1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, seis (06) de junio de dos mil veinticuatro (2024) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-002-2019-00322-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandantes: Beatriz Helena Hernández Varón y otros Apoderado: Gloria Ivet Hernández Acosta Demandado: Departamento del Tolima Apoderado: Andrés Felipe Londoño Clavijo Tema: Pago de mesadas pensionales ASUNTO Decidir el recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y demandada contra la sentencia proferida el 13 de octubre de 2020 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Beatriz Helena Hernández Varón y otros1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el Departamento del Tolima, con el fin de obtener las siguientes declaraciones y condenas. 1.1.1. Pretensiones Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio 1283 del 02 de abril de 2019, suscrito por el director del Fondo Territorial de Pensiones, que resuelve negativamente el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales dejadas de cancelar a la señora María Paulina García de González (Q.E.P.D.) desde el 28 de enero de 2015, fecha en que adquirió el derecho, hasta el 01 de enero de 2018, fecha de su fallecimiento.
A título de restablecimiento del derecho, se ordene al Departamento del Tolima, que a través de la Secretaría Administrativa - Fondo Territorial de Pensiones, reconozca y pague las mesadas causadas por la señora María Paulina García de González a sus herederos, desde el 28 de enero de 2015, fecha en que adquirió el derecho, hasta el 01 de enero de 2018, fecha de su fallecimiento, por tratarse ya de un patrimonio de la fallecida. 1 Por medio de apoderado judicial. 2 Se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago de los intereses causados, por tratarse de mesadas pensionales no pagadas oportunamente.
Se prevenga a la entidad demandada, Departamento del Tolima, sobre su obligación legal de dar cumplimiento al fallo definitivo según los términos dispuestos en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Se condene a la entidad demandada, Departamento del Tolima, al pago de las costas y agencias del derecho.
Se ordene que las sumas de dinero que se condene a pagar al ente demandado devenguen intereses moratorios a la tasa fijada por la Superintendencia Bancaria, desde la fecha en que quede en firme la providencia respectiva. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: La señora Dalila Varón García (Q.E.P.D.) era pensionada del Departamento del Tolima - Fondo Territorial de Pensiones.
Falleció el 28 de enero de 2015. Tenía a su cargo a la señora María Paulina García de González, quien era su madre. La señora María Paulina García de González solicitó ante la autoridad demandada el reconocimiento y pago de la pensión que en vida percibía su fallecida hija, Dalila Varón García (Q.E.P.D.), pero la petición fue negada mediante el Oficio 809 del 25 de abril de 2015, con el argumento de que se adelantaba un proceso de interdicción contra la reclamante y aún no se le había designado curador, por lo que hasta tanto no se le nombrara curador no se daría trámite a la petición. Beatriz Helena Hernández Varón, nieta de la señora María Paulina García de González, asumió su cuidado y adelantó el respectivo proceso de interdicción, del que conoció el Juzgado Segundo de Familia de Ibagué. Este despacho judicial, mediante proveído del 08 de septiembre de 2017, declaró a la señora María Paulina García de González interdicta provisoria y nombró como su curadora a Beatriz Helena Hernández Varón. El 10 de octubre de 2017, Beatriz Helena Hernández Varón, en calidad de curadora provisoria de María Paulina García de González, solicitó a nombre de ésta el reconocimiento y pago de la pensión que percibía en vida la occisa Dalila Varón García (Q.E.P.D.).
Mediante la Resolución 386 del 13 de febrero de 2018, el Departamento del Tolima - Fondo Territorial de Pensiones reconoció sustitución pensional a la señora María Paulina García de González debido al fallecimiento de Dalila Varón García (Q.E.P.D.). El 01 de enero de 2018, durante el proceso en sede administrativa del reconocimiento y pago de la sustitución pensional, la señora María Paulina García de González (Q.E.P.D.) falleció. El 07 de mayo de 2018, Beatriz Helena y Nancy Yaneth Hernández Varón elevaron un derecho de petición ante el Departamento del Tolima, solicitando se les 3 certificara el valor de las mesadas causadas y dejadas de pagar desde que María Paulina García de González (Q.E.P.D.) adquirió su derecho de sustitución pensional y hasta su muerte, con el objeto de adelantar el correspondiente proceso de sucesión. Nunca obtuvieron respuesta.
El Departamento del Tolima - Fondo Territorial de Pensiones, mediante la Resolución 1931 del 06 de julio de 2018, revocó la Resolución 386 del 13 de febrero de 2018, por medio de la cual se había reconocido la sustitución pensional a la señora María Paulina García de González (Q.E.P.D.) debido al fallecimiento de Dalila Varón García (Q.E.P.D.).
