REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, seis (06) de junio de dos mil veinticinco (2025) Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ana Luisa Castañeda de Ramírez agenciada por su hija María Luz de Aldama Ramírez Accionado Nueva EPS Vinculado Colsubsidio Radicación 63001-3333-002-2025-00066-01 ASUNTO A RESOLVER Le corresponde a la Sala decidir la impugnación formulada por la parte accionada contra la sentencia del 13 de mayo de 2025 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia, que resolvió tutelar el derecho fundamental a la salud y vida digna de la accionante.
I. PARTE DESCRIPTIVA
1. IDENTIFICACIÓN DEL TEMA DE DECISIÓN RAZÓN, CAUSA O FUNDAMENTO DE LA PRETENSIÓN La accionante a través de agente oficioso señaló que cuenta con 94 años, está afiliada a la Nueva EPS como beneficiaria de un hijo, y padece de Alzheimer, demencia senil, enfermedad pulmonar obstructiva crónica1, cardiomiopatía isquémica e hipertensión esencial. 1 En adelante EPOC Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ana Luisa Castañeda de Ramírez agenciada por su hija María Luz de Aldama Ramírez Accionado Nueva EPS Vinculado Colsubsidio Radicación 63001-3333-002-2025-00066-01 Adujo que desde el mes de marzo de 2025 que presentó un episodio de neumonía, su salud se redujo de forma significativa al punto que quedó reducida a cama, con incontinencia urinaria y fecal.
Manifestó que ante su situación de salud depende de otra persona para todas las actuaciones de la vida diaria, siendo su hija la que debe estar al cuidado todo el tiempo, quien tuvo que dejar de trabajar para ello. Expuso que cuando salieron de hospitalización en el mes de abril de 2025 el médico tratante prescribió la entrega de pañales, los cuales no han sido entregados pese a que radicó la orden en debida forma.
Así mismo señaló que el médico domiciliario prescribió una serie de interconsultas, así como el servicio de enfermera 12 horas, lo cual a la fecha tampoco ha sido autorizado. Finalmente señaló que es una persona desplazada y por ende sujeto de especial protección constitucional, lo que, aunado al hecho de no contar con recursos económicos, hace procedente la acción de amparo para reclamar lo ordenado.
Por consiguiente, solicitó se tutele su derecho a la salud, vida y dignidad humana, y se ordene a la NUEVA EPS a la entrega de pañales, pañitos húmedos, crema Yodora y crema corporal hidratante, el servicio de enfermería domiciliaria 12 horas; así como la práctica inmediata de terapias físicas domiciliarias, consulta de nutrición, trabajo social, foniatría y fonoaudiología. 2.
CONTESTACIÓN La NUEVA EPS guardó silencio pese a estar debidamente notificada. El ente vinculado COLSUBSIDIO guardó silencio pese a estar debidamente notificado. Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ana Luisa Castañeda de Ramírez agenciada por su hija María Luz de Aldama Ramírez Accionado Nueva EPS Vinculado Colsubsidio Radicación 63001-3333-002-2025-00066-01
2. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia en sentencia del 13 de mayo de 2025 resolvió amparar el derecho a la salud y vida digna de la accionante, y ordenó a la NUEVA EPS entregarle en un término perentorio, los pañales desechables, así como las consultas y terapias ordenadas por su médico tratante.
De igual forma, le ordenó que realizara visita domiciliaria a la accionante para efectos de determinar la necesidad de servicio de cuidador. Como fundamentos de la decisión, la a quo efectuó un recorrido en la Jurisprudencia Constitucional respecto al derecho a la salud en concordancia con el servicio de cuidador domiciliario en circunstancias especiales; para concluir que en el caso bajo estudio se demostró que la accionante es un sujeto de especial protección constitucional, además que padece una serie de patologías que hace perentoria la entrega de medicamentos y programación de atenciones con especialistas que fueron ordenadas por su médico tratante.
Aunado a lo anterior, señaló que, ante las condiciones especiales de la paciente, se debe verificar y certificar con médico tratante si hay lugar a ordenar el servicio de cuidador. 4. IMPUGNACIÓN Dentro del término legal otorgado, la entidad vinculada Colsubsidio impugnó el fallo de instancia. Como argumentos de su inconformidad señaló que obran bajo la calidad de prestador de servicios para el suministro de medicamentos direccionados y autorizados por la Nueva EPS, razón por la cual, la responsabilidad de garantizar el acceso y suministro de los tratamientos prescritos – medicamentos - recae únicamente en la EPS.
5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público allegó concepto, en el cual señaló que se debe confirmar el fallo de primera instancia acompañado de un tratamiento integral por la patología de base. Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ana Luisa Castañeda de Ramírez agenciada por su hija María Luz de Aldama Ramírez Accionado Nueva EPS Vinculado Colsubsidio Radicación 63001-3333-002-2025-00066-01 Señaló que la paciente requiere la entrega de pañales en la cantidad ordenada por su médico tratante y por el término de 3 meses, lo cual al no materializarse vulnera su derecho fundamental a la salud.
