REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Santiago de Cali, nueve (09) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) MAGISTRADA PONENTE: LUZ ELENA SIERRA VALENCIA I. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia No. 111 del 29 de septiembre de 2023, mediante la cual el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cartago negó las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 2.1. PRETENSIONES1 La ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento el derecho en contra la señora ANA MILENA MUÑOZ YAQUENO, pidiendo que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. GNR 175140 del 8 de julio de 2023 a través del cual la entidad demandante reconoció una pensión de vejez en favor de la demandada.
Por lo anterior, solicita que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene reconocer a la demandada una pensión, pero en los términos de la Ley 33 de 1985 y que, en razón a ello, se disponga que la señora ANA MILENA MUÑOZ YAQUENO debe pagar a 1 Folios 1 a 2 del documento denominado “2016-00385-01 COLPENSIONES VS ANA MILENA MUÑOZ YAQUENO” contenido en el cuaderno de primera instancia, obrante en el expediente digital del aplicativo SAMAI.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REFERENCIA: 76147-33-33-002-2016-00385-01 DEMANDANTE: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES notificacionesjudiciales@colpensiones.gov.co paniaguatunja@gmail.com paniaguasupervisor1@gmail.com DEMANDADO: ANA MILENA MUÑOZ YAQUENO arciga1375@hotmail.com enfermería.alcala@gmail.com TEMAS: Reconocimiento pensión de vejez empleado del sector salud / Régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 /Acuerdo 049 de 1990 expedido por el Instituto de Seguros Sociales y aprobado por el Decreto 758 de 1990.
DECISIÓN: Confirma sentencia apelada – Niega pretensiones Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-002-2016-000385-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones Vs. Ana Milena Muñoz Yaqueno COLPENSIONES los dineros que le fueron cancelados en exceso y que surgen de la diferencia entre la pensión reconocida y la que debe reconocerse en virtud de la Ley 33 de 1985.
Que se ordene a SERVICIO OCCIDENTAL DE SALUD EPS devolver a COLPENSIONES los valores cancelados por concepto de aportes a salud en favor de la demandada desde la fecha en que se le incluyó en nómina de pensionados, hasta el momento en que se profiera fallo favorable. Finalmente, solicita que los valores a cancelar sean debidamente indexados y se ordene el pago de los intereses a que hubiere lugar. 2.2.
HECHOS 2 La Sala se permite sintetizar los hechos de la demanda así: Se indica que, mediante Resolución No. GNR 175140 del 8 de julio de 2023 COLPENSIONES reconoció una pensión de vejez a la señora ANA MILENA MUÑOZ YAQUENO teniendo en cuenta el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 758 de 1990, en cuantía de $2.248.409 para el año 2013, valor que sería cancelado al momento de acreditar su retiro definitivo del servicio.
Que la señora MUÑOZ YAQUENO se retiró del servicio y solicitó su pago pensional; sin embargo, COLPENSIONES advirtió que su derecho prestacional debía reconocerse con base en lo dispuesto en la Ley 33 de 1985 y no de conformidad con lo establecido en el Decreto 758 de 1990 como fue inicialmente concedido; razón por la cual, mediante Resolución No. 124956 del 11 de abril de 2014 la entidad demandante solicitó a la demandada su autorización para revocar el acto que le reconoció la pensión, quien no otorgó esa autorización y en lugar de ello recurrió el mencionado acto administrativo en reposición y apelación, recursos que fueron desatados por la entidad insistiendo en que el acto de reconocimiento prestacional debía ser revocado.
Que finalmente, en virtud de una orden judicial de tutela se efectuó la inclusión en nómina de pensionados del valor que fue reconocido inicialmente a la demandada, al igual que el pago del retroactivo pensional.
2.3. DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte actora considera que el acto administrativo demandado infringe el postulado normativo contenido en el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 del mismo año, debido a que a la demandada se le reconoció su pensión con base en esta norma cuando no acreditaba los requisitos para ello, en la medida que, no se encontraba afiliada al entonces INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES para el 1° de abril de 1994 y por el contrario, para ese momento ostentaba la calidad de servidora pública, cuyos aportes 2Folios 2 a 4 ibídem. 3 Folios 4 a 7 ibídem.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-002-2016-000385-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones Vs. Ana Milena Muñoz Yaqueno fueron asumidos por el Fondo del Pasivo Prestacional; luego entonces, su derecho pensional debió ser reconocido de conformidad con lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, lo cual da lugar al pago de una mesada pensional inferior a la que fue reconocida.
