TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 048 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-33-39-008-2018-00181-03 Demandante: María Waldina Serna Valencia Andrés Leonardo Londoño Cano Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 027 del 21 de marzo de 2025 Manizales, veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticinco (2025).
ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA1, corresponde a esta Sala Quinta de Decisión desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del veinte (20) de noviembre de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, que accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por los señores María Waldina Serna Valencia y Andrés Leonardo Londoño Cano contra la Nación- Fiscalía General de la Nación. DEMANDA En ejercicio de este medio de control interpuesto el 20 de abril de 20182, se solicitó lo siguiente3: 1 En adelante, CPACA. 2 Archivo n° 01 del cuaderno 1 del expediente digital. 3 Páginas 2 y 3 del archivo nº 03 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-39-008-2018-00181-03 2 Pretensiones 1. Que se inaplique por ilegal e inconstitucional la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1 del Decreto 0382 de 2013, subrogado por el Decreto 22 de 2014. 2.
Declarar nulos los siguientes actos administrativos: ACCIONANTE ACTO ADMINISTRATIVO RESPUESTA PETICIÓN ACTO ADMINISTRATIVO RESUELVE APELACIÓN María Waldina Serna Valencia Oficio n° 31100-20480 0271 del 11 de octubre de 2017 Resolución n° 20059 del 09 de enero de 2018 Andrés Leonardo Londoño Cano Oficio n° 31100-20480 0272 del 11 de octubre de 2017 3.
Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Nación-Fiscalía General de la Nación a: a) Reconocer como factor salarial la bonificación judicial pagada a los accionantes en razón a la expedición del Decreto 0382 de 2013. b) Reliquidar y pagar la totalidad de las prestaciones sociales (prima de servicios, prima de productividad, prima de navidad, vacaciones, prima de vacaciones) que se causen y devenguen los accionantes desde la expedición del referido Decreto y hasta la fecha en que se resuelva favorablemente la petición. c) Reliquidar y pagar las cesantías e intereses a las cesantías causadas y devengadas por los accionantes desde la expedición de referido Decreto y hasta la fecha en que se resuelva favorablemente la petición. d) Que en la liquidación de los pagos que se efectúen en lo sucesivo mientras dure la vinculación de los accionante como servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, se incluya la “bonificación judicial” como factor salarial. 4.
Que las sumas de dinero reconocidas sean indexadas. 5. Que se condene en costas y agencias en derecho. Exp.: 17001-33-39-008-2018-00181-03 3 Hechos de la demanda La parte accionante sustentó sus pretensiones bajo los siguientes supuestos de hecho4, que en resumen indica la Sala: 1. Los señores María Waldina Serna Valencia y Andrés Leonardo Londoño Cano se vincularon laboralmente como servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación. 2.
El Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992 mediante la cual fijó normas, objetivos y criterios para que el Gobierno Nacional estableciera el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. 3. El Gobierno Nacional expidió el Decreto 0382 de 2013, mediante el cual creó la bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, no constitutiva de salario, salvo para “la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”. 4.
A partir del 01 de enero de 2013 los señores María Waldina Serna Valencia y Andrés Leonardo Lodoño Cano han devengado mensualmente un salario básico, la bonificación judicial y las prestaciones sociales correspondientes. Sin embargo, la bonificación judicial no ha sido reconocida como factor salarial para efectos de la liquidación de las últimas. 5.
Mediante peticiones radicadas ante la Subdirección de Apoyo a la Gestión, los demandantes elevaron petición solicitando el reconocimiento como factor salarial de la “bonificación judicial” que venían devengado en razón a la expedición del Decreto 0382 de 2013, junto con la reliquidación de la totalidad de las prestaciones sociales causadas y devengadas desde la expedición del referido Decreto. 6.
La petición fue resuelta desfavorablemente a la señora María Waldina Serna Valencia mediante Oficio n° 31100-20480 0271 del 11 de octubre de 2017, y al señor Andrés Leonardo Londoño Cano mediante Oficio n° 31100-20480 0272 del 11 de octubre de 2017. 7. Con Resolución n° 20059 del 9 de enero de 2018 fue resuelto el recurso de apelación, el cual fue notificado el día 11 de enero de 2018. 4 Páginas 3 a 5 del archivo n° 03 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-39-008-2018-00181-03 4 Normas violadas y concepto de la violación5 La parte demandante estimó violadas las siguientes disposiciones: Constitución Política: preámbulo, artículos 2, 4, 13, 25, 29, 48, 53, 83, 150, 215 numeral 9 y 256 numeral 7; Ley 4 de 1992: artículos 1, 2, 4, 10 y 14; Ley 270 de 1996: artículo 152 numeral 7;
Decreto Ley 546 de 1971: artículos 24, 32 y 35; Decreto 603 de 1977: artículo 9; Decreto Ley 244 de 1981: artículo 8; Decreto 1726 de 1973: artículo 2; Decreto Ley 1045 de 1978: artículos 17, 32 y 33; Decreto 1660 de 1978: artículo 109; Decreto 2916 de 1978: artículo 4; Decreto 247 de 1997; Decreto 1042 de 1978: artículo 45; Código Sustantivo de Trabajo: artículos 127 y 128;
Tratados Internacionales suscritos y ratificados por el Estado Colombiano; y Convenios de la OIT n° 87, 95, 98, 100 y 111. Como concepto de la violación, la parte actora explicó que el Gobierno Nacional al expedir los Decretos 382, 383 y 384 desbordó la potestad reglamentaria conferida por la Constitución Política, en tanto es claro que la Ley 4ª de 1992 en ningún momento facultó al Gobierno para desconocer el carácter salarial en los factores de la remuneración. Manifestó que los referidos decretos imponen de manera desbordada una limitación que no consagra la ley marco, toda vez que la bonificación sin carácter salarial despoja a los servidores públicos destinatarios de la misma de los beneficios salariales y prestacionales que el incremento de la remuneración representa.