Para sustentar lo anterior, hizo un recorrido jurisprudencial frente al derecho a la salud y el reconocimiento de tratamiento integral frente a la patología de base. II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 1. COMPETENCIA El Tribunal es competente para conocer y proferir sentencia en el asunto visto que es el superior jerárquico del juzgado de instancia y la impugnación fue presentada en término. (D 2591 de 1991 arts 31, 32).
2. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA. La Constitución Política en el artículo 86 estableció la acción de tutela como el mecanismo para que toda persona pueda “reclamar ante los jueces en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerado o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular”, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o existiendo cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio de carácter irremediable.
El Tribunal advierte que la acción de tutela revisada cumple con todos los requisitos de procedibillidad exigidos por el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional como pasa a verificarse: Legitimación por activa. Según el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela “podrá ser ejercida por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ana Luisa Castañeda de Ramírez agenciada por su hija María Luz de Aldama Ramírez Accionado Nueva EPS Vinculado Colsubsidio Radicación 63001-3333-002-2025-00066-01 representante”.
A la luz de las referidas disposiciones, la Corte ha reconocido que la legitimación en la causa es uno de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela. La acción fue interpuesta por la señora Ana Luisa Castañeda de Ramírez – agenciada por su hija -, buscando la protección de su derecho fundamental a la salud, de manera que se cumple el requisito de legitimación en la causa por activa.
Legitimación por pasiva. Conforme a los artículos 86 de la Constitución Política, así como 5 y 42 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede en contra de las autoridades o particulares que amenacen o vulneren derechos fundamentales. La Corte Constitucional ha señalado que este requisito “hace referencia a la aptitud legal de la entidad contra quien se dirige la acción, de ser la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, en caso de que la transgresión del derecho alegado resulte demostrada”2 La acción se dirige contra la NUEVA EPS, que es la empresa prestadora del servicio de salud a la que se encuentra adscrita la accionante, y de quien se aduce es la causante de la vulneración de sus derechos fundamentales, al negar la entrega de medicamentos y tecnologías en salud ordenadas por su médico tratante.
Frente a Colsubsidio como entidad vinculada, también se encuentra legitimación en la causa, en la medida que opera como gestor farmacéutico – IPS – adscrita a la red de prestación del servicio de la NUEVA EPS. Inmediatez. El artículo 86 de la Constitución Política dispone que la acción de tutela es un mecanismo de “protección inmediata” de derechos fundamentales, que puede interponerse “en todo momento y lugar”.
La Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991 no prevén el plazo para interponer la solicitud de tutela. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha precisado que esta acción debe ejercerse dentro de un término razonable y proporcionado3. 2 Sentencia SU 077 de 2018 3 Sentencia SU 108 de 2018 Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ana Luisa Castañeda de Ramírez agenciada por su hija María Luz de Aldama Ramírez Accionado Nueva EPS Vinculado Colsubsidio Radicación 63001-3333-002-2025-00066-01 La tutela cumple con este requisito dado que, la situación que en criterio de la accionante vulneró sus derechos – no entrega de pañales, así como autorización de atención especializada ordenada – habría sido ocasionada a partir de la respuesta negativa dada por el ente accionado ante la solicitud de autorización, programación y entrega de las tecnologías en salud prescritas por su médico tratante, esto es, pañales, terapias físicas domiciliarias, atención domiciliaria por nutrición dietética, visita domiciliaria por trabajadora social, visita domiciliaria por terapia respiratoria, interconsulta por terapia respiratoria, foniatría y fonoaudiología. Subsidiariedad.
Conforme al artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela procede cuando el accionante no disponga de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Además de reiterar dicha regla, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 prevé que “la existencia de dichos medios será apreciada en concreto, atendiendo las circunstancias en las que se encuentre el solicitante”.
De existir otros mecanismos judiciales, la Corte ha resaltado que existen “dos excepciones [que] justifican la procedibilidad de la tutela”, a saber: “(i) cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo ni eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso estudiado y (ii) cuando, pese a existir un medio de defensa judicial idóneo, este no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio”4 La Sala advierte que la accionante tiene 94 años de edad y padece una enfermedad de alzheimer, demencia senil, EPOC, cardiomiopatía isquémica e hipertensión esencial, patologías degenerativas que en el caso de la paciente y según la historia clínica ha llevado un marcado deterioro clínico que produjo problemas relacionados con la movilidad reducida, por lo que se puede colegir la necesidad imperiosa de contar con las tecnologías en salud ordenadas para tener una condición de vida en el marco de la dignidad. 4 Sentencias SU-075 de 2018, T-462 de 2022 y T-233 de 2023, entre otras.
Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ana Luisa Castañeda de Ramírez agenciada por su hija María Luz de Aldama Ramírez Accionado Nueva EPS Vinculado Colsubsidio Radicación 63001-3333-002-2025-00066-01 Por lo anterior, se encuentra en este caso, que pese a existir otro medio de defensa jurisdiccional como el trámite ante la Superintendencia de Salud, este resulta ineficaz para conjurar la situación de vulneración de derechos fundamentales que padece la parte actora, por lo que el amparo constitucional se constituye en el medio judicial más idóneo y eficaz para lograr una protección real e inmediata, máxime cuando una de las enfermedades padecidas por la accionante es neurológica y degenerativa.
Aunado a lo anterior, dicha entidad presenta situaciones estructurales que limitan su capacidad en la función jurisdiccional5. Superado el análisis de procedibilidad frente a los derechos invocados por la accionante, el Tribunal definirá el problema jurídico y establecerá una estructura de la decisión. 3. PROBLEMA JURÍDICO. Le corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar la sentencia de primera instancia mediante la cual se tuteló el derecho a la salud y vida digna de la accionante y se ordenó a la COLSUBSIDIO y la NUEVA EPS la entrega de pañales, así como respecto a NUEVA EPS la autorización de las demás tecnologías en salud ordenadas por el médico tratante, incluyendo la valoración médica para determinar la necesidad de servicio de cuidador o de enfermería. En tal sentido, se deberá determinar si la responsabilidad en la entrega de medicamentos corresponde a la NUEVA EPS como entidad prestadora y a la cual se encuentra adscrita como beneficiaria la accionante, o si hay lugar a condenar a COLSUBSIDIO como gestor farmacéutico de aquella y por ende IPS adscrita a su red prestadora del servicio.
4. TESIS DE LA SALA Esta Corporación considera que hay lugar a modificar la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Armenia, ya que, de acuerdo con la historia 5 Ver sentencia SU-508 de 2020 y T 358 de 2022 Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ana Luisa Castañeda de Ramírez agenciada por su hija María Luz de Aldama Ramírez Accionado Nueva EPS Vinculado Colsubsidio Radicación 63001-3333-002-2025-00066-01 clínica allegada en concordancia con la Jurisprudencia Constitucional, el servicio que eventualmente podría ser provisto en favor de la accionante sería el de cuidador o enfermería y no solamente aquel como lo concluyó la primera instancia. En tal sentido, se modificará el alcance de dicha orden en los términos señalados.
Respecto al ente vinculado COLSUBSIDIO, la Sala considera que la responsabilidad de garantizar el acceso y suministro de los tratamientos prescritos a un paciente recae exclusivamente sobre la EPS quien debe entregar los medicamentos sin que existan barreras administrativas que limiten dicho acceso6, por lo que, en virtud de dicho deber legal, es en la NUEVA EPS y no en el gestor farmacéutico, en quien recae la obligación de supervisar, y garantizar a través de su red prestadora de servicios la entrega oportuna de los pañales ordenados a la señora Castañeda de Ramírez en la cantidad y periodicidad ordenadas por su galeno tratante.
5. ANÁLISIS JURÍDICO – FÁCTICO La tesis encuentra sustento en lo siguiente: 5.1. Derecho a la salud como derecho fundamental autónomo. La Corte Constitucional en Sentencia T- 632 de 2013 respecto al derecho a la salud, expresó que: “La Organización Mundial de la Salud (OMS) en su Constitución de 1946, define salud como el estado de completo bienestar físico, mental, espiritual, emocional y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades.
La salud implica que todas las necesidades fundamentales de las personas estén cubiertas: afectivas, sanitarias, nutricionales, sociales y culturales.” Resulta pertinente referir que, en un principio, el derecho a la salud fue objeto de protección cuando con su vulneración resultara también afectado el derecho a la vida, pero a partir del desarrollo jurisprudencial de la Corte Constitucional desde la sentencia C-1081 de 2001, se contempló como derecho fundamental autónomo 6 Sentencia T 518 de 2011 Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ana Luisa Castañeda de Ramírez agenciada por su hija María Luz de Aldama Ramírez Accionado Nueva EPS Vinculado Colsubsidio Radicación 63001-3333-002-2025-00066-01 para los sujetos de especial protección constitucional.
Es a través de la sentencia T-760 de 2008, en donde la salud es protegida autónomamente por la Corte Constitucional y se admitió su independencia de los demás derechos. Al respecto la mencionada Corporación reiteró en Sentencia T-632 de 2013, al decir: “La Corte ha reconocido en infinidad de oportunidades que el derecho a la salud, por tratarse de un derecho fundamental y autónomo, es susceptible de protección por vía de tutela, lo cual ha sido reconocido por este Tribunal en una evolución jurisprudencial basada en la observancia de la doctrina y de los instrumentos internacionales sobre la materia.
