63001-3333-006-2019-00403-01 · Administrative Court of Tribunal Administrativo del Quindío

República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-006-2019-00403-01 DEMANDANTE: LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Jurisdicción Contencioso Administrativa TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA PRIMERA DE DECISIÓN Armenia, veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADO PONENTE: LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Sentencia N° 134 TEMAS: RELACIÓN LABORAL COMO REALIDAD – PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LA FORMALIDAD - PRUEBA SUFICIENTE SOBRE LA SUBORDINACIÓN COMO CARACTERÍSTICA DIFERENCIADORA ENTRE EL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS Y LA RELACIÓN LABORAL INSTANCIA: SEGUNDA Decide la Sala, en segunda instancia, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra la sentencia proferida el 05 de agosto de 2024 por el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA dentro del proceso que en ejercicio del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promueve LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS en contra del SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO, sin tener en cuenta el orden de procesos a despacho para sentencia, en atención a que en torno al derecho en discusión existe precedente reiterado de las altas cortes, conforme lo consagran los artículos 115 de la Ley 1395 de 2010 y 26 de la Ley 2430 de 2024 que modificó el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, como se deduce de la argumentación expuesta en la sentencia por existir precedente vinculante.

ANTECEDENTES: 1.1. PRETENSIONES1: El demandante solicita como pretensiones las que se resumen a continuación: 1.1.1. Que se declare la nulidad del Oficio número radicado 19-127829-2- 0 del 21 de junio de 2019, por medio del cual la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO niega la petición de reconocimiento y pago de prestaciones laborales elevada por la señora LUZ ADRIANA ANGEL RIOS. 1.1.2.

Que se declare la existencia de una relación laboral entre la entidad demandada, SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO y la señora LUZ ADRIANA ANGEL RIOS, por virtud del contrato realidad, durante los periodos en que prestó sus servicios a través de contratos de prestación de servicios entre el 8 de julio de 2014 y el 30 de junio de 2016.

A título de restablecimiento del derecho: 1.1.3. Se ordene a la demandada, SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO a reconocer, pagar y liquidar a manera de indemnización a favor del señor LUZ ADRIANA ANGEL RIOS los siguientes valores: • El valor equivalente a las prestaciones comunes devengadas por los empleados vinculados a la entidad, durante el período que prestó sus servicios entre el 8 de julio de 2014 y el 30 de junio de 2016, liquidadas según la tabla de asignación salarial para los empleados de planta de la Superintendencia de Industria y Comercio. • El pago de la sanción moratoria por no pago de las cesantías y sanción moratoria por no pago oportuno de las acreencias laborales, vacaciones y demás emolumentos legales dejadas de percibir. • Al pago de los porcentajes de cotización correspondientes a pensión, salud y riesgos profesionales que debió trasladar la entidad a los fondos correspondientes, durante los períodos que prestó sus servicios entre 1 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.

EXPEDIENTE COMPLETO, archivo: CUADERNO PRINCIPAL.pdf., pág. 4 a 6. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-006-2019-00403-01 DEMANDANTE: LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Jurisdicción Contencioso Administrativa el 8 de julio de 2014 y el 30 de junio de 2016. • Al pago de los valores que fueron descontados por concepto de retención en la fuente durante los periodos en que prestó sus servicios entre el 8 de julio de 2014 y el 30 de junio de 2016. • Las cotizaciones de Caja de Compensación Familiar que debió efectuar la entidad demandada, durante el periodo en que prestó sus servicios entre el 8 de julio de 2014 y el 30 de junio de 2016. 1.1.4.

Se ordene a la entidad demandada a reconocer que el tiempo laborado por la señora LUZ ADRIANA ANGEL RIOS bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios entre el 8 de julio de 2014 y el 30 de junio de 2016, se debe computar para efectos pensionales. 1.1.5. Se ordene a la demandada al reconocimiento y pago los intereses moratorios desde el momento de ejecutoria del fallo hasta que se efectúe el pago de las sumas reconocidas. 1.1.6.

Se condene a la demandada a pagar las sumas reconocidas debidamente indexadas, de acuerdo a las tablas de variación del índice de precios al consumidor emitidas por el DANE. 1.1.7. Se ordene el cumplimiento de la sentencia de conformidad con lo estipulado en, el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.1.8.

Se condene en costas a la demandada de conformidad con lo establecido en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.2. RESEÑA FÁCTICA2: Refiere que la señora Luz Adriana Ángel Ríos, fue vinculada a la entidad a partir del 8 de julio de 2014 y hasta el 30 de junio de 2016, mediante diversos contratos de prestación de servicios. 2 Ídem, pág. 2 a 4.

República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-006-2019-00403-01 DEMANDANTE: LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Jurisdicción Contencioso Administrativa Manifiesta que las labores como Asesor Jurídico que realizaba en cumplimiento de la vinculación que tenía con la demandada, era la de cumplir con uno de los objetos misionales que otras personas vinculadas laboralmente con la entidad tenían.

Esgrime que los contratos de prestación de servicios existentes entre la demandada y mi representada son los siguientes: TIPO DE VINCULACIÓN EXTREMOS DE LA RELACIÓN LABORAL Contrato de prestación de servicios No. 304 del 2014. Desde el 8 de julio del 2014 al 31 de dic 2014. Contrato de prestación de servicios No. 81 del 2015. Desde el 16 de enero del 2015 al 04 de junio 2015.

Contrato de prestación de servicios No. No. 704 del 2015. Desde el 26 de junio del 2015 al 31 de dic 2015. Contrato de prestación de servicios No. No. 574 del 2016. Desde el 08 de febrero del 2016 al 30 de junio 2016. Señala que, en el desempeño de sus funciones como Asesora Jurídica, se encontraba sometida al cumplimiento de horario y órdenes de sus superiores, debiendo cumplir con las jornadas laborales establecidas en la respectiva casa del consumidor en la ciudad de Armenia.

Arguye que las labores que desarrollaba, se llevaban a cabo de acuerdo con la programación hecha por su jefe inmediato, Coordinador de la Casa del Consumidor, cumpliendo con las jornadas laborales (lunes a viernes de 8:00 am a 12:00 M, y, de 2:00 pm a 6:00 pm) impuestas y sometida a subordinación para cumplir sus funciones dentro de la entidad.

Expone que debía asistir a reuniones, rendiciones de informes y capacitaciones cuando le fueran ordenadas, sin tener en cuenta que su contrato era de prestación de servicios. Indica que todos los funcionarios de planta y contratistas (la gran mayoría) de la casa del consumidor, se sometían al mismo régimen de trabajo en relación con el reglamento interno; así mismo, frente a la jornada laboral y sistema disciplinario, recibían órdenes de la misma persona y sus demás superiores jerárquicos.

Además, debía rendir informes semanales de actividades, donde entre estos, solicitaba la entidad enunciar número de permisos solicitados a la entidad, al igual que número de incapacidades. Comenta las labores que desarrollaba, fueron las mismas que ejecutan algunos empleados de planta de la entidad y que tenían una vinculación laboral, República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-006-2019-00403-01 DEMANDANTE: LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Jurisdicción Contencioso Administrativa diferenciándose tan sólo en lo referente a los salarios, prestaciones recibidas y el número de horas laboradas al mes, pues quienes tenían vinculación laboral con la entidad, recibían prestaciones laborales.

Narra que, desde el momento de la vinculación a la entidad demandada, la señora LUZ ADRIANA ANGEL RÍOS, recibió únicamente la remuneración mensual estipula en el contrato, sin que nunca se le cancelaran los recargos nocturnos, dominicales, horas extras, etc. Expone que tampoco se le realizaron los incrementos salariales anuales, nunca se le pagaron las primas de vacaciones, primas de servicios, primas extralegales, primas de navidad, primas técnicas, intereses de cesantías.

Sostiene que la demandada debió cancelar por su propia cuenta, la totalidad de los aportes a salud y pensión, incluyendo el porcentaje que le correspondía a la accionada al igual que las retenciones por cada contrato. Describe que los elementos exigidos por la ley para la estructuración de un contrato de trabajo como lo son la prestación del servicio en forma personal, la subordinación laboral, el horario y la remuneración se encuentran claramente establecidos en razón a las actividades realizadas por la señora LUZ ADRIANA ANGEL RIOS, y a la forma en que las mismas se desarrollaron, ya que debía atender público externo en los horarios establecidos por la casa del consumidor, realizar brigadas fuera del sitio de trabajo y de acuerdo a lo estipulado por la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO.

Cuenta que el último salario mensual devengado por la señora LUZ ADRIANA ANGEL RIOS, correspondió a la suma de $2.200.000.oo. Relata que el día 06 de junio de 2019, solicitó a la demandada el reconocimiento del contrato realidad suscrito entre las partes y como consecuencia de lo anterior, el pago de las prestaciones sociales, la cual fue atendida de manera negativa mediante el Oficio número radicado 19-127829-2-0 del 21 de junio de 2019.

Dice que el día 18 de septiembre de 2019 se llevó a cabo la audiencia de conciliación sin ánimo conciliatorio por parte de la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-006-2019-00403-01 DEMANDANTE: LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Jurisdicción Contencioso Administrativa

1.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN3: Citó como vulnerado los artículos 1°, 2°, 6°, 13, 25, 53 y 90 de la Constitución Nacional; y el artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Refirió que en los contratos de prestación de servicios suscritos entre la señora LUZ ADRIANA ANGEL RIOS con la entidad demandada se configuraron todos los elementos de una relación laboral y, por ende, de un contrato de trabajo.

Indicó que las actividades desempeñadas por la señora Luz Adriana Ángel Ríos correspondieron a los servicios misionales de carácter asistencial de la entidad demandada como asesor jurídico, apoyando los estudios jurídicos requeridos para dar respuesta a las solicitudes recibidas. Manifestó que, los elementos exigidos por la ley para la estructuración de un contrato de trabajo como lo son la prestación del servicio en forma personal, la subordinación laboral, el horario y la remuneración se encuentran claramente acreditados.

