TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 042 Asunto: Sentencia de única instancia Acción: Validez de Acuerdo Municipal Radicación: 17001-23-33-000-2025-00044-00 Accionante: Sandra Milena Ramírez Vasco (Secretaria Jurídica del Departamento de Caldas) Accionado: Parágrafo primero del artículo 25, el literal a) del artículo 30, el parágrafo segundo del artículo 104, el artículo 120, el parágrafo del artículo 121, el artículo 140, el artículo 142 y el parágrafo del artículo 172 del Acuerdo Municipal n° 038 del 04 de diciembre de 2024, emanado del Concejo Municipal de Marquetalia, Caldas.
Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta n° 24 del catorce (14) de marzo de 2025 Manizales, catorce (14) de marzo de dos mil veinticinco (2025). ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 119 y 121 –numeral 3– del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), en concordancia con el numeral 4 del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA, corresponde a esta Sala Quinta de Decisión, en sede de única instancia, pronunciarse sobre la validez del Parágrafo primero del artículo 25, el literal a) del artículo 30, el parágrafo segundo del artículo 104, el artículo 120, el parágrafo del artículo 121, el artículo 140, el artículo 142 y el parágrafo del artículo 172 del Acuerdo Municipal n° 038 del 04 de diciembre de 2024, emanado del Concejo Municipal de Marquetalia, Caldas, por solicitud impetrada por la Secretaría Jurídica del Departamento de Caldas, y en uso de la facultad prevista en el numeral 10 del artículo 305 de la Carta Política y los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986.
ANTECEDENTES Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 2 La solicitud de invalidez El 30 de enero de 2025, a través de escrito que obra en medio digital, la Secretaria Jurídica del Departamento de Caldas, en virtud de la delegación efectuada por el señor Gobernador del Departamento de Caldas, radicó demanda ante este Tribunal impugnando la validez del parágrafo primero del artículo 25, el literal a) del artículo 30, el parágrafo segundo del artículo 104, el artículo 120, el parágrafo del artículo 121, el artículo 140, el artículo 142 y el parágrafo del artículo 172 del Acuerdo Municipal n° 038 del 04 de diciembre de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE DEROGA EL ACUERDO 030 DE NOVIEMBRE 9 DE 2008 Y SE EXPIDE EL NUEVO ESTATUTO ORGÁNICO DE PRESUPUESTO DEL MUNICIPIO DE MARQUETALIA CALDAS PARA LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL, ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS Y ENTIDADES DESCENTRALIZADAS” emanado del Concejo Municipal de Marquetalia, Caldas.
Expresó que el mencionado acuerdo quebranta los artículos 313, 315, 345, 352, y 353 de la Constitución Política de Colombia; el artículo 12 de la ley 819 de 2003, el artículo 1° de la Ley 1483 de 2011, el artículo 32.10 de la Ley 136 de 1994, los artículos 76 al 88 y 109 del Decreto 111 de 1996 y el artículo 44 de la Ley 152 de 1994. Expuso que los artículos 25 y 30 del Acuerdo Municipal n° 038 del 04 de diciembre de 2024, expedido por el Concejo de Marquetalia, Caldas, que se refieren a las vigencias futuras ordinarias y excepcionales, desconocieron que las mismas requieren la aprobación del concejo municipal según lo previsto en el artículo 12 de la Ley 819 de 2003 y el artículo 1° de la Ley 1483 de 2011.
Expresó que el concejo no puede otorgar una autorización general para la asunción de compromisos con cargo a presupuestos de vigencias futuras tal como se realizó en el acuerdo demandado. Frente al literal a) del artículo 30 del acuerdo demandado, se expresó en la solicitud de revisión de validez que, según lo previsto en el artículo 12 de la Ley 819 de 2003, la aprobación de las vigencias futuras por parte del CONFIS es un requisito previo y obligatorio que no se cumple en el presente asunto.
Respecto de los artículos 104, 120, 121 y 172 del Acuerdo Municipal 038 del 4 de diciembre de 2024, adujo que por regla general las operaciones presupuestales que impliquen alteraciones en la identificación y en el cálculo de las rentas, el monto de los gastos públicos y su destinación, deben ser aprobadas por las corporaciones públicas de elección popular a través de leyes, ordenanzas y acuerdos municipales según corresponda.
Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 3 Agregó que el artículo 8 de la Ley 819 de 2003 no contempla un evento en el cual proceda la modificación presupuestal mediante decreto, que sea adicional a los casos expresamente permitidos por el artículo 76 del Decreto 111 de 1996 y el artículo 29, literal g) de la Ley 1551 de 2012. Finalmente, consideró frente a los artículos 140 y 142 del acuerdo demandado, que no está permitido que el concejo municipal faculte al alcalde para realizar la armonización presupuestal, toda vez que cuando este procedimiento implica movimientos que afecten las partidas globales aprobadas por el concejo, debe someterse al debate de la corporación edilicia. Intervenciones En el término de fijación en lista, se presentó intervención del Municipio de Marquetalia1.
Indicó que el acto objeto de este medio de control se acompasa con el ordenamiento jurídico, por lo que deberá mantenerse su vigencia. Expresó que los argumentos de la demanda podrían desconocer la autonomía del Honorable Consejo Municipal, inobservando de paso normas de carácter superior, como es el Artículo 313 Constitucional, revelando distinciones donde el legislador primigenio no las hizo, como es el caso de la autorización expresa, contenida en el numeral 3 de la citada disposición. Solicitó mantener la vigencia integral del acto administrativo objeto de revisión. Concepto Ministerio Público El señor Procurador Judicial no emitió concepto en el presente asunto.
TRÁMITE PROCESAL El expediente fue repartido a este Tribunal el 30 de enero de 2025 y allegado al Despacho del Magistrado Ponente el 3 de febrero del mismo año. El 4 de febrero de 2025 la solicitud de validez fue admitida, ordenando su fijación en lista y la notificación personal al Ministerio Público (archivo 004). Dentro del término de fijación en lista, intervino el Municipio de Marquetalia. 1 Archivo 009 expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 4 En providencia del 24 de febrero de 2025 el Despacho Sustanciador decretó pruebas. Finalmente, según constancia secretarial del 3 de marzo de 2025, el trámite pasó a Despacho para resolver lo pertinente. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Para pronunciarse en el presente asunto son necesarias las siguientes consideraciones: 1.- Competencia La revisión de la validez de un Acuerdo Municipal por su oposición a la Constitución o a la ley, comporta un trámite judicial que tiene como génesis la potestad conferida por el numeral 10 del artículo 305 de la Carta Política al Gobernador del Departamento correspondiente, y que se encuentra regulado por los artículos 117 a 121 del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), los cuales disponen lo siguiente:
ARTICULO 117. Dentro de los tres (3) días siguientes al de la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al Gobernador del Departamento para su revisión jurídica. La revisión aquí ordenada no suspende los efectos de los acuerdos.