2.4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA4 La señora ANA MILENA MUÑOZ YAQUENO contestó la demanda de forma oportuna a través de su apoderado judicial, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones formuladas en la misma al considerar que la pensión inicialmente reconocida en los términos del Acuerdo 049 de 1990 se encuentra ajustada a derecho, porque tal reconocimiento se hizo en respeto a los principios de favorabilidad e indubio pro operario.
Que lo pretendido en esta causa por COLPENSIONES vulnera los derechos adquiridos por la demandada; aunado a que, la señora MUÑOZ YAQUENO jamás actuó de mala fe en el trámite de su reconocimiento prestacional y por ello, no debe soportar las consecuencias adversas que generen los supuestos yerros en que incurrió la entidad.
2.5. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA5 El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cartago, mediante sentencia No. 111 del 29 de septiembre de 2023, negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la entidad demandante. Para concluir lo anterior, sostuvo que los medios de convicción demostraban que la demandada era beneficiaria del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y a su vez cumplía con los requisitos de tiempo de cotización y edad para acceder a la pensión de vejez en los términos del Acuerdo 049 de 1990.
Que, adicional a ello, debía considerarse que la Corte Constitucional en sentencia SU-273 de 2022 explicó que, para acceder por vía de transición al derecho pensional de que trata el Acuerdo 049 de 1990 no era necesario que el trabajador se encontrase afiliado al ISS para el momento en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993 y por ello lo argumentado por COLPENSIONES no cuenta con un fundamento jurídico válido.
2.6. RECURSO DE APELACIÓN6 La apoderada de la parte demandante presentó oportunamente recurso de apelación en contra de la decisión de primera instancia, solicitando se revoque la misma, y en su lugar, se acceda a las pretensiones formuladas en la demanda. Precisó que, la pensión reconocida a la señora ANA MILENA MUÑOZ YAQUENO mediante el acto administrativo demandado no se ajusta a derecho; comoquiera que, se empleó para 4 Folios 3 a 18 del documento denominado “2016-00385-02 (07-07-2020) Contestación demanda” contenido en el cuaderno de primera instancia, obrante en el expediente digital del aplicativo SAMAI. 5 Documento denominado “Sentencia” contenido en el índice 4 del aplicativo SAMAI correspondiente al expediente de primera instancia. 6 Documento denominado “Recurso Apelación” contenido en el índice 8 del aplicativo SAMAI correspondiente al expediente de primera instancia. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-002-2016-000385-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones Vs. Ana Milena Muñoz Yaqueno tal fin el Decreto 758 de 1990 en virtud de la transición dispuesta en la Ley 100 de 1993, cuando en realidad la norma que gobernaba la situación pensional de la demandada era la Ley 33 de 1985.
Concluye que la no aplicación en este asunto del Decreto 758 de 1990 se debe a que la demandada no se encontraba afiliada al ISS en el momento en que entró a regir la Ley 100 de 1993, lo que en su criterio ocurrió el 1° de abril de 1994; aunado a que tenía la calidad de servidora pública; luego entonces, se le reconoció una pensión superior a la merecida.
2.7. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Concedido el recurso de apelación por parte del a quo mediante auto del 25 de octubre de 2023, fue admitido en esta instancia con auto de fecha 30 de noviembre de 2023, mismo con el que se concedió a las partes un término común para pronunciarse en esta instancia; y se le informó al Ministerio Público el término en que podría conceptuar.
2.8. ALEGACIONES EN SEGUNDA INSTANCIA Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Las partes y el Agente del ministerio Público guardaron silencio durante el término otorgado para pronunciarse en esta instancia. III. CONSIDERACIONES 3.1. COMPETENCIA Este Tribunal es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia emitida en este proceso en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA.