Señaló que si bien la Administración puede celebrar contratos de prestación de servicios y de consultoría de conformidad con las facultades otorgadas por el Estatuto de Contratación Pública, resulta incuestionable que el artículo 53 de la Constitución Política, consagra como principios de toda relación laboral el de la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales y el de la primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.

Hace alusión a providencias del Consejo de Estado, para concluir que, la entidad demandada incurrió violó las disposiciones constitucionales, y en especial a las contenidas en el artículo 13 y 53 al querer ocultar una verdadera relación laboral entre la señora LUZ ADRIANA ANGEL RIOS y la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios. 1.4.

ACTUACIÓN PROCESAL: Durante el trámite del proceso se surtieron las siguientes etapas: 3 Ídem, pág. 6 a 14. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-006-2019-00403-01 DEMANDANTE: LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Jurisdicción Contencioso Administrativa • Presentación de la demanda: 19 de septiembre de 20194. • Admisión de la demanda: 05 de marzo de 20205. • Notificación a la entidad demandada, Ministerio Público y Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado: 26 de febrero de 20216. • Contestación Superintendencia de Industria y Comercio: 19 de abril de 20217. • Audiencia inicial: 09 de febrero de 20228. • Audiencia de pruebas: 28 de abril de 20229. • Sentencia primera instancia: 05 de agosto de 202410. • Notificación de la sentencia: 08 de agosto de 202411. • Recurso de apelación parte demandante: 27 de agosto de 202412. • Concesión del recurso de apelación: 30 de agosto de 202413. • Admisión del recurso de apelación y corre traslado para pronunciarse frente al recurso: 16 de septiembre de 202414. 1.5.

RESPUESTA A LA DEMANDA: La entidad territorial demandada contestó la demanda, solicitando negar todas las pretensiones de la demanda, por cuanto carecen de soportes facticos y jurídicos para que prosperen. Arguyo que en ningún caso se configuró relación laboral entre la SIC y la señora LUZ ADRIANA ANGEL RIOS pues existían unas obligaciones contractuales a cargo del demandante las cuales correspondían a la ejecución de un contrato de prestación de servicios con todas las formalidades de Ley; los cuales se dieron con ocasión de los proyectos de la Red Nacional de Protección al Consumidor, que se implementan año a año dependiendo de la planeación estratégica del área y las necesidades de los consumidores a nivel nacional, por lo que al ser la Superintendencia de Industria y Comercio una entidad de carácter técnico del orden Nacional, estos proyectos se satisfacen la necesidad de prestación del servicio público cuando no se tiene el personal necesarios para dicha misión, ello aunado a 4 Ídem, pág. 111. 5 Ídem, pág. 106 a 108. 6 Ídem, archivo: Notificación personal.pdf. 7 Ídem, carpeta: 2.

MEMORIALES, archivo: 19042021ContestaciónDemanda.pdf, pág. 1 a 16. 8 Ídem, carpeta: 6. AUDIENCIA INICIAL, archivo: R201900403ActaAudienciaInicial20220209.pdf. 9 Ídem, carpeta:

7. AUDIENCIA DE PRUEBAS, archivo: NR201900403AudienciaPruebas20220428.pdf. 10 Expediente digital SAMAI (1ª Inst.), documento: 001Sentencia(.pdf) NroActua 31. 11 Ídem, documento: 2Notificacion pe_NotificacionSentenci(.pdf) NroActua 32. 12 Ídem, documento: 003MemorialRecursoApelaciónSentencia(.pdf) NroActua 33. 13 Ídem, documento: 004ConcedeApelacionSentencia(.pdf) NroActua 35. 14 Ídem, (2ª Inst.), documento: 6AutoAdmiteRecursoDeApelacion(.pdf) NroActua 5.

Refirió que la parte demandante, no formulo unos cargos de violación formalmente, más allá de indicar la normatividad y alguna jurisprudencia que en materia de contrato realidad se ha proferido a la fecha, así como indicar los conceptos de liquidación que deberían tenerse en cuenta para su caso. Propuso las excepciones de: i) Naturaleza de la superintendencia de industria y comercio.

(necesidad de la contratación), aduciendo que para acreditar la existencia de la relación laboral, es necesario probar que el supuesto contratista se desempeñó en las mismas condiciones que cualquier otro servidor público y que las actividades realizadas no eran indispensables en virtud de la necesaria relación de coordinación entre las partes contractuales, lo cual para el caso concreto resulta inadmisible, pues tal y como está ampliamente demostrado, el objeto contractual hacía referencia a un servicio de apoyo dentro de un novedoso proyecto de inversión que requiere técnicos y profesionales para las diferentes actividades que resultan necesarios para la efectiva materialización del programa “CASAS DEL CONSUMIDOR”, aceptar lo contrario implicaría que la Entidades estarían maniatadas para proponer y ejecutar recursos para suplir las necesidades de los ciudadanos, y conllevaría entonces la ineficacia de los principios de la administración pública.

Adicionó que, frente al supuesto cumplimiento de horario, es lógico que a los usuarios que llegan a solicitar algún tipo de orientación se le establecen unos horarios para tal fin, y en ese sentido las obligaciones contractuales deben cumplirse dentro del tiempo que se le ha establecido a los usuarios para que se acerquen a las brigadas de la ruta del consumidor, y en consecuencia se hace necesario generar una trazabilidad sobre los horarios de conducción y las rutas que se deben implementar. ii) Evolución historia del contrato de prestación de servicios, señalando que el poder ejecutivo puede contratar expertos y consejeros técnicos, mediante contrato de prestación de servicios para el cumplimiento de funciones, cuando las actividades no se puedan realizar con personal de planta y no se realice para funciones administrativas, los cuales no generan prestaciones sociales. iii) Inexistencia de configuración de contrato realidad, esgrimiendo que la señora LUZ ADRIANA ANGEL RIOS, realiza un sin número de presunciones, que en ningún caso podrá acreditar, tanto que no aportó ni siquiera una prueba que permita acreditar sus pretensiones, pues si bien es cierto, el hace un llamado a validar la República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-006-2019-00403-01 DEMANDANTE: LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Jurisdicción Contencioso Administrativa primacía de la realidad sobre las formalidades, también es cierto, que lo que sí está demostrado es que la demandante suscribió contrato de prestación de servicios con la SIC en la cual se determinaban las obligaciones contractuales.

Aclara que, la relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista que implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación. Expone que frente al supuesto cumplimiento de horario, es lógico que a los usuarios que llegan a solicitar algún tipo de orientación se le establecen unos horarios para tal fin, y en ese sentido las obligaciones contractuales deben cumplirse dentro del tiempo que se le ha establecido a los usuarios para que se acerquen a las brigadas y franjas de atención al público que se realizan, pero en ningún caso esto supone la exigencia de registros de horario, pues este solo opera para los funcionarios de planta de la Entidad quienes de manera obligatoria deben registrarse diariamente en cada entrada y salida de la Entidad en un moderno sistema tecnológico que funciona con un usuario y contraseña que solamente los Funcionarios de la planta de la Entidad tienen, por lo que resulta a todas luces imposible el registro de horario de contratista alguno. Indica que, en ningún caso las labores desarrolladas son las mismas de los servidores públicos, y es así, porque, en la Red Nacional de Protección al Consumidor y las diferentes áreas de la Entidad que soportan su accionar, no existían funcionarios de planta que pudieran cumplir las obligaciones contractuales a cargo de la señora LUZ ADRIANA ANGEL RIOS.

Comenta que este tipo de contratos no genera relación laboral y se celebran por el término estrictamente indispensable, como el caso de la señora LUZ ADRIANA ANGEL RIOS, el cual se debió exclusivamente a la ejecución de las actividades para las que fue contratadas y el vencimiento del plazo del contrato. iv) Prescripción extintiva – trienal, indicando que la parte demandante fundamenta sus pretensiones, realizando una liquidación desde el año 2014, cuando es claro que la señora LUZ ADRIANA ANGEL RIOS radicó la reclamación el 06 de junio de 2019 mediante radicado No. 19-127829, por lo que en virtud de la prescripción trienal solo entrará en controversia el tiempo comprendido hasta el 6 de junio de 2016.

1.6. PROVIDENCIA RECURRIDA La Juez A-quo mediante sentencia proferida el 05 de agosto de 2024, negó las pretensiones de la demanda, para lo cual puntualizó lo referente al marco normativo del contrato de prestación de servicios y el contrato o vínculo laboral; el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades “contrato realidad”; la carga de la prueba., y resaltó el referente jurisprudencial del contrato realidad.

En el caso concreto, una vez hizo referencia a los elementos de prestación personal del servicio, subordinación o dependencia, desempeño de labores inherentes a la entidad, equidad o similitud de funciones a las de los empleados de planta, y la remuneración, concluyó que, según la valoración probatoria realizada al material de prueba que reposa en el expediente, no se desvirtuó la presunción contenida en el inciso 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, al no acreditarse los elementos aducidos que se instauran como presupuestos necesarios para que se configure una relación laboral, en especial, el de subordinación o dependencia, sin que tampoco se hubiere procedido en el proceso a equiparar la actividad desempeñada por la demandante como si en la planta de personal de dicha entidad existiere un cargo con funciones iguales o similares a las por ella desempeñada y por ende, constatar que existiera una diferencia prestacional o salarial que debiera ser objeto de compensación, razones por las cuales negó las pretensiones de la demanda.

