 1 de septiembre de 201791, situación que, de suyo, en su criterio, vició la actuación. Pues bien, en relación con la alegada falta de tipicidad de la conducta, es menester recordar que, tal y como lo sostuvo la Corte Constitucional en sentencia C-030 de 2012, la tipicidad en materia disciplinaria admite cierta flexibilidad, originada en la naturaleza misma de las normas disciplinarias; no obstante, en la providencia glosada la Corte sostuvo que, “(…) el principio de 89 Corte constitucional.
Sentencia T -800 de 2006. 90 Onedrive. Carpeta. 004CDAnexos. Carpeta 4.1IUD2015298890CONSOLIDADO. Carpeta 2015-298890 CDO 3. Archivo DOC092018-09202018025549.pdf 91 Onedrive. Carpeta. 004CDAnexos. Carpeta 4.1IUD2015298890CONSOLIDADO. Carpeta 2015-298890 CDO 2. Archivo DOC092018-09202018012711.pdf y Carpeta IUS 2013-298890 CUADERNO No. 1.pdf.
Fls. 55-76. Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 tipicidad en materia disciplinaria exige que la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, debe describir clara, expresa e inequívocamente las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido material de las infracciones, así como la correlación entre unas y otras.
La jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que el principio de tipicidad se compone de dos aspectos, (i) que exista una ley previa que determine la conducta objeto de sanción; y (ii) la precisión que se emplee en ésta para determinar la conducta o hecho objeto de reproche y la sanción que ha de imponerse; aspecto éste que se orienta a reducir al máximo la facultad discrecional de la administración en el ejercicio del poder sancionatorio que le es propio (…)”.
En ese mismo sentido la Corte, en la sentencia transcrita por la demandante - esto es, la C-818 de 2005-, sostuvo en relación con el numeral 31 del artículo 48 del C.D.U., norma por la cual la señora Sandra Paola resultó sancionada, que la expresión “o desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la Ley” era exequible, en el entendido que la conducta constitutiva de la falta gravísima debe ser siempre de carácter concreto y estar descrita en normas constitucionales de aplicación directa o en normas legales que desarrollen esos principios.
Para lograr esa armonización entre el principio presuntamente vulnerado y, su transgresión como falta gravísima el juzgador debe: i) acreditar que la infracción disciplinaria de uno de tales principios tiene un carácter concreto y específico a partir de su complementación con una regla que le permita determinar de manera específica su contenido normativo, describiendo con claridad cuál es el deber, mandato o prohibición que fue desconocido por el servidor público o por los particulares en los casos previstos en la ley; ii) señalarse tanto la conducta imputable como la norma que la describe, según lo ordena el artículo 163 del Código Disciplinario Único; y, iii) determinarse si el comportamiento reprochable en materia disciplinaria resulta excesivo en rigidez frente a la gravedad de la conducta tipificada.
Dicho lo anterior, es menester recordar que, mediante fallo del 12 de enero de 201892, la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, sancionó disciplinariamente a la aquí demandante, con base en un cargo único constituido en la conducta de participar en la actividad contractual conculcando los principios de transparencia y deber de selección objetiva de la contratación estatal, al suscribir convenios interadministrativos con ESAQUIN y PROVINQUINDÍO, aun cuando dichas entidades, conforme se probó, no tenían la capacidad para ejecutar los objetos contractuales suscritos, a tal punto que, terminaron subcontratando a otras personas naturales o jurídicas para realizar el 100% de las obras contratadas.
En cuanto a la tipicidad de la falta, se indicó en la providencia cuya nulidad se pretende que: 92 Onedrive. Carpeta. 004CDAnexos. Carpeta 4.1IUD2015298890CONSOLIDADO. Carpeta 2015-298890 CDO 3. Archivo DOC092018-09202018025549.pdf Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 De la lectura del contenido del fallo disciplinario de primera instancia esta Sala puede concluir que, contrario a lo sostenido por la parte actora, el operador disciplinario explicó con suficiente claridad, cuáles eran las normas que, al tenor de lo dispuesto en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, habían Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 vulnerado los investigados.
Así mismo y, sin que se considere necesario para ello transcribir los apartes correspondientes del fallo, se encuentra que la Procuraduría Delegada le indicó con claridad a los disciplinables, cuáles eran esos convenios interadministrativos con cuya suscripción, se habían conculcado los principios rectores de la contratación directa que, a la postre, vinieron a complementar el tipo disciplinario enrostrado.