Acerca de su carácter de fundamental, ha enfatizado que dada esa misma naturaleza, puede ser amparado a través de la acción de tutela cuando exista vulneración, amenaza o riesgo de afectación del mismo.” En el mismo sentido, ha señalado que se entiende que “el derecho a la salud es por sí mismo un derecho fundamental en cabeza de toda persona, que ha de ser amparado ante su amenaza o vulneración. Carácter fundamental que se hace más riguroso cuando se trata del derecho a la salud de un sujeto de especial protección constitucional (…)” (artículo 44 C.P.)”7 5.2.
El principio de continuidad del servicio de salud. La Corte Constitucional a través de sus diferentes salas de revisión y, en tratándose de la continuidad de la atención salud, ha ido creando una línea Jurisprudencial que gracias a la fuerza vinculante del precedente se ha convertido en obligatoria. Frente a la obligación de continuidad del servicio, la Ley Estatutaria 1751 de 2015 por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud, señala en su artículo 6º que uno de sus elementos esenciales es la continuidad, esto es, que “las personas tienen derecho a recibir los servicios de salud de manera continua.
Una vez la provisión de un servicio ha sido iniciada, éste no podrá ser interrumpido por razones administrativas o económicas”. 7 Sentencia T-625 de 2009. Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ana Luisa Castañeda de Ramírez agenciada por su hija María Luz de Aldama Ramírez Accionado Nueva EPS Vinculado Colsubsidio Radicación 63001-3333-002-2025-00066-01 Esta Corporación ha entendido dicho principio como una ejecución de procedimientos, que deben ser aplicados de forma ininterrumpida y eficiente; al respecto señaló: “Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha entendido este principio, en términos generales, como la ejecución de los procedimientos de forma ininterrumpida, constante y permanente, sin que sea aceptable su suspensión sin una justificación constitucional pertinente[98].
En palabras de la Corte: “Se garantiza pues, que el servicio de salud no sea interrumpido, súbitamente, antes de la recuperación o estabilización del paciente. Para la jurisprudencia “(…) puede hacerse la distinción entre la relación jurídica- material, esto es la prestación del servicio que se materializa en una obligación de medio o de resultado según el caso, y la relación jurídica-formal, que se establece entre la institución y los usuarios.” Una institución encargada de prestar el servicio de salud, puede terminar la relación jurídico–formal con el paciente de acuerdo con las normas correspondientes, pero ello no implica que pueda dar por terminada inmediatamente la relación jurídica–material, en especial si a la persona se le está garantizando el acceso a un servicio de salud.” A propósito de esto último, la Corte en sentencia T-234 de 2014 manifestó que una de las características de todo servicio público es la continuidad en la prestación eficiente del mismo, aspecto que en materia de salud implica su oferta ininterrumpida, constante y permanente dada la necesidad y la trascendencia que tiene para los usuarios del Sistema General de Seguridad Social.
Lo anterior significa que, una vez haya sido iniciada la atención en salud, debe garantizarse la continuidad del servicio, de tal forma que aquel no sea suspendido o retardado durante la recuperación o estabilización de paciente.”8 De esta forma y para efectos de garantizar la continuidad en la prestación del servicio médico, el Órgano de Cierre de la Jurisdicción Constitucional ha fijado y reiterado una serie de criterios que deben tener en cuenta las EPS9 así: “(i) las prestaciones en salud, como servicio público esencial, deben ofrecerse de manera eficaz, regular, continua y de calidad, (ii) las entidades que tienen a su cargo la prestación de este servicio deben abstenerse de realizar actuaciones y de omitir las obligaciones que supongan la interrupción injustificada de los tratamientos, (iii) los conflictos contractuales o administrativos que se susciten con otras entidades o al interior de la empresa, no constituyen justa causa para impedir el acceso de sus afiliados a la continuidad y finalización óptima de los procedimientos ya iniciados.”10 8 T – 196 de 2018 MP Cristina Pardo 9 Concepto dentro del cual se ubican los establecimientos de sanidad militar que prestan los servicios de salud a las fuerzas militares y de policía 10 Ver entre otros, sentencia T-124 de 2016 MP Luis Ernesto Vargas Silva, Sentencia T – 196 de 2018 NP Cristina Pardo, T-124 de 2016 MP Luis Ernesto Vargas Silva y T 673 de 2017 MP Gloria Stella Ortiz Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ana Luisa Castañeda de Ramírez agenciada por su hija María Luz de Aldama Ramírez Accionado Nueva EPS Vinculado Colsubsidio Radicación 63001-3333-002-2025-00066-01 En suma, el acceso al servicio de salud de conformidad con la ley y la jurisprudencia de la Corte debe darse en términos de continuidad, lo que implica que las entidades prestadoras de salud no pueden omitir la prestación de los servicios de salud que comporten la interrupción de tratamiento, impidiendo con ello la finalización óptima de los tratamientos iniciados a los pacientes”11 En sentencia T 124 de 2016, se identifican una serie de eventos frente a los cuales las EPS no pueden abstenerse de prestar su servicio así: Conforme a lo antedicho, la Corte ha identificado una serie eventos en los que las EPS no pueden justificarse para abstenerse de continuar con la prestación de los tratamientos médicos iniciados, estos son: “i) porque la persona encargada de hacer los aportes dejó de pagarlos;
(ii) porque el paciente ya no está inscrito en la EPS correspondiente, en razón a que fue desvinculado de su lugar de trabajo; (iii) porque la persona perdió la calidad que lo hacía beneficiario; (iv) porque la EPS considera que la persona nunca reunió los requisitos para haber sido inscrita, a pesar de ya haberla afiliado; (v) porque el afiliado se acaba de trasladar de otra EPS y su empleador no ha hecho aún aportes a la nueva entidad; o (vi) porque se trata de un servicio específico que no se había prestado antes al paciente, pero que hace parte integral de un tratamiento que se le viene prestando”[25].