3.2. CONFLICTO JURÍDICO En esta instancia, conforme al recurso de apelación formulado por la entidad demandante, la controversia se contrae a definir si en el presente caso, acertó el a quo al concluir que a la señora ANA MILENA MUÑOZ YAQUENO le asiste el derecho a que su pensión sea reconocida con base en lo dispuesto en el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990 debido a que, cumple los requisitos para ello y además es beneficiaria del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; o si por el contrario, según lo alega la parte recurrente, la demandada no tiene derecho a que su pensión sea reconocida con base el aludido acuerdo porque no realizó cotizaciones al entonces ISS con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y por esto, la norma que gobierna su situación pensional es la Ley 33 de 1985 debido a que fungió como servidora pública.
3.3. DE LA TRANSICIÓN DISPUESTA EN EL ARTÍCULO 36 DE LA LEY 100 DE 1993 Y EL RÉGIMEN PENSIONAL ESTABLECIDO EN EL ACUERDO 049 DE 1990 APROBADO POR EL DECRETO 758 DE 1990 - CRITERIOS JURISPRUDENCIALES Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-002-2016-000385-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones Vs. Ana Milena Muñoz Yaqueno Con la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema General de Pensiones para todos los habitantes del territorio nacional con el fin de garantizar con amplia cobertura, a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte7, pero con dicha implementación el legislador quiso proteger a las personas que se encontraban bajo regímenes pensionales anteriores que quedarían derogados ante la entrada en vigencia del nuevo sistema.
Es así que, el artículo 36 de la mencionada ley, estableció un régimen de transición como mecanismo de protección frente al impacto del tránsito legislativo en materia pensional para quienes no hubieren consolidado el derecho a la pensión durante la vigencia normativa anterior, pero que estaban próximos a cumplir los requisitos, caso en el cual, se les mantendrían algunos presupuestos para acceder a la pensión en condiciones particulares, más favorables y diferentes frente a quienes fueran incluidos al Sistema General de Pensiones.
En efecto, el referido precepto normativo es del siguiente tenor: “ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente Ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos. “(…) Quienes a la fecha de vigencia de la presente Ley hubiesen cumplido los requisitos para acceder a la pensión de jubilación o de vejez, conforme a normas favorables anteriores, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán derecho, en desarrollo de los derechos adquiridos, a que se les reconozca y liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes, al momento en que cumplieron tales requisitos (…)” Según la disposición normativa en cita, se benefician del régimen de transición allí previsto, quienes a la entrada vigencia del sistema general de pensiones - bien sea 1° de abril de 1994 en términos generales o 30 junio de 1995 para empleados territoriales - hayan cumplido 35 años para las mujeres, 40 años en el caso de los hombres o 15 años o más de 7 La fecha de entrada en vigencia del sistema de pensiones fue el 1 de abril de 1994 para el sector privado y el sector público nacional; y el 30 de junio de 1995 para el sector público territorial, salvo que la respectiva autoridad territorial anticipara la citada fecha (Ley 100/93, art. 151).
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-002-2016-000385-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones Vs. Ana Milena Muñoz Yaqueno servicios cotizados, teniendo la posibilidad de acceder a la pensión con base en los requisitos de tiempo, edad y monto de la pensión establecidos en el régimen anterior al que se encontraban afiliados, que, según el caso, puede ser un régimen especial o un régimen general.
En cuanto a la vigencia del régimen de transición en mención, el parágrafo transitorio 4º adicionado al artículo 48 de la Constitución Política por el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, señaló que no se extendería más allá del 31 de julio de 2010, excepto para aquellos trabajadores, que estando en dicho régimen tengan cotizadas 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del Acto Legislativo en cita, a quienes se les mantendría la transición hasta el 31 de diciembre del año 20148.
De igual forma, respecto a la mencionada transición la Corte Constitucional9 en sede de control de constitucionalidad precisó que “el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36 (…)”.
(Resaltado por la Sala). Precisado lo anterior, para efectos de determinar el IBL pensional, la Corte Constitucional10 señaló que se establece a partir de la regla general prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. De este modo, el artículo 36 ibídem estableció dos reglas específicas en la materia de la siguiente forma: - Para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería: a) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o b) el promedio de lo cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes al 1° de abril de 1994 les faltaba más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general de aquella norma dispuesta en el artículo 21 ibídem. 8 Su artículo 2º dice que entra a regir a partir de la fecha de su publicación, la cual se efectuó en el Diario Oficial No. 45.980 de 25 de julio de 2005 9 Sentencia C-258 de 2013. 10 Ibidem.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-002-2016-000385-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones Vs. Ana Milena Muñoz Yaqueno Es importante señalar, que la Sala Plena del Consejo de Estado11 unificó su jurisprudencia sobre la manera de definir el IBL respecto de las pensiones ordinarias reconocidas en virtud del régimen de transición, en sus variables periodo y factores, precisando que “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”.