1.7. RECURSO DE APELACIÓN: Inconforme con la decisión de la A quo, la parte demandante interpuso en término recurso de apelación señalando que hay una clara prestación del servicio que incluye un cumplimiento de horario, tal como fue manifestado por la testigo ESTEFANÍA GALLEGO quien en su declaración fue unísona al expresar que conoció de manera personal y directa a la demandante pues era compañera de actividades, encargadas de atender público en la denominada CASA DEL CONSUMIDOR, brindando asesorías a los comerciantes, atendiendo usuarios en horario de 8 am a 12 m y de 2 pm a 6 pm, revisando los escritos de los usuarios para realizar las respectivas reclamaciones conforme a la Ley 1480 de 2011 que por lo general se llevaban a cabo todos los días, entre otras funciones que eran supervisadas de manera constante por los jefes directos o inmediatos a quienes debía rendir cuentas y presentar informes de actividades periódicos, labores por las cuales recibían una remuneración mensual.

Esgrime que el horario de trabajo era impuesto por la entidad, y no podía ser objeto de modificación por el trabajador. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-006-2019-00403-01 DEMANDANTE: LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Jurisdicción Contencioso Administrativa Resalta que la demandante tenía que presentar informes, asistir a capacitaciones, reuniones en horarios programados por sus superiores, y asistir a audiencias.

Sostiene que es una contradicción del despacho manifestar que se encuentra probada la prestación del servicio, sin embargo, no se demostró que fuera la demandante objeto de subordinación, ya que, no le era dable a la actora elegir a su arbitrio, que publico atender y en que horario, siempre el mismo era impuesto, no podía ausentarse de la oficina mientras la misma estuviera abierta al público.

Expone que dentro de las pruebas aportadas tanto documentales como testimoniales y mucho menos el interrogatorio realizado a la demandante, donde es claro que existían ordenes dentro de la casa del consumidor, y que, debían ser cumplidas por todos los contratistas de la entidad, incluida Luz Adriana Ángel Ríos. Comenta que en ningún momento ha manifestado que el supervisor ejerza funciones de empleador, aclarando que el coordinador de la casa del consumidor debía ser informado de cualquier novedad presentada con el contratista para poder conceder permisos para citas médicas, informar sobre permisos, incapacidades médicas, además de estar observando el cumplimiento de los horarios establecidos por la entidad demandada para el ejercicio de las labores encomendadas.

Considera que los elementos exigidos por la ley para la estructuración de un contrato de trabajo se encuentran claramente establecidos en razón a las actividades realizadas por la señora LUZ ADRIANA ANGEL RIOS, y a la forma en que las mismas se desarrollaron. Por lo anterior, solicita se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se accedan a las pretensiones de la demanda.

1.8. PRONUNCIAMIENTO FRENTE AL RECURSO DE APELACION Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La parte demandada no se pronunció en esta etapa procesal. El agente del Ministerio Público delegado a este Tribunal no emitió concepto en esta instancia. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-006-2019-00403-01 DEMANDANTE: LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Jurisdicción Contencioso Administrativa

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Esta Sala es competente para conocer de la apelación interpuesta en el presente medio de control de Nulidad y Restablecimiento, según lo establecido en el Artículo 153 del C.P.A.C.A., en Segunda Instancia. Sea lo primero advertir que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto.

En segundo lugar, se abordará el tema puesto a consideración de la Sala, teniendo en cuenta que la competencia del Ad-quem en este caso no tiene límites, pues ambas partes apelan, tal como lo dispone los Artículos 320 y 328 del C.G.P., aplicables por remisión del Artículo 306 del C.P.A.C.A. 2.1. PROBLEMA JURÍDICO: Con fundamento en los anteriores planteamientos de las partes y la argumentación de la apelación, entra la Sala a dilucidar el siguiente problema jurídico: ¿Se probaron los elementos esenciales establecidos por la jurisprudencia para demostrar la relación laboral, que haga procedente la declaratoria de la existencia de un contrato realidad entre la señora LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS y la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO, en particular, el elemento subordinación de la relación laboral? De ser positiva la respuesta a la anterior pregunta, se entrará a resolver si, ¿se encuentra afectado el derecho reclamado, total o parcialmente, con la prescripción? Para dar respuesta al anterior cuestionamiento, la Sala abordará los siguientes temas, teniendo en cuenta los planteamientos presentados en el problema jurídico y las particularidades del caso bajo estudio: i) El principio de primacía de la realidad en las relaciones laborales públicas; ii) Presunción del inciso 3° del artículo 32 de la ley 80 y la necesidad de desvirtuarla demostrando la subordinación; iii) La prescripción del derecho reclamado y iv) El caso concreto.

2.2. EL PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA REALIDAD EN LAS RELACIONES LABORALES PÚBLICAS. El artículo 53 de la Constitución Política consagra como principios en toda relación laboral el de la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en las normas República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-006-2019-00403-01 DEMANDANTE: LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Jurisdicción Contencioso Administrativa laborales y el de primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.

Adicionalmente, el artículo 25 constitucional, establece que el trabajo es un derecho fundamental “… y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas”. De conformidad con lo anterior, en las relaciones laborales se privilegia la aplicación de las normas constitucionales para la protección al trabajo, al trabajador y los derechos irrenunciables de este, garantía dentro de la cual se encuentra la de la prevalencia de la realidad sobre la forma, dado que nos encontramos frente a unas normas superiores que consagran los derechos mínimos que los que deben gozar todos los trabajadores y por tanto cualquier interpretación que se haga de las fuentes inferiores, deben respetar y guardar coherencia con los artículos constitucionales anteriormente anotados.

La Corte Constitucional al examinar la exequibilidad del numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, determinó la posibilidad que existe de celebrar contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público, y luego de definir sus características y establecer las diferencias con el contrato de trabajo, señaló que el ejercicio de tal potestad se ajusta a la Carta Política, siempre y cuando la Administración no lo utilice para esconder la existencia de una verdadera relación laboral personal, subordinada y dependiente15.

Así las cosas, independientemente de la denominación que se le dé a una relación laboral o de lo consignado formalmente entre los sujetos que la conforman, deben ser analizados ciertos aspectos que permitan determinar si realmente la misma es o no de naturaleza laboral. Para ello, es necesario que se acredite fehacientemente los tres elementos que caracterizan el contrato de trabajo o la relación laboral y, siendo así, el trabajador estará sujeto a la legislación que regula la materia y a todos los derechos y obligaciones que se derivan de ella, como es el caso de las vinculaciones que se efectúan a través de un contrato de prestación de servicios, respecto del cual una vez verificada la permanencia y continuidad en la prestación de los servicios y la correspondiente subordinación como elementos configurativos de una relación laboral; especialmente, que el supuesto contratista desempeñó una función en las mismas condiciones de subordinación y dependencia que sujetarían a cualquier otro servidor público.

A contrario, se constituye una relación contractual, que se rige por la Ley 80 de 1993 cuando: se pacta la prestación de servicios relacionados con la administración 15 Corte Constitucional. Sentencia C-154 de 1997. Magistrado Ponente Dr. Hernando Herrera Vergara. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-006-2019-00403-01 DEMANDANTE: LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Jurisdicción Contencioso Administrativa o funcionamiento de la entidad pública; el contratista es autónomo en el cumplimiento de la labor contratada; se le pagan honorarios por los servicios prestados; y, la labor convenida no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados.

Sobre esta última condición para suscribir contratos de prestación de servicios, ha aclarado el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo que, “se debe restringir a aquellos casos en los que la entidad pública requiere adelantar labores ocasionales, extraordinarias, accidentales o que temporalmente exceden su capacidad organizativa y funcional; porque, si contrata por prestación de servicios, personas que deben desempeñar exactamente las mismas funciones que de manera permanente se asignan a los demás servidores públicos, se desdibuja dicha relación contractual.”16.

El tema en debate, no ha sido pacífico al interior de la jurisprudencia del CONSEJO DE ESTADO, partiendo de la base que en múltiples ocasiones la administración contrata a su personal a través del contrato estatal de prestación de servicios profesionales, para lo que efectivamente se encontraba facultado de acuerdo con el Decreto 222 de 1983 “Por el cual se expiden normas sobre contratos de la Nación y sus entidades descentralizadas y se dictan otras disposiciones” y posteriormente conforme el artículo 32 numeral 3 de la Ley 80 de 1993, pero resulta innegable que igualmente el artículo 53 de la C.P., consagra como principios en toda relación laboral, el de la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales y el de primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.

Así pues, encontramos como la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del CONSEJO DE ESTADO, a través de la providencia radicada IJ0039 de 2003, dio prevalencia a la norma de la contratación estatal. En los apartes más importantes de esta providencia, dijo el máximo órgano de la jurisdicción contenciosa: “En el aparte transcrito la norma señala el propósito de dicho vínculo contractual, cual es el de que se ejecuten actos que tengan conexión con la actividad que cumple la entidad administrativa; además, que dicha relación jurídica se establezca con personas naturales, bien sea cuando lo contratado no pueda realizarse con personal de planta, lo que a juicio de la Sala acontece, por ejemplo, cuando el número de empleados no sea suficiente para ello; bien sea cuando la actividad por desarrollarse requiera de conocimientos especializados. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Consejero Ponente: Gabriel Valbuena Hernández.

Sentencia de 7 de abril de 2016. Radicación 05001-23-31-000-2003- 00750-01 (2946-13). Actor Jorge Orlando Usma Sánchez. Demandado: Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE y Otro. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-006-2019-00403-01 DEMANDANTE: LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Jurisdicción Contencioso Administrativa Resulta, por consiguiente, inadmisible la tesis según la cual tal vínculo contractual sea contrario al orden legal, pues como se ha visto, éste lo autoriza de manera expresa.”17 No obstante, la anterior posición se tornó en una decisión aislada, dado que con posterioridad y de manera reiterada, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso del Consejo de Estado, retomó su postura inicial, la cual se resume que, de existir una prestación personal de un servicio, una remuneración y la subordinación o dependencia, existe una verdadera relación de trabajo, por lo que, da prevalencia a los principios constitucionales ya mencionados.

Sobre este punto, esta Judicatura trae a colación, la siguiente providencia, la que por su riqueza conceptual se transcribe in extenso: “2.1 El contrato de prestación de servicios y la teoría de la relación laboral. La Constitución Política de 1991, contempló en el Capítulo II, de la función pública, lo siguiente: “Art. 122.- No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.

(Inc. 1º) ” “Art. 125 Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley (…)”. De acuerdo con las citadas normas, nuestro régimen jurídico tiene previstas tres clases de vinculaciones con entidades del Estado que tienen sus propios elementos tipificadores, a saber: a) De los empleados públicos (relación legal y reglamentaria); b) De los trabajadores oficiales (relación contractual laboral) y c) De los contratistas de prestación de servicios (relación contractual estatal).

Si en el caso de los contratos de prestación de servicios se llegan a desdibujar sus elementos esenciales, corresponderá decidir, ya sea a la justicia ordinaria, cuando la relación se asimile a la de un trabajador oficial o, a la jurisdicción contencioso administrativa, cuando el contratista desarrolle el objeto del contrato ejerciendo las mismas funciones que corresponden a un cargo de empleado público.

Respecto a la carga probatoria que tiene quien pretenda obtener a su favor los beneficios del contrato de trabajo, vale la pena, traer a colación las orientaciones señaladas por la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 1º de junio de 2004, con radicación 21554: “Es verdad que el artículo 24 del Código Sustantivo del Trabajo consagra la presunción de que toda relación de trabajo personal se entiende regida por un contrato de trabajo, frente a la 17 CONSEJO DE ESTADO.

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Consejero ponente: NICOLÁS PAJARO PEÑARANDA. Sentencia del 18 de noviembre de 2003. Radicación número: 17001-23-31-000-1999-0039-01(IJ). Actor: MARÍA ZULAY RAMÍREZ OROZCO. Demandado: DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-006-2019-00403-01 DEMANDANTE: LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Jurisdicción Contencioso Administrativa cual la jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha sido del criterio de que quien la alegue en su favor tiene que demostrar la prestación personal del servicio para entenderse cobijada por ella, mientras que al beneficiario de dicha prestación es a quien le corresponde desvirtuar que en la misma no existe el elemento de la subordinación (subrayas de la Sala). … 2.3 Limitaciones legales a la utilización del contrato de prestación de servicios. … Como puede observarse, el ordenamiento jurídico ha previsto no sólo la prohibición de celebrar contratos de prestación de servicios para llevar a cabo funciones propias previstas en la ley o en los reglamentos para un empleo público, sino que también sanciona al servidor que realice dicha contratación por fuera de los fines contemplados en el estatuto de contratación estatal. 2.4 Solución judicial a la utilización fraudulenta del contrato de prestación de servicios. - La jurisprudencia tanto de la Corte Suprema de Justicia como de esta Corporación han acudido a principios constitucionales en la solución de controversias que tienen que ver con relaciones laborales o legales y reglamentarias disfrazadas mediante contratos de prestación de servicios, las cuales se realizan con el principal propósito de evitar el pago de los beneficios prestacionales inherentes a las primeras.

En la práctica, cuando el Legislador utilizó la expresión "En ningún caso generan relación laboral ni el pago de prestaciones sociales” no consagró una presunción de iure o de derecho, que no admite prueba en contrario, puesto que el afectado, como ya se vio, podrá demandar por la vía judicial competente el reconocimiento de la existencia de la vinculación laboral y, por consiguiente, el pago de las prestaciones sociales a que haya lugar.

El principio de la primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, previsto en el artículo 53 de nuestra Carta Política, tiene plena operancia en aquellos eventos en que se hayan celebrado contratos de prestación de servicios para esconder una relación laboral; de tal manera que, configurada la relación dentro de un contrato de esa modalidad el efecto normativo y garantizador del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación del vínculo desde el punto de vista formal, con lo cual agota su cometido al desentrañar y hacer valer la relación de trabajo sobre las apariencias que hayan querido ocultarla.

Y esta primacía puede imponerse tanto frente a particulares como al Estado.18 Adicionalmente, el artículo 25 constitucional, establece que el trabajo es un derecho fundamental que goza " en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado.". De ahí que se decida proteger a las personas que bajo el ropaje de un contrato de prestación de servicios cumplan funciones y desarrollen actividades en las mismas condiciones que los trabajadores vinculados al sector público o privado, para que reciban todas las garantías de carácter prestacional, independientemente de las formalidades adoptadas por las partes contratantes. 18 Ibidem.

República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-006-2019-00403-01 DEMANDANTE: LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Jurisdicción Contencioso Administrativa En sentencia de fecha 18 de noviembre de 200319, la Sala Plena del Consejo de Estado abordó el tema de los contratos de prestación de servicios y en aquella oportunidad negó las pretensiones de la demanda porque se acreditó en el plenario que en la ejecución de las órdenes suscritas por la parte actora se encontraba presente el elemento “coordinación”.

No obstante, esta pauta jurisprudencial no resulta aplicable en los eventos en los cuales se acuda al elemento “subordinación” aspecto trascendente que como se anotó requiere ser acreditado fehacientemente, en la tarea de desentrañar la relación laboral, en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades. Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que el actor pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.

Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia,20 para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.

Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral. Posteriormente, en sentencia del 28 de julio de 2005, Exp. 5212-03, con ponencia del doctor Tarcisio Cáceres Toro, se efectuó un análisis de la forma de vinculación de los empleados públicos, precisando que “para que una persona natural desempeñe un EMPLEO PÚBLICO, EN CALIDAD DE EMPLEADO PÚBLICO (RELACIÓN LEGAL Y REGLAMENTARIA) que se realice su ingreso al servicio público en la forma establecida en nuestro régimen, vale decir, requiere de la designación válida (nombramiento o elección, según el caso) seguida de la posesión, para poder entrar a ejercer las funciones del empleo.

Con ello la persona nombrada y posesionada es quien se halla investida de las facultades y debe cumplir sus obligaciones y prestar el servicio correspondiente. Ahora, muy excepcionalmente se da el caso de los FUNCIONARIOS DE HECHO, donde estos requisitos para el ingreso al empleo no se cumplen satisfactoriamente y cuyas repercusiones en diferentes campos del derecho han sido analizadas; para esta figura es indispensable la EXISTENCIA DEL EMPLEO, lo cual implica que esté previsto en la respectiva PLANTA DE PERSONAL” (negrilla y subrayados originales del texto). 19 Consejo de Estado, Sala Plena, radicación IJ 0039-01, M.P.: Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, Demandante: María Zulay Ramírez Orozco. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de fecha 29 de septiembre de 2005, radicación Nro. 68001-23-15-000-1998-01445-01, referencia Nro. 02990-05, actor: Mónica María Herrera Vega, demandado: Municipio de Floridablanca, C.P.: Dr. Tarsicio Cáceres Toro.

República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-006-2019-00403-01 DEMANDANTE: LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Jurisdicción Contencioso Administrativa Y en sentencia de 15 de junio de 200621, esta Subsección precisó que “cuando existe contrato de prestación de servicios entre una persona y una entidad pública y se demuestra la existencia de los tres elementos propios de toda relación de trabajo, esto es, subordinación, prestación personal y remuneración, surge el derecho a que sea reconocida una relación de trabajo que, en consecuencia, confiere al trabajador las prerrogativas de orden prestacional”.

(…) “En consecuencia, se reconocerá una indemnización por las prestaciones sociales dejadas de percibir, para cuya liquidación se tomará como base el valor del respectivo contrato u orden de prestación de servicios” (resaltado de la Sala). Recientemente, esta Sección modificó la tesis que reconocía al contratista que lograba demostrar los elementos de la relación laboral las prestaciones sociales dejadas de percibir a “título de indemnización”, considerando que las mismas se otorgan a título de “reparación del daño”, sin que por ello se convierta automáticamente en un empleado público: “El fundamento según el cual el contratista que desvirtúa su situación no se convierte automáticamente en empleado público, no restringe la posibilidad de que precisamente luego de probar la subordinación se acceda a la reparación del daño, que desde luego no podrá consistir en un restablecimiento del derecho como el reintegro, ni el pago de los emolumentos dejados de percibir, pues evidentemente el cargo no existe en la planta de personal, pero sí el pago de la totalidad de las prestaciones sociales que nunca fueron sufragadas.

(…) Por lo anterior, los derechos que por este fallo habrán de reconocerse, se ordenarán no a título de indemnización, como ha venido otorgándose de tiempo atrás, sino como lo que son: el conjunto de prestaciones generadas con ocasión de la prestación del servicio y el consecuente cómputo de ese tiempo para efectos pensionales junto con el pago de las cotizaciones correspondientes, aspectos éstos que no requieren de petición específica, pues constituyen una consecuencia obligada de la declaración de la existencia de tal relación…22.”23 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, radicación No. 2603-05, C.P. Dr. Jesús María Lemos Bustamante. 22 Consejo de Estado.

Sección Segunda, Sentencia del 19 de febrero de 2009. Rad. 3074-05. C.P, Bertha Lucía Ramírez de Páez. 23 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA. SUBSECCIÓN B. Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE. Sentencia del 1 de julio de 2009. Radicación número: 47001-23-31-000-2000-00147-01(1106-08). Actor: JOSÉ DOLORES OROZCO ALTAMAR.

Demandado: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN Y CORPES. En igual sentido y citando solo a título de ejemplo, la Sala trae a colación las siguientes providencias, siendo incontable el universo existente de ellas: • CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA. SUBSECCIÓN B. CONSEJERO PONENTE JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE.

Sentencia del 23 de agosto de 2007. EXPEDIENTE No. 050012331000199803896-01. No. INTERNO: 8053-2005. AUTORIDADES MUNICIPALES. ACTOR: GUSTAVO DE JESÚS CARVAJAL RODRÍGUEZ. • CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA. SUBSECCIÓN A. CONSEJERO PONENTE: JAIME MORENO GARCÍA. Sentencia del 28 de febrero de 2008.

REF: EXP. No. 68001-23-15-000-2001-00688-01 No. Interno: 1064-07 P2. AUTORIDADES MUNICIPALES. ACTOR: MARÍA ISABEL REDONDO SERRANO. • CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-006-2019-00403-01 DEMANDANTE: LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Jurisdicción Contencioso Administrativa De la extensa cita traída a colación, podemos concluir que la posición del Consejo de Estado, privilegia la aplicación de las normas constitucionales sobre protección al trabajo, al trabajador y los derechos irrenunciables de este, garantía dentro de la cual se encuentra la de la prevalencia de la realidad sobre la forma, posición que es claramente compartida por este Cuerpo Colegiado, dado que nos encontramos frente a unas normas superiores que consagran los derechos mínimos que deben gozar todos los trabajadores, y por tanto, cualquier interpretación que se haga de las fuentes inferiores, deben respetar y guardar coherencia con los artículos 25 y 53 constitucionales.

Por lo enunciado, es claro que en caso de que se contrate a una persona a través del contrato de prestación de servicios, pero este logre demostrar juicio los elementos esenciales de una relación laboral como realidad, es decir, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, claramente debe la forma jurídica ceder ante la verdad, y el Juez debe declarar la existencia de la misma y ordenar el pago de las prestaciones sociales que el contratista dejó de devengar y el tiempo de servicios con fines pensionales, en aplicación al principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades y en garantía de los demás derechos mínimos laborales.

El Tribunal de Cierre de lo Contencioso Administrativo en sentencia de unificación CE-SUJ2-005-1624, lo explicó, “En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales”25.

En la misma decisión, recordó sobre la subordinación o dependencia que: “… es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo; (ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del SECCIÓN SEGUNDA.

SUBSECCIÓN A. CONSEJERO PONENTE: DR. LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO. Sentencia del 21 de octubre de 2009. Expediente No. 05001-23-31- 000-2001-03454-01. No. Interno: 2725-08 P3. AUTORIDADES NACIONALES. Actor: JESÚS ALBINO SALDARRIAGA MOLINA. 24 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, Sentencias del 25 de agosto de 2016.

Rad. 23001-2333-000-2013-00260-01 (0088-15). Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cuéter. 25 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente: 5001-23-31-000- 1998-03542-01(0202-10). República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-006-2019-00403-01 DEMANDANTE: LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Jurisdicción Contencioso Administrativa contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión.” Ahora bien, es menester traer a colación lo reiterado26 por el Consejo de Estado respecto que la autonomía e independencia en el manejo y desarrollo del objeto contrato, no quiere decir que el contratista que cumple un horario o recibe instrucciones de sus superiores, o reporta informes sobre resultados, configura necesariamente el elemento de la subordinación, en tanto atiende recursos del Estado, debe estar sometido a controles, supervisión y seguimiento, lo que genera una interacción entre la entidad y el contratista, a fin de que el objeto contratado se ejecute en los términos pactados, en términos de la Alta Corporación “La autonomía e independencia no eximen del deber que tiene la entidad de vigilar, que en efecto, el contratista cumple a cabalidad lo pactado.”; precisando que: “Bajo ese entendido y en virtud del principio de causa petendi27, le correspondería en este caso a la demandante la demostración de los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persigue (artículo 167 del Código General del Proceso), para comprobar sin lugar a dudas, que una vez vistos en contexto los elementos de acatamiento de órdenes, cumplimiento de turnos y desempeño de funciones inherentes al objeto de la entidad en las mismas condiciones que los empleados de planta, se pueden generar situaciones que acrediten una subordinación, en todo caso, ellas deben ser demostradas para que permitan establecer la relación laboral.

Destaca la Sala que los elementos de la misma deben mirarse en su conjunto y de manera articulada, pues no basta uno solo de ellos para acreditarla”.

2.3. PRESUNCIÓN DEL INCISO 3° DEL ARTÍCULO 32 DE LA LEY 80 Y LA NECESIDAD DE DESVIRTUARLA DEMOSTRANDO LA SUBORDINACIÓN El denominado contrato de prestación de servicios28 se configura entre las entidades estatales con personas naturales o jurídicas, cuando las primeras necesitan desarrollar actividades relacionadas con su funcionamiento, en aquellos casos en 26 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, Sentencias del 17 de octubre de 2017 Rad. 52001-2333-000-2014-000062- 01(4095-15) y del 17 de agosto de 2017 Rad. 68001-23-33-000-2014-00627-01(4696-15) con ponencia ambas de la Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 27 La razón fáctica en la que el demandante apoya sus pretensiones. 28 Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, por el cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

Ahora bien, en los contratos de prestación servicios regidos por el artículo 32 del Estatuto de la Contratación Estatal29, existe la presunción de que los mismos no generan de ninguna manera una relación laboral; por lo tanto, le corresponde al contratista en cada caso, demostrar la existencia de los elementos configurativos de la misma cuando se esté frente a un litigio donde se exija la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades.30 En este orden, al contratante solo determina el objeto a desarrollar por el contratista, quien a su vez ejecuta las labores encomendadas con autonomía e independencia, pues en caso contrario, se configura el elemento de la subordinación, propio del contrato laboral, que a su vez tiene implicaciones económicas diversas.

En cuanto al tema de la subordinación, en varias oportunidades el CONSEJO DE ESTADO ha estructurado una serie de presunciones en torno a ciertas actividades que por su naturaleza misma son esencialmente subordinadas, frente a los cuales ha sostenido de manera pacífica que carecen de autonomía e independencia. Teniendo en cuenta el análisis normativo y jurisprudencial realizado, pasa esta Corporación a estudiar:

2.4. EL CASO CONCRETO De conformidad con el reparo formulado por el apoderado judicial de la parte actora, se ha de manifestar que, de los argumentos esgrimidos en el fallo de instancia, la parte actora reprocha específicamente la acreditación de la subordinación en la ejecución de las órdenes y contratos suscrito por las partes. Con relación a la prueba recaudada frente a los elementos de la relación laboral como realidad, la Sala entra a realizar el análisis individual y conjunto de la misma. 29 Ley 80 de 1993. «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable» 30 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ. - Bogotá, D.C., cuatro (04) de febrero de 2016.

Radicación número: 05001-23-31-000-2010-02195-01(1149-15). Actor: HERNÁN DE JESÚS GUTIERREZ URIBE Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL- EJERCITO NACIONAL. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-006-2019-00403-01 DEMANDANTE: LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Jurisdicción Contencioso Administrativa De acuerdo a los documentos allegados por las partes al plenario en la oportunidad procesal pertinente, se tiene: 1.

Que según lo manifestado en la demanda y en la respuesta dada por el ente demandado en el Oficio número radicado 19-127829-2-0 del 21 de junio de 201931, así como en las certificaciones de contratistas suscrita por la Directora Administrativa de la Superintendencia de Industria y Comercio, la señora LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS prestó sus servicios a la Superintendencia accionada, mediante contratos de prestación de servicios profesionales para apoyar la gestión jurídica de las casas del consumidor, su región y zona de influencia, desempeñando el cargo de Asesora Jurídica en la Casa del Consumidor de Armenia32. 2.

Que la señora LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS hoy demandante prestó sus servicios en la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO, en calidad de contratista como Asesora Jurídica según las certificaciones de contratistas33 suscrita por la Directora Administrativa de la Superintendencia de Industria y Comercio y los contratos u órdenes de servicio allegados, así: Contrato /Orden de servicio No Valor Plazo de ejecución Objeto 304 del 03 de julio de 201434 $13.200.000 08-07-2014 hasta 31-12-2014 Prestación de servicios profesionales para apoyar la gestión jurídica de las Casas del Consumidor, su región y zona de influencia. Interrupción 11 días hábiles 81 del 16 de enero de 201535 $11.000.000 20-01-2015 hasta 04-06-2015 Prestación de servicios profesionales para apoyar la gestión jurídica de las Casas del Consumidor, su región y zona de influencia. Interrupción 11 días hábiles 704 del 25 de junio de 201536 $15.106.666 24-06-2015 hasta 31-12-2015 Prestación de servicios profesionales para apoyar la gestión jurídica de las Casas del Consumidor, su región y zona de influencia. Interrupción 24 días hábiles 574 del 08 de febrero de 201637 $12.466.666 08-02-2016 hasta 30-06-2016 Prestación de servicios profesionales para apoyar la gestión jurídica de las Casas del Consumidor, su región y zona de influencia. 31 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.

EXPEDIENTE COMPLETO, archivo: CUADERNO PRINCIPAL.pdf., pág. 98 a 101. 32 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 2. MEMORIALES, archivo: 20210915RemisionPruebasSuper.pdf., pág. 5. 33 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1. EXPEDIENTE COMPLETO, archivo: CUADERNO PRINCIPAL.pdf., pág. 20 a 22, 34 a 36, 55 a 57, y 75 a 77. 34 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 2.

MEMORIALES, archivo: 20211019ParteDemandadaAllegaContratos.pdf., pág. 350 a 358. 35 Ídem, pág. 51 a 61. 36 Ídem, pág. 731 a 740. 37 Ídem, pág. 581 a 589. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-006-2019-00403-01 DEMANDANTE: LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Jurisdicción Contencioso Administrativa 3.

Dentro de los contratos de prestación de servicios suscritos, referidos en el punto anterior, además de cumplir con el objeto del contrato, se impuso, entre otras, las siguientes obligaciones: “1. Cumplir con el objeto del Contrato. 2. Apoyar la gestión jurídica de la Casa del Consumidor del Quindío. 3. Apoyar los estudios jurídicos requeridos para dar respuesta a las solicitudes recibidas, o dar traslado a la autoridad competente. 4.

Participar en la formulación e implementación de planes, programas y proyectos de protección al consumidor de manera que se atiendan los requerimientos institucionales. 5. Participar en las actividades de divulgación y difusión de los servicios prestados por la Casa del Consumidor de su región y zona de influencia y la protección al consumidor. 6.

Socializar en las entidades educativas, comerciantes y autoridades administrativas locales, los derechos y deberes en protección al Consumidor a través de capacitaciones organizadas por la Red Nacional de Protección al Consumidor. 7. Atender las solicitudes realizadas por la persona que lidere el funcionamiento de la Casa del Consumidor de su región y zona de influencia para el efectivo desarrollo de sus actividades. 8.

Prestar asistencia y orientación a los usuarios - consumidores que se acerquen a la casa del consumidor de su región y zona de influencia en busca de guía profesional respecto al Estatuto del Consumidor. 9. Apoyar en la revisión y estudio de las peticiones recibidas en materia de protección al consumidor. 10. Realizar lo correspondiente para dar traslado a la autoridad o funcionario competente de las peticiones, quejas o denuncias recibidas en la casa del Consumidor de su región y zona de influencia y hacer seguimiento de las mismas. 11.

Dar trámite a las solicitudes de protección al consumidor, haciendo seguimiento y dando cumplimiento a las solicitudes resueltas. 12. Elaborar y actualizar la base datos de las peticiones, quejas y reclamos recibidas, atendidas y trasladadas. 13. Responder por la organización y manejo de los documentos y archivos que se deriven del ejercicio de sus funciones. 14.

Presentar un informe que contenga el estado de los trámites adelantados por los usuarios durante el primer mes de funcionamiento de la Casa del Consumidor, de acuerdo a la documentación entregada por el supervisor del contrato, cuyo caso fue de su conocimiento, especificando la Delegatura, dependencia, entidad y la etapa procesal en la que se encuentra cada uno, el cual deberá ser entregado con corte al 10 de febrero de 2016. 15.

Presentar un informe de toda la ejecución del contrato y el último pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral del presente año. 16. Dar cumplimiento a las directrices que se impartan sobre el sistema de gestión de calidad implementado por la Entidad. 17. Presentar los informes que requiera el supervisor del contrato. 18.

Dar cumplimiento al Manual de Administración de bienes de la CONTRATANTE, velar por el buen uso de los bienes y elementos entregados por la Contratante, para el ejercicio de las actividades convenientes y a no utilizarlos para fines y en lugares diferentes a los convenidos, y entregar todos los elementos asignados para la ejecución de sus actividades a la finalización del vencimiento del plazo pactado. 19.

Mantener la confidencialidad de la información que le sea entregada para el cumplimiento del objeto del contrato, durante la ejecución del mismo y con posterioridad a su finalización. 20. Cumplir con el sistema integral de gestión de calidad, sistema de gestión ambiental y sistema de seguridad en el trabajo de la Superintendencia de Industria y Comercio. 21.

República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-006-2019-00403-01 DEMANDANTE: LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Jurisdicción Contencioso Administrativa Mantener vigente y al día durante la ejecución del presente contrato la afiliación y aportes al sistema Integral de Seguridad Social Integral y Sistema General de Riesgos Laborales. 22.

Atender las instrucciones dadas por el Supervisor del Contrato para la buena ejecución del mismo. 23. Obrar con lealtad y buena fe en las distintas etapas contractuales, evitando dilaciones que puedan presentarse y en general se obliga a cumplir con lo establecido en las Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y sus decretos reglamentarios. 24.

Responder por sus actuaciones y omisiones derivadas de la celebración del presente contrato, y de la ejecución del mismo, de conformidad con lo establecido en la Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y sus decretos reglamentarios y la Ley 1474 de 2011. 25. Desplazarse a nivel nacional e internacional para el cumplimiento de sus obligaciones y ejecución del objeto contractual, conforme lo indique el supervisor del contrato. 26.

Una vez establecida la necesidad de desplazamiento, en el evento en que sea en el exterior, deberá adjuntar, copia del seguro médico vigente, en donde se especifique el cubrimiento total en el exterior. 27. Legalizar los gastos de viaje, manutención y alojamiento dentro del plazo estipulado por el supervisor y siguiente al regreso de los desplazamientos realizados a lugar distinto de su sede habitual de prestación de servicios, en desarrollo del objeto contractual. 28.

Las demás que contribuyan a garantizar el cumplimiento del contrato de prestación de servicios y las que por su naturaleza le sean atribuibles conforme al objeto y alcance de la misma. 29. Mantener actualizado su domicilio durante la vigencia del contrato y presentarse a la SIC en el momento en que sea requerido por el mismo para la suscripción de la correspondiente acta de liquidación, si a ello hubiere lugar. 30.

Cumplir con el objeto del contrato con plena autonomía técnica y administrativa y bajo su propia responsabilidad. Por lo tanto, no existe ni existirá ningún tipo de subordinación, ni vínculo laboral alguno del CONTRATISTA con la SIC. 31. Satisfacer las demás obligaciones a su cargo que se deriven de la naturaleza de este contrato y de las exigencias legales. 32.

Las demás que le sean asignadas por el supervisor del contrato.” 4. De acuerdo al clausulado de los contratos de prestación de servicio señaladas en la cláusula tercera, los pagos serian cancelados de manera parcial, previa verificación del pago de la seguridad social integral y la entrega a satisfacción del informe de actividades realizadas y la verificación del cumplimiento de las obligaciones contractuales por parte del funcionario supervisor del contrato. 5.

La SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO, mediante Oficio radicado No. 19-127829-2-0 de 21 de junio de 201938, dio respuesta a la petición de la actora negando el reconocimiento y pago de acreencias laborales, señalando que “se desvirtúa la existencia de una relación laboral entre la Superintendencia de Industria y Comercio y la señora LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS, como quiera que se suscribieron contratos de prestación de servicios profesionales, por lo tanto se evidencian aspectos y términos que no confluyen en una relación laboral, sino que 38 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 1.

EXPEDIENTE COMPLETO, archivo: CUADERNO PRINCIPAL.pdf., pág. 98 a 101. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-006-2019-00403-01 DEMANDANTE: LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Jurisdicción Contencioso Administrativa se trata de una relación de tipo contractual, enmarcada en lo preceptuado por el Estatuto General de Contratación Estatal,(…) reitera que dicha contratación se efectúo debido a la necesidad que le surgió en su momento a la Superintendencia, asimismo previamente se determinó un plazo de ejecución el cual se determinó y fue aceptado al momento de suscribir el contrato, por lo que la Entidad está dando estricto cumplimiento a lo estipulado contractualmente (…) en los contratos suscritos por la señora LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS, quedó pactada la cláusula de EXCLUSIÓN DE LA RELACIÓN LABORAL la cual indica expresamente: "de conformidad con lo señalado en el inciso 2 numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 este contrato no implica relación laboral alguna entre el CONTRATISTA y la CONTRATANTЕ".” 6.

La parte actora aportó: ➢ El formato de estudio previo de contratación directa39, así como acta de inicio de ejecución contractual40 y el reporte de relación de pagos41 del contrato No. 304 del 03 de julio de 2014. ➢ El formato de estudio previo de contratación directa42, así como acta de inicio de ejecución contractual43 y el reporte de relación de pagos44 del contrato No. 081 del 16 de enero de 2015. ➢ El formato de estudio previo de contratación directa45, así como acta de inicio de ejecución contractual46 y el reporte de relación de pagos47 del contrato No. 704 del 25 de junio de 2015. ➢ El formato de estudio previo de contratación directa48, así como acta de inicio de ejecución contractual49 y el reporte de relación de pagos50 del contrato No. 574 del 08 de febrero de 2016. 7.

Obran además en el expedite, las siguientes pruebas: 39 Ídem, pág. 23 a 31. 40 Ídem, pág. 32. 41 Ídem, pág. 33. 42 Ídem, pág. 37 a 52. 43 Ídem, pág. 53. 44 Ídem, pág. 54. 45 Ídem, pág. 58 a 72. 46 Ídem, pág. 73. 47 Ídem, pág. 74. 48 Ídem, pág. 78 a 87. 49 Ídem, pág. 88. 50 Ídem, pág. 89. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-006-2019-00403-01 DEMANDANTE: LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Jurisdicción Contencioso Administrativa ➢ Informes de supervisión51, firmados como satisfactorios por el supervisor del contrato No. 304 del 03 de julio de 2014, así como la relación de público atendido52, las planillas y comprobante de pagos de la seguridad social53. ➢ Informes de supervisión54, firmados como satisfactorios por el supervisor del contrato No. 081 del 16 de enero de 2015, así como la relación de público atendido55, las planillas y comprobante de pagos de la seguridad social56. ➢ Informes de supervisión57, firmados como satisfactorios por el supervisor del contrato No. 704 del 25 de junio de 2015, así como la relación de público atendido58, las planillas y comprobante de pagos de la seguridad social59. ➢ Informes de supervisión60, firmados como satisfactorios por el supervisor del contrato No. 574 del 08 de febrero de 2016, así como la relación de público atendido61, las planillas y comprobante de pagos de la seguridad social62.

Fueron decretados los testimonios solicitados por la parte actora, los cuales declararon aspectos relacionados con las actividades desarrolladas por la accionante en la entidad demandada. Se emprende su análisis individual, de acuerdo a la deposición vertida en la Audiencia de Pruebas celebrada el día 28 de abril de 2022: ESTEPHANÍA GALLEGO GARCÍA63, testigo de la parte demandante, “Refirió conocer a la señora Luz Adriana Ángel Ríos cuando laboró por medio de contrato de prestación de servicios en la Casa del Consumidor, directamente con la Superintendencia de Industria y Comercio en el año 2014, laborando hasta el año 2018.

Manifestó no haber 51 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 2. MEMORIALES, archivo: 20211019ParteDemandadaAllegaContratos.pdf., pág. 387 a 393, 405 a 413, 421 a 423, 440 a 445, 462 a 467, 481 a 490, 510 a 519, 524 y 525. 52 Ídem, pág. 432 a 435, 478 y 479, 503 y 504. 53 Ídem, pág. 339, 340, 396 a 399, 418, 419, 428, 429, 457 a 460, 472 a 475, 499 y 501, 520 a 523. 54 Ídem, pág. 87 a 91, 106 a 114, 129 a 137, 163 a 168, 181 a 188. 55 Ídem, pág. 96 a 100. 56 Ídem, pág. 101, 102, 117, 118, 140, 141, 143, 144, 172, 173, 176, 177. 57 Ídem, pág. 190 a 199, 234 a 242, 273 a 281, 756 a 764, 777 a 785, 797 a 810, 815 a 823. 58 Ídem, pág. 204 a 232, 246 a 271, 285 a 300, 765 a 771, 789 a 796. 59 Ídem, pág. 202, 203, 245, 284, 772, 773, 788, 813 y 824 60 Ídem, pág. 604 a 621, 646 a 660, 665 a 679. 61 Ídem, pág. 627 a 643. 62 Ídem, pág. 624 a 626, 663, 682 y 683. 63 Expediente digital (OneDrive), carpeta:

7. AUDIENCIA DE PRUEBAS, archivo: 63001333300620190040300_L630013340006CSJVirtual_01_20220428_080000_V.mp4, minuto 00:08:43 a 00:22:49. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-006-2019-00403-01 DEMANDANTE: LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Jurisdicción Contencioso Administrativa adelantado algún proceso judicial en contra de la Superintendencia de Industria y Comercio por la vinculación de prestación de servicios.

Expuso que la señora Luz Adriana y ella tenían el mismo contrato de prestación de servicios, eran abogadas profesionales universitarias, que atendían usuarios de 8 a 12 y de 2 a 6, en temas de protección al consumidor teníamos que instruir a las personas de la ley 1480 de 2011, de los distintos trámites tanto del administrativo que adelanta la Superintendencia como del trámite judicial con jueces que adelanta la Superintendencia de Industria y Comercio, tenían que revisar los escritos que la gente iba a radicar, como un escrito de demanda, un escrito de denuncia administrativa, o teníamos que instruirle inclusive redactarle la reclamación directa que es como el derecho de petición que maneja la Ley 1480 de 2011, para adelantar reclamaciones ante los comerciantes.

Esgrimió que dentro de las funciones que realizaban tenían un superior inmediato en el cargo de Coordinador llamado Carlos Alberto Guinand quien se encontraba en la Casa del Consumidor, quien les impartía ordenes e instrucciones, como las funciones que debían hacer dentro de la Casa del Consumidor, como atender público, o las directrices que enviaban directamente desde Bogotá, recalcando el cumplimiento del horario de 8 a 12 y de 2 a 6, que no se podían ir antes, que en caso de tener una consulta medica debía de pedir permiso.

Comentó que el Coordinador cuando hacia reuniones grupales les hacía llamados de atención a todos frente al tema del horario. Afirmó que tenían dotación por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio consistente en camibusos con el logo institucional, chalecos institucionales, un carnet, una gorra y un maletín. Arguyó que el horario en ningún momento podía ser modificado por la accionante y debía ceñirse al mismo como todos.

Adujo que si alguien tenía alguna diligencia o consulta médica tenía que pedir permiso. Señaló que había otros superiores distintos al señor Guinand pero en la ciudad de Bogotá, como el Coordinador Nacional para las Casas del Consumidor, como una relación jerárquica, estando otros superiores hasta llegar al Superintendente, no obstante, la relación directa era con el Coordinador en la ciudad de Armenia el señor Guinand.

Adicionó que el coordinador les daba instrucciones como el de realizar audiencias de transacciones, atender público de 8 a 12 y de 2 a 6, ayudar a las personas que acudían por atención a redactar sus reclamaciones directas e incluso las denuncias administrativas ya que había un formato preestablecido y radicarlas, también acompañaron a los ingenieros a las visitas de inspección como a los supermercados, estaciones de servicios EDS, establecimientos comerciales.

Explico que el ingeniero programaba las visitas que le llegaban desde Bogotá y el jefe inmediato, el señor Carlos Alberto designaba que abogaba iba en la semana. Dijo que la persona que les llamaba la atención en caso de llegar tarde era el señor Carlos Alberto Guiñan. Aseveró no tener conocimiento sobre la vinculación de la señora Luz Adriana Ángel Ríos ya que la testigo se vinculó con posterioridad.” Así las cosas, de la valoración individual y conjunta de los mismos se infiere que la demandante prestó sus servicios personales y remunerados como Asesora Jurídica en la Casa del Consumidor de Armenia de la Superintendencia de Industria y República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-006-2019-00403-01 DEMANDANTE: LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Jurisdicción Contencioso Administrativa Comercio, a través de contratos de prestación de servicios profesionales de apoyo a la gestión jurídica de las Casas del Consumidor suscritos directamente y en períodos continuos durante las anualidades 2014, 2015 y 2016, tiempo que además aparece corroborado por la testigo, quien coincide en indicar que durante el tiempo que trabajaron en la Superintendencia coincidieron con la demandante.

De lo expuesto, de forma directa se infieren dos de los elementos de la relación laboral como son la prestación personal del servicio a favor de la entidad demandada y la remuneración, la que se encuentra pactada de forma concreta en los contratos enlistados en el punto 2, y se cancelaron según lo pactado por las partes. Ahora bien, respecto al elemento subordinación, de acuerdo a lo depuesto por la testigo, para la Sala no hay duda que la demandante prestó sus servicios de forma personal a la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO, siendo la declarante coincidente con los espacios temporales documentados ya señalados, que coinciden en algunos espacios con los prestados por ella; sin embargo, la declaración no indican la presencia de subordinación en la relación alegada, pues cuando esta refiere aspectos específicos de tiempo, modo y lugar en la relación de la demandante frente a la entidad demandada, tales como, los horarios para la prestación de los servicios, las actividades a desarrollar, los cuales fueron coordinados con el señor Juan Carlos Guinand como coordinador, supervisor, interventor y/o vigilante de los contratos como lo indica la testigos de la parte actora al indicar, que impartía instrucciones, es función que se encuentra señalada en los contratos suscritos de la siguiente manera: “La supervisión del contrato será ejercida por el Coordinador(a) del Grupo de Trabajo de Apoyo a la Red Nacional de Protección al Consumidor, o por la persona que el Ordenador del gasto designe para tal fin, quienes tendrán a cargo las funciones establecidas para el efecto en la ley 1474 de 2011 y el "MANUAL DE FUNCIONES SUPERVISORES Y/O INTERVENTORES", vigilarán y coordinarán el adecuado cumplimiento del contrato, para lo cual cumplirá los siguientes deberes: 1.

Suministrar toda la información normativa y técnica disponible para la ejecución del contrato, así como también, brindar el apoyo administrativo y logístico que se requiera. 2. Supervisar técnica, administrativa, financiera, económica y legalmente la ejecución del contrato, lo que le permite acceder en cualquier momento a las instalaciones físicas en donde se desarrollen las actividades de la CONTRATISTA y a los documentos e información relacionada con la ejecución del contrato.

Exigir el cumplimiento del contrato en todas y cada una de sus partes. 5. Verificar directamente que EL CONTRATISTA cumpla con las condiciones de ejecución del contrato según los términos pactados, para lo cual tendrá la facultad de requerirlo por escrito, con el fin de que corrija el incumplimiento en el que esté incurriendo o pueda incurrir. 6.

Verificar mediante visitas o mediante el examen de los documentos que el supervisor considere pertinente, las condiciones de ejecución del objeto contratado. 7. Verificar y dejar constancia del cumplimiento de las obligaciones con el Sistema de Seguridad Social Integral, de conformidad con lo establecido en el artículo 50 de la Ley 789 de 2002 y en el artículo 23 de la Ley 1150 de 2007, ley 1562 de 2012 y decretos reglamentarios.

En caso contrario deberá dar aviso de esta circunstancia al competente contractual. 8. Cualquier modificación que se debe realizar al plazo de ejecución del contrato debe ser previamente autorizada por el competente contractual. 9. El Supervisor deberá resolver todas las consultas presentadas por EL CONTRATISTA y hacer las observaciones que estime conveniente.

Si durante la ejecución del contrato se presentan dudas o diferencias que no puedan ser resueltas por el Supervisor, éste deberá remitirlas mediante oficio, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la ocurrencia de las mismas, al competente contractual para su consulta y decisión, con copia a la Coordinación de Contratación. 10.

Expedir el certificado de cumplimiento a EL CONTRATISTA respecto de las obligaciones objeto del presente contrato, previa entrega de la factura por parte del mismo (si a ello hubiere lugar) y la copia del documento que acredite el pago por parte de EL CONTRATISTA al Sistema de Seguridad Social Integral. La documentación anterior deberá remitirla a la Dirección Financiera para el trámite de pago correspondiente. 11.

Informar al ordenador del gasto cualquier demora e incumplimiento en las obligaciones de ELCONTRATISTA. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-006-2019-00403-01 DEMANDANTE: LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Jurisdicción Contencioso Administrativa 12.

El Supervisor deberá constatar a la fecha de vencimiento del contrato su total cumplimiento. Si llegare a tener observaciones o inquietudes sobre la ejecución del mismo, no podrá expedir el certificado de cumplimiento final hasta tanto no sean clarificadas. 13. Elaborar dentro del mes siguiente a la terminación del contrato, el acta de liquidación final del mismo, siguiendo para tal efecto el modelo suministrado por la Coordinación Grupo de trabajo de Contratación, el cual deberá remitirse dentro del mes siguiente a la terminación del contrato a la mencionada Coordinación para ser revisada y aceptada por ésta y proceder al trámite de firmas.