Agregó que, atendiendo a los tratados y convenios internacionales que prevalecen en el orden interno, a los artículos 53 y 93 de la Constitución Nacional, el artículo 42 del Decreto Ley 1042 de 1978 y a la jurisprudencia, la bonificación establecida por los Decretos 382, 383 y 384 de 2013 es de naturaleza salarial, y por tal razón, y dada la finalidad de su creación con base en la Ley 4ª de 1992, esto es, nivelar la remuneración de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial (Rama Judicial- Fiscalía General de la Nación- Consejo Superior de la Judicatura), debe tenerse como factor de salario para todos los efectos y no “únicamente” para las cotizaciones a salud y pensiones.
Finalmente reiteró que se debe inaplicar la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1° de los Decretos 382, 383 y 384 de 2013, en cuanto desconocen y desbordan 5 Páginas 6 a 21 del archivo n° 03 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-39-008-2018-00181-03 5 los parámetros fijados por la Ley 4ª de 1992, y contraría la naturaleza intrínseca de la bonificación judicial, que no es otra que el incremento en la remuneración por la labor desempeñada. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Actuando debidamente representada y dentro del término oportuno otorgado para tal efecto, la Nación-Fiscalía General de la Nación contestó la demanda6 para oponerse a la prosperidad de las pretensiones de la misma, con fundamento en que los actos demandados se limitaron a señalar el cumplimiento de un deber legal que impuso el legislador a la Fiscalía General de la Nación, pues no es dable para dicha entidad otorgar un alcance mayor o diferente a los decretos salariales anuales que regulan a los funcionarios de la Fiscalía. Agregó que el Decreto 0382 de 2013 cuenta con plena vigencia y validez jurídica al ceñirse a la Constitución y a la Ley, y que por ello, la entidad demandada emitió los actos administrativos demandados en cumplimiento de un deber legal.
Propuso como excepciones las que denominó: “CONSTITUCIONALIDAD DE LA RESTRICCIÓN DEL CARÁCTER SALARIAL”, en la medida que el Legislador o el Gobierno Nacional cuentan con la discrecionalidad de determinar qué factores salariales deben ser tenidos en cuenta como bases para la liquidación de prestaciones sociales o demás conceptos laborales, sin que ello signifique una extralimitación o afectación a disposiciones constitucionales o convenciones internacionales;
“APLICACIÓN DEL MANDATO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL EN EL DECRETO 0382 DE 2013”, toda vez que eventualmente el Gobierno Nacional deberá disponer de recursos públicos no previstos que romperían el equilibrio recursos disponibles y gastos de la Nación, produciendo una crisis fiscal; “LEGALIDAD DEL FUNDAMENTO NORMATIVO PARTICULAR”, al considerar que ampliar el carácter salarial de la bonificación judicial a la liquidación de todas la prestaciones sociales no solo afectaría directamente el Decreto 0382 de 2012 sino que también modificaría la norma particular que regula cada factor laboral;
“CUMPLIMIENTO DE UN DEBER LEGAL”, puesto que las decisiones que ha adoptado corresponden única y exclusivamente a lo que las normas establecen; “COBRO DE LO NO DEBIDO”, por cuanto a la entidad demandada no le es dable entrar a reconocer lo que la ley no concede; “PRESCRIPCIÓN DE LOS DERECHOS LABORALES”, al considerar que el ejercicio de un derecho se extingue con el solo transcurso del tiempo;
“BUENA FE”, en razón a que la Fiscalía General 6 Archivo n° 8 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp.: 17001-33-39-008-2018-00181-03 6 de la Nación ha actuado conforme a las normas legales vigentes, los principios aceptados por la doctrina y la jurisprudencia; “LA GENÉRICA”, para que de encontrarse acreditado cualquier hecho que enerve las pretensiones de la demanda, sea declarada la excepción correspondiente.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 20 de noviembre de 2023, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales dictó sentencia en primera instancia7, a través de la cual accedió a las súplicas de la demanda, con fundamento en lo siguiente. La Juez de primera acudió a la normativa constitucional, a la regulación internacional y a pronunciamientos de las altas cortes para establecer que constituye salario, no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que adopte.
Destacando la imposibilidad de que el salario ya no lo sea, en virtud de la voluntad unilateral del empleador o por convenio individual o colectivo entre empleadores y trabajadores, pues si existen elementos constitutivos de salario, éste lo será sin importar la forma material de la disposición remuneratoria según el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades.
Agregó que la bonificación judicial reviste un carácter salarial, pues cumple con todas las características de ser una remuneración fija, en dinero, como contraprestación directa del servicio, que ingresa real y efectivamente a su patrimonio. Determinó que el artículo 1° del Decreto 382 de 2013 contraría los postulados constitucionales sobre derechos laborales, por lo que es conveniente inaplicar la expresión “únicamente”, ello en atención a la excepción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 4° de la Constitución Política.
