República de Colombia Tribunal Administrativo del Quindío -Sala Segunda de Decisión- Armenia, Quindío, ocho (08) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente: ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-3333-005-2024-00148-01 Demandante: Laura Milena Huertas Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional Municipio de Armenia 005-2025-119 CONSIDERACIONES INICIALES ASUNTO El Tribunal Administrativo del Quindío, resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el cinco (05) de diciembre de 2024 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
La demanda1. La demandante presenta demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con la finalidad que se “inaplique por ilegal” el Decreto Nacional 284 de 2024 que derogó el Decreto 887 del 2 de junio de 2023, que a su vez derogó el Decreto 449 de 2022, que asimismo derogó el Decreto 965 de 2021 y que con posterioridad derogó el Decreto 319 de 2020; de igual manera, se declare la nulidad de los decretos que lo modifiquen, adicionen, aclaren o revoquen, en relación con la asignación salarial que correspondió a la categoría 2BE, teniendo de presente que los salarios de tres (3) años con anterioridad a la fecha de realización de la reclamación, debieron ser superiores a lo ordenado por estas disposiciones del orden nacional, expedidas en virtud de lo establecido en la ley 4 de 1992 y en el artículo 46 del Decreto Ley 1278 de 2002 e inaplicar igualmente, los demás decretos nacionales que sean expedidos con posterioridad a la fecha de 1 Expediente digital SAMAI – Juzgado.
Índice 002 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-3333-005-2024-00148-01 Demandante: Laura Milena Huertas Demandado: Municipio de Armenia – Ministerio de Educación Nacional -FNPSM presentación de la demanda, que modifiquen “la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media” que corresponden a los incrementos salariales que se realicen irregularmente con posterioridad al año 2024 y hasta momento de la ejecutoria de la presente sentencia, y se realicen las siguientes declaraciones a modo de nulidad y de restablecimiento del derecho: “SEGUNDA: Que se DECLARE LA NULIDAD del acto administrativo 2024- EE-058232, proferido por CRISTIAN OSWALDO CARMONA SANCHEZ, Jefe Oficina Asesora De Planeación Y Finanza de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, en cuanto le negó a mi poderdante el derecho a la diferencia en el incremento salarial que fue decretado de manera indiscriminada y desigual en el año 2009 para el grado en el escalafón docente 2AE, con ocasión que fue realizado un incremento del 15,61%, por medio de los Decretos Nacionales 702 y 1238 de 2009, proferidos por el MEN, mientras que el incremento efectuando a la categoría del escalafón 2BE a la que pertenece mi representado (a), fue injustamente solo del 7.67% para su salario en el año 2009.
TERCERA: Que se DECLARE LA NULIDAD total del acto administrativo ARM2024EE005019, proferido por PAULA ANDREA HUERTAS ARCILA, Secretaria de Educación del MUNICIPIO DE ARMENIA en cuanto le negó a mi poderdante el derecho a la diferencia en el incremento salarial que fue decretado de manera indiscriminada en el año 2009 para el grado en el escalafón docente 2AE, con ocasión que fue realizado un incremento del 15,61%, por medio de los Decretos Nacionales 702 y 1238 de 2009, proferidos por el MEN, mientras que el incremento efectuando a la categoría del escalafón 2BE a la que pertenece mi representado (a), fue injustamente solo del 7.67% para su salario en el año 2009.
CUARTA: Declarar que mi mandante, perteneciente a la categoría 2BE del Escalafón Nacional Docente, tiene derecho a que la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y MUNICIPIO DE ARMENIA–, de acuerdo al artículo 21 del Decreto - Ley 1278 de 2002, reconozca el pago de las diferencias salariales causadas en los últimos tres (3) años anteriores a la reclamación realizada, por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal y las que se lleguen a causar en el futuro, con ocasión de la diferencia en el incremento salarial que fue decretado de manera indiscriminada y desigual en el año 2009 para el grado en el escalafón 2AE, equivalente 15,61%, por medio de los Decretos Nacionales 702 y 1238 de 2009, proferidos por el MEN, mientras que el incremento efectuado a la categoría del escalafón al que pertenece mi mandante que es 2BE, injusta e ilegalmente solo fue del 7.67% para su salario en el año 2009 y que esta diferencia salarial, tenga efectos fiscales adicionales hacia el futuro.
(…) PARTE CONDENATORIA Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-3333-005-2024-00148-01 Demandante: Laura Milena Huertas Demandado: Municipio de Armenia – Ministerio de Educación Nacional -FNPSM PRIMERA: Condenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y AL MUNICIPIO DE ARMENIA al reconocimiento y pago de los dineros al docente oficial que represento, perteneciente a la categoría 2BE, de acuerdo al artículo 21 del Decreto -Ley 1278 de 2002, de las diferencias salariales causadas en los últimos tres (3) años anteriores a esta petición por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal y las que se lleguen a causar adicionalmente en el futuro, con ocasión de la diferencia en el incremento salarial que fue decretado de manera indiscriminada e ilegal en el año 2009 para el grado en el escalafón 2AE, equivalente al 15,61%, por medio de los Decretos Nacionales 702 y 1238 de 2009, proferidos por el MEN, mientras que el incremento salarial efectuado a la categoría del escalafón al que pertenece mi mandante que es la categoría 2BE, fue ajustada irregularmente solo con el 7.67% para su salario en el año 2009, ordenándose reconocer tres (3) años hacia atrás contados desde el momento en que se realizó la reclamación. (…) SEGUNDA: Condenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y AL MUNICIPIO DE ARMENIA el reconocimiento y pago de la reliquidación de la prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, bonificación pedagógica, horas extras y demás emolumentos percibidos por mi representado en los últimos tres (3) años anteriores a la reclamación por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal y los que se llegaren a causar hacia el futuro, producto de la cancelación de las diferencias salariales que se causaron y que fueron solicitadas oportunamente a las entidades demandadas.