En ese orden de ideas, no es cierto, como se afirma, que el fallo deba declararse nulo por vulneración de las normas en las cuales debió fundarse, se insiste, porque en el mismo se indicó con suficiente claridad, cómo se complementaba el tipo disciplinario en blanco por el cual se sancionó a la demandante, amén del hecho que, se demostró con suficiencia y apoyo en el material probatorio recaudado, cómo dichos principios se conculcaron.
Ahora bien, en lo relacionado con el argumento conforme el cual, existió variación de los cargos por haberse indicado que la conducta investigada era constitutiva de corrupción, dicho argumento no tiene vocación de prosperidad pues dicha afirmación, no sólo no fue efectuada, sino que, además, la mera enunciación de la palabra, en nada modifica el cargo por el cual la actora resultó sancionada, ni tampoco los hechos que conllevaron a dicha sanción. Adicionalmente se encuentra que, si bien en el fallo de primera instancia se hizo alusión a la palabra corrupción, fue precisamente en respuesta a los argumentos esbozados por los apoderados de los disciplinados, quienes intentaron socavar la competencia de la Procuraduría General de la Nación, asegurando que los hechos por los cuales se les investigaba, no eran constitutivos de dicho fenómeno; en ese orden de ideas, no es admisible que, la parte actora haya traído un argumento al debate surtido en sede administrativa, para luego acusar a la demandada de variación en el pliego de cargos, por responder precisamente el argumento vertido en sus alegatos.
Así mismo se tiene que el término referido, fue utilizado por el operador judicial, entre otras, para hacer referencia a las normas expedidas como parte del esfuerzo del Estado Colombiano en su lucha contra la corrupción -a partir de la cual, fueron expedidos los artículos 92 y 95 del Estatuto Anticorrupción-, sin que por ese solo hecho pueda concluirse que se variaron los cargos.
Con base en lo anterior y, sin necesidad de consideraciones adicionales, se concluirá que el cargo analizado tampoco tiene vocación de prosperidad. 6.3.6. De la infracción de las normas en que debió fundarse el fallo disciplinario de segunda instancia. Aseguró la parte actora en su demanda que: “(…) el fallo de segunda instancia, emitido el día 27 de abril de 2018, incurrió en una nueva vulneración del principio de congruencia y con ello de las normas en que debería fundarse la actuación disciplinaria y en particular las decisiones del órgano de control, puesto que en su cuerpo argumentativo o motivación, modificó a través de vías de hecho, la calificación del cargo formulado, introduciendo nuevos elementos que no habían sido conocidos por la defensa, para generar una decisión en contravía de mi patrocinada como sujeto procesal, y que conducen necesariamente a una nulidad de los actos administrativos así proferidos (…)”.
Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 Para sustentar su afirmación sostuvo que, en el folio 53 de dicha decisión se afirmó lo siguiente: “(…) no era viable jurídicamente que la Gobernación del Quindío utilizara esta modalidad de selección, en la medida que no se trató de una unión de esfuerzos entre las partes estatales intervinientes, ni la realización de actividades coordinadas con un objetivo común, y tampoco se vislumbra en qué consistió la supuesta cooperación que alegan los recurrentes, excepto de haber servido las empresas estatales contratadas como intermediarias para escoger bajo sus propias normas a los terceros contratistas que realmente se encargaron de ejecutar todas las obras y la consultoría pactadas.
Como quedó consignado al referirnos a los convenios interadministrativos, aún en el evento que una de las entidades estatales le trasfiera recursos a otra de la misma naturaleza con un objetivo común, se exige que la parte que los recibe se encargue directamente de realizar la labor que se comprometió a cumplir, situación que no ocurrió aquí, pues quedó demostrado que las empresas PROVIQUINDIO y ESAQUIN E.S.P. (EPQ) no ejecutaron ninguna de las obras y estudios a los que se comprometieron con la Gobernación del Quindío, sino que las subcontrataron bajo sus propias reglas con terceras personas, de donde se puede colegir que la entidad territorial utilizó indebidamente esta modalidad de contratación, para eludir los procesos de selección de contratistas que debía adelantar, de conformidad con las cuantías establecidas para la respectiva vigencia según se indicó por este despacho en cada caso”.