El 07 de marzo de 2019, Beatriz Helena y Nancy Yaneth Hernández Varón, como únicas herederas de la señora María Paulina García de González (Q.E.P.D.), solicitaron ante el Departamento del Tolima que se les reconocieran y pagaran las mesadas pensionales causadas a favor de la señora María Paulina. El director del Fondo Territorial de Pensiones del Tolima, mediante el Oficio 1283 del 02 de abril de 2019, manifestó que, en vista de no existir reconocimiento de pensión de sobrevivencia a María Paulina García de González (Q.E.P.D.), no se causaron mesadas pensionales a su favor. 1.2.
Contestación de la demanda El Departamento del Tolima expresó su oposición a las pretensiones de la demanda, argumentando que, una vez fallecido el pensionado, se pierde el derecho a las mesadas pensionales. Para sustentar su posición, hizo una relación de las normas que regulan la pensión de sobrevivientes, sin concretar en cuál de ellas basa sus razonamientos. 1.3.
Sentencia de primera instancia El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué emitió sentencia de primera instancia el 13 de octubre de 2020, en la que decidió: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial del acto administrativo contenido en el oficio N°. 1283 del 2 de abril de 2019, según la motivación.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA que reconozca y pague las mesadas pensionales causadas por la señora MARIA PAULINA GARCÍA DE GONZÁLEZ, desde el 7 de marzo de 2016 hasta la fecha de su deceso, según la motivación.
TERCERO: DECLARAR la operancia de la prescripción respecto de las mesadas causadas con anterioridad al 7 de marzo de 2016, según la motivación.
CUARTO: Las mesadas adeudadas serán indexadas conforme a lo dispuesto en el art. 187 del CPACA.
QUINTO: A esta sentencia se le dará cumplimiento de acuerdo con lo previsto en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011. 4 SEXTO: Condenar en costas a la parte demandada. Para tal fin se fija como agencias en derecho la suma de doscientos mil pesos ($200.000). (…)” El Juez resaltó que ante la defunción de la beneficiaria de la pensión de sobrevivientes y considerando que no hay más personas con derecho a percibir esa prestación social, el derecho prestacional se extingue, tal y como lo indicó la entidad accionada en el acto administrativo No. 1931 del 6 de julio de 2018.
Sin embargo, advirtió que no ocurre lo mismo con las mesadas causadas en el interregno comprendido entre el momento de adquirir el derecho y el de su fallecimiento, ya que estas mesadas pensionales fueron causadas, así que la entidad demandada no puede sustraerse a su pago debido a la muerte del titular del derecho. Manifestó que no se trata de extender la prestación social a los herederos de la señora María Paulina García de González, sino de reconocer las mesadas no pagadas en vida a la ésta, para que esos montos ingresen a la masa sucesoral.
En relación con la prescripción, la primera instancia señaló que el acto administrativo de reconocimiento pensional fue expedido el 13 de febrero de 2018 y la reclamación administrativa en procura del pago de las mesadas pensionales causadas y no sufragadas a la señora María Paulina García de González se produjo el 07 de marzo de 2019, así que se afectaron de prescripción trienal las mesadas causadas antes del 07 de marzo de 2016. 1.4.
Recurso de apelación 1.4.1. Parte demandante Formuló parcialmente recurso de apelación contra la decisión de primera instancia en punto a la resolución oficiosa de la excepción de prescripción, donde se estableció la extinción de las mesadas pensionales causadas antes del 07 de marzo de 2016. Explicó que la señora María Paulina García de González (Q.E.P.D.) causó derecho a la pensión de sobrevivientes con el deceso de la causante el 28 de enero de 2015 y, a través de su nieta, el 10 de octubre de 2017, solicitó la sustitución pensional a la que legalmente tenía derecho, petición que conllevaba al reconocimiento y pago de las mesadas correspondientes.
Coligió que, habiendo nacido el derecho el 28 de enero de 2015 y hecha la reclamación antes de la prescripción, no habría lugar a considerar la prescripción de estas mesadas. Es más, con la reclamación, se interrumpió la prescripción por tres años más, es decir, hasta el 10 de octubre de 2020. Indicó que, como lo anotó el Juzgado dentro del argumento que considera la prescripción, el acto administrativo de reconocimiento pensional fue proferido el 13 de febrero de 2018, lo que acredita que la señora María Paulina García de González (Q.E.P.D.) reunía los requisitos exigidos por la ley para ser la sustituta de la pensión de su hija Dalila Varón García (Q.E.P.D.) y, de otro lado, que tenía derecho al pago de las mesadas pensionales causadas, estableciendo así en su favor un retroactivo pensional que equivale a un ingreso en su patrimonio, patrimonio que ahora reclaman mis demandantes como únicas herederas.