TERCERA: Condenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y AL MUNICIPIO DE ARMENIA, el valor de las diferencias salariales que, por concepto de cesantías anualizadas, se hayan causado en estos últimos tres (3) años anteriores a haber realizado la reclamación, a favor de mi representado y las diferencias salariales que puedan causarse en el futuro, con ocasión de lo solicitado en este medio de control.
CUARTA: Condenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y AL MUNICIPIO DE ARMENIA el reconocimiento y pago al docente los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo aplicadas desde el momento en que debió pagarse cada mensualidad y hasta que se haga efectivo el pago de estas diferencias salariales.
QUINTA: Condenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y AL MUNICIPIO DE ARMENIA, el reconocimiento y pago de los intereses moratorios a mi poderdante a partir del día siguiente de la fecha de la ejecutoria de la providencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectúe el pago de los dineros a los que haya lugar, según el artículo 192 del C.P.A.C.A. SEXTA: Condenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y AL MUNICIPIO DE ARMENIA dar cumplimiento al fallo que se dicte dentro de este proceso en el término de 30 días contados desde la Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-3333-005-2024-00148-01 Demandante: Laura Milena Huertas Demandado: Municipio de Armenia – Ministerio de Educación Nacional -FNPSM comunicación de este tal como lo dispone el artículo 192 y siguientes del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
SÉPTIMA: Condenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y AL MUNICIPIO DE ARMENIA, lo relativo a las costas de conformidad con lo estipulado en el Artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual se rige por el artículo 19 de la Ley 1395 de 2010.” Fundamento fáctico. Se indicó que la demandante como docente presentó reclamación administrativa ante la Secretaría de Educación del Municipio de Armenia y ante el Ministerio de Educación Nacional, solicitando el incremento salarial deprecado en este proceso, es decir, el que fue fijado para el grado de escalafón 2AE en aplicación al 2BE, pues, indicó que, en el año 2008 y 2009, en contravía a lo establecido en los artículos 13 y 53 de la Constitución Política, de los artículos 3, 4 y 6 de la Ley 4 de 1992 y, de los artículos 46 y 49 del Decreto Ley 1278 de 2002, se determinaron incrementos salariales de manera indiscriminada como docente oficial perteneciente a la categoría 2B del escalafón del año 2009 (incremento solo del 7.67%), con relación con el incremento salarial diferenciado que fue determinado para la categoría 2AE (incremento del 15.61%), por medio de los Decretos Nacionales 702 y 1238 de 2009.
Petición negada mediante respuesta del 28 de febrero del 2024 y del 17 de marzo siguiente, de manera correspondiente, mediante actos administrativos 2024-EE- 058232 expedido por la Nación – Ministerio de Educación Nacional y ARM2024EE5019 expedido por el Municipio de Armenia. Considera que la desigualdad en el aumento de los salarios genera un incremento desigual en los años subsiguientes, aun cuando desde entonces se ha mantenido un incremento igual para los escalafones 2AE y 2BE.
Asegura que el incremento desigual en los años 2008 y 2009 para las categorías docentes 2AE y 2BE genera una disminución de la base salarial que causa en las anualidades siguientes, lo que crea una diferencia salarial año por año, desde el 2009 y un perjuicio para el demandante. Conforme una proyección que realiza considera la existencia de una diferencia salarial, solo por los tres años anteriores a la presentación de la demanda, equivalente a $13.859.452.
Así, señala que el actuar de las entidades demandadas va en contravía de la ley, jurisprudencia y de los mandatos constitucionales. Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-3333-005-2024-00148-01 Demandante: Laura Milena Huertas Demandado: Municipio de Armenia – Ministerio de Educación Nacional -FNPSM Normas violadas y concepto de la violación La parte actora consideró que los actos cuestionados vulneran la siguiente normatividad: • Artículo 137 del CPACA. • Artículos 13 y 53 de la Constitución Política. • Artículos 1, 3, 4 y 6 de la Ley 4 de 1992. • Artículo 46 y 49 del Decreto Ley 1278 de 2002.
Considera que en las anualidades del 2008 y 2009, el Gobierno expidió los Decretos 624, 714 y 1407 de 2008 y los Decretos 702 y 1238 de 2009 y fijó los salarios para todos los docentes pertenecientes al Decreto Ley 1272 de 2002, los cuales se dieron de manera irregular, pues, afectaron la base salarial del sector, lo que incluye a la parte demandante, ya que, al decretar los incrementos salariales posteriores, se toma una base diferente y en virtud a un incremento violatorio del principio de igualdad.