A partir de lo citado, es dable concluir que la continuidad en la prestación de los servicios de salud, traducido en la prestación de cualquier tipo de tecnología12, debe ser garantizada por la EPS independientemente de los conflictos contractuales o administrativos con el usuario o de la fuente de su financiación, en cuanto debe primar la salud como bien constitucionalmente protegido. 5.3.
Suministro de pañales y servicio de enfermería - plan de beneficios en salud. La Corte Constitucional en sentencia de unificación No. 508 de 2020, planteó las reglas unificadas respecto de distintos servicios de salud dentro de los cuales se encuentra el suministro de pañales y el servicio de enfermería. Frente a la sub regla de cada servicio, la Corte en sentencia T – 358 de 2022 indicó: Servicio Subreglas Pañales i) No están expresamente excluidos del PBS.
Están incluidos en el PBS. 11 T – 196 de 2018 MP Cristina Pardo. 12 Ya sea exámenes, medicamentos cirugías etc Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ana Luisa Castañeda de Ramírez agenciada por su hija María Luz de Aldama Ramírez Accionado Nueva EPS Vinculado Colsubsidio Radicación 63001-3333-002-2025-00066-01 ii) En aplicación de la C-313 de 2014, no se debe interpretar que podrían estar excluidos al subsumirlos en la categoría genérica de “insumos de aseo”. iii) Si existe prescripción médica se ordena directamente por vía de tutela. iv) Si no existe orden médica: a) Si se evidencia un hecho notorio a través de la historia clínica o de las demás pruebas allegadas al expediente, por la falta del control de esfínteres derivada de los padecimientos que aquejan al paciente o de la imposibilidad que tiene éste de moverse, el juez de tutela puede ordenar el suministro directo de los pañales condicionado a la posterior ratificación de la necesidad por parte del médico tratante. b) Si no se evidencia un hecho notorio, el juez de tutela podrá amparar el derecho a la salud en su faceta de diagnóstico cuando se requiera una orden de protección. v) Bajo el imperio de la ley estatutaria en salud no es exigible el requisito de capacidad económica para autorizar pañales por vía de tutela.
Servicio de enfermería 1. Está incluido en el PBS. 2. Se constituye en una modalidad de prestación de servicios de salud extrahospitalaria. El servicio se circunscribe únicamente al ámbito de la salud y no sustituye el servicio de cuidador. 3. Si existe prescripción médica se ordena directamente por vía de tutela. 4. Si no existe orden médica, el juez de tutela podrá amparar el derecho a la salud en su faceta de diagnóstico cuando se requiera una orden de protección. Como se puede advertir, las sub reglas de unificación fijadas por la Corte Constitucional en la providencia citada señalan que dichos servicios se encuentran incluidos en el PBS.
Ahora bien, frente a la diferencia entre el servicio de enfermería y el de cuidador, la Corte Constitucional ha diferenciado estas dos modalidades de prestación del servicio así13: “75. El servicio de cuidador14 tiene como objetivo brindar un apoyo físico y emocional a pacientes que, debido a su condición de salud, dependen totalmente de otra persona para realizar sus actividades básicas.
Esto incluye el suministro de alimentos, la ayuda para movilizarse, el aseo personal y el autocuidado. Esta asistencia suele ser proporcionada por personas que no son profesionales de la salud, como familiares, amigos o personas cercanas15. La 13 Sentencia T 406 de 2024 MP José Fernando Reyes Cuartas 14 En la Sentencia T-184 de 2024 se estableció que “el servicio de cuidador no se considera un servicio de salud en sentido estricto, sino más bien un servicio complementario”, según lo define el artículo 3.18 de la Resolución 740 de 2024, al decir que “si bien no pertenece al ámbito de la salud, su uso está relacionado con promover el mejoramiento de la salud o prevenir la enfermedad”. 15 Sentencia T-154 de 2014.
Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ana Luisa Castañeda de Ramírez agenciada por su hija María Luz de Aldama Ramírez Accionado Nueva EPS Vinculado Colsubsidio Radicación 63001-3333-002-2025-00066-01 jurisprudencia constitucional ha señalado que la responsabilidad de este servicio recae en primer nivel en el núcleo familiar, y solo en circunstancias excepcionales corresponde a la EPS cubrirlo en segundo nivel de solidaridad. 76.