Manifestó que aun en el escenario en que la entidad demandada no hubiera proferido acto administrativo reconociendo a la señora María Paulina García de González (Q.E.P.D.) como sustituta de dicha pensión, hay lugar a la reclamación de las mesadas del periodo comprendido del 28 de enero de 2015 al 01 de enero de 5 2018, cuando se produce su muerte, pues ella ya había solicitado la sustitución pensional en vida y antes de los términos prescriptivos, reuniendo y aportando todos los documentos que le daban tal derecho.
Señaló que no se podía desconocer que la señora María Paulina García de González (Q.E.P.D.) dejó un patrimonio consistente en un retroactivo pensional correspondiente a las mesadas causadas y no pagadas por el periodo comprendido entre el 28 de enero de 2015 y el 01 de enero de 2018, cuando se produjo su muerte. Afirmó que, de no ser así, se estaría premiando a entidades como la aquí accionada para que demoren los reconocimientos y que primero se mueran los beneficiarios para librarse de esos pagos sin que los herederos puedan reclamar las mesadas causadas, aun cuando ellos hayan tenido que asumir el sostenimiento del beneficiario en espera de la llegada de su pensión. Argumentó que a las demandantes no se les puede contabilizar el término de prescripción a partir del momento en que nace el derecho de sustitución pensional en cabeza de su abuela, es decir, el 28 de enero de 2015, pues ellas no estaban legitimadas para hacer ninguna reclamación en ese momento, ya que el derecho estaba en cabeza de la beneficiaria.
Sostuvo que el derecho de las demandantes nace cuando su abuela fallece y queda un retroactivo de mesadas pensionales que en vida no se le pagaron, retroactivo que constituye el patrimonio que reclaman sus únicas herederas. Insistió en que el derecho de las demandantes nace el 01 de enero de 2018, cuando su abuela fallece y les deja como herencia su patrimonio, siendo parte de ese patrimonio el retroactivo pensional, el cual equivale a las mesadas pensionales causadas durante el periodo comprendido del 28 de enero de 2015 al 01 de enero de 2018, sin que se pueda decir que alguna de estas mesadas estuviera prescrita.
En conclusión, solicitó que no se declare la prescripción de las mesadas pensionales y que se ordene el pago completo de aquellas causadas desde el 28 de enero de 2015 hasta el 01 de enero de 2018. También, pidió que se adicione el fallo de primera instancia ordenándose el pago de los intereses moratorios sobre las mesadas causadas y no pagadas oportunamente, al tenor de lo dispuesto en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. 1.4.2.
Parte demandada El Departamento del Tolima apeló el fallo de primera instancia para que fuera revocado y en su lugar se negaran las pretensiones de la demanda. Argumentó que el litigio se centraba en determinar si las demandantes tenían derecho como herederos a recibir el valor de las mesadas retroactivas correspondientes a la señora María Paulina García de González (Q.E.P.D.), por lo tanto, aquellas debieron impugnar la Resolución 931 del 06 de julio de 2018, que revocó la Resolución 386 del 13 de febrero de 2018, la cual había reconocido el derecho pensional a la beneficiaria.
Anotó que, aunque desde el principio quedó claro que la solicitud que motivó el acto administrativo objeto de la demanda tenía como objetivo reclamar las mesadas pensionales que la fallecida debió recibir desde que se le reconoció el derecho hasta su deceso, con el propósito de integrar la sucesión, también debía quedar claro que la Resolución 931 del 06 de julio de 2018, que revocó la Resolución 386 del 13 de febrero del mismo año debido al fallecimiento de la beneficiaria, tuvo los mismos efectos de revocar el derecho que había sido inicialmente reconocido. 6 Aseguró que interpretarlo de forma distinta equivaldría a ampliar el alcance del control judicial sobre actos administrativos cuya existencia, validez y efectividad no fueron cuestionados durante el juicio.