Agregó que los primeros incrementos salariales (años 2005, 2006 y 2007) se realizaron para los profesores que ingresaron a la carrera docente del Decreto Ley 1278 de 2002 de manera igualitaria, pero en los años 2008 y 2009 hubo rompimiento a los principios de igualdad, trabajo digno y progresividad. Si bien en adelante los incrementos fueron iguales desde el año 2010 al 2023, pero habiendo causado una diferencia en la base salarial que se ha postergado en el tiempo.
Indicó también que la ilegalidad de los actos administrativos demandados surge porque a los docentes de la categoría 2B se les exige una mayor preparación académica, mayor tiempo de periodo de prueba, mayor exigencia en los títulos que al grado 2A, por ello, si el Gobierno pretendía realizar un incremento superior a alguna de las dos categorías, debería haber efectuado un juicio de los principios de progresividad, igualdad, transparencia, objetividad, méritos, buen servicio y favorabilidad, circunstancia que no aconteció y por ende los actos administrativos no fueron expedidos conforme a las normas en que deberían haberse fundado.
Además, señaló que las entidades demandadas se limitaron a dar una respuesta masiva y no analizaron cada caso particular. Señaló que, no tiene fundamento que desde el año 2008 las diferencias en los aumentos fueran indiscriminadas, pues como docente oficial perteneciente a la categoría 2B del escalafón del año 2008 el incremento fue 5.69 %, mientras que para la categoría 2A fue del 14.11%, así como también desde el año 2009, pues Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-3333-005-2024-00148-01 Demandante: Laura Milena Huertas Demandado: Municipio de Armenia – Ministerio de Educación Nacional -FNPSM como docente perteneciente a la categoría 2B del escalafón del año 2009 el incremento fue del 7.67%, mientras que el de la categoría 2A fue del 15.61%.
Así, indicó que es injustificado que para el grado 2B se haya realizado un aumento del 5.69% y del 7.67%, mientras que para el grado 2A se haya realizado un incremento del 14.11% y el 15.61%, generando una desigualdad entre los docentes oficiales, y un desmejoramiento de los primeros grados en sus condiciones laborales. Manifestó que, si bien es cierto que la transgresión alegada ocurrió con la expedición de los Decretos Nacionales 624, 714 y 1407 de 2008, y de los Decretos Nacionales 702 y 1238 de 2009, al estar limitada su vigencia a estas anualidades, se derogaron con la nueva normatividad que fijaba los incrementos salariales anualmente, que fueron los Decretos 1367 de 2010, 1027 de 2011, 826 de 2012, 1001 de 2013, 742 de 2014, 1116 de 2015, 120 de 2016, 980 de 2017, 316 de 2018, 1016 de 2019, 319 de 2020, 965 de 2021, 449 de 2022 y 887 de 2023, todos ellos derogados, y por ende, no son susceptibles de control judicial.
Sin embargo, teniendo en cuenta que el reajuste salarial anual se encuentra incorrecto desde el año 2009 y que esa fue la base para fijar los subsiguientes incrementos, solicitó que se deje sin efectos el único Decreto que se encuentra vigente por la excepción de inconstitucionalidad, que es el Decreto Nacional 284 de 2024, el cual fijó el incremento salarial para el año 2024.
Contestación de la demanda. Nación – Ministerio de Educación Nacional2. Se opuso a las pretensiones de la demanda y se pronunció frente a cada uno de los hechos. Para tal efecto, realizó un recuento del marco legal de la competencia para fijar el régimen salarial de los docentes y argumentó que debe tenerse en cuenta que la demanda parte de una premisa equivocada que consiste en equiparar las condiciones de formación y experiencia del grado 2 nivel B con especialización, con el grado 2 nivel A con especialización, para reclamar que el porcentaje de mejoramiento salarial de uno y otro grado y nivel sean iguales, en tanto, no pueden equipararse por las condiciones de los que ocupan uno y otro grado y nivel.
De ahí que no sea admisible la presunta vulneración al artículo 13 y 53 de la Constitución Política; además, porque, justamente, el escalafón contempla 2 SAMAI Índice 0007– Juzgado. Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-3333-005-2024-00148-01 Demandante: Laura Milena Huertas Demandado: Municipio de Armenia – Ministerio de Educación Nacional -FNPSM diferencias entre los grados que lo integran.
Agregó que no es aplicable el principio “a trabajo igual, salario igual” porque este se predica de la igualdad basada en el ejercicio homogéneo de funciones que le corresponde a un empleo con mayor remuneración y en cumplimiento exacto de requisitos o perfiles para desempeñar la misma actividad, pues, el trato discriminatorio procede únicamente en el caso de pares, no entre similares, como ocurre en el presente, toda vez que la clasificación del grado 2 nivel A con especialización corresponde a unas condiciones distintas a las del grado 2 nivel B con especialización, como lo son la experiencia y la formación requeridas y, puntualizó que, entre un docente y otro, existe una diferencia salarial congruente con su ubicación en el escalafón, vale decir, el docente ubicado en el grado 2B percibe una remuneración mayor a la de quien se encuentra ubicado en el grado 2A.