En el entendido que la bonificación judicial sí constituye factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, junto con la bonificación por servicios prestados, percibidos por la parte demandante. Como consecuencia, decretó la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó a la Fiscalía General de la Nación reconocer a los demandantes la bonificación judicial como factor salarial a tener en cuenta en la base de liquidación de las prestaciones sociales, tales como, primas, bonificación por servicios prestados, cesantías e intereses a las cesantías, con 7 Archivo n° 23 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-39-008-2018-00181-03 7 efectos fiscales a partir del 4 de octubre de 2014, en virtud de la prescripción trienal, y mientras se cause en el tiempo. Finalmente condenó en costas a la parte demandada y fijó agencias en derecho por valor de $1.932.000. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por la Juez a quo, actuando dentro del término legal, la parte demandada interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia8, de la manera que se indica a continuación. Reiteró su oposición a las pretensiones, recalcando que los actos demandados se limitaron a señalar el cumplimiento de un deber legal que le impuso el Legislador a la Fiscalía General de la Nación a través del Decreto 0382 de 2013, el cual cuenta con plena validez y vigencia jurídica.
Manifestó que si bien un pago puede ser habitual, ello no implica que a dicho valor se le daba otorgar un reconocimiento automático de ser base de liquidación de prestaciones sociales y demás emolumentos laborales que percibe un empleado, pues tanto la norma como la jurisprudencia han dispuesto que el Legislador cuenta con facultad para determinar qué pago se incluye o no, dentro de las bases de liquidación de otros factores, sin que ello signifique una extralimitación del Gobierno Nacional o una afectación a disposiciones constitucionales o convenciones internacionales.
Indicó que existen sentencias de constitucionalidad y del Consejo de Estado, en las que se ratifica que el Legislador cuenta con discrecionalidad para determinar qué factores salariales deben ser tenido en cuenta como base para la liquidación de prestaciones sociales o demás conceptos laborales. Expuso que el Decreto 0382 de 2013 fue el resultado de una negociación colectiva entre los representantes de los trabajadores de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación y el Gobierno Nacional, en virtud de la cual lo concertado fue la concesión de una retribución adicional que antes no existía, precisando que las partes negociantes acordaron que dicha bonificación judicial tendría efectos salariales restringidos.
Manifestó que en el acuerdo suscrito el 6 de noviembre de 2012 y en las actas de la mesa técnica paritaria se puede observar que la bonificación judicial fue creada y diseñada sobre la base de unos recursos específicos que destinó el Gobierno Nacional para cubrir los efectos de dicha concertación, por lo que 8 Archivo nº 25 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-39-008-2018-00181-03 8 otorgar efectos salariales a la bonificación judicial provocaría la ordenación de recursos públicos adicionales que podría conllevar una crisis fiscal del Estado. Del mismo modo expuso que ordenar la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de todas las prestaciones sociales, afectaría directamente las normas particulares adicionales que reglamentan la forma de liquidar cada prestación social o emolumento laboral.
PRONUNCIAMIENTOS EN RELACIÓN CON EL RECURSO DE APELACIÓN Parte demandante Guardó silencio. Parte demandada Sin pronunciamiento. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Procurador 29 Judicial II para Asuntos Administrativos no emitió concepto. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Reparto. Para conocer del recurso de alzada, el expediente fue repartido a este Tribunal el 22 de marzo de 20249.
Declaración de impedimento. Por auto del 11 de abril de 202410, los Magistrados que conforman este Tribunal se declararon impedidos para conocer del asunto. Sin embargo, el H. Consejo de Estado, en providencia del 19 de septiembre de 2024, declaró infundado el impedimento. Auto de obedecimiento. Con providencia del 01 de noviembre de 202411 se ordenó estar a lo dispuesto por la Suprema Corporación de lo Contencioso Administrativo y continuar con el trámite normal del proceso. 9 Archivo n° 01 del cuaderno 2 del expediente digital. 10 Archivo n° 01 del cuaderno “apelación sentencia” del expediente digital. 11 Archivo n° 05 del cuaderno principal del expediente digital.
Exp.: 17001-33-39-008-2018-00181-03 9 Admisión y alegatos. Por auto del 05 de diciembre de 2024 se admitió el recurso de apelación12. Dentro del término otorgado, las partes no emitieron pronunciamiento alguno13. El Ministerio Público no rindió concepto en esta oportunidad. Paso a Despacho para sentencia. El 15 de enero de 2025 el proceso ingresó a Despacho para sentencia14, la que procede a dictarse a continuación, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 247 del CPACA.
Se precisa que por tratarse de un asunto que versa sobre un caso similar a los ya decididos por esta Corporación, y en procura de la celeridad y agilidad para dar solución a dichos temas, se profiere este fallo sin tener en cuenta el orden de ingreso del proceso a Despacho para tal efecto, tal como se autoriza por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, en armonía con lo previsto por el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, en los estrictos términos en que aquel fue presentado. Cuestión previa Antes de abordar el fondo del asunto procede la Sala a decidir sobre la manifestación de impedimento del Magistrado Carlos Manuel Zapata Jaimes para conocer del presente asunto, toda vez que considera se encuentra incurso en la causal de impedimento prevista por el numeral 1° del artículo 141 del Código General del Proceso.
Para el efecto, el referido Magistrado manifestó que uno de sus parientes de primer grado de consanguineidad (hijo) adelanta proceso judicial encaminado a obtener análogas condiciones laborales a las de la parte actora. En relación con lo anterior observa la Sala que el CPACA señala en su artículo 130 que serán causales de recusación e impedimento para los consejeros, 12 Archivo nº 08 del cuaderno “apelación sentencia” del expediente digital. 13 Archivo nº 11 del cuaderno principal del expediente digital. 14 Archivo nº 11 del cuaderno principal del expediente digital.
Exp.: 17001-33-39-008-2018-00181-03 10 magistrados y jueces administrativos, entre otras, las previstas en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, es decir, el artículo 141 del actual Código General del Proceso, por ser esta la norma vigente, el que prevé: Artículo 141. Causales de Recusación. Son causales de recusación las siguientes: 1.
Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso. (…) En orden a lo anterior, considera este Despacho que los impedimentos tienen como fundamento la integridad moral del funcionario que los declara, quien en razón de la existencia de ciertas situaciones comprobadas puede sentirse condicionado en su fuero interno. Respecto del alcance de la expresión “interés directo” contenida en el numeral 1 del artículo 141 del CGP, la H. Corte Constitucional en auto nº 334 del 2 de diciembre de 200915 explicó que aquélla no sólo tiene una connotación patrimonial sino moral, y que además para que se configure, el interés debe ser actual y directo, en los siguientes términos: (…) Cuando el juzgador obtiene, para si (sic) o para los suyos, una ventaja o provecho de tipo patrimonial o moral, y es actual, cuando el vicio que se endilga de la capacidad interna del juzgador, se encuentra latente o concomitante al momento de tomar la decisión. De suerte que, ni los hechos pasados, ni los hechos futuros tienen la entidad suficiente para deslegitimar la competencia subjetiva del juez.
En este orden de ideas, para que exista un interés directo en los magistrados de esta Corporación, es indispensable que frente a ellos sea predicable la existencia de alguna ventaja de tipo patrimonial a partir de las resultas del proceso. De igual manera, si lo que se pretende probar es la existencia de un interés moral, debe acreditarse con absoluta claridad la afectación de su fuero interno, o en otras palabras, de su capacidad subjetiva para deliberar y fallar”16”.
(Líneas son del texto). 15 H. Corte Constitucional. Magistrada Ponente: Dra. María Victoria Calle Correa. Auto n° 334 del 2 de diciembre de 2009. Referencia: expedientes D-7882 y 7909 acum. Recusación formulada contra el Procurador General de la Nación. 16 Cita de cita: Cfr., Auto 080A de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, en el cual se resolvían recusaciones contra los magistrados de la Corte Constitucional.
Exp.: 17001-33-39-008-2018-00181-03 11 Por su parte, la Sala de Casación Penal de la H. Corte Suprema de Justicia, en auto del 13 de diciembre de 200717, sostuvo en relación con lo que debe entenderse por “interés en el proceso”, lo siguiente: (…) 6. Sobre la causal que está sometida a debate en el presente asunto la Sala ha expresado, en forma reiterada y pacífica18, lo siguiente: “El "interés en el proceso", debe entenderse como aquella expectativa manifiesta por la posible utilidad o menoscabo, no sólo de índole patrimonial, sino también intelectual o moral, que la solución del asunto en una forma determinada acarrearía al funcionario judicial o a sus parientes cercanos, y que, por aparecer respaldada en serios elementos de juicio, compromete la ponderación e imparcialidad del juzgador, tornando imperiosa su separación del conocimiento del proceso.
“Por lo anterior, el interés que causa el impedimento tiene que ser real, existir verdaderamente. No basta la afirmación que haga un Magistrado a su arbitrio, pues de aceptarse ese proceder, la posibilidad de apartarse del conocimiento de un caso quedaría sometida solamente a la voluntad del juez o magistrado. “Por lo tanto, se trata de establecer "si la intervención del juez recusado o impedido en el caso concreto implicaría la obtención de un provecho, utilidad o ganancia, para sí, para su cónyuge o compañero permanente, o para sus parientes; o si el Juez, su cónyuge o compañero permanente, o alguno de sus parientes en el rango que establece la ley, profesa un sentimiento respecto de alguno de los sujetos procesales, con suficiente intensidad para hacerle inclinar su ánimo; o si existe un interés creado por otro tipo de circunstancias que permita vislumbrar la ausencia de ecuanimidad".
Se ha agregado que “El interés a que alude la disposición es aquel que surge del trámite y decisión del asunto. En modo alguno de un comportamiento extraprocesal de uno de los intervinientes”19. (Resalta la Sala). 17 H. Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Penal. Magistrado Ponente: Dr. YESID RAMÍREZ BASTIDAS. Auto del 13 de diciembre de 2007. 18 Cita de cita: Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, auto de 13 de agosto de 2005, radicación 23903 y decisiones allí citadas. 19 Cita de cita: Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, auto de 13 de agosto de 2005, radicación 23903 y decisiones allí citadas.
Exp.: 17001-33-39-008-2018-00181-03 12 En sentencia C-390 de 1993 la H. Corte Constitucional explicó que la causal que aquí se debate es de naturaleza subjetiva, y “(…) ante la presencia de causales subjetivas -1 y 9 del artículo 150 del C.P.C.-, la ausencia de prueba no debe conducir a presumir de derecho la temeridad o mala fe del recusante, como en el caso anterior, sino que, justamente por lo etéreo y gaseoso de las apreciaciones del espíritu humano, ella debe ser demostrada y probada en el proceso.
En efecto, la apreciación tanto del “interés directo o indirecto” en el proceso como de la “enemistad grave o amistad íntima” es un fenómeno que depende del criterio subjetivo del fallador. Obsérvese que incluso las causales vienen acompañadas de adjetivos calificativos, lo cual pone de manifiesto la discrecionalidad en su apreciación. Pues bien, en estos casos es posible que un recusante invoque de buena fe una presunta causal que luego resulte de difícil prueba.
Deducir en tales casos una responsabilidad automática iría contra los principios de la presunción de inocencia y de la buena fé (sic). Es por ello que en tales casos, a juicio de esta Corporación, sólo se invierte la carga de la prueba respecto del recusante fallido para efectos de una eventual sanción pecuniaria o disciplinaria, pero la sola materialidad del hecho no es suficiente para deducir de manera automática una responsabilidad.”.