Sostuvo que el juez de primera instancia interpreta los hechos jurídicos como si el reconocimiento del derecho pensional de sustitución nunca hubiera sido revocado, incluso ignorando la existencia de la Resolución 931 del 06 de julio de 2018, lo que conlleva a cambiar su sentido a una mera suspensión de los efectos de la Resolución 386 del 13 de febrero del mismo año, y en base a esta interpretación emite su sentencia. Concluyó que, en tal caso, resultaría incuestionable que el conflicto jurídico se centraría en el reconocimiento pero no pago de unas mesadas pensionales que deberían haber formado parte del patrimonio de la fallecida, y que correspondería al Juez intervenir para garantizar que estas se sumen al acervo sucesoral, pero que éste no es el escenario presente, sino más bien el control judicial de un acto administrativo cuya legalidad nunca fue debatida, lo que podría afectar el derecho fundamental al debido proceso del Departamento del Tolima, ya que no tuvo la oportunidad de defender la legalidad y los efectos de la Resolución 931 del 06 de julio de 2018, mediante la cual la entidad pública la Resolución 386 del 13 de febrero del mismo año debido al fallecimiento de la beneficiaria. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia El Departamento del Tolima reafirmó los argumentos presentados en el recurso de apelación y, en consecuencia, reiteró su solicitud de que se desestimen las pretensiones de la demanda. La parte actora optó por no hacer manifestaciones durante esta etapa del proceso. 1.6. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público decidió no emitir concepto en segunda instancia.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos, así como de las apelaciones de autos susceptibles de apelación. Asimismo, esta Sala se ajustará a lo establecido en el artículo 328 del CGP, por remisión del artículo 306 del CPACA.
De acuerdo con dicha disposición, se realizará un pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2. Procedibilidad del recurso de apelación De acuerdo con lo establecido en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, son apelables las sentencias de primera instancia, circunstancia que es la que se avizora en el presente caso. 2.3.
Problemas jurídicos 7 Conforme al marco de la apelación, lo primero que le corresponde a la Sala es determinar si el acto administrativo demandado era la decisión que se debía impugnar en este asunto o si se debió haber demandado el acto que resolvió el trámite sobre el derecho pensional de María Paulina García de González (Q.E.P.D.), como lo alegó la entidad demandada.
De llegarse a determinar que el acto acusado era el que produjo los efectos jurídicos que la parte actora solicita anular, se procederá a analizar si alguna de las mesadas pensionales reclamadas está sujeta a prescripción. Por último, se deberá decidir si procede ordenar el pago de intereses moratorios sobre las mesadas no pagadas al causante de la pensión. 2.3.1.
Tesis de la Sala Se revocará la sentencia de primera instancia para, en su lugar, declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por no haberse demandado el acto enjuiciable. Para que se cause el derecho a los herederos de reclamar mesadas pensionales no pagadas, es necesario que estas se hayan causado previamente.
En este asunto, la Resolución 1931 del 6 de julio de 2018 negó tácitamente el derecho pensional a su beneficiaria por haber fallecido antes de resolverse el trámite en sede administrativa, así que este fue el acto que se debió demandar, para que se causaran las mesadas que los herederos reclaman mediante este asunto, máxime cuando éstos conocían dicha resolución, como lo expusieron en la demanda. 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. Hechos probados De conformidad con el material probatorio recaudado en el proceso, arrimado oportunamente por las partes, y que en ningún momento fue desconocido o tachado, se encuentra acreditado lo siguiente: - El Fondo Territorial de Pensiones del Departamento del Tolima reconoció pensión de jubilación a Dalila Varón García a partir del 30 de octubre de 1998, mediante la Resolución 21020 del 13 de agosto de 2021.2 - Dalila Varón García (Q.E.P.D.) falleció el 20 de enero de 2015.3 - Según consta en el Registro Civil de Nacimiento de Dalila Varón García, ella es hija de la señora Paulina García Vanegas.4 - En febrero de 2015, la señora María Paulina García de González solicitó al Fondo Territorial de Pensiones del Departamento del Tolima la sustitución de la pensión que en vida percibía su hija Dalila Varón García.5 - En abril de 2015, el Fondo Territorial de Pensiones del Departamento del Tolima solicitó a María Paulina García que completara la solicitud de pensión proporcionando ciertos documentos descritos.