Se refiere frente al control de legalidad de los actos administrativos de carácter general, en el caso de los decretos de salarios, así estén derogados, en aras de la legalidad, puede agotarse el correspondiente juicio de nulidad, contrario a lo pretendido por el actor, que se hace a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Frente a los actos administrativos demandados, sostiene que en los años 2008 y 2009 se tuvieron en cuenta los factores formación y experiencia para aumentar incluso la asignación básica mensual de los docentes, lo que a la postre serviría como parámetro para los aumentos salariales subsiguientes, y han ido incrementado en la misma proporción en que se aumentó su remuneración; expresó que en un ejercicio de legalidad o de igualdad no se advierte una diferencia injusta, contraria a la norma superior, habida cuenta que, la demandante sustenta su argumento en operaciones aritméticas que dan como resultado en cada caso un porcentaje que, no puede catalogarse como injusto por el solo hecho del resultado.
Por otra parte, interpuso las excepciones de mérito de: i.) presunción de legalidad de los actos administrativos, ii.) prescripción, iii.) falta de legitimación en la causa y iv.) la excepción genérica. El municipio de Armenia. En el término legal para pronunciarse guarda silencio. Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-3333-005-2024-00148-01 Demandante: Laura Milena Huertas Demandado: Municipio de Armenia – Ministerio de Educación Nacional -FNPSM Sentencia apelada3.
La a quo realiza un resumen de los hechos, pretensiones y de los fundamentos de derecho que presenta la demanda, como de la contestación. Define como problemas jurídicos los siguientes: “¿Debe inaplicarse por ilegal el Decreto Nacional 284 de 2024 y los demás que le antecedieron hasta el año 2008, por cuánto para la anualidad 2009, estos aumentos, porcentualmente, no fueron iguales para todo el personal docente regido por el decreto -ley 1278 de 2002? De ser así: ¿Son nulos los actos administrativos acusados, por los cuales se negó el reajuste de la base salarial y prestacional de la parte actora desde el año 2009 en adelante, por vulneración del derecho a la igualdad y el principio de favorabilidad?.” Para dar respuesta a ello, su tesis indica que el Escalafón Docente “es un sistema nacional de clasificación de los educadores de acuerdo con su preparación académica, experiencia docente y méritos reconocidos, que garantiza la permanencia en la carrera docente y permite asignar el correspondiente salario”.
Conforme el artículo 46 del Decreto Ley 1278 de 2002, el salario de ingreso a la carrera docente debe ser superior al que devengaban los educadores regidos por el Decreto Ley 2277 de 1979 y en lo que respecta a los incrementos mínimos de los salarios, debe tenerse en cuenta el derecho de todo trabajador de mantener el poder adquisitivo del salario, para lo cual, se ha establecido que estos ingresos se incrementen, por lo menos, teniendo en cuenta el IPC del año inmediatamente anterior, lo que garantiza una remuneración mínima, vital y móvil para el empleado.
Considera que los efectos del fenómeno inflacionario, permiten que algunos puedan recibir un incremento salarial mayor que otros; y para determinar el criterio de diferenciación, la Corte Constitucional precisó que un ingreso medio o justo medio constituye un criterio aceptable para diferenciar qué empleados gozan de esa protección reforzada del derecho en mención, el cual se ha establecido en dos (02) salarios mínimos, de modo que quienes devenguen una suma superior a ello, podrán ser objeto de limitación del derecho o diferenciación, siempre que se cumplan con otros parámetros de justificación y razonabilidad; mientras que, si el empleado devenga una suma inferior se convierte en sujeto de protección reforzada. 3 SAMAI TRIBUNAL: Documento 006 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-3333-005-2024-00148-01 Demandante: Laura Milena Huertas Demandado: Municipio de Armenia – Ministerio de Educación Nacional -FNPSM En tal virtud, no toda desigualdad o diferencia de trato en materia salarial constituye una vulneración de la Constitución, de tal suerte que, esa diferencia demandada entre los escalafones 2BE y 2BA, se considera justificado en los niveles de estudio, experiencia y escalafón en los que estos se encuentran, además no se pudo demostrar que al aumentarle el salario en mayor proporción a los docentes de la 2AE se vulneraran los derechos a la igualdad de los del nivel 2BE, simplemente, por no estar en el mismo escalafón, lo que los ubica en diferentes niveles académicos y demás criterios de preparación y mérito.
De igual manera, sostiene que el escalafón 2 A es el primero en dicha categoría, lo que significa que su base salarial no es la más alta, por lo que es constitucionalmente valido que se aplique un mayor porcentaje de aumento a su base salarial. Conforme lo anterior, se decide negar las pretensiones de la demanda. Recurso de apelación4.