Sobre el trámite respectivo, señala el numeral 3 del artículo 131 del CPACA: “ARTÍCULO 131. TRÁMITE DE LOS IMPEDIMENTOS. Para el trámite de los impedimentos se observarán las siguientes reglas: ( ) 3. <Numeral modificado por el artículo 21 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando en un Magistrado concurra alguna de las causales señaladas en el artículo anterior, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es este, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto como advierta su existencia, para que la sala, sección o subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento.
Si lo encuentra fundado, lo aceptará. Cuando se afecte el quórum decisorio, se integrará la nueva sala con los magistrados que integren otras subsecciones o secciones de conformidad con el reglamento interno. Solo se ordenará sorteo de conjuez, cuando lo anterior no fuere suficiente. (Negrilla de la Sala) Así las cosas, la situación planteada por el Magistrado Carlos Manuel Zapata Jaimes se ajusta al contenido del numeral 1 trascrito, ya que patrimonialmente se obtendrían beneficios en el caso de que eventualmente se fallare a favor del Exp.: 17001-33-39-008-2018-00181-03 13 accionante, y por tanto habría lugar a que se afecte el fuero interno y la imparcialidad del fallador encargado de este caso.
En otras palabras, se considera por esta Sala Dual que, en efecto, cualquier decisión que se vaya a adoptar en el asunto de la referencia puede afectar la objetividad e imparcialidad que deben gobernar a los Magistrados en el trámite de este proceso, pues se trata de la definición de aspectos salariales de funcionarios de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación. Por este motivo se aceptará el impedimento propuesto.
Problema jurídico El asunto jurídico por resolver en el sub examine se centra en dilucidar lo siguiente: ▪ ¿Se debe inaplicar la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1° del Decreto 0382 de 2013, bajo la premisa de que la bonificación judicial creada para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación debe constituirse como factor salarial para los efectos de la liquidación de las prestaciones sociales? En caso contrario, ▪ ¿Los actos administrativos demandados se expidieron con sujeción al principio de legalidad, en el entendido de que la bonificación judicial y las prestaciones sociales devengadas por la parte accionante deben pagarse conforme a la interpretación exegética del artículo 1° del Decreto 0382 de 2013? Tesis de la Sala Para abordar la solución de los problemas jurídicos precisados, la Sala propone una tesis según la cual, la bonificación judicial no debió sustraerse como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales devengadas por los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, ya que se recibe de forma continua, permanente y en retribución al trabajo.
Para despejar el problema planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) hechos probados; ii) control de constitucionalidad por vía de excepción; iii) creación y carácter de la bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación; y iv) examen del caso concreto. Exp.: 17001-33-39-008-2018-00181-03 14 1.
Hechos debidamente acreditados La siguiente es la relación de los hechos debidamente probados que resultan relevantes para solucionar el caso concreto: 1.1. María Waldina Serna Valencia a) La señora María Waldina Serna Valencia se vinculó laboralmente a la Fiscalía General de la Nación desde el 01 de julio de 1992 y el último cargo desempeñado corresponde al de Técnico II de la Subdirección Seccional de Fiscalías y de Seguridad Ciudadana-Caldas, conforme a certificación expedida el 11 de octubre de 201720. b) A la demandante le pagaron las cesantías e intereses a las cesantías de manera anualizada desde el año 2013 hasta el año 2016, tal como consta en las páginas 43 a 46 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital. c) La señora María Waldina Serna Valencia devengó la bonificación judicial de manera mensual desde el año 2013 al 201721. d) Mediante reclamación administrativa radicada el 04 de octubre de 2017, la accionante solicitó a la Subdirección de Apoyo a la Gestión de la Fiscalía General de la Nación el reconocimiento y pago de la “bonificación judicial” señalada en el Decreto 0382 de 2013 como factor salarial y prestacional para liquidar la totalidad de las prestaciones sociales causadas y devengadas por la demandante desde la expedición del referido Decreto y mientras dure su vinculación como servidora pública de la Fiscalía General de la Nación22. e) Con Oficio n° 31100-20480 0271 del 11 de octubre de 2017 el Subdirector Regional de Apoyo Eje Cafetero negó la solicitud elevada por la accionante23. f) La accionante presentó recurso de apelación contra la anterior decisión24, el cual fue concedido mediante Resolución n° 00177 del 13 de octubre de 201725. a) A través de la Resolución n° 2 0059 del 9 de enero de 2018, la Subdirectora 20 Página 42 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital. 21 Páginas 51 a 56 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital. 22 Páginas 26 a 32 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital. 23 Páginas 33 y 34 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital. 24 Páginas 35 a 39 del archivo n° 04 de cuaderno 1 del expediente digital. 25 Páginas 40 y 41 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-39-008-2018-00181-03 15 de Talento Humano resolvió desfavorablemente el recurso de apelación interpuesto26. 