(…)”. Al respecto, y sin que sea necesario un despliegue argumentativo extenso, esta Sala debe afirmar que el cargo alegado carece de cualquier vocación de prosperidad, porque los apartes del fallo transcritos en la demanda -acusados de haber sido constitutivos de una variación del pliego de cargos-, en realidad hacen parte de la argumentación propia de los reparos efectuados en el recurso de alzada, sin que impliquen de manera alguna una variación del pliego de cargos.
En ese sentido se tiene que, al interior del proceso disciplinario - específicamente en su recurso-, la parte actora argumentó sobre la capacidad de las entidades públicas para contratar directamente y respecto de las limitaciones que aplican a ciertas entidades para ello, razón por la cual, se efectuaron las afirmaciones transcritas que, en nada modifican los fundamentos fácticos y jurídicos del pliego de cargos; es por lo anterior que, a juicio de esta Sala, no se están imputando nuevas conductas ni modificando las normas presuntamente vulneradas, sino que se están reforzando los argumentos y la interpretación de la normativa que se utilizaron para sustentar los cargos en el fallo de primera instancia. Así las cosas, el cargo analizado, tampoco prospera. 6.3.7.
De la indebida valoración probatoria y la no resolución de todos los Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 argumentos del recurso de apelación. Sostuvo el apoderado de la parte actora que, el fallo de segunda instancia se caracterizó por haber reiterado las pruebas evaluadas en sede de primera instancia, razón por la cual, en su criterio, no existió una debida valoración probatoria.
Así mismo, aseguró que, se calificó la conducta de la demandante como gravísima e imprudente, sin tener en cuenta los postulados de los artículos 141 y 142 de la Ley 734 de 2002. Finalmente, asestó que, no se resolvieron específicamente todos los aspectos del recurso de alzada, motivo por el cual, en su criterio, la actuación de segunda instancia se encontraba viciada de nulidad.
Pues bien, a efectos de dar respuesta a los aludidos argumentos de la demanda, debe iniciarse por aclarar que, las pruebas presuntamente no valoradas por la segunda instancia, son aquellas relacionadas con la versión libre rendida por uno de los investigados -el señor Julio Ernesto Ospina Gómez- y unas actas del OCAD Regional Eje Cafetero y Antioquia, las cuales, según se afirmó, daban cuenta que ESAQUÍN SA ESP era una empresa idónea para la ejecución de proyectos financiados con el Sistema General de Regalías.
Al respecto, si bien en el acto acusado no se hizo alusión expresa a dicho material probatorio, no resulta menos cierto que, las pruebas recaudadas y, relacionadas con suficiencia en la providencia cuestionada, llevaron al Juez disciplinario al convencimiento de la ocurrencia, tipicidad y, antijuridicidad de la conducta, así como del grado de culpabilidad de la demandante.
En ese sentido, debe recordarse que, tanto en el fallo de primera como de segunda instancia, se hizo alusión al marco jurídico y jurisprudencial de los convenios interadministrativos, para concluir que de ninguna manera ellos podían convertirse en una vía alterna para la contratación directa, máxime cuando se encontró probado que los convenios interadministrativos suscritos por la demandante, fueron finalmente subcontratados para ser ejecutados en su totalidad, por terceros.
En efecto, las pruebas relacionadas respecto de la conducta investigada – reiteradas tanto en la decisión de primera como de segunda instancia-, fueron precisamente los convenios interadministrativos suscritos, así: PROVIQUINDÍO: • IDENTIFICACIÓN DEL CONVENIO • IDENTIFICACIÓN DEL CONTRATISTA QUE LO EJECUTÓ Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 ESAQUÍN: • IDENTIFICACIÓN DEL CONVENIO • IDENTIFICACIÓN DEL CONTRATISTA QUE LO EJECUTÓ Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 También fueron valorados los testimonios recaudados al interior de la investigación disciplinaria, independientemente de si los mismos eran o no favorables a los encartados.