En término la parte actora presenta recurso de apelación, sus fundamentos se centran en señalar que la decisión judicial: (i) Realizó un análisis fragmentado sobre la vulneración del derecho a la igualdad y en consecuencia, no se efectuó un estudio exhaustivo y razonado sobre la ausencia de justificación sobre la sustentación debida al momento de fijarse los incrementos desiguales de los años 2008 a 2011, sin que se extendiera dicho tratamiento a los años 2005 a 2007 y 2012 en adelante y, (ii) No abordó un reproche planteado en la demanda consistente en la ausencia de fundamentación para el trato diferenciado en los incrementos porcentuales a la base salarial aplicados a los años 2008 y 2009 por los Decretos Nacionales vigentes en ese entonces 624, 714 y 1407 de 2008 y 702 y 1238 de 2009, sin aplicarse medida similar para otros, omitiendo indagar las razones objetivas de hecho y de derecho, como el fundamento técnico de la Administración para la aplicación de los incrementos salariales desiguales en determinadas anualidades, limitándose a ratificar sin más el argumento del Ministerio de Educación Nacional que no respondió concretamente a los motivos de disenso vertidos en la demanda.
Por lo demás, el recurso reitera que los actos administrativos deben ser declarados nulos y profundiza en tales razones, haciendo énfasis en la falta de motivación, más cuando vulnera los principios de proporcionalidad e igualdad. En 4 SAMAI Juzgado Documento 8 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-3333-005-2024-00148-01 Demandante: Laura Milena Huertas Demandado: Municipio de Armenia – Ministerio de Educación Nacional -FNPSM consecuencia, solicita que revoque la sentencia apelada y en su lugar, se concedan las pretensiones de la demanda.
Actuación en segunda instancia. Remitido el proceso para conocimiento de esta Colegiatura, el recurso de apelación se admitió mediante auto del 10 de marzo de 2024; las partes y el Ministerio público guardaron silencio en el término para pronunciarse. CONSIDERACIONES FINALES Competencia y presupuestos procesales. Al tenor del artículo 153 de la Ley 1437 de 20112, esta Sala es competente para conocer el presente asunto en segunda instancia. Ahora bien, los presupuestos procesales de capacidad para ser parte, capacidad procesal y demanda en forma se encuentran cumplidos.
No se observa irregularidad alguna en el trámite del proceso como tampoco la configuración de causal de nulidad procesal. De otra parte, no resulta exigible la presentación de la demanda dentro de un término específico, pues se están enjuiciando actos administrativos de carácter general según indica el artículo 137 del CPACA. Así pues, se observa que la actuación procesal se ha surtido en debida forma.
Problema Jurídico. En atención al recurso de apelación presentado y a la providencia de primera instancia, se ocupará esta Sala de Decisión en determinar si debe revocarse la sentencia dictada por el a quo, y en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda que campean en la declaratoria de nulidad de los actos admirativos demandados y a modo de restablecimiento del derecho, se reconozca a favor de la demandante, la nivelación salarial respecto del año 2009, en tanto el incremento en el escalafón al que pertenecía en ese momento -2BE- obedeció al 7. 67%, pidiendo que se aplique el que correspondió al escalafón 2AE que fue del 15.61%.
Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-3333-005-2024-00148-01 Demandante: Laura Milena Huertas Demandado: Municipio de Armenia – Ministerio de Educación Nacional -FNPSM Revisada la sentencia de primera instancia, considera la Sala de Decisión que, contrario a los sostenido por la parte apelante, se efectuó un análisis completo e integral sobre la afirmada vulneración del derecho a la igualdad, en cuanto a la justificación de la administración en cabeza del Ministerio de Educación Nacional para la fijación de los incrementos salariales de los años 2008 a 2011, de manera disímil a los años 2005 a 2007 y 2012 en adelante.
Lo afirmado encuentra sustento, ya que luego de un análisis amplio del régimen especial del escalafón docente regulado en la Ley 2277 de 1979, el Estatuto que desarrolló esa materia, dispuesto en el Decreto 1278 de 2002, aplicable a partir del 02 de junio de ese año, emprendió un análisis de la política pública implementada para el sector docente mediante los Decretos expedidos por el Ministerio de Educación Nacional 624, 714 y 1407 de 2008 y 702 y 1238 de 2009, enfatizando en lo regulado en cada uno de ellos en cuanto a título, grado de escalafón, el nivel salarial y la asignación básica respectiva.
De igual manera, analizó el régimen salarial y prestacional docente, para señalar que los decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional para establecer la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes que se rigen por el Decreto Ley 1278 de 2002, históricamente han dispuesto la asignación básica mensual para los docentes de acuerdo al título, grado en el escalafón, nivel salarial y si cuentan con especialización, maestría o doctorado.
En lo que atañe al juicio de igualdad, utilizó como sustento jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en tanto señala que la igualdad en los salarios de los empleados públicos debe partir de condiciones iguales y no similares, como sucede en el caso concreto, que no se pueden equiparar las condiciones del demandante, con las pretendidas que le sean aplicadas en un escalafón diferente.
En ese orden, el juicio de igualdad estricto solo puede llevarse si dos trabajadores ejecutan la misma labor, tienen la misma categoría, igual preparación, los mismos horarios e idénticas responsabilidades, debe ser remunerados en la misma forma y cuantía, sin que la predilección o animadversión del patrono hacia uno de ellos pueda interferir el ejercicio del derecho al equilibrio en el salario, garantizado por la Carta Política en relación con la cantidad y calidad de trabajo.