Para que la EPS sea la encargada de prestar el servicio de cuidador, se deben cumplir dos condiciones16: (i) que exista certeza médica sobre la necesidad del paciente de recibir este servicio; y (ii) que la ayuda como cuidador no pueda ser asumida por el núcleo familiar del paciente, debido a una imposibilidad material para hacerlo17.
La imposibilidad material se presenta cuando el núcleo familiar del paciente: (a) no tiene la capacidad física para brindar los cuidados requeridos, ya sea por limitaciones de edad, enfermedad u otras responsabilidades básicas de subsistencia; (b) resulta imposible poder brindar el entrenamiento adecuado a los parientes encargados del paciente; y (c) no dispone de los recursos económicos necesarios para asumir el costo de contratar la prestación de este servicio18. 77.
Por su parte, el servicio de enfermería19 se enfoca en asegurar las condiciones necesarias para la atención médica especializada de un paciente. Esto incluye el manejo de líquidos endovenosos, nutrición parenteral total, diálisis permanente, ventilación mecánica invasiva, entre otros. Este servicio solo puede ser brindado por personal con conocimientos especializados en salud.
(…) 79. Por lo anterior, aunque ambos servicios se brindan en modalidad domiciliaria, el servicio de cuidador no debe confundirse con el de enfermería. Cada uno tiene un propósito distinto, requisitos específicos para su autorización y distinciones en la formación del personal que los proporciona. La Sentencia T-150 de 202420 sintetizó sus principales diferencias de la siguiente manera: Tabla 4.
Diferencias entre el servicio de cuidador y el de enfermería Servicio de cuidador Servicio de enfermería Brinda apoyo físico y emocional a pacientes que dependen totalmente de otra persona para realizar actividades básicas. Asegura las condiciones necesarias para la atención médica especializada de un paciente en su domicilio.
Le corresponde a la familia del paciente y subsidiaria y excepcionalmente al Estado, en virtud del principio de solidaridad. Es prestado por profesionales, técnicos o auxiliares de la salud adscritos a las EPS. 16 Sentencia T-017 de 2021. Ver entre otras, las sentencias T-200 de 2023, T-264 de 2023 y T-005 de 2023. 17 Sentencia T-017 de 2021.
Ver entre otras, las sentencias T-414 de 2016, T-065 y T-458 de 2018. 18 Sentencia T-005 de 2023. 19 En la Sentencia SU-508 de 2020 se estableció que el servicio de enfermería “se circunscribe únicamente al ámbito de la salud y procede en casos de enfermedad en fase terminal y de enfermedad crónica, degenerativa e irreversible de alto impacto en la calidad de vida, sin que en ningún caso sustituya el servicio de cuidador”. 20 El cuadro que se presenta se toma de la Sentencia T-150 de 2024.
Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ana Luisa Castañeda de Ramírez agenciada por su hija María Luz de Aldama Ramírez Accionado Nueva EPS Vinculado Colsubsidio Radicación 63001-3333-002-2025-00066-01 No es un servicio de salud, sino un servicio complementario a este, explícitamente reconocido por la normativa (artículo 3.18 de la Resolución 740 de 2024).
Es un servicio de salud, que hace parte de los servicios de atención domiciliaria. No hace parte del PBS- UPC, pero tampoco está excluido de financiación con recursos públicos de la salud. Hace parte del PBS-UPC, como servicio de atención domiciliaria. Requiere que exista certeza médica sobre la necesidad de recibir el servicio (no necesariamente una orden médica).
Requiere orden médica. Finalmente debe reiterarse que, aun cuando no existiera orden médica para el servicio de enfermería, si el Juez advierte un indicio razonable de afectación a la salud del paciente, puede amparar dicho derecho en la fase de diagnóstico y “ordenar a la entidad promotora de salud que disponga lo necesario para que sus profesionales adscritos, con el conocimiento de la situación del paciente, emitan un concepto en el que determinen si el servicio es requerido a fin de que sea eventualmente provisto”21.
Teniendo en cuenta lo expuesto, se procede a analizar el, 5.4. Caso Concreto. Con fundamento en la documentación allegada con la solicitud de tutela y en el trámite del asunto se encuentran probados los siguientes hechos22: ➢ La señora Ana Luisa Castañeda de Ramírez es madre de la señora María Luz de Aldama Ramírez, tiene 94 años de edad, se encuentra afiliada a la NUEVA EPS en calidad de beneficiaria, y se encuentra debidamente reconocida junto con su núcleo familiar como desplazada de el Cairo Valle del Cauca. 21 Sentencia SU-508 de 2020. 22 Anexo 002 del expediente digital Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ana Luisa Castañeda de Ramírez agenciada por su hija María Luz de Aldama Ramírez Accionado Nueva EPS Vinculado Colsubsidio Radicación 63001-3333-002-2025-00066-01 ➢ De acuerdo con la historia clínica allegada, padece alzheimer, demencia senil, enfermedad pulmonar obstructiva crónica, cardiomiopatía isquémica e hipertensión esencial, y presenta lenguaje alterado. escala de barthel:023 escala de incapacidad fisica:424 escala incapacidad psiquica:5 escala de norton:7. ➢ Según órdenes medicas obrantes en el plenario, el 8 de abril de 2025 le fue prescrita atención domiciliaria por: nutrición y dietética, trabajo social, terapia respiratoria, terapia física y foniatría y fonoaudiología. ➢ El día 25 de febrero de 2025 su médico tratante prescribió pañales desechables talla M por 3 meses en cantidad de 90.
Para la Sala es evidente que la accionante es una persona que padece múltiples enfermedades dentro de las cuales se encuentra una neurológica altamente degenerativa como lo es el alzheimer, circunstancias que aunadas a su edad – 94 años – y el resultados de la calificación de las escalas en salud física y psíquica agravan la afectación de sus derechos fundamentales y hace aún más urgente la intervención del juez constitucional, razón por la cual y acorde con lo resuelto en primera instancia, debe ser cobijada con medidas eficaces que le permitan llevar una vida digna. 23 En la escala de Barthel, una puntuación de 0 indica que la persona necesita ayuda con todas las actividades básicas de la vida diaria (AVD) y es completamente dependiente.
La escala de Barthel evalúa la capacidad funcional de una persona en un rango de 0 a 100, donde 100 representa la máxima independencia y 0 la máxima dependencia. (https://www.google.com/search?q=escala+de+barthel+0&rlz=1C1UUXU_esCO982C O982&oq=escala+de+barthel+0&gs_lcrp=EgZjaHJvbWUyCQgAEEUYORiABDIICAEQABgWGB4y BwgCEAAY7wUyBwgDEAAY7wUyCggEEAAYgAQYogTSAQgzMjYxajBqN6gCALACAA&sourceid= chrome&ie=UTF-8 24 La Cruz Roja utiliza escalas para evaluar la incapacidad física y mental, que clasifican a los individuos en diferentes grados de dependencia, desde la independencia total hasta la dependencia total.
La escala de incapacidad física evalúa la movilidad, el autocuidado y el control de esfínteres, mientras que la escala de incapacidad mental evalúa la orientación, el comportamiento, el pensamiento, la percepción y el nivel de conciencia; la escala de incapacidad física clasifica al paciente en 6 grados, desde independiente (=0) hasta dependiente total (=5), evaluando de forma especial la movilidad y el control de esfínteres y, de manera más genérica, la capacidad para el autocuidado. https://bi.cibersam.es/busqueda-de- instrumentos/ficha?Id=116#:~:text=La%20escala%20de%20incapacidad%20f%C3%ADsica,la%20c apacidad%20para%20el%20autocuidado.
Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ana Luisa Castañeda de Ramírez agenciada por su hija María Luz de Aldama Ramírez Accionado Nueva EPS Vinculado Colsubsidio Radicación 63001-3333-002-2025-00066-01 En tal sentido, resulta procedente la orden de entrega de pañales en la talla y cantidad ordenada por su médico tratante, así como la autorización y programación de las atenciones domiciliarias en casa por nutrición y dietética, trabajo social, terapia respiratoria, terapia física, foniatría y fonoaudiología. Ahora bien, de acuerdo con la Jurisprudencia citada en el acápite sustancial de esta providencia y una vez revisada la historia clínica, esta Sala infiere un indicio razonable de afectación a la salud de la señora Ana Luisa Castañeda de Ramírez, no obstante, el servicio que eventualmente podría ser provisto sería el de cuidador o enfermería y no solamente aquel como lo concluyó la primera instancia. En tal sentido, se amparará el derecho a la salud en la fase de diagnóstico y se ordenará a la NUEVA EPS que en un término perentorio disponga lo necesario para que sus profesionales adscritos con el conocimiento de la situación de la paciente, emitan un concepto en el que determinen si alguno de dichos servicios es requerido para el tratamiento de la paciente.
Finalmente, el ente vinculado COLSUBSIDIO señaló la imposibilidad de garantizar la entrega del insumo – pañales - ordenado por el médico tratante de la accionante en su calidad de gestor farmacéutico e IPS adscrito a la red de prestadores de la NUEVA EPS. Como sustento señaló: “Respetuosamente, reiteramos a su Honorable Despacho que Colsubsidio, en su calidad de Gestor Farmacéutico, a pesar de los esfuerzos administrativos, logísticos y operativos desplegados, no contamos con unidades disponibles de los insumos que son requeridos por la accionante C-TENA BASIC TELA TALLA:M BOLX30UN FAM.