A su vez, fijó una subregla referida al periodo para liquidar las pensiones, y otra relativa a factores en los siguientes términos: “(…) - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…) que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.” Explicado lo anterior, ha considerado el Consejo de Estado12 que por virtud de la transición de la Ley 100 de 1993, es posible aplicar a sus beneficiarios las normas pensionales anteriores, como la contenida en el Acuerdo 049 de 1990 en favor de los afiliados al extinto INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES aprobado por el Decreto 758 de 1990, siempre y cuando se cumplan los requisitos para acceder a esa prestación con base en esa norma, pero en todo caso, el empleo de esa transición también debe respetar los presupuestos jurisprudenciales que acaban de explicarse que finalmente se traducen en el hecho de que, el IBL no hará parte de esa transición. En ese orden de ideas, es del caso precisar que el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990 creó una pensión de vejez en favor de los afiliados al entonces ISTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, estableciendo los requisitos para acceder a ella en los siguientes términos: “ARTÍCULO
12. REQUISITOS DE LA PENSION POR VEJEZ. Tendrán derecho a la pensión de vejez las personas que reúnan los siguientes requisitos: a) Sesenta (60) o más años de edad si se es varón o cincuenta y cinco (55) o más años de edad, si se es mujer y, b) Un mínimo de quinientas (500) semanas de cotización pagadas durante los últimos veinte (20) años anteriores al cumplimiento de las edades mínimas, o haber acreditado un número de un mil (1.0.00) semanas de cotización, sufragadas en cualquier tiempo.” 11 Sentencia del 18 de agosto de 2018, Exp. 4403-2013.
CP. César Palomino Cortés. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 2 de marzo de 2023, C.P. CESAR PALOMINO CORTÉS. Radicación: 25000-23-42-000-2018-01596-01. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-002-2016-000385-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones Vs. Ana Milena Muñoz Yaqueno Según la disposición transcrita, para acceder a esta pensión de vejez, deberán concurrir los siguientes requisitos: i) contar con 60 o más años de edad en caso de los hombres, o 55 años o más de edad si se es mujer y ii) un mínimo de 500 semanas de cotización durante los últimos 20 años inmediatamente anteriores al cumplimiento de la edad mínima pensional; o iii) haber acreditado 1.000 semanas de cotización en cualquier tiempo.
Ahora bien, por tratarse de una pensión exclusiva para afiliados y cotizantes al entonces INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES se ha entendido que las semanas de cotización que exige la norma para acceder al derecho prestacional deben constituir aportes directos a este instituto o en su defecto a COLPENSIONES, pero no servirán para el reconocimiento de esta pensión los aportes realizados a otras entidades de previsión social bien sean públicas o privadas.
Esta fue una postura asumida por la Corte Suprema de Justicia13 que incluso fue avalada por el Consejo de Estado14. Sin embargo, la Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU-769 de 2014, explicó que desde la expedición de la sentencia T-090 de 2009 se adoptó una postura pacífica al interior de esa Corporación, según la cual, en virtud del principio de favorabilidad, para efectos del reconocimiento pensional de que trata el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990, era posible acumular tiempos de servicios cotizados a cajas o fondos de previsión social o que en todo caso fueran laborados en el sector público y debieron ser cotizados, con las semanas aportadas al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES.
En efecto, precisó la Corte Constitucional en dicha providencia que el espíritu de la Ley 100 de 1993 es, justamente, solucionar la desarticulación entre los diferentes regímenes que durante un tiempo hizo imposible acumular tiempos de servicio con diferentes empleadores, pues esto disminuía notablemente la posibilidad de los trabajadores para acceder a la pensión de vejez, y el Acuerdo 049 de 1990 no estableció que sus reglas para acceder a la pensión aplicaban exclusivamente a aquellas personas que estuviesen afiliadas al ISS.
