REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, Quindío, veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2019-00002-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Germán Antonio Martínez Granada Demandada: Municipio de Montenegro Instancia: Segunda ASUNTO A RESOLVER Procede el Tribunal a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 16 de noviembre de 2023 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia Quindío, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. PARTE DESCRIPTIVA
1. IDENTIFICACION DEL TEMA DE DECISIÓN1 1.1. Objeto de la demanda La parte actora pretende que se declare la nulidad del acto administrativo expedido el 31 de mayo de 2016 mediante el cual la entidad le negó el pago de las prestaciones sociales y la seguridad social por el tiempo que laboró como contratista entre el 13 de enero de 2014 al 31 de diciembre de 2015. 1 Expediente OneDrive- archivo 001 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2019-00002-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Germán Antonio Martínez Granada Demandada: Municipio de Montenegro Como consecuencia de lo anterior solicitó ordenar a la entidad el pago de todos los emolumentos dejados de percibir en dicho periodo, tales como; vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de cesantías, bonificación por servicios prestados, recargo nocturno ordinario y dominical, pago de horas extras diurnas y nocturnas y las demás prestaciones comunes devengadas por un empleado público en el Municipio de Montenegro.
De igual forma solicitó el pago de las cotizaciones obligatorias en pensión y salud que le correspondía asumir a la entidad y pidió que las sumas reconocidas sean ajustadas y actualizadas en los términos del artículo 187 del CPACA y se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos previstos en los artículos 192 y 195 ibíd, además de condenar en costas a la entidad. 1.2.
Razón, causa o fundamento de la pretensión La parte actora como fundamento de las pretensiones expuso en síntesis lo siguiente: - Que fue vinculado al Municipio de Montenegro a través de contratos de prestación de servicios desde el 13 de enero de 2014 al 31 de diciembre de 2015 así; i) contrato No 095 con un plazo de duración de 6 meses y 17 días y pagos mensuales de $832.000 para un total de $5.460.000 ii) contrato No 221 del 04 de noviembre de 2014 con plazo de 2 meses y pago mensual de $780.000 iii) contrato No 123 del 01 de abril de 2015 con plazo de 2 meses y pago mensual de $780.000 iv) contrato No 318 del 01 de junio de 2015 con plazo de ejecución de 5 meses y pagos mensuales de $780.000 v) contrato No 484 del 18 de noviembre de 2015 con plazo de ejecución de 1 mes y 13 días, pago inicial de $500.000 y pago final de $1.060.000. - Que el objeto de los contratos celebrados consistía en prestar sus servicios de apoyo a la gestión de la entidad para realizar actividades de vigilancia de las plantas físicas del Municipio en el lugar asignado según la necesidad de la entidad.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2019-00002-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Germán Antonio Martínez Granada Demandada: Municipio de Montenegro - Que para realizar la labor la entidad por medio del Jefe de personal programaba turnos semanales en la alcaldía, la casa de la cultura, la galería, complejo deportivo, coliseo, Pueblo Tapao y el matadero. - Que dichos turnos eran de 12 horas, de 6am a 6pm y en la noche de 6pm a 6am. - Que la supervisión según la cláusula sexta de cada contrato era ejercida por el Subsecretario Administrativo del Municipio de Montenegro, pero este delegaba la función en el Jefe de Personal. - Que en la ejecución de su labor debía presentarle al supervisor del contrato, informe de las labores mensuales, comprobar el pago de la seguridad social y todo lo relacionado con los permisos laborales, así como el cumplimiento de órdenes en cualquier momento sobre el modo, tiempo y lugar de trabajo. - Que mediante derecho de petición presentado el 10 de marzo de 2016, solicitó a la entidad la indemnización por el no pago de las prestaciones sociales, así como el pago de la seguridad social, solicitud que le fue negada con Oficio del 31 de mayo de 2016. - Que durante todo el tiempo de su relación contractual con el Municipio de Montenegro no le fueron reconocidas las prestaciones sociales a que tenía derecho. - Que en su calidad de vigilante de las instalaciones del Municipio de Montenegro siempre laboró de manera subordinada y cumplió un horario de 12 horas asignadas en turnos, además recibió permanentemente instrucciones de sus superiores inmediatos, por lo que se cumplen los requisitos de un contrato de trabajo con derecho a prestaciones sociales. 1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como fundamento de sus pretensiones, citó las siguientes disposiciones normativas: Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2019-00002-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Germán Antonio Martínez Granada Demandada: Municipio de Montenegro Artículos 2, 4, 6, 13, 25, 53, 90, 122, 123, 125 y 209 de la Constitución Política Artículos 5, 14 y 27 del Decreto 3135 de 1968 Artículo 32 de la Ley 80 de 1993 Artículos 11, 17, 24, 32, 33 y 40 del Decreto 1045 de 1978 Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006.