Además de que le pidió que 2 SAMAI, expediente juzgado, archivo 01. 2019-00322 CUADERNO PRINCIPAL, páginas 46 – 48. 3 SAMAI, expediente juzgado, archivo 01. 2019-00322 CUADERNO PRINCIPAL, página 45. 4 SAMAI, expediente juzgado, archivo 01. 2019-00322 CUADERNO PRINCIPAL, página 44. 5 SAMAI, expediente juzgado, archivo 01. 2019-00322 CUADERNO PRINCIPAL, página 40. 8 iniciara el proceso de interdicción para que pudiera aportar la providencia en la que se le designara un curador.6 - El 08 de septiembre de 2017, el Juzgado Segundo de Familia de Ibagué decretó la interdicción provisoria por discapacidad mental de la señora María Paulina García. En dicho fallo, se designó como su curadora provisoria a la señora Beatriz Helena Hernández Varón, quien asumió dicha designación el 26 de septiembre siguiente.7 - El 20 de octubre de 2017, Beatriz Helena Hernández Varón, en calidad de curadora de María Paulina García, presentó solicitud ante el Fondo Territorial de Pensiones del Departamento del Tolima, requiriendo el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes por el fallecimiento de Dalila Varón García.8 - Por medio de la Resolución 0386 del 13 de febrero de 2018, el Fondo Territorial de Pensiones del Departamento del Tolima reconoció la sustitución de la pensión de Dalila Varón García (Q.E.P.D.) a favor de la señora Paulina García debido al deceso de aquella.
Sin embargo, debido al deceso de la señora María Paulina García el 01 de enero de 2018, dicho acto fue revocado mediante la Resolución 1931 del 06 de julio de 2018.9 - De acuerdo con el registro civil de defunción de la señora María Paulina García, en efecto, falleció el 01 de enero de 2018.10 - El 07 de marzo de 2019, Beatriz Helena Hernández Varón, Nancy Yaneth Hernández Varón, Angela Cristina Varón Vanegas y Jorge Andrés Varón Vanegas, en calidad de herederos de la señora María Paulina García, solicitaron ante el Fondo Territorial de Pensiones del Departamento del Tolima el pago de las mesadas pensionales causadas que no fueron canceladas entre el 20 de enero de 2015 y el 01 de enero de 2018.11 - A través del Oficio 1283 del 02 de abril de 2019, se denegó la solicitud anterior argumentando que, como la señora María Paulina García falleció durante el trámite para el reconocimiento de la sustitución pensional, no se causaron mesadas a su favor que puedan ser entregadas a sus herederos.12 2.4.2.
Marco normativo 2.4.2.1. Actos administrativos enjuiciables ante la jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo El acto administrativo es una manifestación unilateral de voluntad emanada de una autoridad pública o de un particular en el ejercicio de las funciones administrativas otorgadas por la Constitución Política y las leyes, mediante el cual se producen efectos jurídicos.
En otros términos, es el mecanismo por el cual la administración crea, extingue o modifica situaciones jurídicas particulares.13 6 SAMAI, expediente juzgado, archivo 01. 2019-00322 CUADERNO PRINCIPAL, página 28 – 34. 7 SAMAI, expediente juzgado, archivo 01. 2019-00322 CUADERNO PRINCIPAL, página 56-57. 8 SAMAI, expediente juzgado, archivo 01. 2019-00322 CUADERNO PRINCIPAL, página 35 - 38. 9 SAMAI, expediente juzgado, archivo 01. 2019-00322 CUADERNO PRINCIPAL, página 155-159. 10SAMAI, expediente juzgado, archivo 01. 2019-00322 CUADERNO PRINCIPAL, página 45. 11 SAMAI, expediente juzgado, archivo 01. 2019-00322 CUADERNO PRINCIPAL, páginas 25-27. 12 SAMAI, expediente juzgado, archivo 01. 2019-00322 CUADERNO PRINCIPAL, páginas 23-24. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, magistrado ponente Rafael Francisco Suárez Vargas, proceso con radicación 52001-23-31-000-2011-00192-01 (0314-2016), medio de control nulidad y restablecimiento del derecho, sentencia del 09 de noviembre de 2023. 9 El Consejo de Estado ha establecido en reiteradas oportunidades que, por regla general, son los actos definitivos los únicos que son susceptibles de ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que a través de estos la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas a los asociados.14 El artículo 138 del CPACA regula lo concerniente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de la siguiente manera: “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
(…)” En atención a la definición que trae el código, toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir la nulidad del acto administrativo y, consecuentemente, solicitar el restablecimiento del derecho. Por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquel acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración que creó, modificó o extinguió la situación jurídica.
En efecto, las pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de decisión del juez, y es el estudio de las mismas el que permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto administrativo demandado. Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es relevante identificarse la actuación que produjo la afectación, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante.
Nótese que las pretensiones que se plantean en la demanda delimitan el ejercicio de la capacidad decisoria del juez y, por supuesto, debe guardar congruencia la nulidad del acto con el restablecimiento del derecho pretendido. De lo contrario, se torna dificultosa la labor de adoptar una decisión de fondo. De manera que lo importante es que el juez analice en cada caso, si del acto administrativo demandado se deriva el restablecimiento pedido.