ARTICULO 118. Son atribuciones del Gobernador: 8a. Revisar los actos de los Concejos Municipales y de los alcaldes y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez (Artículo 194, ordinal 8o., de la Constitución Política).
ARTICULO 119. Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.
ARTICULO 120. El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el Gobernador remita el acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.
ARTICULO 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 5 1. Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. 2.
Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. 3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir.
Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno. Por su parte, el numeral 5 del artículo 151 del CPACA establece la competencia en única instancia de los Tribunales Administrativos para conocer de las observaciones que los gobernadores formulen acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales.
Con la modificación que la Ley 2080 de 2021 introdujo al artículo 151 del CPACA, la competencia mencionada quedó establecida en el numeral 2 de dicha disposición (art.151). Así entonces, vista la competencia asignada a esta Corporación para conocer en única instancia de la presente controversia, establecido el marco legal para su admisión, trámite y decisión, y toda vez que la solicitud de revisión fue presentada por el Departamento de Caldas dentro de los 20 días que contempla la norma (El Acuerdo Municipal n° 038 del 04 de diciembre de 2024, emanado del Concejo Municipal de Marquetalia, Caldas, fue radicado vía correo electrónico en la Secretaría Jurídica del Departamento de Caldas el 10 de diciembre de 2024 y la solicitud de revisión fue presentada ante este Tribunal el 30 de enero de 2025), procede el Tribunal a decidir el presente asunto. 2.- Problema jurídico El problema que se debe resolver en el sub examine se centra en dilucidar lo siguiente: ¿Son contrarios a la Constitución Política y a la ley el Parágrafo primero del artículo 25, el literal a) del artículo 30, el parágrafo segundo del artículo 104, el artículo 120, el parágrafo del artículo 121, el artículo 140, el artículo 142 y el parágrafo del artículo 172 del Acuerdo Municipal n° 038 del 04 de Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 6 diciembre de 20242, por inobservar las normas relacionadas con vigencias futuras ordinarias y excepcionales, aprobación de las vigencias futuras por parte del CONFIS, así como las relativas a la modificación y armonización presupuestal? 3.- El acuerdo sometido a análisis de validez El 4 de diciembre de 2024 el Concejo Municipal de Marquetalia, Caldas, expidió el Acuerdo nº 038, “Por medio del cual se deroga el Acuerdo 030 de noviembre 9 de 2008 y se expide el nuevo estatuto orgánico de presupuesto del municipio de Marquetalia Caldas para la administración central, establecimientos públicos y entidades descentralizadas”, el cual fue sancionado por el Alcalde de la entidad en la misma fecha. 4.- Marco Normativo y su relación con el caso concreto Con el propósito de examinar las circunstancias particulares descritas por el Departamento de Caldas en la solicitud de revisión de validez del Acuerdo 038 del 4 de diciembre de 2024, la Sala abordará en un primer momento el análisis de las vigencias futuras ordinarias, excepcionales y la autorización del CONFIS.
En segundo término, se referirá el Tribunal a la modificación y armonización del presupuesto. Así mismo, teniendo en cuenta que la solicitud de revisión de validez en el presente asunto conlleva al análisis de siete disposiciones contenidas en el Acuerdo Municipal n° 038 del 04 de diciembre de 20243, la Sala considera pertinente abordar las normas constitucionales y legales presuntamente vulneradas al expedir el acto demandado y resolver el caso concreto en cada tema propuesto por el Departamento de Caldas en la demanda. 4.1.
Las vigencias futuras ordinarias, excepcionales y la autorización del CONFIS Se adujo en la demanda que los artículos 25 y 30 del Acuerdo Municipal nº 038 del 4 de diciembre de 2024, que se refieren a las vigencias futuras 2 “POR MEDIO DEL CUAL SE DEROGA EL ACUERDO 030 DE NOVIEMBRE 9 DE 2008 Y SE EXPIDE EL NUEVO ESTA TUTO ORGÁNICO DE PRESUPUESTO DEL MUNICIPIO DE MARQUETALIA CALDAS PARA LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL, ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS Y ENTIDADES DESCENTRALIZADAS”. 3 Parágrafo primero del artículo 25, el literal a) del artículo 30, el parágrafo segundo del artículo 104, el artículo 120, el parágrafo del artículo 121, el artículo 140, el artículo 142, el parágrafo del artículo 172.
Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 7 ordinarias y excepcionales, desconocieron que las mismas requieren la aprobación del concejo municipal según lo previsto en el artículo 12 de la Ley 819 de 2003 y el artículo 1° de la Ley 1483 de 2011. Expresó que el concejo no puede otorgar una autorización general para la asunción de compromisos con cargo a presupuestos de vigencias futuras tal como se realizó en el acuerdo demandado.
De las vigencias futuras En relación con las vigencias futuras, en el artículo 12 de la Ley 819 de 2003 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones” se expresa lo siguiente: Artículo 12. Vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales.
En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces. Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que: a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1 de esta ley; b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; c) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento.
Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 8 La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica. En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público.
(…) (Negrilla fuera de texto) De la disposición mencionada se infiere que en las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces. Así mismo, es claro para la Sala que la corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento.
En el presente asunto, el parágrafo el inciso segundo del parágrafo primero del artículo 25 y el literal a) del artículo 30 del Acuerdo Municipal nº 038 del 4 de diciembre de 2024, disposiciones cuya invalidez se solicita en la demanda, establecen lo siguiente: (…) En criterio de la Sala el citado artículo 25 del acuerdo 038 de 2024 regula dos situaciones.
En el inciso inicial se refiere al concepto de vigencia futura Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 9 ordinaria, precisando que el concejo a iniciativa del gobierno municipal, previa aprobación del COMFIS, podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras ordinarias cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas, siempre que se cumplan unos requisitos específicos.
Este Tribunal considera que esta parte de la norma tiene correspondencia con el concepto de vigencia futura ordinaria, contenido en el artículo 12 de la Ley 819 de 2003. Adicionalmente, precisa este Juez plural que ese inciso inicial no fue objeto de reparo por parte del Departamento de Caldas. Ahora, la segunda parte del mencionado artículo 25 que se encuentra a partir del parágrafo primero, regula una situación que en criterio de esta Corporación dista del concepto de vigencia futura.
Es así como en el parágrafo primero del mencionado artículo 25 que es objeto de demanda, se establece que las vigencias futuras en el Municipio de Marquetalia aplican en el evento anterior, pero también en aquellos casos en los que, teniendo la apropiación y recursos disponibles suficientes en la vigencia fiscal en virtud del cual se autorizan, se proyecta que serán ejecutados o recibidas a satisfacción en las próximas vigencias fiscales.
En torno a este último aspecto, el Tribunal advierte que lo previsto por el Concejo de Marquetalia en el parágrafo 1° del artículo 25 no corresponde al concepto de vigencia futura ordinaria, toda vez que lo regulado por la duma municipal tiene relación con aquellos casos en los cuales el compromiso presupuestal está destinado a “ser ejecutado total o parcialmente en la vigencia fiscal siguiente”.
Esta hipótesis dista de lo previsto en la Ley 819 de 2003, en tanto allí se regula la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas. Como se lee en el parágrafo mencionado, lo señalado por el concejo es que la ejecución no se realizará en la vigencia fiscal en la que se autorizan los recursos sino en la vigencia siguiente, escenario que no corresponde al concepto de vigencia futura ordinaria.
En efecto, en el evento regulado en la disposición analizada, la ejecución se inicia con presupuesto de la vigencia en curso, pero el objeto del compromiso se ejecuta únicamente en la vigencia fiscal siguiente. Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 10 El H. Consejo de Estado4 al analizar el artículo 12 de la Ley 819 de 2003, estableció: Como conclusión de lo previsto en la Ley 819 de 2003, puede sostenerse que las vigencias futuras ordinarias para las entidades territoriales son un instrumento de planeación presupuestal de operaciones del gasto, que consisten en autorizaciones para adquirir compromisos en las que, como mínimo se deberán apropiar el quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas.
En tal sentido, en las vigencias futuras ordinarias de las entidades territoriales, la ejecución del gasto (contrato o proyecto) se inicia en el año en que se concede la autorización en el cual, además, se debe comprometer o ejecutar el 15% del monto de la vigencia futura que se autorice. (Negrilla de la Sala) La doctrina por su parte ha estudiado los principios constitucionales del derecho presupuestal, refiriéndose al de legalidad financiera, pero también a los de equilibrio presupuestal, universalidad, unidad presupuestal, especialización y anualidad.
El tratadista Juan Camilo Restrepo en el texto Derecho presupuestal colombiano5, analizó el principio de anualidad, y en ese marco definió el concepto de vigencia futura como “la autorización impartida para afectar presupuestos futuros con apropiaciones autorizadas con antelación a la aprobación de dichos presupuestos. Es, evidentemente, una excepción al principio de anualidad, puesto que la administración de dichos gastos se formaliza antes de que se aprueben las vigencias en las que se van a ejecutar; y a su turno, la vida jurídica de dichas autorizaciones se prolonga a lo largo de varias vigencias”.
El análisis expuesto es suficiente para declarar la invalidez del parágrafo primero del artículo 25 del Acuerdo Municipal nº 038 del 4 de diciembre de 2024, en tanto la mencionada autorización en el estatuto orgánico de presupuesto de Marquetalia no se ajusta al concepto de vigencia futura ordinaria previsto en el artículo 12 de la Ley 812 de 2003.
Sobre la autorización del CONFIS El literal a) del artículo 30 del Acuerdo demandado establece lo siguiente: 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: Óscar Darío Amaya Navas Bogotá, D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Número Único: 11001-03- 06-000-2023-00215-00 Radicación Interna: 2509 Referencia: Vigencias futuras excepcionales.
Caducidad. Ordenanzas expedidas por la Asamblea Departamental de Antioquia. 5 Juan Camilo Restrepo, Derecho presupuestal colombiano, Editorial Legis, página 186. Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 11 Sobre la validez de esta disposición se tiene que el citado artículo 12 de la Ley 812 de 2003, previó sobre este punto relacionado con la autorización del COMFIS: Artículo 12.
Vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales. En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces. (…) La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica.
En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público. (…) (Negrilla fuera de texto) Como se anotó previamente, en las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces.
Esa autorización del COMFIS para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no puede superar el respectivo período de gobierno, excepto en proyectos de gastos de inversión declarados de importancia estratégica. Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 12 La mencionada disposición también prohibió la aprobación de cualquier vigencia futura en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto en casos de celebración de operaciones conexas de crédito público.
Con las anteriores precisiones, se tiene que al comparar el contenido del literal a) del artículo 30 del Acuerdo 038 del 4 de diciembre de 2024, con lo previsto en el artículo 12 de la Ley 812 de 2003, la Sala concluye que en efecto, como lo indica la parte demandante, los contratos de empréstito, la emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública, los créditos de proveedores, las asunciones de deuda pública y las contrapartidas que se estipulen requieren autorización del COMFIS para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras.
En este sentido, es procedente declarar la INVALIDEZ del literal a) del artículo 30 del Acuerdo 038 del 4 de diciembre de 2024. 4.2. El presupuesto general de la Nación y su aplicación en los presupuestos de las entidades territoriales El presupuesto general de la Nación es un instrumento de planeación financiera del Estado que racionaliza la actividad estatal y en el que se prevé la estimación de los ingresos, así como una autorización máxima de gastos en un período específico que, en el sistema fiscal colombiano, corresponde a un año6.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional7, el presupuesto representa un acuerdo democrático sobre la asignación de los recursos públicos, la definición de las prioridades y el consecuente logro de las finalidades del Estado. Como lo ha indicado la Corte, debe ser el producto de “un proceso de creación y reforma calificado que permita la discusión amplia y la mayor participación posible a través de los representantes legítimos del pueblo reunidos en el Congreso”8.
Ahora bien, el presupuesto está integrado por tres secciones principales: (i) el presupuesto de rentas; (ii) el presupuesto de gastos; y (iii) las disposiciones generales9. 6De acuerdo con el artículo 14 del Decreto 111 de 1996, uno de los principios del sistema presupuestal es el de anualidad. Con fundamento en este principio, la norma aclara que el año fiscal comienza el primero. de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. 7 Sentencia C-178 de 2021 y C-652 de 2015. 8 Sentencia C-1064 de 2001. 9 Las secciones del prepuesto están definidas en el artículo 11 del Decreto 111 de 1996.
Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 13 Entre las rentas y los gastos existe una relación directa que se puede resumir en que las modificaciones de una sección impactan y se reflejan en la otra. “Así, por ejemplo, si se aumentan las rentas habrá un aumento correlativo de los gastos. Esta relación se deriva del mismo modelo constitucional del presupuesto al determinar en el artículo 346 superior y siguientes, a partir de los que se deriva que el presupuesto está compuesto por las rentas (ingresos) y los gastos (apropiaciones) y el artículo 347 superior cuando indica que la ley de apropiaciones deberá reflejar todos los gastos y precisa que la consecuencia directa de que estos resulten insuficientes es la necesidad de crear nuevas rentas”10.
Ahora bien, el presupuesto de rentas incluye las fuentes de recursos que corresponden a los ingresos corrientes de la Nación, las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, los fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional11.
Por su parte, en el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones se definen los gastos de la vigencia correspondiente, los cuales se clasifican en gastos de funcionamiento, deuda pública y gastos de inversión12. Finalmente, las disposiciones generales están dirigidas a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación en el año fiscal correspondiente13.
Ahora bien, en cuanto a las reglas de elaboración del presupuesto en el ámbito territorial, el artículo 353 superior señala que los principios y las disposiciones en materia presupuestal definidas en la Constitución Política se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.
Por su parte, los artículos 300.5 y 313.5 superiores establecen las competencias de las asambleas y de los concejos para expedir las normas orgánicas de elaboración de los presupuestos departamentales y municipales respectivamente, así como para expedir los presupuestos anuales de rentas y gastos. Finalmente, el artículo 109 del Estatuto Orgánico del Presupuesto prevé que las entidades territoriales, al expedir esas normas, deben sujetarse a las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, a las normas constitucionales y a las condiciones de cada entidad territorial. 4.3.
Competencia para modificar el presupuesto municipal La Constitución Política de Colombia establece en el artículo 313 que corresponde a los concejos municipales: 10 Corte Constitucional, Sentencia C-036 de 2023. Magistrada Sustanciadora: NATALIA ÁNGEL CABO. 11 Artículo 11, literal a), del Decreto 111 de 1996. 12 Artículo 11, literal b), del Decreto 111 de 1996. 13 Artículo 11, literal c), del Decreto 111 de 1996.
Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 14 Artículo 313. Corresponde a los concejos: (…) 2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas. (…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. (…) Seguidamente el artículo 315 constitucional atribuye a los alcaldes: (i) cumplir la normatividad;
(ii) dirigir la acción administrativa; y, (iii) presentar al concejo el proyecto de presupuesto. Por su parte, los artículos 345, 352 y 353 precisan que en tiempos de paz el gobierno propone al congreso el presupuesto y sus modificaciones, y este lo aprueba conforme a la ley orgánica de presupuesto: Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. (…) Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.
Artículo 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto. Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 15 En concordancia con lo anterior, el ordinal 9º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, expone: "ARTÍCULO 32.
ATRIBUCIONES. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. ( ) 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. (Se resalta) A su vez, el artículo 352 superior dispone: “Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”; y el artículo 353 señala: “Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto”.
El Estatuto Orgánico del Presupuesto -EOP-, esto es, el Decreto 111 de 199614 en los artículos 76 a 88 establece las reglas para la modificación del presupuesto, que son aplicables a las entidades territoriales en virtud de lo dispuesto en los artículos 352 y 353 Constitucionales, y 10915 del mismo estatuto, que en lo pertinente, señalan:
ARTÍCULO 79. Cuando durante la ejecución del presupuesto general de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (L. 38/89, art. 65). 14 Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Dirección General del Presupuesto Público Nacional. Aspectos Generales del Proceso Presupuesta/ Colombiano (2a Ed.). Bogotá: 2011, p. 120. 15 “(ARTÍCULO 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial.
Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente. { )" (Negrilla fuera del texto original) Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 16 ARTÍCULO 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (L. 38/89, art. 66;
L. 179/94, art. 55, incs. 13 y 17).
ARTÍCULO 81. Ni el Congreso ni el gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el presupuesto de rentas y recursos de capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones (L. 38/89, art. 67).
ARTÍCULO 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el contador general. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces. La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el jefe de presupuesto del órgano respectivo (L. 38/89, art. 68;
L. 179/94, art. 35).
ARTÍCULO 83. Los créditos adicionales y traslados al presupuesto general de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el gobierno en los términos que éste señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo (L. 38/89, art. 69; L. 179/94, art. 36)”.
Conforme a la normativa en cita, es claro para esta Sala de Decisión que las modificaciones que pueden hacerse al presupuesto son de tres tipos: reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, adiciones al presupuesto o créditos adicionales y traslados presupuestales. El Consejo de Estado16 al referirse a estas figuras ha señalado: a. La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el 16 Consejero Ponente: William Zambrano Cetina. Radicación No. 1.889; 11001-03-06-000-2008-0022-00. Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 17 Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial. b. Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida. En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c. Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.
Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas.
En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular. Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal…”.
(Negrillas de la Sala). De acuerdo con lo anterior, los ajustes presupuestales que servirán de base para realizar traslados, adiciones, reducciones e incorporaciones, Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 18 necesariamente deben ser tramitados por el concejo municipal, de forma que no puede el alcalde directamente ejercer una atribución que de manera exclusiva y excluyente le corresponde al cabildo municipal.
La Honorable Corte Constitucional en la sentencia C-036 de 202317 resumió los tipos de movimientos presupuestales y las competencias frente al mismo, que solo se incluirán las atinentes al presupuesto de gastos y otros: 28. Ahora bien, como se anunció, el principio de legalidad del presupuesto regula no solo la aprobación del presupuesto, sino también operaciones presupuestales en otras fases del ciclo presupuestal.
Por lo tanto, para la reconstrucción de las reglas constitucionales y jurisprudenciales sobre la aplicación del principio de legalidad, y teniendo en cuenta que las disposiciones examinadas hacen referencia a actuaciones posteriores a la aprobación del presupuesto, es importante considerar los diferentes tipos de operaciones presupuestales, tal y como se describe a continuación. Tipología de operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto18 Desde la perspectiva de las rentas Tipo de operación presupuestal Alcance Regulación constitucional/orgánica Creación de nuevas rentas En los casos en los que los ingresos autorizados en el presupuesto no sean suficientes, el Gobierno puede proponer ante el Congreso la creación de nuevas rentas, esto es, la estimación de una nueva fuente de ingreso.
La creación de las nuevas rentas, regulada en el artículo 347 superior, no se adelanta, en estricto sentido, en la fase de ejecución del presupuesto, pues responde al desbalance entre las rentas y los gastos de todo el presupuesto advertido desde la formulación del proyecto por el Gobierno o su aprobación por el Congreso. Sin embargo, la aprobación de los recursos adicionales puede darse luego de aprobado el presupuesto de rentas19.
Por lo tanto, si se aprueban las nuevas rentas en esta hipótesis se trataría, en todo caso, de una operación posterior a la aprobación del presupuesto. Artículo 347 de la Carta Política 17 Sentencia C-036 de 2023, Expediente: D-14.852, Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 5 del artículo 19 y el numeral 50 del artículo 119 de la Ley 2200 de 202217.
Demandante: Carlos Saúl Sierra Niño Magistrada Sustanciadora: NATALIA ÁNGEL CABO. Bogotá, D. C. veintitrés (23) de febrero de dos mil veintitrés (2023) 18 Elaboración del despacho de la magistrada sustanciadora con fundamento en la Constitución Política, el Estatuto orgánico del presupuesto y las sentencias C-357 de 1994, C-685 de 1996, C-192 de 1997, C-196 de 2001, C-06 de 2012. 19 Esta posibilidad se deriva del último inciso del artículo 347 superior, de acuerdo con el cual: “El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.” Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 19 Aumento de renta aprobada En los casos en los que los ingresos autorizados en el presupuesto no sean suficientes, el Gobierno también puede proponer ante el Congreso el aumento de una renta aprobada previamente.
El procedimiento para esta operación es el mismo previsto en el artículo 347 superior y sobre esta operación caben las mismas consideraciones en relación con el momento, ya que puede ser posterior a la aprobación del presupuesto. Artículo 347 de la Carta Política Recursos de asistencia y cooperación internacional Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables hacen parte del presupuesto de rentas del presupuesto general de la Nación y se incorporarán al mismo como donaciones.
La incorporación de estos recursos se adelanta mediante decreto del gobierno, previa certificación de su recaudo expedido por el órgano receptor. Adicionalmente, el ministro de Hacienda debe informar de su incorporación a las comisiones económicas del Congreso. Artículo 33 del EOP Subregla en recursos en el ámbito departamental (Decreto) En relación con los recursos provenientes de: (i) el sistema general de participaciones;
(ii) el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales; (iii) el Sistema General de Regalías; (iv) convenios con entidades del Estado o de cooperación internacional; y (v) Tesoro nacional. El gobernador incorpora estos recursos al presupuesto departamental mediante decreto. Igualmente, cuando los recursos tengan por objeto cofinanciar proyectos, una vez el ejecutivo los adicione al presupuesto, deberá informar a la Asamblea Departamental dentro de los diez (10) días siguientes a la expedición del acto administrativo.
Artículo 119 de la Ley 2200 de 2022 (numerales 49 y 51) Desde la perspectiva del gasto Adiciones Tipología general Las adiciones, como tipología general, incluyen las operaciones en las que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada o se crea una nueva partida de gasto. Para el efecto, el Gobierno propone, por regla general, ante el Congreso la creación y aprobación de un crédito adicional salvo que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones.
Los créditos adicionales hacen referencia a la creación de nuevos rubros en el presupuesto de gastos mediante: (i) créditos extraordinarios, que corresponden a la creación de una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original; y (ii) créditos suplementales, en los que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada 20.
Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Creación de nueva partida de gasto En esta operación se crea una partida de gasto que no estaba prevista en el presupuesto original21. Esta operación genera la apertura de créditos extraordinarios. Artículo 345 de la Carta Política 20 Este tipo de créditos están regulados en el artículo 80 del EOP que compiló y modificó las reglas de la Ley 38 de 1989, art. 66 y la Ley 179 de 1994, art. 55, incs. 13 y 17. 21 Sentencia C-685 de 1996.
Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 20 (Ley) De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre créditos adicionales al presupuesto22. Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 Aumento de una partida (Ley) En esta operación se aumenta la cuantía de una determinada apropiación mediante créditos suplementales23.
De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto. Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 Recursos de asistencia y cooperación internacional (Decreto) Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables se incorporan al presupuesto general de la Nación mediante decreto del gobierno. La destinación de estos recursos está determinada por las estipulaciones en los convenios o acuerdos internacionales que los originen y estarán sometidos a la vigilancia de la Contraloría General de la República.
Artículo 33 del EOP Traslados Tipología general En estas operaciones se disminuye el monto de una apropiación con el fin de aumentar otra partida24. Los traslados pueden tener diferentes modalidades, pues pueden consistir, entre otros, en la modificación de los montos asignados entre secciones (entidades públicas), la alteración en el destino de los diferentes tipos de presupuesto (funcionamiento, inversión, servicio de la deuda), y la modificación en el destino de los recursos entre programas y/o subprogramas.
El procedimiento para adelantar traslados varía según si se altera la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma25. Artículos 60, 64, 80 y 82 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Traslados que no alteran la partida global definida por el Congreso destinada a Los traslados que no modifican la partida global definida por el Congreso de la República se adelantan por vía administrativa a través de contracréditos.
Así, por ejemplo, si el traslado se mantiene en rubros que mantienen la destinación a funcionamiento, servicio de la Artículo 81 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 22 Con la excepción ya referida, descrita en el artículo 81 del EOP, sobre contra créditos. Artículo 81 del EOP. 23 Ibídem. 24 Sentencia C-685 de 1996. 25 Según el Manual de Inversión Pública Nacional del DNP, hay 3 tipos de traslados presupuestales: (i) Traslados ordinarios: Es un traslado presupuestal motivado por una justificación técnica y económica en el que se contracreditan los recursos de libre afectación de un proyecto de inversión para acreditarlos a otro;
(ii) Vigencias expiradas: Es un traslado municipal que se hace para responder a los compromisos u obligaciones adquiridos por la entidad en una vigencia anterior, con el lleno de los requisitos legales, para la cual no se hubiere constituido la reserva presupuestal o la cuenta por pagar correspondiente, o cuando a pesar de haberse constituido, su pago no se hubiese realizado.
Así, se contracreditan recursos de libre afectación para acreditarlos a un nuevo rubro presupuestal identificado con la leyenda “Pasivos exigibles -Vigencias expiradas”; y (iii) Cambio de fuente: Es un traslado presupuestal mediante el cual por razones de financiamiento o por cierre de operaciones de crédito se cambia el recurso que financia un proyecto de inversión sin modificar en sus totales los niveles rentísticos del presupuesto de ingresos del Presupuesto General de la Nación. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Inversiones%20y%20finanzas%20pblicas/Documentos%20GFT/1.%20 Bases%20para%20la%20Gesti%C3%B3n.pdf Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 21 destinada funcionamiento, servicio de la deuda programa y subprograma (Decreto) deuda, programa o subprograma se puede efectuar el traslado correspondiente por vía administrativa.
Traslados que alteran la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma (Ley) Los traslados que modifican la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprogramas deben ser efectuados mediante ley presentada por el Gobierno al Congreso de la República.
Así, por ejemplo, si el traslado se adelanta desde un rubro correspondiente a funcionamiento hacia un rubro correspondiente al servicio de deuda pública se requiere el trámite de una ley para efectuar el traslado. Artículo 80 del EOP Traslados fusión de órganos o traslado de funciones entre órganos (Decreto) Cuando se fusionen órganos o se trasladen funciones de uno a otro, el Gobierno Nacional, mediante decreto, hará los ajustes correspondientes en el presupuesto para dejar en cabeza de los nuevos órganos o de los que asumieron las funciones, las apropiaciones correspondientes para cumplir con sus objetivos.
Estos traslados no pueden aumentar las partidas globales por funcionamiento, inversión y servicio de la deuda aprobadas por el Congreso de la República. Artículo 86 del EOP Traslados Fondo de Compensación Interministerial (Resolución) Para atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos y para los casos en que el presidente de la República y el consejo de ministros califiquen de excepcional urgencia, el ministro de hacienda puede efectuar traslados con cargo a este fondo.
Los traslados se mantienen en el presupuesto de funcionamiento. Artículo 87 del EOP Otras operaciones Reducciones (Decreto) Corresponden a la reducción del monto de una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente por las razones descritas en el artículo 76 del EOP26. Las reducciones se adelantan directamente por el Gobierno nacional.
Artículo 76 del EOP Aplazamientos (Decreto) Se trata de operaciones en las que se posterga una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente. Sobre esta operación, debe tenerse en cuenta que las apropiaciones están destinadas a ser ejecutadas en la Artículo 76 del EOP 26 De acuerdo con el artículo 76, esta operación procede cuando: “ el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo exija.” Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 22 vigencia fiscal correspondiente.
En consecuencia, el aplazamiento implica que no se efectuará el gasto. Los aplazamientos pueden efectuarse directamente por el Gobierno nacional27. Movimientos presupuestales de distribución. (Resolución) Corresponden a operaciones que desagregan un monto global y lo concretan, pero no varían el gasto ni su destinación general. Los movimientos se efectúan directamente por el Gobierno nacional y las entidades.
Artículo 19 de la Ley 1420 de 2010 C-006 de 2012 Tabla 1. Tipología de operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto. Elaboración del despacho ponente. 29. Con respecto a la modificación del presupuesto, la jurisprudencia ha destacado que uno de los principales cambios que introdujo la Constitución Política de 1991 consistió en el fortalecimiento del Congreso de la República en la definición del presupuesto28.
De ahí que, solo para atender las situaciones de anormalidad institucional, la Carta Política de 1991 autorice que las modificaciones presupuestales que impliquen creación y modificación de rentas, adiciones y traslados que alteran las partidas globales definida por el Congreso destinadas a funcionamiento, servicio de la deuda, programas y subprogramas se adelanten directamente por el Gobierno Nacional29.
Con todo, en el marco de dichas situaciones de excepción, la modificación del presupuesto debe siempre adelantarse mediante normas con rango o jerarquía de ley. En consecuencia, en los estados de anormalidad institucional procede la modificación del presupuesto por parte del Gobierno nacional, pero solo mediante decretos legislativos30.
En relación con la aplicación de lo anterior a las entidades territoriales, el Consejo de Estado ha sido enfático al afirmar que “la competencia para modificar o adicionar el presupuesto de rentas del municipio radica en el Concejo Municipal a iniciativa del Alcalde, teniendo en cuenta los principios constitucionales y los principios contenidos en la Ley Orgánica del Presupuesto”, de forma que no puede este último ejercer directamente una atribución que de manera exclusiva y excluyente le corresponde al cabildo municipal.
Según el marco normativo y jurisprudencial expuesto, se concluye que: i) a nivel municipal, corresponde al Concejo expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos; ii) la competencia para adicionar rentas o incorporar recursos al presupuesto 27 Estos aplazamientos también obedecen a los motivos definidos en el artículo 76 del EOP. 28 Sentencias C-050 de 1994, C-018 de 1996 y C-186 de 2020. 29 Las cuales se han considerado constitucionales en diferentes oportunidades, como en las sentencias la C- 206 de 1993, C-434 de 2017 y C-186 de 2020. 30 Sentencia C-215 de 2020.
Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 23 es exclusiva del Concejo a iniciativa del Alcalde y, en consecuencia, iii) al Alcalde le está vedado adicionar rentas o incorporar recursos al presupuesto directamente, salvo, la excepción contemplada en el artículo 29 literal g) de la Ley 1551 de 2012; iv) si el Gobierno Municipal considera necesario que se adicionen o incorporen ingresos al presupuesto aprobado por el Concejo, debe presentar a esa Corporación el proyecto de acuerdo respectivo, pues tales decisiones no pueden ser adoptadas por el Alcalde ya que la Constitución Política no le atribuye esa facultad; y v) si bien no hay norma expresa que prohíba al Concejo autorizar pro tempore al mencionado mandatario para realizar modificaciones o adiciones al presupuesto, tal prohibición deriva de los artículos 345, 346 y 347 de la Constitución Política. 4.4.
De la modificación del presupuesto en el caso concreto Con las anteriores precisiones en relación con las facultades para modificar el presupuesto, pasa esta Sala de decisión al examen del parágrafo segundo del artículo 104, el artículo 120, el parágrafo del artículo 121 y el parágrafo del artículo 172 del Acuerdo 038 de 2024. - Parágrafo segundo del artículo 104 del Acuerdo 038 de 2024 (…) - El artículo 120 del Acuerdo 038 de 2024 Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 24 - El parágrafo del artículo 121 del Acuerdo 038 de 2024 - El parágrafo del artículo 172 del Acuerdo 038 de 2024 (…) El artículo 8 de la Ley 819 de 2003, citado en el parágrafo segundo del artículo 104 sometido al presente estudio de validez, expresa lo siguiente: Artículo 8.
Reglamentación a la programación presupuestal. La preparación y elaboración del presupuesto general de la Nación y el de las Entidades Territoriales, deberá sujetarse a los correspondientes Marcos Fiscales de Mediano Plazo de manera que las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso de la República, las Asambleas y los Concejos, puedan ejecutarse en su totalidad durante la vigencia fiscal correspondiente.
Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 25 En los eventos en que se encuentre en trámite una licitación, concurso de méritos o cualquier otro proceso de selección del contratista con todos los requerimientos legales, incluida la disponibilidad presupuestal, y su perfeccionamiento se efectúe en la vigencia fiscal siguiente, se atenderá con el presupuesto de esta última vigencia, previo el cumplimiento de los ajustes presupuestales correspondientes.
Quiere indicar lo anterior, que la autorización que se establece en el parágrafo segundo del artículo 104 para incorporación de recursos del presupuesto general se realiza con el propósito preparar y elaborar el presupuesto general de la Entidad Territorial, el cual además se debe sujetar al correspondiente Marco Fiscal de Mediano Plazo, de manera que las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Concejo puedan ejecutarse en su totalidad durante la vigencia fiscal correspondiente.
No obstante, en criterio de este Tribunal, que la autorización al alcalde para realizar las incorporaciones presupuestales correspondientes, es general y permite al ejecutivo ajustar a su arbitrio recursos al presupuesto, modificando vía decreto las partidas globales, lo que contraviene el principio de colaboración armónica en la aprobación del presupuesto.
Se recuerda en este punto que el ejecutivo puede realizar modificaciones al presupuesto en casos de reducciones o aplazamientos y que la adición únicamente procede cuando se trate de recursos de cooperación internacional o proveniente de cofinanciación con entidades nacionales o departamentales. En este sentido, las mencionadas autorizaciones o facultades al ejecutivo municipal, contenidas en el parágrafo segundo del artículo 104, el artículo 120, el parágrafo del artículo 121 y el parágrafo del artículo 172 del Acuerdo 038 de 2024, en criterio de esta Sala de decisión, son supuestos que se enmarcan en las modificaciones, traslados, adiciones, e incorporaciones que necesariamente deben ser tramitados por el concejo municipal, conforme quedó revisado anteriormente.
Ahora bien, respecto de las adiciones o incorporaciones, se tiene que estas constituyen un tipo de modificación al presupuesto de rentas, y operan cuando se requiere incorporar recursos inicialmente no contemplados en el presupuesto aprobado y que servirán de base para abrir créditos (gastos) adicionales o para aumentar los existentes, y como se señaló en líneas anteriores, esta facultad se ejerce por el concejo municipal a iniciativa del alcalde.
Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 26 Esto significa que, en principio, el ejecutivo no puede hacer directamente la adición de recursos al presupuesto, excepto en el evento contemplado en el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 referente a la incorporación “dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución (…)”.
De acuerdo con lo anterior, en criterio de este Tribunal dicha autorización general y sin ninguna especificidad dada por el concejo al alcalde para realizar modificaciones, o incrementar partidas del presupuesto municipal contraviene el artículo 345 de la Constitución conforme al cual ello es facultad exclusiva y reservada del Concejo.
Por lo tanto, para la modificación del presupuesto por la incorporación de recursos recibidos por el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional, no se requiere autorización del Concejo para su incorporación, pues basta que se le informe dentro de los 10 días siguientes a la fecha de expedición del decreto por parte del alcalde, como también lo prevé la norma citada.
Lo analizado permite a este Tribunal concluir que es procedente declarar la INVALIDEZ del parágrafo segundo del artículo 104, el artículo 120, el parágrafo del artículo 121 y el parágrafo del artículo 172 del Acuerdo 038 de 2024. 4.5. La armonización presupuestal El artículo 44 de la Ley 152 de 1994, “Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”, previó lo siguiente sobre la armonización con los presupuestos: Artículo 44.- Armonización con los presupuestos.
En los presupuestos anuales se debe reflejar el plan plurianual de inversión. Las Asambleas y Concejos definirán los procedimientos a través de los cuales los Planes territoriales serán armonizados con los respectivos presupuestos. Al respecto, tanto la demanda como en el pronunciamiento frente a la misma, se refirieron el Departamento de Caldas y el Municipio de Risaralda al documento denominado “GUÍA DE ORIENTACIONES PROCESO DE ARMONIZACIÓN PRESUPUESTAL 2020 EN ENTIDADES Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 27 TERRITORIALES”31, expedido por el Departamento Nacional de Planeación, en el cual se define el proceso de armonización presupuestal, así: Es el proceso mediante el cual se realiza el cierre del presupuesto de la administración saliente, se ejecuta el presupuesto de la vigencia durante el periodo previo a la aprobación del nuevo plan de desarrollo32 y se inicia la ejecución del plan de desarrollo de la administración en su primer año de gobierno, cruzando así las ejecuciones presupuestales del plan de desarrollo de la administración saliente (primer semestre) y el de la administración entrante (segundo semestre) en una misma vigencia presupuestal.
En este sentido, el proceso consiste en uniformar la ejecución presupuestal asignada al plan de desarrollo de la administración saliente, con el de las apropiaciones presupuestales aprobadas en el marco del nuevo plan de desarrollo, haciendo compatible la evaluación integral durante la misma vigencia. En términos prácticos el proceso de armonización es una modificación al presupuesto de la vigencia fiscal en que se inicia una nueva administración, que implica, entre otros, movimientos que pueden dar lugar a adiciones y traslados presupuestales, que modifican los valores aprobados por la Asamblea o el Concejo, según sea el caso, por la necesidad de incorporar recursos por la creación de nuevos objetos de gastos que se acreditan con las apropiaciones originadas en la eliminación de objetos de gasto que no se ejecutarán (contra acreditan).
Es decir, los valores no ejecutados de los programas, subprogramas y proyectos del plan de desarrollo saliente, existentes en el presupuesto de la vigencia en la cual se aprueba el nuevo plan de desarrollo, se consideran apropiaciones disponibles o “disponibilidades presupuestales” para soportar la ejecución del nuevo plan de desarrollo durante el primer año de gobierno. Este proceso se realiza una sola vez durante el primer año de gobierno, una vez es aprobado y expedido el nuevo Plan de Desarrollo Territorial – PDT.
A partir de este momento las imputaciones presupuestales se realizarán con cargo al nuevo PDT. En todo caso, de conformidad con el Estatuto Orgánico de Presupuesto de la entidad territorial, el Gobernador o Alcalde deberá presentar, a consideración de la Asamblea o Concejo, el respectivo Proyecto de Ordenanza o Acuerdo de armonización presupuestal.
(Negrillas de la Sala) De lo expuesto en la guía mencionada se tiene que el proceso de armonización consiste en uniformar la ejecución presupuestal asignada al plan de desarrollo 31 Página 17 archivo 002 y archivo 009 del expediente digital. 32 Este periodo corresponde a los meses de enero y el mes de junio de la vigencia fiscal en que se aprueba el Plan de Desarrollo de la nueva administración. Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 28 de la administración saliente, con el de las apropiaciones presupuestales aprobadas en el marco del nuevo plan de desarrollo.
Es entonces una modificación al presupuesto de la vigencia fiscal en que se inicia una nueva administración, que implica, movimientos que pueden dar lugar a adiciones y traslados presupuestales que modifican los valores aprobados por la Asamblea o el Concejo. Este Tribunal con ponencia del Magistrado Publio Martín Andrés Patiño Mejía33 se ha referido al proceso de armonización en los siguientes términos: §29.
Una vez expedido el plan de desarrollo, se debe iniciar el proceso de armonización presupuestal. Este proceso consiste en ajustar el Presupuesto Anual que se encuentra en ejecución, a la estructura presupuestal definida en el Plan Plurianual de Inversiones del nuevo plan de desarrollo. §30. La armonización permite identificar si los proyectos que se encuentran en ejecución durante el primer año de mandato son consistentes con los compromisos del nuevo plan de desarrollo.
De igual forma, se puede determinar cuáles proyectos del anterior periodo de gobierno continúan, cuáles se suspenden y cuáles se reformulan. Con la armonización se realizan los ajustes requeridos al presupuesto para cumplir con los objetivos y metas planteados en el nuevo plan de desarrollo. §31. La armonización permite la realización del Plan Indicativo que organiza por anualidades los compromisos asumidos en el plan de desarrollo. §32.
Luego, el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) es el instrumento de planeación fiscal y gestión financiera que procura garantizar la viabilidad y sostenibilidad de las finanzas públicas, en un periodo de 10 años. §33. Dentro del plan de desarrollo se incluyó el Plan Plurianual de Inversiones, que junto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, permiten realizar el Plan Operativo Anual de Inversiones. §34.
El Plan Operativo de Inversiones es un instrumento en el que se incluyen y se comparan los proyectos de inversión (registrados en el Banco de Proyectos) con los recursos financieros disponibles, para identificar la viabilidad de llevar a cabo, en cada vigencia fiscal, los programas que se diseñaron en la Parte Estratégica del plan de desarrollo. 33 Sentencia de única instancia. Revisión de Validez de Acuerdo, Demandante: Departamento de Caldas.
Demandado: Municipio de Victoria – Caldas. Radicado: 17001233300020240018000. Manizales, quince (15) de octubre de dos mil veinticuatro (2024). Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 29 §35. El Plan Operativo de Inversiones se constituye en el principal vínculo entre el plan de desarrollo y el Sistema Presupuestal. (…) 4.6. De la armonización en el caso concreto El Departamento de Caldas consideró frente a los artículos 140 y 142 del acuerdo demandado, que no está permitido que el concejo municipal faculte al alcalde para realizar la armonización presupuestal, toda vez que cuando este procedimiento implica movimientos que afecten las partidas globales aprobadas por el concejo, debe someterse al debate de la corporación edilicia. Las disposiciones demandadas expresan lo siguiente: En esta línea, se tiene que los artículos mencionados están concediendo una facultad general al alcalde de Marquetalia para armonizar el presupuesto por decreto, lo que desconoce el contenido del artículo 44 de la Ley 152 de 1994, “Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”, en tanto previó que es el concejo municipal quien define los procedimientos a través de los cuales los planes territoriales serán armonizados con los respectivos presupuestos.
En otros términos, las disposiciones demandadas no definen un procedimiento, sino que conceden una autorización general al ejecutivo para que realice dicha actividad. En este sentido, teniendo en cuenta que la definición del procedimiento de armonización presupuestal debe estar a cargo del Concejo Municipal de Marquetalia, lo previsto en los artículos 140 y 142 del acuerdo demandado Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 30 desconoce el marco constitucional y legal descrito en esta providencia, motivo por el cual los cargos expuestos en la solicitud de revisión de validez propuestos por el Departamento de Caldas respecto de esta disposición prosperan. 5.- Conclusiones De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra que prosperan parcialmente los cargos formulados por el Departamento de Caldas, por cuanto: • Lo previsto por el Concejo de Marquetalia en el parágrafo 1° del artículo 25 del Acuerdo 038 del 4 de diciembre de 2024 no corresponde al concepto de vigencia futura ordinaria, toda vez que lo regulado por la duma municipal tiene relación con aquellos casos en los cuales el compromiso presupuestal está destinado a “ser ejecutado total o parcialmente en la vigencia fiscal siguiente”.
Esta hipótesis dista de lo previsto en el artículo 12 de la Ley 819 de 2003, en tanto allí se regula la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas. • Al comparar el contenido del literal a) del artículo 30 del Acuerdo 038 del 4 de diciembre de 2024, con lo previsto en el artículo 12 de la Ley 812 de 2003, la Sala concluye que los contratos de empréstito, la emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública, los créditos de proveedores, las asunciones de deuda pública y las contrapartidas que se estipulen requieren autorización del COMFIS para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, por lo que procede la solicitud de invalidez de esta disposición. • Las autorizaciones o facultades al ejecutivo municipal, contenidas en el parágrafo segundo del artículo 104, el artículo 120, el parágrafo del artículo 121 y el parágrafo del artículo 172 del Acuerdo 038 de 2024, son supuestos que se enmarcan en las modificaciones, traslados, adiciones, e incorporaciones que necesariamente deben ser tramitados por el concejo municipal, conforme quedó revisado anteriormente, motivo por el cual se declarará la invalidez de estos artículos. • Se declarará la invalidez de los artículos 140 y 142 del Acuerdo 038 de 2024 por cuanto están concediendo una facultad general al alcalde de Marquetalia para armonizar el presupuesto por decreto, lo que desconoce el contenido del artículo 44 de la Ley 152 de 1994, que previó que es el concejo Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 31 municipal quien define los procedimientos a través de los cuales los planes territoriales serán armonizados con los respectivos presupuestos.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. DECLÁRASE la invalidez del parágrafo primero del artículo 25, del literal a) del artículo 30, del parágrafo segundo del artículo 104, del artículo 120, del parágrafo del artículo 121, del parágrafo del artículo 172, del artículo 140 y del artículo 142 del Acuerdo Municipal n° 038 del 04 de diciembre de 2024 “Por medio del cual se deroga el acuerdo 030 de noviembre 9 de 2008 y se expide el nuevo estatuto orgánico de presupuesto del municipio de Marquetalia Caldas para la administración central, establecimientos públicos y entidades descentralizadas” emanado del Concejo Municipal de Marquetalia, Caldas.
Segundo.
COMUNÍQUESE esta determinación al señor Gobernador del Departamento de Caldas, al Alcalde del Municipio de Marquetalia, Caldas, al Presidente del Concejo Municipal de Marquetalia, Caldas, y al señor Agente del Ministerio Público. Tercero. Contra la presente decisión, no procede recurso alguno. Cuarto. Por la Secretaría HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.
Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Exp. 17001-23-33-000-2025-00044-00 32 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.