Asimismo, resulta imposible gestionar su compra directa con los laboratorios autorizados, debido a los reiterados incumplimientos en los pagos por parte de la EPS, situación que ha generado a su vez retrasos e incumplimientos hacia los mismos laboratorios. Como consecuencia, persiste a la fecha una ausencia total de inventario, lo que impide garantizar el abastecimiento de los estos insumos y, en consecuencia, su entrega oportuna a los pacientes.” De esta forma, la Sala considera que la responsabilidad de vigilar, supervisar y garantizar el acceso y suministro de los tratamientos prescritos a un paciente recae exclusivamente sobre la EPS quien debe entregar los medicamentos sin que existan barreras administrativas que limiten dicho acceso25.
En virtud de dicho deber legal, 25 Sentencia T 518 de 2011 Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ana Luisa Castañeda de Ramírez agenciada por su hija María Luz de Aldama Ramírez Accionado Nueva EPS Vinculado Colsubsidio Radicación 63001-3333-002-2025-00066-01 es la NUEVA EPS y no en el gestor farmacéutico, en quien recae la obligación de garantizar a través de su red prestadora de servicios la entrega oportuna de los pañales ordenados a la señora Castañeda de Ramírez en la cantidad y periodicidad ordenadas por su galeno tratante.
EN CONCLUSION, esta Sala modificará la decisión de instancia para exonerar de responsabilidad al ente vinculado COLSUBSIDIO, aunado a que la tutela del derecho a la salud en la fase de diagnóstico abarca no solo la eventual provisión del servicio de cuidador, sino también el de enfermería, de acuerdo con el estado de salud advertido en la historia clínica.
III. DECISION En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia de fecha 13 de mayo de 2025, la cual quedará así: “PRIMERO: TUTELAR el derecho a la Salud y a la vida digna de la señora ANA LUISA CASTAÑEDA DE RAMÍREZ, por las razones expuestas ut supra.
SEGUNDO: ORDENAR a la NUEVA EPS que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, procedan si aún no lo ha hecho, a gestionar y adelantar todos los trámites administrativos necesarios para que suministren a la señora ANA LUISA CASTAÑEDA DE RAMÍREZ, la entrega de “PAÑALES DESECHABLES ADULTO TALLA M” en la cantidad y periodicidad prescrita por el médico tratante el 25 de febrero de 2025, sin excusar su incumplimiento en que dicho suministro y autorización se encuentran vencidos.
TERCERO: ORDENAR a la NUEVA EPS que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, proceda, si aún no lo ha hecho, a gestionar y adelantar todos los trámites administrativos necesarios para que la realización de las consultas y terapias denominadas “ATENCION [VISITA] DOMICILIARIA POR NUTRICION Y DIETETICA;
ATENCION [VISITA] DOMICILIARIA POR TRABAJO SOCIAL; ATENCION [VISITA] DOMICILIARIA POR TERAPIA RESPIRATORIA; INTERCONSULTA Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ana Luisa Castañeda de Ramírez agenciada por su hija María Luz de Aldama Ramírez Accionado Nueva EPS Vinculado Colsubsidio Radicación 63001-3333-002-2025-00066-01 POR TERAPIA FISICA Y ATENCION [VISITA] DOMICILIARIA POR FONIATRIA Y FONOAUDIOLOGIA”.
CUARTO: ORDENAR a la NUEVA EPS que dentro del término improrrogable de quince (15) días, contados a partir de la notificación de esta providencia, a través de los profesionales de la salud adscritos a la entidad valore integralmente a la señora Ana Luisa Castañeda de Ramírez con la finalidad de: (i) determinar las condiciones para la prestación del servicio de cuidador en casa, (ii) establecer si aquella requiere la prestación de los servicios de enfermería y (iii) evaluar la necesidad de la paciente para la atención integral en salud.
En el evento en que el médico tratante lo determine así, la accionada deberá garantizar tales servicios y remover todos los obstáculos administrativos y adelantar las gestiones necesarias para tal fin. ADVERTIR a la accionada que la negación de los servicios e insumos requeridos por la agenciada deberá estar suficientemente motivada en razones técnicas y científicas.
Dentro de la misma visita a realizar por el médico designado para evaluar la viabilidad del cuidador o enfermero, se valore, si la paciente requiere pañitos húmedos, guantes y crema anti-escaras. Dentro del concepto médico, el profesional de la salud encargado de la valoración deberá justificar, de manera clara, si la paciente requiere o no dichos insumos.
En caso de requerirlos, deberá indicar los componentes, la cantidad y la periodicidad de su suministro. Quinto: DESVINCULAR a COLSUBSIDIO del presente trámite tutelar. (….)”
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Contra la presente decisión no procede recurso alguno.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
CUARTO: EFECTUAR las anotaciones correspondientes en la plataforma SAMAI. Este fallo se discutió y aprobó en Sala de Decisión Ordinaria tal y como consta en el Acta No. 18 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, JUAN CARLOS BOTINA GOMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”