1.2. Andrés Leonardo Londoño Cano b) El señor Andrés Leonardo Londoño Cano se vinculó laboralmente a la Fiscalía General de la Nación desde el 16 de noviembre de 1999 y el último cargo desempeñado corresponde al de Fiscal Delegado ante Jueces Municipales y Promiscuos de la Subdirección Seccional de Fiscalías y de Seguridad Ciudadana-Caldas, conforme a certificación expedida el 11 de octubre de 201727. c) Al demandante le pagaron las cesantías e intereses a las cesantías de manera anualizada desde el año 2013 hasta el año 2016, tal como consta en las páginas 75 a 78 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital. d) El señor Londoño Cano devengó la bonificación judicial de manera mensual desde el año 2013 al 201728. e) Mediante reclamación administrativa radicada el 04 de octubre de 2017, el accionante solicitó a la Subdirección de Apoyo a la Gestión de la Fiscalía General de la Nación el reconocimiento y pago de la “bonificación judicial” señalada en el Decreto 0382 de 2013 como factor salarial y prestacional para liquidar la totalidad de las prestaciones sociales causadas y devengadas por el demandante desde la expedición del referido Decreto y mientras dure su vinculación como servidor público de la Fiscalía General de la Nación29. f) Con Oficio n° 31100-20480 0272 del 11 de octubre de 2017 el Subdirector Regional de Apoyo Eje Cafetero negó la solicitud elevada por el accionante30. g) El accionante presentó recurso de apelación contra la anterior decisión31, el cual fue concedido mediante Resolución n° 00177 del 13 de octubre de 201732. h) A través de la Resolución n° 2 0059 del 9 de enero de 2018, la Subdirectora 26 Páginas 80 y 91 a 96 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital. 27 Página 74 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital. 28 Páginas 81 a 90 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital. 29 Páginas 58 a 64 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital. 30 Páginas 65 y 66 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital. 31 Páginas 67 a 71 del archivo n° 04 de cuaderno 1 del expediente digital. 32 Páginas 72, 73 y 79 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-39-008-2018-00181-03 16 de Talento Humano resolvió desfavorablemente el recurso de apelación interpuesto33. 2. De la excepción de inconstitucionalidad El control constitucional tiene su origen en el artículo 4 de la Constitución Política que indica: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales ” En desarrollo de esta norma, la jurisprudencia constitucional ha definido que “es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”34.
El control mediante la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad le permite a la autoridad o al particular inaplicar aquella norma o ley que se oponga de manera palmaria a una norma constitucional, de oficio o a petición de parte, para salvaguardar la supremacía de la Constitución. Los efectos que produce esta determinación son inter partes y no anulan o restan validez de manera definitiva a la norma exceptuada.
La Corte Constitucional mediante Sentencia T-681 de 2016 precisó que la facultad enunciada puede ser ejercida cuando concurra cualquiera de los siguientes presupuestos: “(i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad (…)35; (ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso36; o, 33 Páginas 80 y 91 a 96 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital. 34 Sentencia SU-132 de 2013. 35 Cita e cita: Sentencia T-103 de 2010. 36 Cita de cita: En sentencia T-669 de 1996 se desarrolló esta hipótesis, fijando que “en tales eventos, el funcionario judicial está obligado a aplicar la excepción de inconstitucionalidad, pues la Constitución es norma de normas (CP art. 4º) o, en caso de que no lo considere pertinente, debe mostrar de manera suficiente que la disposición que, dada la situación del caso concreto, pretende aplicar tiene en realidad un contenido normativo en parte diferente a la norma declarada inexequible, por lo cual puede seguirse considerando constitucional.
Si el funcionario aplica la norma y no justifica su distanciamiento frente al pronunciamiento previo de la Corte Exp.: 17001-33-39-008-2018-00181-03 17 (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental37.
En otras palabras, ‘puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales38”. De igual manera, dentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, el control por vía de excepción está consagrado en el artículo 148 del CPACA, que prevé: “En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la constitución política o la ley.
La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.” En ese orden, cuando los jueces se enfrentan a una norma que aún no es inconstitucional, pero consideran que lo es, están facultados a inaplicarla al interior del proceso que está bajo estudio, por lo que sus efectos son inter partes, precisando que dicha inaplicación de ninguna manera puede estar exenta de argumentación. Respecto a la excepción de inconstitucionalidad, el Consejo de Estado en sentencia del 16 de febrero 2017 indicó39: “En este punto, los reiterados pronunciamientos de la Corte al respecto permiten concluir que la excepción de inconstitucionalidad como facultad y deber de los operadores jurídicos, se refiere al fenómeno de la aplicación de las normas de inferior jerarquía en casos concretos, cuando éstas resultan incompatibles, a propósito de dichos casos, con las normas constitucionales.
En este orden, la supremacía constitucional que se deriva del artículo 4° de la Carta, hace referencia a las normas constitucionales en juego en un caso concreto de una o varias personas, en el cual la aplicación de normas legales o de inferior jerarquía implicaría ir en contra Constitucional sobre el mismo tema, estaríamos en presencia de una vía de hecho, pues el funcionario judicial decide aplicar caprichosamente de preferencia las disposiciones legales a las normas constitucionales, en contravía de expresos pronunciamientos sobre el punto del tribunal constitucional, máximo intérprete y guardián de la Carta (CP arts. 4º, 241 y 243).” 37 Cita de cita: Sentencia T-103 de 2010. 38 Cita de cita: Sentencia T-331 de 2014.
En este mismo sentido, ver sentencia C-803 de 2006. 39 Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección A, Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, 16 de febrero 2017. Radicado 68001-23-31-000-2006-02724-01(0296-13). Exp.: 17001-33-39-008-2018-00181-03 18 de aquéllas constitucionales que también amparan a dicha persona o grupo de personas.
En consecuencia, los principios constitucionales en juego en este contexto son en la mayoría de las ocasiones los relativos a los derechos (…). Lo que resulta relevante en este aspecto es entender las distintas competencias que se otorgan en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, y en virtud del control abstracto de constitucionalidad.
La primera se implementa en el contexto de la vulneración de los principios constitucionales en casos concretos, y por ello suele referirse a la garantía de derechos fundamentales cuando estos se ven amenazados por la aplicación concreta de una norma de rango legal o reglamentario, y su ejercicio está en cabeza de todos los operadores jurídicos de nuestro sistema jurídico.