(cuando aplique). La obligación aquí establecida, sólo se entenderá cumplida por el Supervisor, una vez se encuentre suscrita el Acta Final de Liquidación por EL CONTRATISTA y el competente contractual. 14. El supervisor debe, si es necesario, solicitar la suspensión temporal de la ejecución del contrato por circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito, justificando plenamente las circunstancias de tiempo, modo y lugar que originan los hechos de la suspensión, ante el competente contractual mediante documento escrito, para que éste emita su autorización. La suspensión del contrato no prorrogará en ningún caso el plazo, solo lo interrumpirá. 15.

Verificar que las garantías que amparan el cumplimiento total del contrato se encuentren vigentes, e informar en su oportunidad al competente contractual sobre los inconvenientes presentados. 16. Presentar los informes de ejecución que le sean requeridos en virtud de la ejecución del contrato. 17. Presentar informes sobre la ejecución del contrato y un informe final sobre la ejecución del contrato, de lo cual enviará copia al Grupo Interno de Trabajo de Contratación. 18.

Las demás inherentes a la función asignada y las contempladas en el manual de supervisión e interventoría vigente. 19. Adoptar las medidas que conduzcan a evitar la paralización temporal o definitiva de la ejecución del presente contrato.”. Aunado a lo anterior, no se observa llamados de atención, investigaciones o sanciones efectuados a la demandante, y así mismo, de la declaración rendida, se extrae que, si bien la demandante cumplía un horario de trabajo de manera acuciosa, no obstante, no se demostró que en esos horarios actuaba de manera subordinada y no independiente.

De igual manera, en la declaración de la señora Estephanía Gallego García se adujo que la señora LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS recibía República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-006-2019-00403-01 DEMANDANTE: LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Jurisdicción Contencioso Administrativa órdenes, sin embargo, no se precisó que alcance tenían dichas órdenes, pues en todo caso, la testigo se limitó afirmar que la actividad de la demandante era la de apoyar la parte jurídica, en temas de protección al consumidor, instruyendo a las personas de la Ley 1480 de 2011, de los distintos trámites tanto del administrativo que adelanta la Superintendencia como del trámite judicial con jueces que adelanta la Superintendencia de Industria y Comercio, revisar los escritos que la gente iba a radicar, como demanda, denuncia administrativa, redactar la reclamación directa que es como el derecho de petición que maneja la Ley 1480 de 2011, para adelantar reclamaciones ante los comerciantes según los formatos preestablecidos, acompañar a los ingenieros a las visitas de inspección como a los supermercados, estaciones de servicios EDS, establecimientos comerciales y las funciones propias del mismo, actividades y funciones estas que se encuentran descritas en los contratos de prestación de servicio aducidos.

Para la Sala, es claro que los servicios prestados por la demandante requerían de programación y coordinación, de manera que por liberal que sea la profesión y/o actividad de asesora jurídica en la Casa del Consumidor de Armenia, se hace necesario actividades de coordinación y que lo propuesto por el contratista fuera supervisado, vigilado, y/o aprobado, con el fin de garantizar el servicio de manera eficiente y oportuna, no constituye en sí subordinación. Lo anterior encuentra armonía con lo señalado por el Consejo de Estado64 al indicar que “La autonomía e independencia no eximen del deber que tiene la entidad de vigilar, que en efecto, el contratista cumple a cabalidad lo pactado.”, en ese orden se tiene que el contratista que cumple un horario o recibe instrucciones, o reporta informes sobre resultados, no configura necesariamente el elemento de la subordinación, en tanto atiende recursos del Estado, debe estar sometido a controles, supervisión y seguimiento, lo que genera una interacción entre la entidad y el contratista, a fin de que el objeto contratado se ejecute en los términos pactados.

En este orden, la Corporación no evidencia una prueba idónea de la que fehacientemente se pueda inferir que la accionante no tenía la posibilidad de actuar con independencia, es decir, que laboraba de manera subordinada porque debía cumplir la intensidad horaria al igual que los demás funcionarios, así como tampoco, obran en el expediente llamados de atención, reglamentos, informes, órdenes o instrucciones; es decir, no existe evidencia de que la demandante debía cumplir la prestación del servicio en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que 64 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, Sentencias del 17 de octubre de 2017 Rad. 52001-2333-000-2014-000062- 01(4095-15) y del 17 de agosto de 2017 Rad. 68001-23-33-000-2014-00627-01(4696-15) con ponencia ambas de la Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-006-2019-00403-01 DEMANDANTE: LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Jurisdicción Contencioso Administrativa le eran fijadas de antemano por la Superintendencia de Industria y Comercio y de las cuales se derivara la obligación para la demandante de acatar órdenes de sus superiores jerárquicos, rendir informes, desempeñar funciones idénticas a las asignadas a los asesores jurídicos de planta en el tiempo en que prestó los servicios a través de contratos de prestación de servicios; elementos necesarios para denotar el carácter subordinado con el cual alega adelantaba su trabajo.

En consecuencia, considera esta Sala de Decisión que no se acreditó el elemento de la subordinación, como elemento necesario para la configuración del contrato realidad, así mismo, no puede predicarse por sí solo dicha permanencia -como lo pretende la parte actora al equiparar las funciones que indicó desarrolló y las responsabilidades del ejercicio de asesora con las obligaciones contractuales-, dado que, no está demostrada la equidad o similitud, que es reseñado por la jurisprudencia como el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, parangón que no es posible de efectuar en este caso, pues se desconoce la manera como funcionarios de planta cumplen con sus funciones.

No fue probado que el demandante cumplió las mismas funciones establecidas en el Manual de funciones de la entidad para los empleados públicos de carrera administrativa y/o provisional de la planta de personal de la Superintendencia de Industria y Comercio y que dentro de la planta existiera un personal que pudiera desarrollar la misma actividad para la cual fue contratada la señora LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS.

De lo expuesto, esta Sala concluye que la parte actora incumplió con la carga de la prueba que le correspondía al pretender demostrar la existencia de la relación laboral, pues no logró demostrar de forma contundente uno de los elementos del contrato realidad, particularmente la subordinación continuada, ya que no existe una prueba fehacientemente de la cual se pueda inferir que la demandante no tenía la posibilidad de actuar con independencia, es decir, que la señora LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS laboraba de forma subordinada porque debía cumplir la intensidad horaria al igual que los demás funcionarios, como tampoco obran pruebas de que recibía órdenes o instrucciones por parte de los funcionarios de la Superintendencia de Industria y Comercio, distinto de quien ejercía la función de supervisión, seguimiento y/o vigilancia. Así las cosas, no tiene razón el apelante de pretender se acceda al reconocimiento de las prestaciones sociales pretendidas en la demanda, al no lograr demostrar a lo largo del proceso, que reunía los elementos propios que tipifican la relación laboral República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-006-2019-00403-01 DEMANDANTE: LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Jurisdicción Contencioso Administrativa que hiciera viable que, en su caso, se configuraba el fenómeno jurídico del contrato realidad.

Como corolario de lo expuesto, se CONFIRMARÁ la sentencia de primera instancia censurada que negó las pretensiones de la demanda.

3. CON RELACIÓN A LA CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA: En relación con el régimen de condena en costas en el proceso contencioso administrativo se tiene que pasó de ser subjetiva65 a objetiva valorativa66, de acuerdo con providencia reciente del H. Consejo de Estado67 sobre el particular; razón por la cual si bien se debe disponer sobre la imposición –siempre que se acredite su comprobación como con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso- bien sea la condena total o parcial, o bien abstenerse de condenar, es decir que no en todos los casos quien resulte vencido en juicio debe ser condenado al pago de costas y agencias en derecho, tal como lo definió la Sala Plena de este Tribunal en sentencia del 1 de noviembre de 201868.

En el presente asunto, no se condenará en costas a la parte demandante en segunda instancia, en tanto, no aparecen causadas y comprobadas. 65 En la normativa adjetiva anterior, se sujetaba la condena en costas a la conducta procesal de la parte vencida. 66 El C.P.C. trae una regulación objetiva de las costas, es decir, el que pierda el proceso o se le resuelva desfavorablemente el proceso o el recurso, se le condena en la medida que las costas se causen, pero sin necesidad de entrar a valorar su conducta procesal. 67 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Sentencia del 8 de febrero de 2018. Radicación número: 17001-23-33-000- 2015-00033-01(1377-17). Actor: Reinaldo Garcés Ríos. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

En la que se explicó. “ (…) en lo que respecta a la condena en costas impuesta por el a – quo a la parte demandante, estima la Sala pertinente precisar tal y como lo solicitó el Agente del Ministerio Público, que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibidem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.

En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. (…)” 68 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO. Sala Plena. Sentencia del 1 de noviembre de 2018. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO. Asunto: Sentencia de segunda instancia. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Demandante: José Romel Gutiérrez Salcedo.

Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional- CASUR. Radicado: 63001-3340-005-2016- 00066-01. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-006-2019-00403-01 DEMANDANTE: LUZ ADRIANA ÁNGEL RÍOS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Jurisdicción Contencioso Administrativa DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, la SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, FALLA:

PRIMERO: CONFÍRMESE la sentencia proferida el 05 de agosto de 2024 por el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA, conforme a lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia, por lo previamente considerado.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI. Se deja constancia que el proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión del día de hoy, según Acta N° 18.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, Firmado Electrónicamente69 LUIS CARLOS ALZATE RÍOS } JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO 69 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por los Magistrados LUIS CARLOS ALZATE RÍOS, JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ y ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento se puede consultar en: https://samairj.consejodeestado.gov.co/