De tal suerte, no puede equipararse un nivel salarial con otro, pudiendo darse un trato diferenciado, con base en los criterios previstos en la misma normatividad tendiente a estimular la profesionalización y excelencia de quienes hacen parte del magisterio, de modo tal que en los casos examinados, no se desconoce el Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-3333-005-2024-00148-01 Demandante: Laura Milena Huertas Demandado: Municipio de Armenia – Ministerio de Educación Nacional -FNPSM derecho a la igualdad, en razón a que un docente ubicado en determinado grado de escalafón, tiene unas condiciones de experiencia y formación distintas a las de un docente que se encuentre situado en otra, siendo congruente la diferencia salarial de acuerdo a su nivel de escalafón, en tanto las variables de la escala salarial se encuentra justificada por el Legislador en criterios como la formación profesional del docente, significando con ello que las asignaciones salariales no se erigen caprichosas, ni arbitrarias y por ende, no desconocen los derechos laborales de los docentes entre uno y otro grado.
Resaltó que en los aumentos decretados en los años 2008, 2009 y 2011, se respetó el mínimo que la jurisprudencia ha considerado como básico para mantener el poder adquisitivo de los funcionarios y empleados públicos, esto es, el porcentaje de pérdida del poder adquisitivo o inflación, además que los salarios en debate superan el límite de 2 SMLMV impuesto por la Corte Constitucional, como aquel parangón que determina unas condiciones de aumentos salariales que protejan los derechos y garantías de los trabajadores.
De allí en adelante se atendió, siguiendo el art. 19 del Decreto 1278 de 2002 sobre el sistema nacional de clasificación de los educadores, a los factores de formación, capacitación y experiencia para aumentar los salarios de los docentes, que sirvieron como parámetro para los subsiguientes aumentos salariales. Agrega que, en el aumento decretado durante el año 2009, se tuvieron en cuenta los factores de formación y experiencia para aumentar los salarios de los docentes, que a su vez sirvieron como parámetro en los incrementos subsiguientes.
La Sala de Decisión comparte las consideraciones de la sentencia de instancia, especialmente en lo que respecta a la inexistencia de vulneración del derecho a la igualdad, en tanto la Corte Constitucional ha expresado que el examen de validez constitucional de un trato diferenciado entre dos sujetos o situaciones (tertium comparationis) consiste en determinar si el criterio de diferenciación utilizado observó el principio de igualdad (artículo 13 C.P), por ende, “Esta concepción supone que el establecimiento de algunos tratos diversos es posible.
El análisis constitucional de la situación desigual reprochada exige la identificación de los siguientes presupuestos: i) los términos de comparación, es decir, las personas, elementos, hechos o situaciones que efectivamente son comparables; y, ii) respecto a los cuales se establece un trato desigual”5. 5 Corte Constitucional, sentencia C-084 del 27 de febrero del 2020.
M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado. Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-3333-005-2024-00148-01 Demandante: Laura Milena Huertas Demandado: Municipio de Armenia – Ministerio de Educación Nacional -FNPSM Es claro, como lo sostuvo en el fallo recurrido, que los supuestos de hecho y de derecho planteados en la demanda y que se predican como contentivos de un trato desigual, no cumple las primeras exigencias de comparación; sí se logra evidenciar un trato disímil entre los aumentos de los escalafones que compara la parte demandante en su libelo, sin embargo, ello obedece a sujetos y condiciones diferentes Es cierto que, en ambos escalafones comparados, se habla de docentes oficiales, sin embargo, la diferencia entre los escalafones que pretenden ser comparados, radica en que para cada uno de ellos se exige distinta cualificación, evaluación y experiencia, lo que, desde ya, supone la validez de la existencia de tratos diversos a diferentes sujetos6.
Por activa se pretende equiparar el grado A con el grado B profesional docente del escalafón dos (2), sin tener en cuenta que uno y otro reciben una remuneración de asiento o de base al momento de la reglamentación distinta; el educador profesional que apenas ingresa al escalafón docente grado A tenía una remuneración visiblemente menor al de mayor trayectoria y que ha venido ascendiendo en los niveles salariales, razón por la cual, no son dos situaciones comparables de uno y otro servidor.
En ese orden, las pretensiones de la demanda desconocen que la reglamentación reprochada permite fijación salarial variable y que gira en torno a la realidad de cada servidor docente. De igual manera, la gradualidad de los aumentos del 2009 en las bases salariales docentes, lograron disminuir la brecha existente entre uno y otro grado, en lo que atañe a su remuneración, lo cual se logró no con el detrimento de aquellos que más experiencia y profesionalización tuvieran, sino por el contrario, aumentando en un mayor porcentaje, los salarios de aquellos que por su corto tiempo de ingreso a la carrera docente, o en virtud de su nivel básico de especialización, ganaban menos, ello, sin que se desconozca que el docente con mayor grado y nivel seguirá percibiendo una mejor remuneración salarial.