Y la segunda, es exclusiva de los jueces de control de constitucionalidad y tiene el alcance de declarar de manera definitiva la permanencia o la salida de una norma del ordenamiento jurídico.” 3. Creación y carácter de la bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación El literal e), numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política asignó al Congreso de la República “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública”.
Con fundamento en ello fue expedida la Ley 4ª de 1992, la cual, en sus artículos 1° y 2° asignó al Gobierno Nacional, diseñar y fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyendo los de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, considerando los criterios de equidad, respeto de los derechos adquiridos y prohibición de desmejora de los salarios y prestaciones sociales.
Sobre el objeto trazado por el Legislador con la expedición de la Ley 4ª de 1992, la Corte Constitucional en sentencia C-244 de 2013, al pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad del artículo 15 de la mencionada ley, señaló: “(…) en términos de coherencia externa con las otras ramas del poder público, los altos funcionarios judiciales recibían sueldos menores que los percibidos por los congresistas y por los altos cargos del ejecutivo; y, en segundo lugar, al interior de la rama, había falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial (conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Exp.: 17001-33-39-008-2018-00181-03 19 Altas Cortes) y, a fortiori, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país (…)”.
Ahora, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, el Presidente de la República expidió el Decreto 382 del 6 de marzo de 2013 “por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”, con efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2013, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 1.
Créase para los servidores de la Fiscalía General de la Nación a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993 y que vienen rigiéndose por el decreto 875 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio (…)” ARTÍCULO 2º. Los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación que no optaron por el régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y que continúan con el régimen del Decreto 839 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes, un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en el decreto 53 de 1993, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio.
ARTÍCULO 3. Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente Decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10º de la Ley 4a de 1992. Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.
ARTÍCULO 4. El Departamento Administrativo de la Función Pública es el órgano competente para conceptuar en materia salarial y prestacional. Ningún otro órgano puede arrogarse esta competencia. Exp.: 17001-33-39-008-2018-00181-03 20 La expedición del Decreto 0382 de 2013 se originó a raíz del cese de actividades promovido por los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, que tenía por objeto la materialización de la nivelación salarial ordenada por el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y que culminó con la suscripción del Acta de Acuerdo del 6 de noviembre de 2012, concertando como compromiso “Reconocer el Derecho a los Funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación a tener una nivelación en la remuneración en los términos de la Ley 4ª de 1992, atendiendo criterios de equidad.” (Negrita de esta Sala).
Analizada la norma que crea la bonificación judicial a la luz de la Ley 4ª de 1992, debe señalarse que lo que ésta pretendía era una nivelación o reclasificación con sentido de equidad del sistema de remuneración de los funcionarios y empleados, entre los que se encuentran los de la Fiscalía General de la Nación, conforme lo previsto en el parágrafo del artículo 14.
Así las cosas, esta Sala destaca que el sustento normativo del carácter salarial de la bonificación judicial se encuentra en el artículo 14 de la Ley 50 de 1990 que contempló que “constituye salario no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones”.
En palabras del Consejo de Estado, “(…) para que una erogación se califique como salario debe: (i) ser una suma que habitual y periódicamente recibe el empleado; (ii) remunerar de forma directa y onerosa la prestación de un servicio; (iii) constituir un ingreso personal del trabajador en su patrimonio; y (iv) ser de carácter retributivo por la labor desarrollada; es decir, que se origine en el marco de una relación laboral (…)”40 En el ámbito internacional, el artículo 53 de la Constitución Política ha establecido que “los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna”, lo que implica que desconocer un tratado internacional incorporado a la legislación colombiana, conlleva una violación a la Constitución. En este orden de ideas, es preciso destacar que a través de la Ley 54 de 196241 se adoptó, entre otras, el Convenio 95 del 8 de junio de 1949 adoptado en 40 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez. 18 de julio de 2019. Radicación: 25000-23-37-000-2012-00011-02 (21026). 41 «Por la cual se aprueban varios Convenios Internacionales del Trabajo adoptados por la Conferencia Internacional del Trabajo, en las reuniones 20ª, 32ª, 34ª y 40ª.» Exp.: 17001-33-39-008-2018-00181-03 21 Ginebra en la reunión 32 de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-, que definió el salario así: “(…) el término salario significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar”.
Normativa a la que la Corte Constitucional le reconoció jerarquía dentro del bloque de constitucionalidad en la Sentencia SU-995 del 199942, precisando que al salario deben integrarse todas las sumas generadas en virtud de la labor desarrollada por el trabajador, “sin importar las modalidades o denominaciones que puedan asignarles la ley o las partes contratantes”.
Con todo lo anterior, al ser claro que la bonificación judicial creada con el Decreto 0382 de 2013 reúne todos los requisitos que la legislación colombiana ha establecido para el concepto de salario, esto es, que involucra un pago habitual y periódico en contraprestación a los servicios prestados por los empleados y funcionarios de la Rama Judicial, no puede existir motivo alguno para desconocer su carácter salarial.
Aceptar lo contrario sería desatender los principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados en el artículo 53 de la Constitución Política. Sobre el carácter salarial de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 para los servidores de la Fiscalía, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 6 de abril de 2022, indicó: “Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario 42 M.P. Carlos Gaviria Díaz Exp.: 17001-33-39-008-2018-00181-03 22 ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales.
En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco.
Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política”43 (Subrayado por la Sala). 4.
