TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Mocoa, 5 de junio de 2025 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 86 001 3333 001 2022 00078 01 Demandante: Alfredo Vallejo Solarte Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Tema: Sanción moratoria docente por retardo en pago de las cesantías parciales Sentencia de segunda instancia I. ASUNTO De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías de los docentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-012-S2 de 18 de agosto de 2018.
En tal virtud, la Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 17 de marzo de 2023, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, que resolvió:
PRIMERO: DECLARAR configurado el acto administrativo ficto presunto negativo en virtud de la falta de contestación del derecho de petición de fecha 04 de agosto de 2020.
SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas, ni agencias en derecho a la parte vencida. (…) I.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Por conducto de apoderado judicial, el señor Alfredo Vallejo Solarte presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a fin de que se declarara la nulidad del acto ficto negativo configurado el 4 de noviembre de 2020 por la falta de respuesta por parte de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a la solicitud del 4 de agosto de 2020, en la que pretendía el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reconociera, liquidara y pagara la suma de dinero correspondiente por concepto de sanción moratoria. Radicado: 86001333300120220007801 Demandante: Alfredo Vallejo Solarte También solicitó que los valores reconocidos sean debidamente indexados y, además, que se liquiden intereses moratorios.
De igual manera, pidió que se condene en costas a las demandadas y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. 2. Hechos jurídicamente relevantes El señor Alfredo Vallejo Solarte se desempeña como docente oficial. El 23 de enero de 2017 solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de las cesantías parciales para invertir en compra de lote.
La Secretaría de Educación del Putumayo, mediante resolución No. 1179 del 24 de abril de 2017, reconoció la prestación solicitada y ordenó a la Fiduprevisora realizar el pago, el cual se efectuó el 27 de febrero de 2018. El 4 de agosto de 2020, el demandante pidió a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, debido a la mora en el pago de sus cesantías parciales.
Sin embargo, no dio respuesta dentro del término legal, por lo que se configuró el acto ficto demandado. Posteriormente, se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, pero no se logró acuerdo. 3. Concepto de violación Luego de hacer referencia a las leyes 91 de 1989, 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, que regulan el régimen prestacional de los docentes, la parte actora consideró que la entidad competente para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Precisado lo anterior, sostuvo que, según el artículo 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, las demandadas tenían 15 días para responder la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías y 45 días para realizar el pago, una vez en firme el acto administrativo respectivo, situación que no se produjo en el asunto. Para apoyar sus argumentos, citó la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, sobre sanción moratoria.
Indicó que el trámite de las cesantías parciales y definitivas está sujeta a dos momentos específicos: el reconocimiento y pago de la prestación. El primero, a cargo de la secretaría de educación respectiva, y el segundo, está atribuido a la Fiduprevisora. Que, por lo tanto, cada entidad debe responder por la mora en la que incurra, de conformidad con lo previsto en el artículo 57, parágrafo de la Ley 1955 de 2019, salvo las causadas hasta el 31 de diciembre de 2019, que le corresponderá a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Finalmente, sostuvo que no se configuró la prescripción del derecho prevista en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, porque debe tenerse la suspensión de términos judiciales con ocasión de la pandemia del Covid-19. 4. La oposición 4.1. Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Radicado: 86001333300120220007801 Demandante: Alfredo Vallejo Solarte La Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.
Para efecto, inició por explicar que, en virtud un contrato de fiducia mercantil firmado por el gobierno con la Fiduciaria La Previsora S.A., la fiduciaria actúa como vocera y administradora de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Sostuvo que las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 regulan el pago de las cesantías y sanción moratoria para los empleados públicos del nivel nacional.
Que las prestaciones del personal docente se regulan bajo la Ley 91 de 1989 y que no establecen la sanción por mora en el pago de las cesantías. Que, por lo tanto, el demandante no tiene derecho al reconocimiento de dicha sanción. Precisó que no existe ninguna prueba que muestre que el fondo incurrió en mora y que, en todo caso, es la fiduciaria la encargada de efectuar los pagos correspondientes.
Sostuvo que operó la prescripción del derecho, si se tiene en cuenta que la mora se causó el 6 de mayo de 2017 y la solicitud de reconocimiento se presentó el 4 de agosto de 2020, es decir, 3 años, 2 meses y 31 días después. Propuso las excepciones que denominó: “legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad”, “improcedencia de la indexación de las condenas”, “de la fiduciaria la fiduprevisora s.a.”, “compensación”, “caducidad”, “prescripción” (Samai, índice 1, archivo 9 OneDrive). 5.
La decisión apelada El Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, mediante sentencia del 17 de marzo de 2023, declaró configurado el acto administrativo ficto y denegó las demás pretensiones de la demanda, al considerar que las pruebas obrantes en el proceso son insuficientes para determinar si se configuró o no la mora en el pago de las cesantías.