Como ejemplo, veamos: Así las cosas, para esta Sala es claro que, aunque no se hizo alusión expresa a las pruebas allegadas por la parte actora -específicamente, las dos arriba señaladas que fueron indicadas en la demanda-, ni tampoco -con extrema exactitud- a los argumentos expuestos en su recurso -relacionados con casos similares en los cuales la Procuraduría impuso sanciones menos drásticas a servidores públicos de elección popular-, la actuación no se encuentra viciada de nulidad porque, en primer lugar, de las pruebas relacionadas pudo establecerse la responsabilidad disciplinaria de la demandante y, en segundo lugar, porque los argumentos del recurso de alzada fueron resueltos de manera indirecta en la providencia. Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 Precisamente, en relación con las razones por las cuales a la actora se le impuso la sanción que ahora cuestiona, la Procuraduría recordó que ésta tenía cualidades profesionales y, amplia experiencia en el sector público, como para saber que las actividades objeto de los convenios interadministrativos no podían ser subcontratadas, pese a lo cual, suscribió los referidos convenios; dicha argumentación, aunque de manera indirecta, resolvió el argumento que alega el apoderado como no resuelto en la providencia de segunda instancia. Así mismo es menester recordar que, de forma reciente el Consejo de Estado93 recordó en cuanto a los contratos interadministrativos -similares pero no iguales a los convenios interadministrativos-, que dicha figura ha sido utilizada -por la limitación que tiene para su concurrencia- para prácticas corruptas94 y como instrumento para escapar de las dificultades presupuestales propias de la contratación pública; por tal razón "( ) se ha exigido de las entidades estatales el mayor cuidado para evitar su abuso, hasta el punto de que en casos dudosos, lo recomendable es optar por procesos de selección con convocatoria pública, en los que se garanticen de mejor forma las finalidades públicas y los principios que las inspiran, además de abrir la participación de los agentes interesados en estos mercados, sin que esto signifique la improcedencia de este proceso de selección ( )”.
Ciertamente por lo anterior, en la referida sentencia del Consejo de Estado, cuando al interior del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos se efectuó pronunciamiento sobre los contratos interadministrativos suscritos entre SATENA y varias entidades estatales -para lo cual se subcontrató el objeto del contrato-, se concluyó que, cuando la Entidad Pública no puede ejecutar directamente el contrato -necesitándose la intervención de un tercero que sí está facultado para desarrollar la actividad- lo natural es que la Entidad Pública compita en igualdad de condiciones con quienes a la postre, pudieran ofrecer el servicio u objeto del contrato.
Así las cosas, en el caso examinado, se itera, el operador disciplinario encontró, de las pruebas documentales recaudadas, registro de los convenios interadministrativos suscritos con las empresas ESAQUIN S.A. E.S.P. y PROVIQUINDIO S.A., en los cuales se evidenció que estas entidades carecían de capacidad para ejecutar los objetos contractuales, lo que generó la presunción de violación a los principios de contratación pública. 93 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) RADICACIÓN NÚMERO: 2500-023-24-000-2011-00136-01 ACTOR: CARLOS NELSON DUQUE CUADROS DEMANDADO: SERVICIO AÉREO A TERRITORIOS NACIONALES, SATENA, Y OTROS ASUNTO: ACCIÓN POPULAR Tema: Contratos interadministrativos y elusión del proceso de selección como violación a los derechos colectivos de moralidad administrativa, defensa del patrimonio público y libre competencia económica. 94 En el informe de conciliación al Proyecto de Ley n.º 020 de 2005, Senado, 057 de 2006, Cámara, por medio del cual se introdujeron medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales para la contratación con recursos públicos (Gaceta del Congreso n.º 416 del 28 de marzo de 2007), se consignó: “En relación con los contratos interadministrativos, se modificó la redacción del inciso 1º para señalar que las instituciones de educación superior pública en la ejecución de contratos interadministrativos estarán sometidas a las disposiciones de la Ley 80 de 1993. // La razón que motiva este cambio, está relacionado con el manejo que en la actualidad se da los contratos interadministrativos, los cuales son utilizados por las entidades estatales para contratar de manera directa con las universidades, las que la postre o resultan ejecutando obras como la construcción de edificios, vías, plazas o mercados, hospitales, etc., o utilizan el mecanismo de la subcontratación con particulares sin previo adelantamiento de los procesos de selección pública, a que se refiere la Ley 80 de 1993”.
Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 De igual manera, la Procuraduría Delegada y, en la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, efectuaron un análisis de la actividad contractual y de la forma en que se celebraron los convenios, concluyendo que respecto de estos se omitió verificar su capacidad para ejecutar los contratos.
En el mismo sentido, se adjuntaron los convenios específicos y la referencia de los actos administrativos relacionados, que permiten comprobar la participación de Hurtado Palacio en la firma de estos convenios y su presupuestada relación con la falta de capacidad de las entidades para ejecutar los objetos del contrato. En conclusión, la autoridad disciplinaria basó su sanción en un análisis de las pruebas documentales de los convenios suscritos, en la evidencia de que las entidades con las cuales se celebraron los convenios no tenían la capacidad suficiente para ejecutar los objetos contractuales, y en la constatación de la omisión de Hurtado Palacio en verificar tal capacidad, razón por la cual, no se observa que se hubiere incurrido en indebida valoración probatoria.