Expuso que el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 admite la contratación bajo la modalidad de prestación de servicios, siempre y cuando el servicio lo exija, por tener conocimientos especializados o por la falta de personal, sin que sea viable que las labores se vuelvan continuas. Citó además sentencias del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional y con base en ello argumentó que al haber prestado sus servicios al Municipio de Montenegro entre el 13 de enero de 2014 y el 31 de diciembre de 2015 en la modalidad de contrato de prestación de servicios profesionales como vigilante en diferentes instalaciones del Municipio, pero de manera subordinada, con prestación personal del servicio, cumplimiento de horario y remuneración mensual, surge el derecho a que sea reconocida la relación de trabajo que realmente tuvo y que se le paguen las prestaciones sociales a que tienen derecho los funcionarios de la entidad, así como el pago de la seguridad social que debía pagar el empleador por todo el tiempo de la relación laboral.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2 Mediante Auto proferido el 06 de octubre de 2023 el Juzgado de instancia tuvo por no contestada la demanda.
3. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA3 El Juzgado de primera instancia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para ello, abordó la naturaleza del contrato de prestación de servicios y la posición jurisprudencial vigente respecto al tema. Así mismo hizo alusión a la 2 Índice 12 SAMAI 3 Índice 17 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2019-00002-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Germán Antonio Martínez Granada Demandada: Municipio de Montenegro carga de la prueba cuando se demanda la materialización de una relación laboral por parte de una persona que cumple funciones de vigilancia. En cuanto al caso concreto y teniendo en cuenta la caducidad decretada al momento de admitir la demanda, centró la decisión únicamente en el reconocimiento de los aportes pensionales derivados de la relación laboral demandada.
Seguidamente abordó las pruebas documentales aportadas, concretamente los contratos suscritos entre las partes a partir de los cuales tuvo como acreditados los elementos constitutivos de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio y la remuneración. Frente a la subordinación, sostuvo que de acuerdo a la sentencia del Consejo de Estado proferida el 9 de marzo de 2023, Rad.66001-23-33-000-2014-00365-01 (1210-2019) este elemento en tratándose de funciones de vigilancia se presume, y por ende correspondía a la entidad desvirtuar la configuración del mismo.
En ese orden y como en el asunto se tuvo por no contestada la demanda y por lo tanto no se decretaron pruebas de su parte, concluyó que el elemento de la subordinación se entendía implícito en el desempeño de las funciones del demandante. A partir de lo expuesto declaró la nulidad del acto acusado y como consecuencia de ello la existencia de una relación laboral entre las partes en los periodos transcurridos del 04 de noviembre al 31 de diciembre de 2014, del 01 de abril al 31 de octubre de 2015 y del 18 de noviembre al 31 de diciembre de 2015.
A título de restablecimiento del derecho condenó al Municipio de Montenegro a reconocer al demandante el pago de los aportes en pensión en los periodos citados, tomando como base el valor de los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios con la verificación de los aportes a realizar por el demandante. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2019-00002-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Germán Antonio Martínez Granada Demandada: Municipio de Montenegro
4. RECURSO DE APELACIÓN4 La entidad demandada presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia en el cual reiteró en su integridad las excepciones propuestas al momento de contestar la demanda denominadas i) inexistencia de la relación laboral ii) inexistencia de obligación legal a cargo del Municipio de Montenegro y iii) Buena fe, al considerar que las mismas no fueran tenidas en cuenta por el juzgado de instancia en aplicación de un exceso ritual manifiesto.
De otro lado argumentó que “no se logra determinar con efectiva claridad que el demandante se encuentre en el supuesto de hecho expuesto por el Honorable Consejo de Estado que, tiene como consecuencia la presunción del principio de subsidiariedad cuando se demuestra la materialización de actividades referente a la guarda material de bienes muebles o inmuebles de las entidades públicas, por cuanto el promotor del medio de control cumplía funciones eminentamente (sic) temporales”.
5. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO5 No hubo pronunciamientos en esta instancia. II. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 1. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 y 247 del CPACA, esta Corporación resulta competente para conocer del recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia dictada en las presentes diligencias.
De otra parte, se precisa que los presupuestos procesales se encuentran reunidos, por lo que no hay inconvenientes de ninguna naturaleza. 4 Índice 19 SAMAI 5 Índice 10 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2019-00002-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Germán Antonio Martínez Granada Demandada: Municipio de Montenegro
2. PROBLEMA JURÍDICO Las razones aducidas por la entidad demandada en el recurso de apelación delimitan la competencia funcional del ad quem tal como lo dispone el artículo 328 del CGP6, aplicable por expresa remisión del art. 306 del CPACA7, luego el pronunciamiento de la segunda instancia abordará los siguientes aspectos: - Se debe revocar la decisión de instancia conforme a los argumentos contenidos en el recurso de apelación, que valga decir, reiteran las excepciones de mérito propuestas en la contestación de la demanda, la misma que fue rechazada por inoportuna? - Según el apelante, las labores ejecutadas por el demandante fueron temporales, y ello impide dar aplicación a la pauta jurisprudencial que señala que se presume la subordinación en el ejercicio de labores de vigilancia?.