Que, en efecto, si bien en el expediente obra la Resolución 1179 del 24 de abril de 2017, mediante la cual se reconocieron las cesantías al actor, no se allegó prueba sobre la fecha en que dicha resolución fue notificada ni sobre la fecha en que fue remitida a la Fiduprevisora para su respectivo pago. Que, así mismo, la certificación del 26 de agosto de 2020, aportada por la parte actora, hace referencia al pago relacionado con una resolución distinta a la Resolución 1179, razón por la cual no puede ser tenida en cuenta para efectos de examinar la mora alegada.
Finalmente, no condenó en costas por no encontrarse acreditadas (Samai índice 1 archivo 23, OneDrive). 6. El recurso de apelación Inconforme con la decisión, el demandante apeló. Pidió que se revocara y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, sostuvo que el juez de primera instancia no valoró adecuadamente las pruebas del proceso que sí permitían concluir que se causó una mora en el pago de las cesantías.
Que, en efecto, al proceso se aportaron dos resoluciones: la No. 1179 del 24 de abril de 2017, que reconoció el pago, y la No. 4713 del 1° de noviembre de 2017, que modificó la suma y fijó que el dinero estuvo disponible desde el 27 de febrero de 2018. Que esos documentos permiten determinar el incumplimiento de los plazos legales justifica el pago de la sanción moratoria según la ley 244 de 1955, la ley 1071 de 2006 y la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Radicado: 86001333300120220007801 Demandante: Alfredo Vallejo Solarte Adicionalmente, sostuvo que la entidad demandada incumplió con su deber legal de aportar el expediente administrativo relacionado con la solicitud de cesantías parciales del docente, tal como lo establece el artículo 175 del C.P.A.C.A; y que, en todo caso, el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa tampoco decretó pruebas de oficio para esclarecer los hechos y pretensiones del proceso, lo cual está regulado en el artículo 213 del CPACA.
(Samai índice 1 archivo 25, OneDrive). 7. Pronunciamientos frente al recurso de apelación Las partes y el agente del ministerio público guardaron silencio (Samai, índice 22, segunda instancia). III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para resolver el asunto de la referencia, según lo establecido en los artículos 125, numeral 2, y 153 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Planteamiento y solución del problema jurídico En los términos de la apelación, corresponde a la Sala determinar si, con base en el material probatorio obrante en el expediente, se encuentra acreditada la mora en el pago de las cesantías reconocidas al demandante, y si, ante la eventual insuficiencia probatoria, era deber del juez de primera instancia decretar pruebas de oficio para esclarecer este aspecto.
La Sala anticipa que, debido a la ausencia de prueba suficiente, no fue posible acreditar la mora alegada. Así mismo, se concluye que no se configuraba la necesidad de decretar pruebas de oficio, toda vez que esta facultad no puede utilizarse como sustituto de la carga probatoria que recae sobre las partes. En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada.
Para llegar a esa conclusión, la Sala desarrollará los siguientes aspectos: i) sobre la sanción moratoria de los docentes y ii) análisis del caso concreto. 3. Sobre la sanción moratoria de los docentes La Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90 % del capital.
Por su parte, el Gobierno Nacional suscribió contrato con la Fiduciaria La Previsora S.A. para el manejo de los recursos del Fondo. En cuanto a las prestaciones sociales a cargo del FOMAG, el artículo 15 ibidem prevé, entre otras, el reconocimiento y pago de las cesantías a los docentes del servicio oficial, pero guardó silencio frente a la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías.
Esta situación generó inquietudes relacionadas con la posibilidad de aplicar a los docentes del servicio oficial, las normas del régimen general contenidas en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, que regulan el pago de las cesantías definitivas Radicado: 86001333300120220007801 Demandante: Alfredo Vallejo Solarte o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos1 para el pago.
La Sección Segunda del Consejo de Estado se ocupó de esta situación y mediante sentencia del 18 de julio de 20182 unificó jurisprudencia, en el sentido de determinar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público, le es aplicable las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 en cuanto a la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 4.
Análisis del caso concreto Para resolver el cargo formulado en el recurso de apelación —según el cual las pruebas allegadas al proceso demuestran la existencia de mora en el pago de las cesantías, o en su defecto, correspondía al juez de primera instancia decretar pruebas de oficio para esclarecer dicho aspecto—, la Sala considera necesario hacer un análisis del acervo probatorio obrante en el expediente, en los siguientes términos: Con la demanda se adjuntó la resolución 1179 del 24 de abril de 2017, que reconoció y ordenó el pago de las cesantías parciales al docente Alfredo Vallejo Solarte.
Adicionalmente, se aportó una certificación del 26 de agosto de 2020, expedida por la vicepresidencia del FOMAG – Fiduprevisora, que, en lo pertinente, señala: (…) nos permitimos certificar que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio programó pago de cesantías PARCIAL reconocida por la Secretaría de Educación del Putumayo, al docente VALLEJO SOLARTE ALFREDO, (…) mediante Resolución No. 4713 de fecha 01 de Noviembre del 2017, quedando a disposición a partir del 27 de Febrero de 2018 por valor de $8,218,764.