Caso Concreto En el sub examine, la parte demandante solicitó la inaplicación por inconstitucional de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1° del Decreto 0382 de 2013, y como consecuencia, el reconocimiento como factor salarial de la bonificación judicial para la liquidación de la totalidad de las prestaciones sociales devengadas.
Ello bajo el argumento de que la referida norma desconoce y desborda los parámetros fijados por la Ley 4ª de 1992, y contraría la naturaleza intrínseca de la bonificación judicial, que no es otra que el incremento en la remuneración por la labor desempeñada. Por su parte la entidad recurrente insistió en que el Decreto 0382 de 2013 es producto de la facultad legal otorgada al Gobierno Nacional y goza de plena vigencia y se encuentra amparo en el principio de legalidad, pues no ha sido derogado o declarado inconstitucional.
Al respecto, la Sala estima, de conformidad con lo discurrido en la presente providencia, que la competencia de fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos se encuentra en primera medida en cabeza del Legislador, esto, a través de leyes marco a las cuales se somete el Gobierno Nacional al momento de ejercer su competencia constitucional en tal campo, 43 Consejo de Estado.
Sala de Conjueces. Sección Segunda. C.P. Carmen María Anaya de Castellanos. Radicado 76001-23-33-000-2018-00414-01 (0470-2020). Exp.: 17001-33-39-008-2018-00181-03 23 lo que significa que, mientras la competencia legislativa recae en el Legislador, la competencia reglamentaria recae en el Ejecutivo. En ese sentido, la competencia del Ejecutivo encuentra límites en la Constitución Política, los tratados internacionales y la ley.
Siendo ésta la interpretación que se ha desplegado en la presente providencia y que también se desarrolló en las sentencias citadas por la entidad demandada tanto en el escrito de contestación como en el recurso de apelación. Interpretar de otra manera dichas sentencias conllevaría a conclusiones contrarias a la Constitución y normas internacionales que emparan los derechos del trabajador.
En consecuencia, siendo el Decreto 0382 de 2013 de carácter reglamentario, y habiendo el Gobierno sobrepasado el marco general de equidad trazado en la Ley 4ª de 1992, es clara para esta Sala de Decisión, la inconstitucionalidad del referido decreto y de los actos administrativos demandados. Por otra parte, la entidad recurrente expuso que el Decreto 0382 de 2013 fue el resultado de una negociación colectiva donde se concertó la concesión de una retribución adicional que antes no existía, precisando que las partes negociantes acordaron que dicha bonificación judicial tendría efectos salariales restringidos.
Dicho argumento no es de recibo para esta Sala, pues basta con recordar lo previsto en el ya referido artículo 53 de la Constitución Política, esto es que, “La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores” (Subrayas y negrita de esta Corporación).
Con todo lo expuesto, la bonificación judicial creada para los servidores de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación fue concebida como un mecanismo de nivelación salarial en virtud de las directrices trazadas en la Ley 4ª de 1992, y al haberse estatuido como un pago mensual, habitual y periódico, dicha prestación reúne las características para ser concebida como parte integral del salario, de ahí que no pueda descartarse el carácter de factor salarial que ostenta frente a la totalidad de las prestaciones sociales devengadas por los accionantes, y no solo frente a la obligatoriedad de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud y Pensión. Ante tal panorama, esta Sala de Decisión estima que, al encontrarse demostrado que los accionantes percibieron la bonificación judicial desde el Exp.: 17001-33-39-008-2018-00181-03 24 1° de enero de 201344 de manera mensual, periódica y habitual como retribución del servicio prestado, sin que hubiese sido tomada como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, se quebrantó sus garantías constitucionales, y los principios de progresividad y primacía de la realidad sobre las formas.
En consecuencia, resulta procedente la inaplicación de la expresión contenida en el artículo 1° de Decreto 0382 de 2013 que determinó que la bonificación judicial constituiría factor salarial únicamente para la base de cotización del Sistema General de Pensiones y Seguridad Social en Salud, al entrar en contradicción con la Constitución Política, los convenios internacionales y la ley laboral, referidos por esta Corporación en acápites anteriores.
Conclusión De conformidad con la normativa y la jurisprudencia citada y con fundamento en los hechos debidamente acreditados, estima esta Sala de Decisión que a la parte actora le asiste derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial en su condición de factor salarial, a raíz de la inaplicación de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1 del Decreto 0382 de 2013.
En ese orden de ideas, la Sala confirmará la decisión impartida por la juez en primera instancia. Costas De conformidad con lo dispuesto por el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, esta Sala de decisión se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, como quiera que no observa que esté probada la causación de las mismas.
En efecto, siguiendo el criterio objetivo valorativo al cual acude el Consejo de Estado, el Tribunal observa que no hay prueba de gastos o expensas en los que hubiera incurrido la parte demandante en esta instancia, sumado al hecho que no se acreditó intervención activa ante esta Corporación, razón por la cual no es procedente emitir condena en costas por concepto de agencias en derecho. 44 Momento en que surtió efectos fiscales el Decreto 0382 de 2013.
Exp.: 17001-33-39-008-2018-00181-03 25 En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. DECLÁRASE fundada la manifestación de impedimento presentada por el Magistrado Carlos Manuel Zapata Jaimes, para conocer del trámite de segunda instancia del medio de control de la referencia. Segundo. CONFÍRMASE la sentencia del veinte (20) de noviembre de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, que accedió a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por los señores María Waldina Serna Valencia y Andrés Leonardo Londoño Cano contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Tercero. ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo brevemente expuesto. Cuarto.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Quinto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Con impedimento aceptado Exp.: 17001-33-39-008-2018-00181-03 26 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.