3. TESIS DE LA SALA La Corporación sostendrá que los argumentos incorporados en la alzada y que corresponden a una réplica de las excepciones propuestas en la contestación de la demanda, y que no fueron tenidos en cuenta en el trámite de la primera instancia, no resultan oportunas para debatir la sentencia. De otro lado, verifica la Sala que de conformidad con la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado las funciones de vigilancia están sometidas necesariamente a la sujeción de reglas que permiten colegir la subordinación. Además, la temporalidad argüida por la entidad queda desvirtuada con las pruebas documentales aportadas, las cuales dan cuenta de la permanencia de la función requerida por el ente territorial y al no haberse hecho algún otro reparo a la decisión apelada se confirmará la misma. 6 Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley (…) 7 Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2019-00002-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Germán Antonio Martínez Granada Demandada: Municipio de Montenegro
4. FUNDAMENTO JURÍDICO FÁCTICO Las razones para resolver el problema jurídico planteado y sustentar la tesis expuesta son las siguientes: 4.1. Normatividad y jurisprudencia vigente sobre el trámite de presentación y sustentación del recurso de apelación. En materia de recursos ordinarios el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo consagró en los artículos 242 a 247 lo relacionado con las providencias susceptibles de reposición, queja, súplica y apelación. Esta disposición en el artículo 247 reguló el trámite de la apelación de sentencias así: “ARTÍCULO 247.
TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1. El recurso deberá interponerse y sustentarse ante la autoridad que profirió la providencia, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación. Este término también aplica para las sentencias dictadas en audiencia…” (Resaltado propio) Pese a que la norma determinó lo concerniente al trámite de interposición del recurso de apelación contra sentencias, y fijó como requisitos: i) el término de interposición y ii) la debida sustentación, no pormenorizó la manera en que se entendería satisfecho este último, por lo que se hace necesario acudir al CGP -en aplicación de lo dispuesto en el artículo 306 del CPACA-, así como a la jurisprudencia decantada sobre el tema.
Al respecto, el artículo 320 del Código General del Proceso indica que el objeto del recurso de apelación es “que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión…” Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2019-00002-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Germán Antonio Martínez Granada Demandada: Municipio de Montenegro Por su parte el Consejo de Estado8 ha reiterado que el recurso de apelación “permite el ejercicio del derecho de defensa de las partes, a través de la impugnación de la decisión judicial contenida en la sentencia judicial” y en ese orden ha sido enfático en la necesidad de que el recurrente cimiente en debida forma la impugnación. En este sentido en reciente decisión señaló: “(…) La apelación (…) exige que el recurrente confronte los argumentos expuestos por el fallador de primera instancia con sus propias razones de inconformidad, para determinar si las pruebas y el sustento jurídico han sido correctamente valorados.
El recurso de apelación es un instrumento judicial, en este caso, para impugnar una sentencia controvirtiéndola con argumentos que apunten a desvirtuarla total o parcialmente y sirvan de marco al juez de segunda instancia para llevar a cabo la función revisora que comporta tramitar y decidir una apelación. Esa función, que no es oficiosa, tiene que apoyarse en la argumentación contenida en la sustentación del recurso de apelación, que le debe servir al Ad quem (sic) para soportar la decisión de revocar o modificar la sentencia de primera instancia según lo pretendido por el apelante9” En consonancia con el objeto del recurso, el artículo 328 ibídem consagra los límites que fijan la competencia del Juez en segunda instancia en los siguientes términos: “ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia”.
Precisamente el órgano de cierre de esta Jurisdicción10, al referirse a los fines de la apelación y al marco de competencia del Juez en segunda instancia, ha expuesto lo siguiente: 8 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 11 de abril de 2024. Rad. 11001-03-28-000-2023-00075-01. CP. Pedro Pablo Vanegas Gil. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia del 26 de noviembre de 2009. Expediente 25000-23-27-000-2007-00024-01 (17272). M.P. William Giraldo Giraldo. 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 18 de marzo de 2024. Rad. 85001-23-31-000-2011-00091-01 (51.209). CP. José Roberto Sáchica Méndez. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2019-00002-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Germán Antonio Martínez Granada Demandada: Municipio de Montenegro “…el alcance del recurso de apelación -mecanismo de control de las decisiones judiciales-, no se dirige sin límite alguno a reprochar cualquier tipo de actuación e inconformidad generada en el curso del proceso, ni puede estar orientado a repetir el trámite acontecido en la primera instancia, pues fundamentalmente busca garantizar el principio de la doble instancia que, como regla general, está disponible para controvertir las decisiones judiciales que se reputan contrarias al ordenamiento jurídico11.
(Resalta la Sala) 27. Bajo esa arista, la doctrina ha considerado que el recurso de apelación conforma la herramienta más importante de concreción de tal principio, dado que constituye “(…) la forma más civilizada de expresar el descontento frente a providencias que nos son lesivas y evitar sus efectos (…) en virtud de ella será el (…) ad quem, (…) quien habrá de decidir la manifestación de inconformidad presentada por una de las partes, o terceros habilitados por intervenir, contra una providencia judicial”12. 28.
En ese contexto, si la aspiración de justicia que subyace al recurso de alzada tiene por finalidad que el superior revise la decisión de primer grado acusada de ser errática o de romper o lesionar el ordenamiento jurídico, resulta imprescindible que el recurrente determine mediante los cargos planteados, cuáles asuntos deben ser resueltos ante el superior jerárquico; razón por la cual no basta con la simple interposición del recurso, ni resulta suficiente repetir un argumento desprovisto de motivos de disenso, toda vez que los planteamientos de la apelación son los que definen los temas objeto de control, de cara a la decisión judicial que es cuestionada13.