Es necesario señalar que un juicio de violación del principio de “a mayor remuneración, mayor trabajo”, sólo puede realizarse con una entrega final del salario y no del método para calcularlo o las diferencias de los incrementos en uno u otro grado y nivel de la carrera docente, en cuanto, solo se podrá determinar trato discriminatorio alguno, si la base salarial de quienes han escalado en el sistema de clasificación y ostentan los mayores grados, fuera igual o incluso 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad: 25000-23-42-000-2013-01319-01 (2828-2018), del 25 de agosto de 2022.
“Así, la jurisprudencia constitucional ha catalogado como razones admisibles de diferenciación salarial, entre otras (i) la aplicación de criterios objetivos de evaluación y desempeño; (ii) las diferencias de la estructura institucional de las dependencias públicas en que se desempeñan cargos que se muestran prima facie análogos; y (iii) la distinta clasificación de los empleos públicos, a partir de la cual se generan diferentes escalas salariales, que responden a cualificaciones igualmente disímiles para el acceso a dichos empleos».” Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-3333-005-2024-00148-01 Demandante: Laura Milena Huertas Demandado: Municipio de Armenia – Ministerio de Educación Nacional -FNPSM menor a quienes ostentan el, o los menores grados del escalafón; sin que sea dable realizar dicho juicio entorno a la fórmula de incremento entre grados y niveles.
Por lo descrito, el cargo de inconformidad en contra de la sentencia no prospera. Tampoco se encuentra razón al apelante en lo atinente a la incongruencia atribuida a la sentencia de primera instancia, consistente en no haberse abordado las razones de hecho y de derecho para el trato diferenciado en los incrementos porcentuales a la base salarial dispuesta para ciertos años, sin aplicarse idéntica medida para otros, ni en lo relacionado con la inexistencia de fundamento técnico para disponer incrementos salariales desiguales en ciertas anualidades.
Al revisar la decisión recurrida, al respecto se sostuvo que no todas las diferencias salariales que se presentaron en los grados de escalafón fueron a mayor preparación – mayor incremento o diferencia salarial, pues precisamente dentro de la competencia privativa que tiene el Gobierno Nacional, “para realizar ajustes a los salarios, estimó inconveniente realizar ajustes salariales en algunos cargos que sin tener un mayor grado de escalafón, requerían un mayor ajuste para cerrar la brecha salarial existente dentro de los grados de escalafón”, sin que ello signifique, deparar un trato desigual o discriminatorio, sino que se aviene a las competencias del Ejecutivo siguiendo los lineamientos legales, sin que se encontrara un manejo injusto o ilegal por parte del Ministerio de Educación Nacional en el cumplimiento de los Decretos del Gobierno Nacional emitidos siguiendo los parámetros dispuestos en la Ley 4ª de 1992, concordante con los arts. 46 y 47 del Decreto 1278 de 2002.
La sentencia censurada en el caso concreto indica que, “(…) l Decreto 1278 de 2002 establece unas características distintas para los docentes escalafonados en un grado diferente al otro. Así, a manera de ejemplo, los títulos académicos que se exigen para el docente escalafonado en el grado 2BE, son diferentes a los que se le exigen a un docente escalafonado en el grado 2AE, están ligados a unos requisitos distintos que no encuentran equivalente entre ambos.
Así las cosas, en la medida en que se trata de escalafones diferentes, no cabe efectuar comparaciones entre la asignación salarial que se establece para quienes ingresan a la carrera en escalafones disimiles ”. Explicación más que clara para haber adoptado la decisión atacada, en torno a no encontrar violación alguna al derecho o principio de igualdad, por los supuestos tratos discriminatorios que sufrieron uno u otros docentes adscritos a los grados más altos de su escalafón. En ese orden, no le asiste razón al demandante en cuanto la sentencia de primera instancia no abordó dicha temática, más cuando Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-3333-005-2024-00148-01 Demandante: Laura Milena Huertas Demandado: Municipio de Armenia – Ministerio de Educación Nacional -FNPSM este tópico guarda un estrecho vínculo con los argumentos dados en torno al test de igualdad que se estudia para demeritar el aducido trato desigual.
Esta Sala de Decisión, además, encuentra que el recurrente basa su argumento referido a que no se justificó el incremento porcentual salarial diferente a cada escalafón con base en un cálculo matemático, estableciendo los porcentajes diferentes de incremento salarial; sin embargo, la Corte Constitucional en la sentencia C-408 del 24 de noviembre del 20217, señaló que los análisis de igualación matemática entre remuneraciones no tienen cabida, atendiendo a que, es relevante tener en cuenta las diferencias fácticas de cada servidor, las cuales en el presente caso sí son apreciables, como lo son la formación y la experiencia requerida para ocupar uno u otro escalafón. Por ello, el principio de “a trabajo igual, salario igual”, contrario a lo afirmado en el recurso, “no plantea una igualdad matemática, sino una igualdad real, que busca un trato igual a las personas que se encuentran bajo unas mismas condiciones, y que justifica un trato diferente sólo cuando se encuentran bajo distintas condiciones”8.
Asimismo, si bien el recurrente indica que no obran en el expediente estudios técnicos u otros medios de convicción que den cuenta de la existencia de razones objetivas y válidas para ordenar los incrementos desiguales, este es un argumento que no fue presentado en la demanda y, en consecuencia, no le es dable al Tribunal en esta sede judicial pronunciarse al respecto, ya que ese el escenario en el que debió plantearlo; aun así, tampoco le asiste razón a la parte inconforme, comoquiera que no probó que el Gobierno haya tenido la obligación de realizar dichos estudios técnicos, por cuanto la Ley 4 de 1992, “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política” tampoco erigió dicha obligación en su artículo 2, que fijó los criterios y objetivos que debe tener en cuenta el Ejecutivo para la fijación del régimen salarial y prestacional, como se observa: “a. El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales.
En ningún caso podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales; b. El respeto a la carrera 7 Corte Constitucional, sentencia C-408 del 24 de noviembre del 2021, MP: Cristina Pardo Schlesinger: “La Corte Constitucional ha señalado que con este mandato “no se trata de instituir una equiparación o igualación matemática y ciega, que disponga exactamente lo mismo para todos, sin importar las diferencias fácticas entre las situaciones jurídicas objeto de consideración. Estas, por el contrario, según su magnitud y características, ameritan distinciones y grados en el trato, así como disposiciones variables y adaptadas a las circunstancias específicas, sin que por el sólo hecho de tal diversidad se vulnere el postulado de la igualdad ni se desconozcan los mandatos constitucionales.” (Resaltado fuera de texto). 8 Corte Constitucional.
Sala Primera de Revisión. Sentencia T-018/99 del 21 de enero de 1999. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-3333-005-2024-00148-01 Demandante: Laura Milena Huertas Demandado: Municipio de Armenia – Ministerio de Educación Nacional -FNPSM administrativa y la ampliación de su cobertura; c. La concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo; d. La modernización, tecnificación y eficiencia de la administración pública; e. La utilización eficiente del recurso humano; f. La competitividad, entendida como la capacidad de ajustarse a las condiciones predominantes en las actividades laborales; g. La obligación del Estado de propiciar una capacitación continua del personal a su servicio; h. La sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal; i. La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad; j. El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño; k. El establecimiento de rangos de remuneración para los cargos de los niveles profesional, asesor, ejecutivo de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y de la Organización Electoral; l. La adopción de sistemas de evaluación y promoción basados en pruebas generales y/o específicas.
En el diseño de estos sistemas se tendrán en cuenta como criterios, la equidad, productividad, eficiencia, desempeño y la antigüedad; ll. El reconocimiento de gastos de representación y de salud y de primas de localización, de vivienda y de transporte cuando las circunstancias lo justifiquen, para la Rama Legislativa.” En ese orden de ideas, este cargo tampoco prospera.
En consecuencia, se confirmará la sentencia proferida en primera instancia por Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia. Sobre las costas En relación con el régimen de condena en costas en el proceso contencioso administrativos se tiene que pasó de ser subjetiva9 a objetiva valorativa10, de acuerdo con providencia reciente del Consejo de Estado11 sobre el particular; razón por la cual si bien se debe disponer sobre la imposición siempre que se acredite su causación como con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso bien sea la condena total o 9 En la normativa adjetiva anterior, se sujetaba la condena en costas a la conducta procesal de la parte vencida. 10 El C.P.C. trae una regulación objetiva de las costas, es decir, el que pierda el proceso o se le resuelva desfavorablemente el proceso o el recurso, se le condena en la medida que las costas se causen, pero sin necesidad de entrar a valorar su conducta procesal. 11 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Sentencia del 8 de febrero de 2018. Radicación número: 17001-23-33-000-2015-00033-01(1377-17). Actor: Reinaldo Garcés Ríos. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
En la que se explicó. “ (…) en lo que respecta a la condena en costas impuesta por el a – quo a la parte demandante, estima la Sala pertinente precisar tal y como lo solicitó el Agente del Ministerio Público, que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibidem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: I) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y II) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. (…)” Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-3333-005-2024-00148-01 Demandante: Laura Milena Huertas Demandado: Municipio de Armenia – Ministerio de Educación Nacional -FNPSM parcial, o bien abstenerse de condenar, en esta instancia no se condenará en costas, pues no se acreditó su causación.12 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, Administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley: FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el cinco (05) de diciembre de 2024 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia, por medio de la cual, negó las pretensiones.
Segundo: Sin lugar a condenar en costas en esta instancia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, archívese oportunamente el expediente y déjense las anotaciones correspondientes en el Sistema SAMAI. Este fallo se discutió y aprobó en Sala de Decisión Ordinaria tal y como consta en el Acta N.º 14 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Magistrado LUÍS CARLOS MARÍN PULGARÍN Magistrado LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado (Este documento fue firmado electrónicamente13. Usted puede consultar la providencia en el número de radicación en https//samairj.consejodeestado.gov.co) 12 Sentencia de unificación del Tribunal Administrativo del Quindío del 01 de noviembre de 2018, Radicación 63001334000520160006601, actor José Romel Gutiérrez Salcedo, demandado: CASUR, Magistrado Ponente Alejandro Londoño Jaramillo.
Aclaración de voto Mg. Luis Javier Rosero Villota. 13 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por el Magistrado Alejandro Londoño Jaramillo. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento puede consultarlo en el enlace que antecede.