A lo anterior debe sumarse que, si bien al interior del presente asunto se recaudaron múltiples testimonios de personas involucradas en la ejecución de los convenios –los cuales fueron resumidos en los acápites pertinentes de las audiencias de pruebas-, lo cierto es que los mismos fueron contestes en reconocer que ESAQUIN no tenía la capacidad para ejecutar las obras objeto de convenio –haciendo referencia a la pequeña planta de personal de dicha Entidad-, pese a lo cual, al amparo de “razones de conveniencia por el conocimiento y experiencia de ESAQUIN” consideraron dicha situación como irrelevante; no obstante, para esta Sala dichos testimonios prueban las razones por las cuales se sancionó a la demandante, esto es, por haber suscrito convenios interadministrativos a sabiendas que las Entidades destinatarias de los mismos, carecían de capacidad técnica y operativa para ejecutarlos.
Así las cosas, el argumento analizado, tampoco prospera. 6.3.8. De la competencia de la Procuraduría Delegada para la Contratación Estatal para expedir la decisión de segunda instancia, con ocasión del impedimento manifestado y aceptado al doctor Jaime Mejía Osman. Sostuvo también el apoderado de la demandante que, el otro de los vicios de la actuación disciplinaria, lo constituyó el hecho que, el doctor Jaime Mejía Ossman -Procurador Primero Delegado para la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación-, manifestó su impedimento para conocer del asunto –por medio de auto del 30 de enero de 2018-, argumentando que su parcialidad se encontraba comprometida, al haber sido condecorado por la aquí demandante mientras ésta se desempeñaba cómo Gobernadora del Departamento del Quindío. Al respecto se afirmó en la demanda que, el argumento conforme al cual se manifestó y, más tarde se aceptó dicho impedimento, no se encontraba de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 84 de la Ley 734 de 2002, razón por la cual, a su juicio, en abierto desconocimiento de las normas aplicables a las Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 causales y aceptaciones de impedimento, se varió la competencia de la investigación disciplinaria contra ella seguida.
Pues bien, a efectos de resolver el referido argumento, debe iniciarse por indicar que, en efecto, de acuerdo a las pruebas allegadas al expediente, pudo determinarse que el 30 de enero de 2018 el doctor MEJÍA OSSMAN manifestó impedimento para conocer del asunto por razones de transparencia e imparcialidad “( ) ante la duda que pueda generar el hecho de que la sancionada SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO, para la época en que fungía como Gobernadora del Departamento del Quindío, lo condecoró con la medalla CRUZ LAUREADA DE LOS SERVICIOS DISTINGUIDOS”; dicho impedimento, fue aceptado por el Procurador General de la Nación mediante auto del 8 de febrero de 2018, asignándose a otro Procurador el asunto en segunda instancia, para ser tramitado.
Sin embargo, dicha situación no puede ser catalogada como una vulneración de la competencia porque, la misma, no está arrogada a un funcionario en particular, sino, en el caso concreto a la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, de la cual, el señor Mejía Ossman -eventualmente- podía ser llamado a hacer parte. Al respecto, en relación con la competencia el numeral 1° del artículo 2295 y, el inciso 3° del numeral 19° del artículo 7°96 del Decreto 262 de 2000, señalan que las Salas Disciplinarias son competentes para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las decisiones proferidas por las Procuradurías Delegadas de Instrucción. Lo anterior quiere decir que, la competencia se encuentra asignada a dichas Salas y no a un funcionario en particular, como pretende hacerlo ver la parte actora; así las cosas, como quiera que fue, precisamente la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, la que profirió el fallo de segunda instancia, resulta evidente que el referido argumento de la demanda tampoco está llamado a prosperar. 6.3.9.
De la alegada desviación de poder originada en las manifestaciones efectuadas por el Procurador General de la Nación en medios de comunicación, previa expedición del fallo de segunda instancia. Sostuvo el apoderado de la parte actora que, el fallo de segunda instancia se había expedido con desviación de poder, porque el Procurador General de la Nación, desde antes de la expedición de dicho acto, había efectuado 95 ARTÍCULO 22.