(Negrilla propia) (…) la carga de sustentación que corresponde cumplir a la parte recurrente no se satisface con la llana indicación de discrepancia frente a la providencia recurrida, como tampoco con la solicitud de que se revoque para que se acceda a los intereses de la parte inconforme, y menos aún, con la simple reiteración de las razones expuestas en el curso de la primera instancia, bien sea en la demanda o en la contestación, en tanto que aquellas ya fueron objeto de comprobación y debate por parte del a quo.
Lo que la ley impone es que se ataquen los fundamentos de hecho y/o de derecho que sirvieron de sustento a la decisión de primer grado en aquello que se considere desfavorable, no solo por considerarla contraria a los intereses de quien la impugna, sino porque exista en realidad una razón por la que se considere que lo fallado no corresponde en derecho a una decisión acertada. 31.
Ciertamente, dado el marco de competencia fijado, al juez de la segunda instancia le está vedado construir tales motivos de disenso, pues si así lo hiciera, vulneraría el principio de imparcialidad14, el derecho al debido proceso de la contraparte15 e, incluso, incurriría en una nulidad por falta de competencia funcional, por manera que, su competencia material, la delimita los argumentos 11 Al respecto se pueden consultar, entre otras, las siguientes providencias de esta Subsección: sentencias del 6 de julio de 2022, expedientes. 44707 y 54666, sentencia del 17 de febrero de 2023, expediente: 62.136 12 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio.
“Código General del Proceso”, Segunda Edición, Dupré Editores, Bogotá, 2019. Pág. 802. Tomada de sentencia del 20 de mayo de 2022, Exp. 53800, Subsección A 13 El Consejo de Estado en casos similares se ha pronunciado en igual sentido, ver sentencias: (i) del 17 de marzo de 2010, radicación 2009-00045 (36838), (ii) del 9 de junio de 2010, radicación 1997-08775-01(19283), y (iii) del 14 de mayo de 2014, expediente 31469 14 “Cuyo fundamento constitucional se encuentra en el artículo 13 Superior, impone al juez la obligación de dar un trato igual a las personas que acuden a la administración de justicia”.
Corte Constitucional, sentencia C-450 de 2015. 15 Artículo 29 Constitucional Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2019-00002-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Germán Antonio Martínez Granada Demandada: Municipio de Montenegro de confrontación esgrimidos por el apelante y los aspectos decisorios del fallo de primer grado que son atacados por esta vía16. 32.
Sobre esa base, en el evento de advertirse la ausencia de una sustentación suficiente, adecuada o material del recurso de apelación, cuyos fundamentos sean simplemente afirmaciones genéricas y vagas, sin traer a colación planteamientos para cuestionar la providencia impugnada, al superior no le queda una opción diferente a la de confirmar el proveído apelado17” De lo anterior se desprende que el requisito de sustentación corresponde a los reparos que la parte desfavorecida con una decisión incorpora en el recurso de apelación, siendo precisamente esos argumentos el límite que tendrá el Juez en segunda instancia18 para emitir una sentencia de fondo. 4.2.
Normativa que regula los contratos de prestación de servicios La contratación por prestación de servicios con el Estado ha sido desarrollada legislativamente a través del Decreto ley 222 de 1983, la Ley 80 de 1993 y más recientemente por la Ley 190 de 1995. El artículo 32 de la Ley 80 lo define así: “Son contratos de prestación de servicios los que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se 16 En ese sentido, también se ha pronunciado la Corte Suprema de Justicia al señalar que “el deber de sustentar este recurso [el de apelación] consiste precisa y claramente en dar o explicar por escrito la razón o motivo concreto que se ha tenido para interponer el recurso, o sea para expresar la idea con un criterio tautológico, presentar el escrito por el cual, mediante la pertinente crítica jurídica se acusa la providencia recurrida a fin de hacer ver su contrariedad con el derecho y alcanzar por ende su revocatorio o modificación”.
Corte Suprema de Justicia, providencia del 30 de agosto de 1984. M.P. Humberto Murcia Ballén. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 4 de marzo de 2022, radicación 77001-23-31-000-2004-04217-01 (47098), Consejera Ponente: María Adriana Marín. En el mismo sentido, se pronunció esta Sección en sentencia del 3 de marzo de 2023, radicación: 44001-23-31-000-2009-00118-01 (53.968), con ponencia del suscrito magistrado. 18 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 17 de mayo de 2017. Rad. 05001-23-33-000-2014-00086-01(1019-16).CP. César Palomino Cortés. Ver también Sentencia del 16 de noviembre de 2017 proferida por la Sección Segunda. Subsección A. Rad. 68001-23-31-000-2006-01545-01(0177-15). CP. William Hernández Gómez: “(…) Debe recordarse que cuando el recurso de alzada lo interpone una sola de las partes, como en este caso, el juez de segunda instancia tiene limitada su competencia funcional no solo en virtud del principio de la non reformatio in pejus sino además por los motivos de inconformidad expresados por el recurrente respecto de la providencia objeto de censura.
Es por ello que no basta con la mera interposición del recurso. Se necesita la sustentación con el objeto de definir las cuestiones sobre las cuales ha de conocer el juez de la apelación ya que los aspectos de la providencia que no sean recurridos adquieren firmeza y, por ende, son ajenos a la competencia del ad quem…” (Resalta la Sala) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2019-00002-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Germán Antonio Martínez Granada Demandada: Municipio de Montenegro celebrarán por el término estrictamente indispensable.” (Subrayado y negrillas fuera de texto) Lo anterior denota que una de las características del contrato de prestación de servicios es la temporalidad de su vigencia, y por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado, es decir el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido.