En otros términos, deberá estudiarse si el acto definitivo particular que se demanda es una declaración de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, si crea, modifica o extingue la situación subjetiva de la cual pueda pedirse el correspondiente restablecimiento en sede judicial. 2.4.2.2. Ineptitud sustantiva de la demanda En sentencia del 09 de noviembre de 2023, el Consejo de Estado precisó lo siguiente sobre la excepción denominada “ineptitud sustantiva de la demanda”: “La excepción denominada “ineptitud sustantiva de la demanda” propende porque el escrito inicial se adecúe a los requisitos legales de forma que permitan su análisis en sede judicial, so pena de la terminación anormal del proceso.
La referida excepción se configura 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, magistrado ponente Rafael Francisco Suárez Vargas, proceso con radicación 52001-23-31-000-2011-00192-01 (0314-2016), medio de control nulidad y restablecimiento del derecho, sentencia del 09 de noviembre de 2023. 10 cuando se presentan vicios de forma respecto de la demanda y/o los actos o actuación enjuiciada, algunos de esos defectos encuadran en la falta de requisitos formales de la demanda.
Los presupuestos procesales son las condiciones necesarias para que la relación jurídico procesal nazca válidamente y en consecuencia se pueda decidir sobre el mérito de la cuestión litigiosa, de manera que la ley no permite al demandante elegir a su arbitrio cualesquiera de las acciones que estaban contempladas en el Código Contencioso Administrativo para controlar los actos, los hechos, omisiones, las operaciones, bajo el entendido de que la procedencia de una u otra acción y su elección, tiene relación directa con el debido proceso del posible demandado.
De igual modo, no podrá elegir indistintamente el acto administrativo a demandar, pues, tal como se señaló anteriormente solo será pasible de acción judicial el acto que contenga la manifestación de voluntad de la administración, no el que lo ejecute o comunique, salvo contadas excepciones.” Más recientemente, mediante sentencia del 24 de abril de 2024, la misma Corporación15, respecto a “la excepción de inepta demanda y los actos administrativos enjuiciables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”, indicó: “El análisis conjunto de estas normas, especialmente lo consagrado en el artículo 138 del CCA, ha llevado a la Corporación a señalar que el acto enjuiciable ante esta jurisdicción es el acto administrativo definitivo, que, en los términos del artículo 50 del CCA, es el que pone fin a una actuación administrativa, el que decide directamente o indirectamente el fondo del asunto.
Sobre el particular, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido reiteradamente que, por regla general, los actos definitivos son los únicos que son susceptibles de ser enjuiciados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque con estos la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas a los asociados.
En contexto con lo expuesto, y en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se tiene que, de no impugnarse en el libelo introductorio actos administrativos definitivos -que producen efectos jurídicos definitivos, ya sea porque crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas-, dado que la demanda, por tanto, estaría dirigida contra actos que no son susceptibles de control judicial, se incumpliría la exigencia procesal que debe contener toda demanda de esa naturaleza, lo que trae como consecuencia declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda.” 2.4.2.3.
Pensión de sobrevivientes Con la expedición de la Ley 100 de 1993, se estableció dentro del Régimen General de Seguridad Social la denominada “pensión de sobrevivientes” que prevé, además de la sustitución de la pensión ya percibida o consolidada por el trabajador fallecido, el reconocimiento de dicha prestación para sus beneficiarios pese a no haber 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, magistrado ponente Nicolás Yepes Corrales, proceso con radicación 68001-23-31-000-2004-02309-01 (53403). 11 logrado el estatus pensional al momento del fallecimiento, siempre y cuando hubiese efectuado un mínimo de cotizaciones establecido por el legislador.
Esta norma, respecto de los beneficiarios prevé lo siguiente: “Artículo 47. Beneficiarios de la pensión de sobrevivientes. <Expresiones “compañera o compañero permanente” y “compañero o compañera permanente” en letra itálica CONDICIONALMENTE exequibles> <Artículo modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: (…) d) <Aparte tachado INEXEQUIBLE> A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de forma total y absoluta de este;
(…)” 2.4.2.4. Mesadas no cobradas en vida por el causante En términos del Consejo de Estado, las mesadas pensionales dejadas de pagar o no cobradas antes del fallecimiento de quien las causó, únicamente pasarán a hacer parte de la masa sucesoral de éste cuando no exista beneficiario a quien puedan ser entregadas.16 Los artículos 7617 y 7818 de la Ley 100 de 1993 indican que en principio son los beneficiarios quienes tienen derecho a recibir las sumas correspondientes a mesadas no cobradas en vida por el causante, y solo a falta de estos las sumas adeudadas al difunto harán parte de la masa sucesoral. 2.4.3.