En consecuencia, es posible acumular los tiempos de servicio cotizados a otras cajas o fondos con los efectuados directamente al ISS. Todo lo anterior, en aplicación del principio de favorabilidad y pro homine. De igual forma, en reciente pronunciamiento, la aludida Corporación15 indicó que “para el reconocimiento de la pensión de vejez de los beneficiarios del régimen de transición, a quienes les sean aplicables los requisitos del artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990, es posible que acumulen los tiempos cotizados a cajas o fondos que debieron ser cotizados por entidades públicas, con aquellos aportes realizados al ISS.
Lo anterior, por cuanto indistintamente de haberse realizado o no los aportes al ISS, la entidad pública para la cual trabajó el cotizante es la encargada de asumir los aportes respectivos.” 13 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 1° de febrero de 2011, M.P. CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE. Radicado No. 41703. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 13 de febrero de 2014, C.P. ALFONSO VARGAS RINCON.
Radicación No. 5000-23-25-000-2012-01566-01(1676-13). 15 Sentencia SU-273 de 2022. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-002-2016-000385-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones Vs. Ana Milena Muñoz Yaqueno Por su parte, en otro pronunciamiento, la Corte Constitucional16 explicó que la sentencia SU-769 de 2014 no estableció que su aplicación regía exclusivamente para situaciones consolidadas después de la emisión de esa providencia, como erradamente lo interpretaba COLPENSIONES y por ello, debía entenderse que la regla contenida en esa sentencia de unificación, era la que permitía concluir que “sí es posible acumular cotizaciones, sin importar el momento en el que se consolidó el derecho o la fecha en la que se emitió la anotada sentencia de unificación.” Así las cosas, a partir de estos pronunciamientos de la Corte Constitucional, reiterados en sentencias también de unificación SU-057 de 2018 y SU-237 de 2022, tanto la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia17 como el Consejo de Estado18 han variado sus posiciones para permitir que, en tratándose de pensiones reconocidas conforme a lo dispuesto en el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990, puedan ser acumuladas las cotizaciones realizadas a distintas entidades de previsión social, con las efectuadas ante el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES.
En efecto, en reciente pronunciamiento, el Consejo de Estado19 concluyó que nada impedía que “se puedan acreditar los tiempos aportados por el actor a distintas cajas de previsión social (incluido el ISS y Colpensiones), en la medida en que, en últimas, lo que interesa es que se hayan efectuado las cotizaciones establecidas en la forma establecida en el Decreto 758 de 1990 y la prestación deba ser asumida en todo o en parte por Colpensiones.” De otro lado, en sentencia SU-317 de 2021 la Corte Constitucional unificó su jurisprudencia sobre la posibilidad de aplicar ultractivamente los requisitos previstos en el Acuerdo 049 de 1990, para aquellas personas beneficiarias del régimen de transición que no hubiesen cotizado al ISS antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
Al respecto en la referida providencia se consideró: “De este modo, resulta pertinente insistir en que de la jurisprudencia constitucional se desprende una subregla clara según la cual, a efectos del reconocimiento de la pensión de vejez, es posible acumular los tiempos de servicio cotizados a las cajas o fondos de previsión social con las semanas de cotización efectuadas al ISS, independientemente de si la afiliación a dicho Instituto se dio con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1990, por cuanto se trata de exigencias no contempladas en el Acuerdo 049 de 1990 (Decreto 758 de 1990)” (Resaltado por la Sala).
Finalmente, la misma postura fue reiterada por esa Corporación Constitucional en sentencia SU-273 de 2022, concluyendo que “en la actualidad existe un precedente unificado, pacífico, uniforme y reiterado que rechaza la exigencia de haber estado afiliado o haber cotizado al ISS para la fecha de entrada de la Ley 100 de 1993 (1º de abril de 1994), como condición para aplicar de manera ultractiva los requisitos previstos en el Acuerdo 049 de 1990.
Eso para peticionarios beneficiarios del régimen 16 Sentencia T-429 de 2017. 17 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia SL1947 de 2020, M.P. IVAN MAURICIO LENIS GOMEZ. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 2 de marzo de 2023, C.P. CESAR PALOMINO CORTÉS. Radicación: 25000-23-42-000-2018-01596-01. 19 Ibídem.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-002-2016-000385-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones Vs. Ana Milena Muñoz Yaqueno de transición consagrado en la Ley 100 de 1993 y por las siguientes razones: (i) porque no existe disposición constitucional, legal o reglamentaria que contenga o sustente tal exigencia; se trata en realidad de una regla sin un sustento adicional al criterio de COLPENSIONES o de algunos jueces que han omitido tener en cuenta el precedente vinculante explicado en los fundamentos jurídicos anteriores;
(ii) es contraria a los principios de igualdad, irrenunciabilidad de los derechos laborales y del principio de favorabilidad, pues supone un acto discrecional que impide el reconocimiento de un derecho, sin justificación alguna, y (iii) vulnera derechos fundamentales como la seguridad social, el mínimo vital y la vida, pues trunca la obtención de una mesada pensional para quienes son beneficiarios del régimen de transición y tienen derecho a pensionarse, al cumplir con los requisitos exigidos en aquel régimen que les fuere más favorable, previo al consagrado en la Ley 100 de 1993.” (Resaltado por la Sala). 4.- HECHOS DEBIDAMENTE PROBADOS La Sala, en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal, reconocerá valor probatorio a la prueba documental que obra en el proceso, además por cuanto, surtidas las etapas de contradicción, no fue objeto de reparo por las partes interesadas.
Así las cosas, como hechos jurídicamente relevantes debidamente probados en el presente asunto, se encuentran los siguientes: ➢ Que la señora ANA MILENA MUÑOZ YAQUENO nació el 7 de noviembre de 195620 y laboró al servicio de la CLINICA TEQUENDAMA desde el 20 de noviembre de 1987 hasta el 14 de marzo de 1988 y en el HOSPITAL SAN VICENTE DE PAUL E.S.E. de Alcalá de forma interrumpida desde el 1° de junio de 1988 hasta el 21 de agosto de 1999; desde el 1° de octubre de 1999 hasta el 31 de diciembre de 2004 y desde el 1° de febrero de 2005 hasta el 1° de octubre de 2013 reportando por ello un total de 1309 semanas que equivalen a 25,4 años de servicios21. ➢ Que, el HOSPITAL SAN VICENTE DE PAUL E.S.E. realizó los aportes pensionales de la demandada ante el entonces ISS a partir del 1° de enero del año 1995, pues los anteriores a esa fecha fueron cubiertos por el Fondo del Pasivo Prestacional de ese ente hospitalario para lo cual se emitió el respectivo bono pensional22. ➢ Que a través de Resolución No. GNR 175140 del 8 de julio de 2013, COLPENSIONES reconoció una pensión mensual de vejez en favor de la señora ANA MILENA MUÑOZ YAQUENO en cuantía de $2.248.409 para esa anualidad, cuyo pago quedó supeditado al retiro definitivo del servicio.
Para reconocer el aludido derecho prestacional, COLPENSIONES sostuvo que para el 7 de mayo de 2013 la beneficiaria contaba con un total de 1280 semanas cotizadas y al ser beneficiaria del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 le eran aplicables las disposiciones 20 Folios 31 a 32 del documento denominado “2016-00385-01 COLPENSIONES VS ANA MILENA MUÑOZ YAQUENO” contenido en el cuaderno de primera instancia, obrante en el expediente digital del aplicativo SAMAI. 21 Segun se desprende de la relación de cotizaciones efectuada por Colpensiones en la Resolución No. GNR 124956 del 11 de abril de 2014 (f. 174 ibídem). 22 Folio 33 ibídem.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-002-2016-000385-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones Vs. Ana Milena Muñoz Yaqueno normativas contenidas en el Decreto 758 de 1990, como en efecto se procedió en ese acto administrativo determinándose un IBL de $ 2.775.814 al que se le aplicó una tasa de remplazo del 81% obteniendo una mesada pensional de $2.248.40923. ➢ Que, a través de Resolución No. 158 del 30 de septiembre de 2013, el HOSPITAL SAN VICENTE DE PAUL E.S.E. aceptó la renuncia presentada por la señora ANA MILENA MUÑOZ YAQUENO al cargo de enfermera, a partir del 1° de octubre de 2013 y esta decisión fue comunicada por la demandada a COLPENSIONES a efectos de que la pensión reconocida fuera incluida en nómina24. ➢ Que, posterior a ello, COLPENSIONES expidió la Resolución No. GNR 124956 del 11 de abril de 201425 a través de la cual concluyó que no había lugar a reconocer la pensión que fue concedida inicialmente mediante la Resolución No. GNR 175140 del 8 de julio de 2013 porque la señora ANA MILENA MUÑOZ YAQUENO aunque era beneficiaria del régimen de transición, no cumplía los requisitos para el reconocimiento de esa prestación en los términos del Decreto 758 de 1990, debido a que laboró en el sector público y por ello, su pensión debía ser reconocida de conformidad con lo estipulado en la Ley 33 de 1985; razón por la cual, la entidad procedió a liquidar la prestación con base en esta última norma determinando un IBL de $ 2.778.768 al que se le aplicó una tasa de reemplazo del 75% obteniendo una mesada pensional de $2.084.076.