Igualmente, se verificó en el sistema que se realizó el reintegro por no cobro. (…). En el numeral 7 del auto admisorio, el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa ordenó lo siguiente: «a la entidad demandada que, con su contestación, aporte toda la documentación que se encuentre en su poder relacionados con el presente litigio en aplicación a lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 175 del C.P.A.C.A.».
Del análisis del expediente se observa que dicho requerimiento no fue atendido por el Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, entidad demandada en este proceso, por lo cual no obra el expediente administrativo correspondiente. A partir de lo anterior, las pruebas disponibles solo permiten verificar que hubo un acto de reconocimiento de las cesantías a favor del actor, pero no permiten Artículo 4°.
Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. 2 Radicado: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15). Radicado: 86001333300120220007801 Demandante: Alfredo Vallejo Solarte establecer con certeza la fecha de notificación de la resolución, ni la fecha de su remisión a Fiduprevisora, ni la fecha en que eventualmente se realizó el pago.
Si bien en la demanda se afirmó que la Resolución No. 1179 de 2017 fue debidamente notificada, no se informó la fecha en que ello ocurrió. La ausencia del expediente administrativo impide también verificar ese dato. Tampoco se cuenta con prueba sobre la fecha de envío del acto a Fiduprevisora para efectos del pago. La certificación aportada menciona un pago por el valor de $8.218.764 a favor del actor, pero lo vincula con la Resolución No. 4713 del 1º de noviembre de 2017, distinta a la 1179 de 2017 que fue aportada como fundamento del reconocimiento.
En este punto es importante precisar que, contrario a lo afirmado en el recurso de apelación, la Resolución No. 4713, que presuntamente habría resuelto un recurso de reposición contra la Resolución 1179, no fue incorporada al expediente. Por lo tanto, la Sala coincide con el juez de primera instancia en que no existen elementos de prueba suficientes para verificar si la entidad demandada actuó dentro de los plazos establecidos en la ley para notificar el acto de reconocimiento, remitirlo a Fiduprevisora y efectuar el correspondiente pago.
Respecto del alegato del apelante sobre la omisión del a quo de decretar pruebas de oficio, la Sala precisa que, conforme al artículo 213 de la Ley 1437 de 2011, la facultad del juez para decretar pruebas de oficio está circunscrita al esclarecimiento de la verdad, sin que ello implique la sustitución de la carga probatoria que recae sobre las partes.
Así lo sostuvo la Corte Constitucional, en sentencia SU-129 de 2021, al afirmar que “la actividad oficiosa del juez es subsidiaria, porque no reemplaza al binomio demandante-demandado en la demostración de sus dichos”. En concordancia, el artículo 167 del Código General del Proceso establece que incumbe a las partes probar los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.
Por ende, en el presente caso era deber del demandante acreditar la existencia de la mora en la consignación de las cesantías parciales. La carga de aportar los medios de prueba necesarios para sustentar su pretensión recaía exclusivamente en la parte actora. Si bien la Sala advierte que la entidad demandada incumplió el requerimiento probatorio del auto admisorio, y que el juez de primera instancia no hizo mención expresa a esta omisión en la providencia que resolvió las excepciones, correspondía al demandante actuar con diligencia para insistir en el recaudo de esa prueba fundamental.
De hecho, la parte actora dispuso de al menos dos oportunidades procesales para advertir esa falencia: (i) al interponer recurso contra el auto del 21 de septiembre de 2022, que resolvió las excepciones, y (ii) al momento de presentar el recurso de apelación, dentro del término de ejecutoria del auto que lo admitió, en aplicación del artículo 212 del CPACA.
No obstante, no hizo uso de ninguno de esos mecanismos, y el proceso avanzó sin los elementos probatorios que resultaban esenciales para acreditar la mora. El principio de lealtad procesal impone a las partes el deber de actuar con diligencia y utilizar en forma oportuna las herramientas procesales a su alcance para asegurar la práctica de las pruebas que sustentan sus pretensiones.
Aunque el juez dirige el proceso, no le corresponde suplir la inactividad probatoria de las partes. Por las razones expuestas, la Sala desestima los argumentos del apelante y confirmará la sentencia de primera instancia. 5. Costas Radicado: 86001333300120220007801 Demandante: Alfredo Vallejo Solarte En cumplimiento a lo consagrado en el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas a la parte demandante, porque el recurso de apelación no prosperó. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, IV.
FALLA 1. Confirmar la sentencia del 17 de marzo de 2023, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Condenar en costas a la parte actora, de conformidad con la parte motiva. 3. Por Secretaría, devolver el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, una vez ejecutoriada esta decisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.