FUNCIONES. La Sala Disciplinaria tiene las siguientes funciones:1. Conocer en segunda instancia los procesos disciplinarios que adelanten en primera los procuradores delegados y el Veedor, salvo los que sean de competencia del Viceprocurador General de la Nación, cuando lo delegue el Procurador General.También conocerá en segunda instancia de las decisiones proferidas por las comisiones especiales o el funcionario designado, cuando el Procurador General o el Viceprocurador sea el superior funcional. 96 ”ARTÍCULO 7.
( ) 19. Crear comisiones disciplinarias especiales de servidores de la Procuraduría General o designar a un funcionario especial de la misma para adelantar investigaciones disciplinarias y fallar, así como para decretar la suspensión provisional, cuando la gravedad, importancia o trascendencia pública del hecho lo ameriten, para lo cual podrá desplazar al funcionario del conocimiento.
En este evento, el fallo será proferido por quien presida la comisión o por el funcionario designado, que, en todo caso, deberá ser de igual o superior jerarquía que el funcionario desplazado. La apelación se surtirá ante el superior funcional de quien tomó la decisión en primera instancia. Salvo lo dispuesto en los numerales 24 y 25 de este artículo, corresponde a la Sala Disciplinaria conocer en segunda instancia los procesos en los cuales el Procurador General de la Nación o el Viceprocurador General sea el superior funcional ( )”.
Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 declaraciones relacionadas con su caso, dando a entender que el mismo constituía actos de corrupción. Al respecto, si bien se aportó al expediente copia de las declaraciones rendidas por el entonces Jefe del Ministerio Público, se encuentra que en las mismas no se hizo alusión directa a las conductas por las cuales resultó sancionada la actora, por lo cual, dicha situación por sí misma, no lleva a esta Sala al convencimiento de que el acto acusado haya sido expedido con desviación de poder.
Ello es así porque, "( ) la desviación de poder tiene lugar cuando un acto administrativo que fue expedido por un órgano o autoridad competente y con las formalidades debidas, en realidad persigue fines distintos a los que le ha fijado el ordenamiento jurídico y que se presumen respecto de dicho acto. Esta causal de nulidad se da tanto cuando se persigue un fin espurio, innoble o dañino como cuando se procura un fin altruista o benéfico para el Estado o la sociedad, pero que en todo caso es distinto del autorizado o señalado por la norma pertinente.
Para su valoración es necesario tener en cuenta tanto los fines generales e implícitos en toda actuación administrativa (satisfacción del interés general, búsqueda del bien común, mejoramiento del servicio público, etc.), como el específico para cada tipo de acto administrativo, el cual se haya en la regulación de la atribución o competencia que con él se ejerce.
Usualmente la desviación del fin es oculta, por cuanto se queda en la mente de quienes intervinieron en la expedición del acto, y resulta velada por la indicación expresa del fin que jurídicamente corresponde al acto, o por la presunción de éste cuando no se exterioriza, de allí que para establecerla deba auscultarse en las intimidades del acto, lo cual dificulta su verificación, sobre todo cuando la desviación es hacia intereses espurios, innobles, o mezquinos, caso en el cual, solo los autores del acto son los que saben de sus propias intenciones, lo que además de un problema de legalidad, entraña también un problema ético y puede llegar incluso al campo penal o disciplinario ( )”97.
De lo anterior se colige que, existe una seria dificultad para probar la desviación de poder, porque la misma se queda en la mente de quienes intervinieron en la expedición del acto; así pues, en el caso concreto, no sólo no se encontró que el Procurador General de la Nación hubiere hecho alusión directa al caso de la demandante, sino que además en la demanda, no se indicó cómo, pese a no haber intervenido en la expedición del fallo de segunda instancia, el Procurador General de la Nación pudo haber inferido en dicha determinación, razón por la cual, no es posible que el cargo alegado tenga vocación de prosperidad.
En conclusión, de un análisis integral del proceso –efectuado, cargo a cargo de conformidad con los argumentos expuestos en la demanda- esta Sala no encuentra motivos para declarar la nulidad de los actos acusados, máxime cuando se encuentra que durante el trámite disciplinario no existió la alegada vulneración de los derechos constitucionales de la actora, así como se encontró probada -por parte de la PGN- su responsabilidad disciplinaria.
Al respecto es fundamental recordar que, esta Jurisdicción ejerce el control de constitucionalidad y de legalidad sobre las decisiones disciplinarias de los actos de la administración, sin que ello pueda convertirse en un nuevo examen de la 97 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO (E) Bogotá, D. C. siete (7) de junio de dos mil doce (2012) Radicación número: 66001-23-31- 000-1998-00645-01 Actor: ALBERTO OSPINA ROJAS Demandado: MUNICIPO DE SANTA ROSA DE CABAL - RISARALDA Referencia: APELACION SENTENCIA. Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 prueba, como si se tratara de una tercera instancia, en razón a que el control judicial implica una especialidad y depuración del debate98.
Es por lo anterior que, al margen de que con los testimonios aportados en esta oportunidad se intentó probar la ausencia de responsabilidad de la demandante, lo mismos no pueden constituir la base de una eventual declaratoria de nulidad de los actos, porque los mismos no fueron sometidos al examen del operador disciplinario y, en ese orden de ideas, se estaría vulnerando el debido proceso.
Entonces, como los cargos formulados no tuvieron vocación de prosperidad, se impone negar las pretensiones de la demanda. Finalmente, esta Corporación se abstendrá de condenar en costas a la demandada, como quiera que, conforme al criterio acogido por este Tribunal en Sala Plena del 1º de noviembre de 201899, se considera que no hay lugar a imponerlas en esta instancia por cuanto no se demostró su causación. IX.
DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República de Colombia100 y por autoridad de la ley. FALLA PRIMERO: DECLARAR que existe falta de jurisdicción respecto de: i) el auto proferido el 12 de abril de 2016 por medio del cual, se dio apertura a indagación preliminar y, ii) el auto proferido el 1 de septiembre de 2017 mediante el cual, se calificó el procedimiento y se convocó a audiencia pública, los cuales se expidieron al interior de la investigación disciplinaria identificada con el nro.
IUS-2015-298890, por la Procuraduría General de la Nación, por 98 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION "A" Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN Bogotá, D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-25-000-2009-00102-00(1454-09). “El debido proceso como derecho fundamental está referido en materia procesal disciplinaria, a que el inculpado conozca los cargos en forma clara, concisa y oportuna para que pueda ejercer todos los medios de réplica, pedir las pruebas, obtener su decreto y práctica, así como controvertir las que lo inculpan, presentar alegatos y en general, participar de modo activo en todo el proceso, lo que implica un gran debate con el agotamiento de las instancias a que haya lugar y las garantías que las mismas ofrecen”.
Lo dicho debe armonizarse con el procedimiento disciplinario, que concede una amplia gama de posibilidades para ejercer el derecho de defensa a lo largo de sus diversas etapas. Es por ello, que el control de legalidad y constitucionalidad sobre las decisiones disciplinarias de los actos de la administración confiadas a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa no puede convertirse en un nuevo examen de la prueba, como si se tratara de una tercera instancia, dado que el control judicial implica una especialidad y depuración del debate.
De otro lado, tampoco puede afirmarse que los actos de juzgamiento disciplinario son intangibles e invisibles al control jurisdiccional, porque la revisión de legalidad se realiza pero con las restricciones señaladas. En efecto, le corresponde entonces a la Jurisdicción Contencioso Administrativa en materia probatoria, verificar que la prueba recaudada en el trámite disciplinario se haya ajustado a las garantías constitucionales primordiales, lo que significa, que la acción objetiva resulta ser un momento propicio para la exclusión de la prueba, siempre y cuando esta sea manifiestamente ilícita o producida con violación al debido proceso o de las garantías fundamentales, o sea, aquella en cuya práctica se han trasgredido los principios rectores de esa actividad imprescindible para el ejercicio del derecho de defensa. 99 TAQ Sala Plena de Decisión, M.P. ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO, radicado 63001-3340-005-2016-00066- 01, con aclaración de voto Mg.
LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA. 100 Artículo 280 CGP. Sentencia Primera Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO Demandado: PROCURADURIA GENERAL NACION Radicación: 11001-0325-000-2018-00172-00 las razones expuestas.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: En firme esta decisión, archívese el expediente, previa anotación del Sistema SAMAI. Esta providencia se discutió y aprobó en Sala de Decisión Ordinaria, conforme consta en el Acta nro. 17 de la fecha Notifíquese y Cúmplase. Los magistrados, LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN LUIS CARLOS ALZATE RÍOS (Aceptado el impedimento manifestado) LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA KAPL «Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»