Por lo anterior, en el mencionado acto administrativo COLPENSIONES dispuso: i) solicitar a la señora ANA MILENA MUÑOZ YAQUENO su consentimiento para revocar la Resolución No. GNR 175140 del 8 de julio de 2013 y ii) reconocer una pensión de vejez en los términos de la Ley 33 de 1985 en cuantía de $ 2.347.953 -valor actualizado a la fecha de pago – partir del 1° de abril de 2014, sin lugar a retroactivo pensional26. ➢ Que, la señora MUÑOZ YAQUENO interpuso recurso de reposición contra el mencionado acto administrativo, el cual fue resuelto mediante Resolución No. GNR 375067 del 22 de octubre de 2014 confirmando en todas sus partes el acto recurrido, reiterando que, no era procedente reconocer la pensión en los términos del Decreto 758 de 1990 y por ello se solicita nuevamente a la beneficiaria su consentimiento para revocar el primer acto administrativo de reconocimiento prestacional27. ➢ Finalmente, está acreditado que, mediante Resolución No. GNR 258522 del 25 de agosto de 2015 COLPENSIONES, en virtud de una orden judicial de tutela, reconoció el pago de un retroactivo pensional por valor de $ 14.582.33928. 5.- CASO CONCRETO Aclarados como están, los aspectos jurídicamente relevantes que se encontraron acreditados en este proceso, pasará la Sala a decidir el litigio que plantea la alzada. 23 Folios 70 a 75 ibídem. 24Folios 76 a 78 ibidem. 25 Hecho probado que se extrae de las consideraciones plasmadas en la Resolución No. GNR 243855 del 11 de agosto de 2015 visible a folios 41 a 48 ibídem. 26Folios 174 a 178 ibidem. 27 Folios 207 a 213 ibÍdem. 28 Folios 312 a 316 ibídem.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-002-2016-000385-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones Vs. Ana Milena Muñoz Yaqueno En ese orden de ideas, empezará la Sala por indicar que, aunque no existe controversia frente al hecho de que la actora es beneficiaria del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no obstante, resulta necesaria la verificación del cumplimiento de este presupuesto en la medida que hace parte de los requisitos para acceder al derecho pensional que le fue concedido inicialmente a la demandada y que ahora cuestiona la entidad demandante.
Primeramente, debe precisar la Sala, que, para el caso de la demandada, la vigencia de la Ley 100 de 1993 comenzó a partir del 30 de junio de 1995 y no del 1° de abril de 1994 como lo interpreta la parte demandante; comoquiera que, así se estipuló en el parágrafo de su artículo 151, para los servidores públicos del nivel departamental, categoría que ostentaba la señora ANA MILENA MUÑOZ YAQUENO para el momento en que entró a regir el Sistema General de Seguridad Social29; luego entonces, la demandada cumple con el requisito de edad contemplado en la norma para ser beneficiaria del régimen de transición allí dispuesto, en tanto que, para el 30 de junio de 1995 contaba con más de 35 años de edad, esto es, 38 años, teniendo en cuenta que nació el 7 de noviembre de 1956.
Asimismo, mantuvo la garantía de esa transición hasta el 31 de diciembre de 2014 porque, para la fecha en que entró en vigencia el Acto Legislativo 01 de 200530 – 25 de julio de 2005-, había cotizado un total de 888,3 semanas, esto es, más de las 750 semanas que la norma exigía para tal fin. Precisado lo anterior, para la Sala es claro que a la señora ANA MILENA MUÑOZ YAQUENO, en virtud de la transición que acaba de estudiarse, le son aplicables las disposiciones pensionales contenidas en el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990 debido a que realizó cotizaciones al entonces ISS en su calidad de empleada pública del sector salud, las cuales, contrario a lo alegado por la recurrente, fueron incluso anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993; porque en el caso de la demandada esta norma, se insiste, entró a regir a partir del 30 de junio de 1995 y quedó demostrado que el HOSPITAL SAN VICENTE DE PAUL E.S.E. empezó a realizar aportes al ISS en favor de la demandada a partir del 1° de enero de 1995.
Aunado a lo anterior, se reitera que, existe una posición jurisprudencial pacífica y unificada por parte de la Corte Constitucional, según la cual, no es procedente exigir al afiliado que estuviera cotizando al ISS para la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, como condición para acceder por el régimen de transición a la pensión de vejez de que trata el Acuerdo 049 de 1990, debido a que no existe una disposición normativa que imponga tal condición; razón por la cual, no le asiste razón a la entidad demandante al formular su pretensión y soportar su alzada sobre esa base argumentativa.
Ahora bien, respecto a los requisitos para acceder al reconocimiento pensional que plantea el artículo 12 del mencionado acuerdo, encuentra la Sala que la señora ANA MILENA MUÑOZ YAQUENO cumplió los 55 años de edad el 7 de noviembre de 2011 y que durante 29 Teniendo en cuante que el Hospital San Vicente de Paul E.S.E. de Alcalá – Valle es una entidad del orden territorial departamental. 30 Publicado en el Diario Oficial 45980 de julio 25 de 2005.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-002-2016-000385-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones Vs. Ana Milena Muñoz Yaqueno todo su tiempo de labor cotizó un total de 1309 semanas31, cumpliendo así con el requisito de 1000 semanas de cotización en cualquier tiempo dispuesto en la norma, lo cual la hace merecedora del derecho pensional en los términos del Acuerdo 049 de 1990.
Por las anteriores razones, la sentencia de primera instancia será CONFIRMADA, pues quedó demostrado que, contrario a lo argumentado por COLPENSIONES la señora MUÑOZ YAQUENO si cumplía con los requisitos para ser beneficiaria de la pensión estipulada en el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990, como en efecto le fue reconocida a través del acto administrativo cuestionado. 6.- SOBRE LAS COSTAS EN ESTA INSTANCIA. Para la liquidación de costas se debe atender lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA y el artículo 365 del Código General del Proceso, disposiciones normativas sobre las cuales el Consejo de Estado32 ha trazado una posición, según la cual, el CPACA introdujo un cambio sustancial en cuanto a la liquidación de las costas procesales, puesto que dejó atrás el criterio subjetivo basado en la comprobación de la temeridad o mala fe de las partes, para pasar a un criterio objetivo pero valorativo, el cual prevé que en toda sentencia debe decidirse sobre las costas procesales, sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las directrices del Código General del Proceso, es decir, siempre y cuando se hayan causado y en la medida de su comprobación. Conforme lo expuesto, si bien en esta instancia se resuelve de forma desfavorable el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia; no obstante, no se condenará en costas a la misma, en la medida en que no se encuentran comprobadas, pues en esta instancia no se probó que la parte demandada hubiera incurrido en algún gasto.
En consecuencia, el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, en Sala Jurisdiccional de Decisión número cuatro (4), administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. – CONFIRMAR la sentencia No. 111 del 29 de septiembre de 2023, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cartago, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - No hay lugar a condenar en costas en esta instancia.
TERCERO. - Una vez en firme este proveído, procédase por secretaría a devolver el expediente al Juzgado de Origen. Cópiese, Notifíquese, Comuníquese y Cúmplase. 31 Teniendo en cuenta los tiempos de interrupción. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 7 de abril de 2016, C.P. WILLIAM HERNANDEZ GÓMEZ.
Expediente 2013-00022-01. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-002-2016-000385-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones Vs. Ana Milena Muñoz Yaqueno Sentencia discutida y aprobada en Sala Jurisdiccional de Decisión número Cuatro (4) efectuada a la fecha. Los Magistrados, (Firmada electrónicamente por Samai) (Firmada electrónicamente por Samai) LUZ ELENA SIERRA VALENCIA PATRICIA FEUILLET PALOMARES (Firmada electrónicamente por Samai) OSCAR ALONSO VALERO NISIMBLAT