En el evento de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter breve y excepcional para convertirse en permanente y ordinario, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de dar cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público se encuentre dentro de la respectiva planta y sus emolumentos previstos en el correspondiente presupuesto.
Si bien la legislación colombiana ha habilitado la posibilidad de acudir a la contratación de prestación de servicios en los casos y para los fines previstos en la Ley 80 de 1993, no es menos cierto que se encuentra implícito en ella los limitantes necesarios para evitar el abuso de esta figura jurídica. En igual sentido la Ley 790 de 2002, por medio de la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República, consagra: “ARTÍCULO
17. PLANTAS DE PERSONAL. La estructura de planta de los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas del orden nacional tendrán los cargos necesarios para su funcionamiento. En ningún caso los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes de conformidad con los decretos de planta respectivos.
En el evento en que sea necesario celebrar contratos de prestación de servicios personales, el ministro o el director del Departamento Administrativo cabeza del sector respectivo, semestralmente presentará un informe al Congreso sobre el particular.
PARÁGRAFO. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las entidades no podrán celebrar contratos de prestación de servicios con personas naturales, con la finalidad de reemplazar cargos que se supriman dentro del programa de renovación de la administración pública” (se subraya). Por su parte la Ley 734 de 2002, -estatuto único disciplinario-, consagró como falta gravísima: Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2019-00002-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Germán Antonio Martínez Granada Demandada: Municipio de Montenegro “Artículo 29.
Celebrar contrato de prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones legales”. Como puede observarse el contrato de prestación de servicios fue concebido para la satisfacción de ciertas necesidades de la administración pública y bajo específicas condiciones y por esa razón es el mismo ordenamiento jurídico el que establece no solo la prohibición de celebrar contratos de prestación de servicios para adelantar funciones propias de un empleo público previstas en la ley o en los reglamentos, sino que también sanciona al servidor que realice dicha contratación por fuera de los alcances, temporalidad y fines contemplados en el estatuto de contratación estatal.
Dicha prohibición contiene una importante garantía de protección a los derechos laborales de los servidores públicos, porque evita que se desnaturalicen las relaciones laborales y garantiza la efectividad de los derechos de estabilidad laboral, acceso al empleo público mediante el mérito y a los beneficios mínimos laborales consagrados en la Constitución Política.
Adicionalmente, el artículo 25 constitucional, establece que el trabajo es un derecho fundamental que goza " en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado.". De ahí que se decida proteger a las personas que bajo la figura de un contrato de prestación de servicios cumplan funciones y desarrollen actividades en las mismas condiciones que los trabajadores vinculados al sector público o privado, para que reciban todas las garantías de carácter prestacional, independientemente de las formalidades adoptadas por las partes contratantes. 4.3.
Jurisprudencia aplicable al caso. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional19 es claro que la potestad de contratación para prestar servicios por parte del Estado, solo podrá llevarse a cabo siempre y cuando (i) no se trate de funciones permanentes o propias de la entidad, (ii) cuando estas funciones no puedan realizarse con personal de planta de la entidad o (iii) cuando se requieran conocimientos especializados, toda vez que para prestar los servicios inherentes a su objeto social, se debe contar con 19 Corte Constitucional.
Sentencia C-614 de 2009. M.P. Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Septiembre 2 de 2009. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2019-00002-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Germán Antonio Martínez Granada Demandada: Municipio de Montenegro una planta de personal propia, idónea, adecuada y suficiente que les permita atender y desarrollar sus funciones20.
En ese orden de ideas, la figura del contrato realidad se aplica cuando se constata la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación continuada propia de las relaciones laborales21.
Al respecto la Sección Segunda del Consejo de Estado Unificó su jurisprudencia22, determinando entre otras cosas, el sentido y alcance que se le debe dar a la expresión “término estrictamente indispensable” del numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y fijó como regla que “…el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia.” (subrayas fuera del texto original); razón por la cual y en voces de lo señalado en la misma providencia: 20 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección segunda – Subsección “A”. Sentencia del 02 de junio de 2016. CP. Luis Rafael Vergara Quintero. Radicación número: 81001- 23-33-000-2012-00043-01(2496-14). Actor: Dennys Johana Cisneros Graz. Demandado: ESE Hospital San Vicente de Arauca. 21 Ver Sentencia de Unificación de Jurisprudencia CE-SUJ2-005-16. 22 Sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, adiada 09 de septiembre de 2021 “…para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial.
Lo anterior, sin perjuicio de otras pruebas que contribuyan a dar certeza sobre la auténtica naturaleza del vínculo laboral subyacente. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2019-00002-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Germán Antonio Martínez Granada Demandada: Municipio de Montenegro Acorde con lo expuesto, la utilización de la modalidad de contratación de prestación de servicios es esencialmente temporal u ocasional, y deberá estar justificado en la necesidad de prestación del servicio, cuyo objeto en ningún momento puede tornarse permanente, estando en cabeza de la parte actora, acreditar a partir de las respectivas pruebas, que las circunstancias que rodearon la ejecución del contrato evidencian una verdadera relación laboral.
De otro lado, con relación a la liquidación de las prestaciones a que haya lugar en los casos del denominado contrato realidad y de la prescripción de los derechos prestacionales surgidos de éste, la Sección Segunda del Consejo de Estado en su labor de unificación de la jurisprudencia -Artículo 271 de la ley 1437 de 2011-, profirió Sentencia fijando reglas23 que resultan vinculantes para todos los Jueces de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. 23 Dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de agosto de 2016 CE-SUJ2-005- 16: Síntesis de la Sala.
A guisa de corolario de lo que se deja consignado, respecto de las controversias relacionas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, han de tenerse en cuenta las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso-administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2019-00002-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Germán Antonio Martínez Granada Demandada: Municipio de Montenegro 4.4. Caso concreto. Para el Tribunal, la decisión de instancia debe confirmarse. Es así como en primera medida la Sala advierte que dentro de los argumentos de censura, el ente demandado introdujo las excepciones que en su momento procuró proponer en la contestación de la demanda, en tanto ésta se tuvo por no presentada en el curso de la primera instancia. En tal sentido sostuvo “a través del presente escrito, y en el término procesal oportuno para hacerlo, formulo RECURSO DE APELACIÓN (…) conforme a los argumentos que fueron expuesto en debida forma al momento de la contestación de la demanda y que, en aplicación irrefutable de un exceso ritual manifiesto por el juzgado de instancia, no fueron tenidos en cuenta al momento de adoptar la decisión que hoy se reprocha (…)” Si bien es cierto lo pretendido por la entidad es que se niegue el reconocimiento de la relación laboral y el consecuente pago prestacional a favor del señor Germán Antonio, lo cierto es que el recurso de apelación no es la etapa procesal para replicar argumentos -como son las excepciones- que debieron ponerse en consideración del A-quo de forma oportuna, y mucho menos para debatir las razones por las cuales no se tuvo por contestada la demanda, pues según se verifica en el expediente24 en su momento se le otorgó la oportunidad para subsanar las falencias que llevaron a esa decisión, sin manifestación alguna de su parte e incluso guardó silencio en la etapa de alegatos de conclusión. Al respecto, es preciso reiterar que para considerar debidamente sustentado el recurso de apelación éste debe indicar de manera concreta los aspectos que generan inconformidad, redactando éstos de forma específica y confrontándolos con los fundamentos de hecho y de derecho expuestos por el juez de instancia como sustento de la providencia recurrida, lo que en el caso bajo estudio no ocurre.
Es así que el Juzgado de instancia realizó unas consideraciones probatorias, normativas y jurisprudenciales para respaldar la decisión final de acceder parcialmente a las pretensiones, sin embargo en el recurso la entidad se limitó en gran parte a traer los argumentos que en su momento quiso incorporar a través de 24 Índice 10 SAMAI Juzgado Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2019-00002-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Germán Antonio Martínez Granada Demandada: Municipio de Montenegro la contestación de la demanda, sin contrastarlos de modo alguno con las valoraciones que hizo el a-quo para concluir la existencia de una verdadera relación laboral en razón del principio de la primacía de la realidad sobre las formas, siendo esas apreciaciones las que debía debatir fundadamente en su recurso.
Por lo tanto, las disertaciones replicadas en el recurso de apelación no serán objeto de pronunciamiento en esta instancia, pues en ningún aparte se expresa cuál es el desacuerdo con la decisión apelada y las conclusiones de la sentencia que deben ser revisadas con base en esos razonamientos. De otro lado, se verifica que en la alzada se cuestionó el análisis realizado por el a- quo en torno al elemento de subordinación, al considerar que el demandante “cumplía funciones eminentemente temporales” y ello en criterio de la entidad impide aplicar la posición jurisprudencial adoptada por el Consejo de Estado frente a la contratación de prestación de servicios de vigilancia. Para resolver la cuestión debatida y conforme a los documentos aportados con la demanda25 se logra constatar que el señor Germán Antonio Martínez Granada estuvo vinculado al Municipio de Montenegro a través de contratos de prestación de servicios para realizar actividades de vigilancia en las plantas físicas de la entidad en los siguientes periodos;
CONTRATO u ORDEN LABOR U OFICIO PLAZO DE EJECUCIÓN VALOR DE CONTRATO 221 Prestación de servicios de apoyo a la gestión de la entidad para realizar actividades de vigilancia de las plantas físicas del Municipio, en el lugar asignado de acuerdo con la necesidad de la entidad 04 de noviembre al 31 de diciembre de 2014 $1.560.000 25 Cuaderno principal – Pág. 21 ss Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2019-00002-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Germán Antonio Martínez Granada Demandada: Municipio de Montenegro 123 Prestación de servicios de apoyo a la gestión de la entidad para realizar actividades de vigilancia de las plantas físicas del Municipio, en el lugar asignado de acuerdo con la necesidad de la entidad 01 de abril al 31 de mayo de 2015 $1.560.000 318 Prestación de servicios de apoyo a la gestión de la entidad para realizar actividades de vigilancia de las plantas físicas del Municipio, en el lugar asignado de acuerdo con la necesidad de la entidad 01 de junio al 31 de octubre de 2015 $3.900.000 484 Prestación de servicios de apoyo a la gestión de la entidad para realizar actividades de vigilancia de las plantas físicas del Municipio, en el lugar asignado de acuerdo con la necesidad de la entidad 18 de noviembre al 31 de diciembre de 2015 $1.560.000 Así mismo se acreditó que para el cumplimiento de dichas funciones se establecían cuadros de turnos, en los que se asignaban los días y espacios físicos de la entidad donde se debía prestar el servicio de vigilancia. Como lo estableció el a-quo, de los contratos allegados se infiere el elemento de prestación personal del servicio teniendo en cuenta que éstos debían desarrollarse en las dependencias del Municipio de Montenegro.
De igual forma se corrobora el elemento de remuneración, toda vez que aparece especificado el monto cancelado en cado periodo. Ahora en lo que atañe a la continua subordinación, la Jurisprudencia ha establecido que es el presupuesto más importante de la relación laboral, pues definitivamente éste entraña la dependencia, permanencia y sometimiento del cual se encuentra revestida una verdadera relación laboral26. 26 Al respecto ver: i) Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, Sección Segunda Subsección A, sentencia del 13 de febrero de 2014, radicado interno 2397-07, CP Luis Rafael Vergara Quintero, y, ii) Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2019-00002-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Germán Antonio Martínez Granada Demandada: Municipio de Montenegro Precisamente respecto a las labores de vigilancia o celaduría, el Consejo de Estado ha sostenido de manera pacífica que carecen de autonomía e independencia, siendo plausible concluir que son en esencia actividades subordinadas.
Al respecto el órgano de cierre ha señalado27: “En cuanto a la eventual autonomía predicable de las funciones de vigilancia, ésta Sección ha convenido en acoger la posición según la cual, los vigilantes carecen de la misma, en virtud de las labores ejercidas. Frente a este tópico, es oportuno recordar la posición pacifica que esta Sección ha esbozado al respecto, al señalar que «si una persona presta servicios como vigilante por varios años resulta inadmisible afirmar que realiza actividades temporales e independientes, siendo que la labor contratada por la entidad exige que se brinde el servicio de seguridad en forma permanente para poder funcionar con total tranquilidad.
Carecería de cualquier lógica que los servicios de vigilancia se prestaran ocasionalmente, siendo que la seguridad de la entidad puede verse afectada en cualquier momento, lo que exige la presencia continua de una persona que ofrezca y garantice la guarda de la misma. Lo anterior permite concluir que para cumplir con las labores de vigilancia, la persona contratada para tal fin, debe atender y obedecer las órdenes de sus superiores, a quienes les corresponde determinar en qué forma, horario y dependencia se debe prestar el servicio, es decir, que el elemento de la subordinación es indispensable para que se pueda desarrollar tal servicio.» Además, en un caso donde se debatía la configuración de la relación laboral, se puntualizó que el demandante, quien se desempeñaba como celador «no contaba con autonomía e independencia porque estaba sometido a horarios y turnos de Seguridad debido a la naturaleza de sus funciones, es decir era dependiente y sometido a la subordinación, elementos propios de la relación laboral, no de un contrato de prestación de servicios.
Al desvirtuarse el vínculo contractual es procedente la declaración del “Contrato Realidad”, que si bien no puede tener la misma connotación del empleado vinculado mediante una relación legal y reglamentaria, sí genera un trato similar al que tiene un empleado público que ejerce las mismas funciones.» 28 En otra providencia se indicó que «del empleo mismo se deduce su falta de libertad para llevar a cabo las funciones de Celador e igualmente que no se trataba de labores de carácter científico, siendo necesaria además la prestación personal del servicio dentro de los horarios regulares de funcionamiento de la Entidad y la remuneración igualmente está probada.
En consecuencia, los servicios que prestó el actor, de manera personal, dependiente o subordinada, cumpliendo un horario de trabajo, desde el 5 de febrero de 1999 al 1 de marzo de 2000 desvirtúan la existencia del contrato de prestación de servicios y en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades subsección A, sentencia del 22 de abril de 2015, radicado interno 1013-14, CP Alfonso María Vargas Rincón. 27 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia del 11 de mayo de 2017. Expediente Nº: 660012333000201300214 01 (3963-2014). Ordinario: Nulidad y restablecimiento del derecho. Demandante: Raúl Antonio Cataño Trejos. Demandado: Municipio de Pereira – Secretaría de Educación. 28 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección B C.P.: Bertha Lucia Ramírez De Páez Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil doce (2012) Radicación número: 13001-23-31-000-2001-00031-02(0031-10) Actor: Hernán Bello Torres Demandado: Distrito de Cartagena de Indias y otro.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2019-00002-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Germán Antonio Martínez Granada Demandada: Municipio de Montenegro establecidas entre los sujetos de la relación laboral (artículo 53 Constitución Política), es necesaria la protección especial del Estado, que garantiza el artículo 25 de la Carta política.»29 (Resaltado propio) La entidad cuestiona en el recurso la configuración del contrato realidad ante la presunta ausencia del elemento de la subordinación, sin discutir ninguno de los otros elementos o el periodo de reconocimiento hecho en primera instancia. Al respecto y de las pruebas documentales practicadas la Sala puede establecer que en la relación entablada entre el demandante y la entidad no mediaba autonomía. Esto porque además de tener que prestar los servicios en un horario determinado y dentro de las instalaciones de la entidad, la naturaleza de las funciones que le eran asignadas permite concluir que para el cumplimiento de estas debía someterse a claros parámetros que desbordan la existencia de una mera coordinación. En tal sentido la cláusula segunda de los contratos describe las siguientes obligaciones que implicaban para el demandante una clara sujeción a la entidad: • Vigilar las plantas físicas del municipio, según las indicaciones del Subsecretario Administrativo, de acuerdo con la necesidad de la entidad. • Recibir oportunamente en el sitio programado y en condiciones óptimas para realizar las actividades de vigilancia. • Entregar oportunamente en el sitio programado y en condiciones óptimas para realizar las actividades de vigilancia. • Realizar actividades básicas de barrido, trapeado y aseo general en el sitio que le corresponda vigilar, sin que ello implique conservación o mantenimiento de los bienes inmuebles. • Velar por el buen estado del inmueble entregado para su vigilancia. 29 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A C.P.: Alfonso Vargas Rincón Bogotá, D.C., dos (2) de mayo de dos mil trece (2013) Radicación número: 05001-23-31-000-2004-03742-01(2027-12) Actor: Lizardo Antonio Restrepo Puerta Demandado: Municipio de Medellín Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2019-00002-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Germán Antonio Martínez Granada Demandada: Municipio de Montenegro • Atender las recomendaciones del funcionario designador para ejercer la supervisión del contrato con el fin de lograr una adecuada ejecución del objeto contractual y el cumplimiento de los fines estatales. • Las contenidas en el Manual de Contratación del Municipio (…) que considere pertinente el supervisor del contrato de acuerdo con la naturaleza misma del objeto contractual.
A partir de lo anterior, la Sala encuentra acreditado el elemento de subordinación, pues el Municipio de Montenegro impuso al señor Germán las condiciones de tiempo, modo y lugar, para desarrollar sus labores de vigilante, sin que le hubiere asistido ningún tipo de independencia, pues se encontraba sujeto al cumplimiento de un horario (turnos), al cumplimiento de órdenes y supervisión permanente de un superior, lo cual permite colegir que la prestación de los servicios del demandante no se daban de forma libre ni autónoma, y contrario a lo argumentado por la entidad dichas funciones no podían ser temporales, pues la naturaleza de las mismas requerían de la permanencia del demandante para garantizar la seguridad de la entidad pública.
Es de anotar que en torno a la subordinación que acompaña a las actividades de vigilancia el Consejo de Estado30 ha sido reiterativo en señalar que “por la esencia de las actividades a desarrollar, este tipo de objetos contractuales implican de manera inescindible el elemento de la subordinación. En tal sentido, el servicio de vigilancia o celaduría, así contratado también se encuentra desprovisto de la transitoriedad o temporalidad que reviste una vinculación de carácter contractual” Y más recientemente al referirse a la subordinación y coordinación el órgano de cierre31 señaló lo siguiente;
“54. Lo anterior denota una sujeción y dependencia de quien ejerce el cargo de vigilante y/o conserje al servicio de colegios del municipio de Pereira, al tiempo que corrobora que no puede dejar de existir imposición de órdenes en la ejecución de su objeto contractual para desempeñar esa labor, la cual no puede considerarse prestada de forma autónoma pues el celador no puede decidir en 30 Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 23 de mayo de 2024. Rad. 66001233300020160070401 (2195-2020). 31 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 20 de febrero de 2025. Rad. 66001-23-33-000-2020-00577-01 (5225-2022) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2019-00002-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Germán Antonio Martínez Granada Demandada: Municipio de Montenegro qué lugares presta el servicio ni en qué horario.
Es más, ni siquiera puede ausentarse del trabajo sin causa previa y debidamente justificada pues pondría en riesgo los bienes confiados a su cuidado. 55. Se aclara que la situación descrita en el sub judice no corresponde a la que es propia del principio de coordinación, que «consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, pero en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito»32. 56.
Otra es la subordinación, «en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, este cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que a este respecto le asista ningún tipo de independencia»33 Por lo expuesto, y atendiendo entonces que la relación de trabajo se encuentra constituida por los tres elementos descritos y la función permanente señalada por la Corte Constitucional34, el Tribunal estima que los mismos se encuentran acreditados, y no se pudo verificar la libertad o autonomía del demandante en el ejercicio de sus funciones.
EN CONCLUSIÓN, la Corporación procede a confirmar la decisión de instancia al encontrar acreditado el elemento de la subordinación.
5. CONDENA EN COSTAS De conformidad con los artículos 188 del CPACA y 365 y 366 del CGP no se condenará en costas a la entidad demandada toda vez que en esta oportunidad no hay prueba de su causación. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Quindío, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 3 de noviembre de 2022, radicado 63001-23-33-000-2020-00365-01 (2181-2022).
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter 33 Ibidem. 34 Sentencia C-614 de 2009, atrás transcrita. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2019-00002-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Germán Antonio Martínez Granada Demandada: Municipio de Montenegro
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 16 de noviembre de 2023 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia Quindío, por las razones expuestas.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Cumplido lo anterior, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. El proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado en Sala Segunda de Decisión según consta en Acta No. 16 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”