Caso concreto La parte actora pretende la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio 1283 del 02 de abril de 2019, emitido por el Fondo Territorial de Pensiones del Tolima, en respuesta a la solicitud de pago de las mesadas dejadas de cancelar antes del deceso de la señora María Paulina García de González (Q.E.P.D.). Revisado este acto, se advierte que la entidad informó a los peticionarios que, como durante el trámite de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes falleció María Paulina García de González (Q.E.P.D.), la única beneficiaria de la sustitución de la pensión que percibía Dalila Varón García (Q.E.P.D.), no se causaron mesadas a favor de aquella, por lo que no había ninguna suma de dinero pendiente de reconocer a sus herederos.
Según los argumentos de defensa de la demandada, el acto acusado no es la decisión que debió ser demandada en este caso, ya que, si bien con la Resolución 0386 del 13 de febrero de 2019 se le reconoció una sustitución pensional a la señora 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de noviembre de 2021, proceso con radicación 68001 23 33 000 2016 00483 01 (5523–2019). 17 “Artículo 76.
Inexistencia de Beneficiarios. En caso de que a la muerte del afiliado o pensionado, no hubiere beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, las sumas acumuladas en la cuenta individual de ahorro pensional, harán parte de la masa sucesoral de bienes del causante. // En caso de que no haya causahabientes hasta el 5o. orden hereditario, la suma acumulada en la cuenta individual de ahorro pensional se destinará al Fondo de Solidaridad Pensional de que trata la presente Ley.” 18 “Artículo 78.
Devolución de Saldos. Cuando el afiliado fallezca sin cumplir con los requisitos para causar una pensión de sobrevivientes, se les entregará a sus beneficiarios la totalidad del saldo abonado en su cuenta individual de ahorro pensional, incluidos los rendimientos, y el valor del bono pensional si a éste hubiere lugar.” 12 María Paulina García de González (Q.E.P.D.) por el fallecimiento de su hija Dalila Varón García (Q.E.P.D.), también lo era que, debido al deceso de María Paulina durante el trámite de reconocimiento pensional, a través de la Resolución 1931 del 06 de julio de 2018 se revocó dicho acto y en su lugar se dio por terminado el proceso de sustitución de la pensión de Dalila Varón García (Q.E.P.D.), por lo tanto, la decisión que se debió demandar sería esta última, y no el oficio censurado.
El Juez de primera instancia concluyó que la entidad demandada no tenía razón al afirmar que el acto administrativo contenido en la Resolución 1931 del 06 de julio de 2018, por medio del cual se revocó la pensión de sobrevivientes a la señora García de González, era el acto que se debió demandar, en razón de que lo pretendido era el pago de mesadas pensionales causadas antes de su expedición. Pues bien, en efecto, las mesadas pensionales dejadas de pagar o no cobradas antes del fallecimiento de quien las causó pasan a formar parte de la masa sucesoral, siempre que no exista un beneficiario a quien puedan ser entregadas.
Sin embargo, nótese que para que las mesadas pensionales ingresen a la masa sucesoral debieron haberse causado previamente, por lo que este es un requisito indispensable para que lo anterior ocurra. En este asunto, aunque María Paulina García de González (Q.E.P.D.) reclamó la sustitución de la pensión que devengaba su difunta hija Dalila Varón García (Q.E.P.D.), y la entidad emitió un acto accediendo a tal solicitud, lo cierto es que, debido al fallecimiento de la señora María Paulina, se revocó tal decisión y, en su lugar, se dio por terminado el proceso de sustitución de la pensión que disfrutaba Dalila Varón García. En ese orden, dado que la decisión que puso fin al trámite de reconocimiento de la sustitución pensional causada por el deceso de Dalila Varón García (Q.E.P.D.) finalmente culminó con la Resolución 1931 del 06 de julio de 2018, y en este acto se dio por terminado el mismo sin el reconocimiento a ningún beneficiario porque la única con este derecho también había fallecido, es evidente que no se causó ninguna mesada pensional que debiera ser entregada a la masa sucesoral de María Paulina García de González (Q.E.P.D.), y por tal motivo, es la decisión que se debió demandar, como bien lo señaló la entidad demandada.
Por lo tanto, si los demandantes consideraban que, a pesar del fallecimiento de María Paulina García de González (Q.E.P.D.), debía haberse reconocido el derecho pensional y el pago de las mesadas causadas y no canceladas, estaban obligados a haber demandado el acto que terminó el trámite de sucesión pensional sin la decisión de causar algún derecho a favor de aquella, máxime cuando conocían del mismo porque así lo dejaron expuesto en el escrito introductorio de este proceso.
Así, es claro que el Juez no analizó que, mientras esté en firme el acto que dio por terminado el trámite de sustitución pensional sin reconocer la prestación al solicitante, no hay mesadas causadas a éste que sus herederos puedan reclamar. Si hubiera tenido en consideración lo anterior, habría advertido que no se demandó el acto que resuelve el derecho de los herederos de María Paulina García de González (Q.E.P.D.) a reclamar las mesadas que se le hayan dejado de pagar, pero solo si la prestación se hubiera reconocido.
En tal sentido, el acto demandable en este asunto es el que negó tácitamente el derecho pensional a María Paulina García de González (Q.E.P.D.) como beneficiaria de la sustitución pensional por el deceso de Dalila Varón García (Q.E.P.D.), esto es, la Resolución 1931 del 06 de julio de 2018, en razón de que, 13 para que los herederos de aquella puedan reclamar mesadas no pagadas, estas deben haberse causado previamente, lo que no ocurrió en este caso porque la prestación se negó tácitamente con el referido acto.
En consecuencia, la entidad demandada tiene razón en que en este asunto se configuró la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por no haberse demandado el acto que negó la pensión respecto de la cual se pide el pago de las mesadas causadas y no reconocidas antes del deceso a favor de los herederos, ya que, si las mismas no se causan, no ingresan al patrimonio del beneficiario y sus herederos no tendrían derecho a pedirlas para la masa sucesoral.
Por lo tanto, se revocará el fallo proferido el 13 de octubre de 2020 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué, y en su lugar se declarará probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por no haberse demandado el acto enjuiciable. 2.5. Condena en costas El artículo 188 del CPACA, sobre condena en costas, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El Consejo de Estado en sentencia proferida el 07 de abril de 2016, con ponencia del magistrado William Hernández Gómez, dentro del proceso con radicado 13001- 23-33-000-2013-00022-01(1291-14) promovido por el señor José Francisco Guerrero Bardi contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, enfatizó que el legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” -CPACA-.
La misma Corporación, en sentencia del 11 de octubre de 2021 dentro del proceso con radicado 11001-03-26-000-2019-00011-00 (63217)19, sostuvo: “El artículo 47 de la Ley 2080 de 21 de enero de 2021 adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011-CPACA. (…) De la lectura de la disposición es posible establecer la finalidad y el propósito del legislador con esta nueva modificación. El objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y cuando se acredite 19 Demandante: Arley Ávila Calero y otro, demandado: Nación-Ministerio de la Protección Social y otros, medio de control Recurso Extraordinario de Revisión. 14 que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.
El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.
En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción. En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas ) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.” En este orden de ideas, la imposición de costas requiere un análisis objetivo y valorativo, en el cual se consideran diversos criterios, que van desde la temeridad hasta el cambio de precedente jurisprudencial, pasando por criterios de orden económico, entre otros.
Por consiguiente, aunque en el proceso no se haya demostrado que la parte demandante actuara con mala fe o deslealtad procesal, es innegable que la demandada tuvo que constituir un apoderado para oponerse a las pretensiones de la demanda. Esto conlleva inevitablemente a gastos, como el pago de honorarios a un abogado que brinde defensa técnica.
En este sentido, se cumplen los requisitos económicos para la concesión de costas a favor de la parte demandada. Además, las actuaciones legales deben ser realizadas a través de un apoderado ante esta jurisdicción, como lo hizo la autoridad demandada, según consta en el expediente. 15 Se fijarán las agencias en derecho de esta instancia con cargo a la demandante, en la suma equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente a favor de la autoridad demandada.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR el fallo proferido el 13 de octubre de 2020 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: DECLARAR configurada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por no haberse demandado el acto enjuiciable.
TERCERO: CONDENAR en costas a la parte demandante, y a favor de la demandada, las cuales se liquidarán conforme a los artículos 365 y subsiguientes del Código General del Proceso. Se fijan las agencias en derecho a favor de la parte demandada y a cargo de la parte demandante, en la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, se devolverá el expediente al Juzgado de origen, y se harán las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase, La providencia anterior fue discutida y aprobada en Sala mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA