Rama Judicial República de Colombia Tribunal Administrativo de Sucre Sala Tercera de Decisión Sincelejo, veintiuno (21) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Asunto Auto resuelve apelación Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70001-33-33-002-2025-00001-01 Demandante: Mercedes Candelaria Mercado Castro Demandado: Ese Centro de Salud San José San Marcos Magistrado Ponente César Enrique Gómez Cárdenas Tema Rechazo de la demanda /jurisdicción competente conforme a la naturaleza del asunto / Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento cuando se ejerce la acción de tutela como mecanismo transitorio.
El Tribunal procede a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra el auto del 17 de marzo de 2025, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, mediante el cual rechazó la demanda por caducidad del medio de control. 1.
ANTECEDENTES: 1.1. La demanda. La señora MERCEDES CANDELARIA MERCADO CASTRO por conducto de apoderada judicial debidamente constituido, demandó a la ESE CENTRO DE SALUD SAN JOSÉ SAN MARCOS, con el fin de que se efectuara su reintegro definitivo al empleo que afirma ejercía en la entidad y el pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir. 1.2.
Trámite procesal. La demanda fue presentada inicialmente en la jurisdicción ordinaria, la cual le correspondió por reparto al Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de San Marcos, quien mediante auto del 26 de noviembre de 2024, declaró probada la excepción previa de falta de jurisdicción o competencia, ordenando su remisión a la Oficina Judicial para que se repartiera entre los Juzgados Administrativos del Circuito de Sincelejo.
Su conocimiento le correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo, unidad judicial que por auto del 18 de febrero de Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado No. 70-001-33-33-002–2025-00001-01 2025, avocó su trámite e inadmitió la demanda para que fuera adecuada a las exigencias y requisitos del CPACA.
La parte actora presentó escrito en fecha 5 de marzo de 2025, subsanando la demanda, ajustándola al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, señalando como pretensiones; i) Que se declare la nulidad del acto administrativo CSSJ007 del fecha 31 de enero de 2020 por medio del cual se negó su reintegro “por estabilidad laboral reforzada”; ii) Como consecuencia, se efectúe su reintegro “toda vez que este sólo fue concedido transitoriamente por una acción de tutela”; iii) Se condene a la parte demandada al reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales adeudados, también, lo respectivo por concepto de indemnización por finalización del contrato sin autorización de la Oficina del Trabajo; iv) realizar los pagos con destino a la seguridad social, pensión y caja de compensación familiar y, reconozca, cesantías, intereses y sanción moratoria; todo con las respectiva indexación e intereses moratorios; v) Se impongan costas procesales al extremo pasivo.
Como fundamentos fácticos de las pretensiones, expuso: “Como fundamento de sus pretensiones, narró que laboró con la ESE Centro de Salud de San José de San Marcos, como apoyo a SIAU desde el día 12 de junio de 2012 hasta el 30 de septiembre de 2015 bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios y, desde el 1º de octubre de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2019, por contratos a término fijo; percibiendo como remuneración el equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente.
Que desde el año 2014 batalla contra un cáncer de seno de conocimiento de su empleador y, que no obstante ello, el 18 de noviembre de 2019, fue notificada que no sería prorrogado su contrato, el mismo que finalizaría el 31 de diciembre de esa anualidad. Que, debido a lo anterior, interpuso acción de Tutela en la cual se amparó sus derechos fundamentales al mínimo vital, salud, vida y trabajo; consecuente con lo cual, se ordenó su reintegro que se hizo efectivo el 1 de mayo de 2020, sin cancelación de salarios ni prestaciones sociales; así como tampoco, le fueron canceladas sus cesantías.
Que el 29 de septiembre de 2020, solicitó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de los emolumentos laborales derivados de ésta; petición que fue denegada en acto administrativo del 13 de octubre de 2020”. Posteriormente, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito, realizado el análisis de la subsanación, resolvió por auto de 17 de marzo de 2025, rechazar la demanda por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.3.
El auto apelado. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante auto del 17 de marzo de 2025, rechazó la demanda por caducidad del medio de control. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado No. 70-001-33-33-002–2025-00001-01 “PRIMERO: RECHAZAR la demanda interpuesta, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, por el señor Oswaldo Arturo Fabra Polo contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, por lo expuesto en la parte motiva de providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase al interesado la demanda y sus anexos sin necesidad de desglose.
TERCERO: Téngase como apoderado Judicial del demandante la doctora Carolina Lizette Ortiz Tamara, identificada con la cedula de ciudadanía número 1.104.423.679, portador de la Tarjeta Profesional No. 265.613 del Consejo Superior de la Judicatura”. Argumentó el juzgado lo siguiente: ” Descendiendo al caso concreto, se tiene que el acto acusado es el Oficio No, CSSJ07 del 31 de enero de 2020 “Respuesta de fondo a petición del día 15 de enero de 2020.
Rad. 0043” el cual fue recibido por su destinataria el día 4 de febrero de 2020, conforme manuscrito que se encuentra en su parte inferior11. Por tanto, a partir del día siguiente, 5 de febrero y hasta el 5 de junio de 2020, podía ejercitarse válidamente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para obtener su anulación. Sin embargo, la demandante interpuso el día 18 de febrero de 2020 12 Acción de Tutela para la protección de sus derechos fundamentales al trabajo, a la seguridad social, estabilidad laboral reforzada, dignidad humana y mínimo vital, la cual, por reparto, correspondió al Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de San Marcos – Sucre, radicada con el No. 70-708-40-89-002-2020-00022-00, en la cual se profirió sentencia el 27 de febrero de 2020 -notificada el 3 de marzo de 2020- (…) Como se observa la orden de amparo impartida fue transitoria, “hasta que la jurisdicción ordinaria resuelva la acción que la actora debe formular, o si no la instaura, hasta que transcurran cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia”.
Decisión que fue confirmada por el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de San Marcos (Sucre) en fallo del 14 de abril de 2020, notificado electrónicamente a través de Oficio No. 00218 del día 16 de ese mes y año. En tal sentido, se repite, la interesada interpuso la Acción Constitucional el día 18 de febrero de 2020, esto es, cuando faltaban 12 días y 3 meses para la finalización del conteo de caducidad del medio de control ordinario.
Ahora, a partir del 17 de abril de 2020 -esto es a partir del día siguiente a la notificación de la sentencia de tutela de segunda instancia-, se reanudaron los términos para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, así: del 17 al 29 de abril de 2020, corrieron los 12 días necesarios para completar 1 mes y, entre el 30 de abril y el 30 de julio de 2020, transcurrieron los tres (3) meses adicionales, para un total de 4 meses, siendo justamente este día, el último con que constaba la interesada para acudir a la vía judicial.
Pese a ello, fue hasta el 23 de febrero de 202213, cuando se presentó la demanda ante la jurisdicción ordinaria, esto es, cuando ya había transcurrido en exceso el término para su ejercicio válido, lo que impone su RECHAZO, pues, es esta la consecuencia procesal establecida en el artículo 169 del CPACA, para así impedir, “de una parte, desgastar al aparato jurisdiccional y, de otra, crear falsas expectativas al interesado, que en caso de no evitarse, generarían fallo inhibitorio por carencia del presupuesto procesal de la acción. A la misma conclusión se arribaría, si en ánimos de discusión, los 4 meses se contabilizarán a partir del día siguiente al de la notificación de la sentencia de Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado No. 70-001-33-33-002–2025-00001-01 tutela de Segunda Instancia -16 de abril de 2020- como se dispuso en el fallo de primera15; puesto que, en este caso, el término en cita iniciaría el 17 de abril de 2020 y finalizaría el 17 de agosto de ese año, por manera que, para el 23 de febrero de 2022, cuando se presentó la demanda, la oportunidad había finiquitado.
Tal conclusión es posible, en la medida que en el expediente no reposa prueba que la interesada iniciara la acción judicial dentro de los 4 meses siguientes a la sentencia de amparo, debiendo per se para efectos de la caducidad, contarse la misma, bajo la segunda hipótesis indicada por el Juez Constitucional “o si no la instaura, hasta que transcurran cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia”. 1.4.
El recurso de apelación. Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación en término, solicitando sea revocada la decisión. En sus reparos, señaló: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado No. 70-001-33-33-002–2025-00001-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado No. 70-001-33-33-002–2025-00001-01 Con base en los anteriores argumentos, solicita se revoque el auto impugnado, y en su lugar se continúe con el trámite del proceso o declarar conflicto de competencias con la jurisdicción ordinaria laboral para definir el conocimiento del asunto.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado No. 70-001-33-33-002–2025-00001-01
2. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. Problema jurídico. De acuerdo con los antecedentes descritos, la Sala deberá establecer, ¿si conforme a la naturaleza del asunto, este proceso es competencia de la jurisdicción contencioso administrativa o de la ordinaria laboral, según sea el caso? Establecido lo anterior y de encontrase la competencia radicada en la jurisdicción contencioso administrativa, se analizará la ocurrencia de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
De ello dependerá si se confirma, modifica o revoca la decisión apelada. 2.2. Respuesta al problema jurídico y análisis del Despacho. La Sala confirmará el auto objeto de apelación al configurase la caducidad del medio de control. Lo anterior de conformidad con los siguientes, argumentos: En el caso sub examine las razones centrales del recurso de apelación estriban en dos aristas concretas, sostenidas en las siguientes afirmaciones: a) Tribunal Superior de Sincelejo, Sala Civil, Familia, Laboral, señaló en su momento a través del auto de 8 de mayo de 2023, dentro del radicado inicial tramitado en la jurisdicción ordinaria 70-708- 31-89-002-2022-00008-01, que la competencia era de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, por lo que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo, debió declarar el conflicto de competencias para que fuese la Corte Constitucional la que definiera el despacho competente. b) Que la señora MERCEDES CANDELARIA MERCADO CASTRO, no fungía como servidora pública sino como trabajadora oficial, según el cargo y las funciones desempeñadas en la ESE CENTRO DE SALUD SAN JOSÉ SAN MARCOS, por lo tanto, es la jurisdicción ordinaria laboral la competente para conocer el asunto. c) Asimismo, la Sala deberá analizar un tercer aspecto, cual es, la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando se ejerce en virtud del amparo transitorio concedido mediante una acción de tutela. i) La competencia conforme a la naturaleza del asunto la vinculación laboral de la parte demandante.
Revisada la foliatura procesal, advierte la Sala frente al primer supuesto, que lo señalado por la parte apelante no se corresponde con la realidad. Ello es así, por cuanto al observar la motivación del auto del 24 de noviembre de 2024, proferido por el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito San Marcos, a través del cual declaró de oficio la excepción Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado No. 70-001-33-33-002–2025-00001-01 de falta de jurisdicción, que el Tribunal Superior de Sincelejo en modo alguno afirmó que la jurisdicción ordinaria laboral era competente, sino que solo se dispuso a confirmar la decisión de ese despacho de “declarar no probada la excepción de falta de jurisdicción” pero con la condición de que la falta de jurisdicción sea resuelta al momento de practicar y valorar las pruebas que obran en el expediente.
Decisión que fue obedecida y cumplida por a través de auto adiado a 6 de octubre de 2023. (…) Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado No. 70-001-33-33-002–2025-00001-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado No. 70-001-33-33-002–2025-00001-01 Si bien en este expediente no obra copia del auto del dictado por el Tribunal Superior 30 de agosto de 2023, se toma lo expuesto por el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito San Marcos, en la sustentación del auto del 24 de noviembre de 2024, cuando dice que, dicho tribunal confirmó la decisión del 12 de abril de 2023, por medio del cual esta judicatura rechazó la excepción de falta de jurisdicción planteada por la entidad demandada, disponiendo el alto tribunal, que sea este operador judicial quien analice tal circunstancia al momento de valorar y practicar las pruebas obrantes en el expediente; observándose una posible falta de jurisdicción por el factor subjetivo y funcional”.
Precisamente, así lo dispuso el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito San Marcos mediante el auto del 26 de noviembre de 2024, resolviendo declarar probada de oficio la excepción de falta de jurisdicción, ordenando en consecuencia, su remisión a los Juzgados Administrativos del Circuito de Sincelejo (reparto). Es decir, en ningún momento el Tribunal Superior señaló que la jurisdicción ordinaria laboral era la competente, sino que lo dejó a estudio y disposición del Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito San Marcos, una vez valorara las pruebas para tal efecto.
En segundo lugar, frente a la naturaleza del asunto y la condición laboral de la señora MERCEDES CANDELARIA MERCADO CASTRO afirma el apelante que no era servidora pública sino trabajadora oficial. Lo cual no es cierto, pues una vez estudiados los documentos obrantes en el plenario, se observa que su vinculación con la ESE CENTRO DE SALUD SAN JOSÉ DE SAN MARCOS fue a través de contratos de prestación de servicios, los cuales tenía por objeto “EJERCER LAS FUNCIONES COMO APOYO EN EL AREA DE SERVICIO DE INFORMACIONY ATENCION Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado No. 70-001-33-33-002–2025-00001-01 AL USUARIO SIAU DE LA ESE CENTRO DE SALUD SAN JOSE I NIVEL DE SAN MARCOS, SUCRE”, en un cargo denominado como de auxiliar de apoyo.
Dicho lo anterior, es importante mencionar que la a Corte Constitucional1, al resolver conflictos de jurisdicciones en los que la contienda subyace en asuntos donde se discute la configuración de una relación laboral, a causa de la desnaturalización del contrato de prestación de servicios con el Estado, ha dejado claro que, la jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso de tales características.
Precisamente, la parte actora pretende en este caso cuestionar la legalidad del Oficio No. CSSJ07 del 31 de enero de 2020, mediante el cual se niega una solicitud de reintegro laboral y pago de prestaciones sociales y emolumentos dejados de percibir a partir de su vinculación en la ESE demandada mediante contrato de reparación de servicios por su labor como auxiliar de apoyo área de servicio de información y atención al usuario SIAU lo cual pone en evidencia claramente que la actora no es una trabajadora oficial.
Lo anterior, como quiera que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 194 de la Ley 100 de 1993, la prestación directa del servicio de salud por parte de la Nación o de las entidades territoriales se realizará a través de Empresas Sociales del Estado creadas por la ley, las asambleas o los concejos municipales, como entidades públicas descentralizadas, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa.
El artículo 195 ibídem consagra el régimen jurídico al que deben someterse las Empresas Sociales del Estado; allí se indica en el numeral 5° que “Las personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del Capítulo IV de la Ley 10 de 1990”. Atendiendo la remisión normativa, el artículo 26 de la Ley 10 de 1990, que reorganizó el Sistema Nacional de Salud, al definir el estatuto de personal de las prestadoras del servicio de salud, dispuso que pueden ser de libre nombramiento y remoción o de carrera, haciendo referencia expresa a los trabajadores oficiales así: “PARÁGRAFO.- Son trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones.” Si bien es cierto el texto inicial de la norma citada confería a los establecimientos públicos la facultad de precisar en sus estatutos las actividades que podían ser desempeñadas mediante contrato de trabajo, no lo es menos que dicho aparte fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-432 de 1995, al advertir que “(…) de conformidad con el artículo 125 de la Carta Política, solamente la ley puede determinar qué actividades pueden ser desempeñadas mediante 1 Corte Constitucional.
Auto 108 de 2022, entre otros. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado No. 70-001-33-33-002–2025-00001-01 contrato de trabajo y por consiguiente, quienes pueden tener la calidad de empleados públicos o de trabajadores oficiales en los establecimientos públicos, sin que dicha facultad pueda ser delegada a estos, en sus respectivos estatutos”.
En este orden de ideas, es preciso establecer cuáles funciones se enmarcan en el mantenimiento de la planta física hospitalaria y de los servicios generales, para determinar mediante el criterio funcional y no meramente formal, quiénes son trabajadores oficiales, toda vez que no existe una definición legal o reglamentaria que las establezca.
Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia de tutela T486 de 2006 precisó: “No obstante, se ha entendido que serían (i) actividades de mantenimiento de la planta física, “aquellas operaciones y cuidados necesarios para que instalaciones de la planta física hospitalaria, puedan seguir funcionando adecuadamente. Por su parte serían (ii) servicios generales, “aquellos servicios auxiliares de carácter no sanitario necesarios para el desarrollo de la actividad sanitaria.” (…) “Dichos servicios no benefician a un área o dependencia específica, sino que facilitan la operatividad de toda organización y se caracterizan por el predominio de actividades de simple ejecución y de índole manual.” Dentro tales servicios generales se han incluido los servicios de suministro, transporte, correspondencia y archivo, la vigilancia, y cafetería.” (Negrilla fuera de texto) Por su parte, la Corte Suprema de Justicia en la sentencia SL del 19 julio de 2011 proferida dentro del radicado 46457, sostuvo: “Así las cosas, es preciso analizar qué se entiende por «mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales».
Jurisprudencialmente, esta Sala en providencia del 21 de junio de 2004, dentro del proceso conocido con el rad. n.° 22324, explicó lo siguiente: «…los ‘servicios generales’ dentro de una institución gubernamental, esencialmente están destinados para mantener las instalaciones de ella en óptimo estado de funcionamiento, su seguridad, las funciones de aseo, vigilancia y cafetería, así como el manejo de los demás bienes como vehículos y suministro de los elementos requeridos por las distintas dependencias que las integran».
Posteriormente, en sentencia CSJ SL, del 29 de junio de 2011, rad. n.° 36668, respecto al mismo tema señaló: (…) Por servicios generales ha de entenderse aquel elenco de actividades cuyo propósito es el de atender las necesidades que le son comunes a todas las entidades, tales como la cocina, ropería, lavandería, costura, transporte, traslado de pacientes, aseo en general y las propias del servicio doméstico, por citar algunas, en vía puramente enunciativa o ejemplificativa, no restrictiva o limitativa.
(…) Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado No. 70-001-33-33-002–2025-00001-01 Los anteriores definiciones coinciden exactamente con las pautas fijadas por el Ministerio de Salud, mediante Circular n.° 12 del 6 de febrero de 1991, para la aplicación del parágrafo del artículo 26 de la Ley 10 de 1990, sobre la clasificación de los Trabajadores Oficiales del Sector de la Salud.
Mantenimiento de la planta física hospitalaria. Son aquellas actividades encaminadas a mejorar, conservar, adicionar o restaurar la planta física de los entes hospitalarios destinados al servicio público de salud, que no impliquen dirección y confianza del personal que labore en dichas obras, tales como electricidad, carpintería, mecánica, jardinería, pintura, albañilería, vigilancia o celaduría. Servicios generales.
Son aquellas actividades que se caracterizan por el predominio de tareas manuales o de simple ejecución, encaminadas a satisfacer las necesidades que le son comunes a todas las entidades, tales como cocina, ropería, lavandería, costura, transporte, traslado de pacientes, aseo en general y las propias del servicio doméstico, entre otras.” De lo hasta aquí expuesto se concluye que, por definición legal quienes al interior de una Empresa Social del Estado desempeñen cargos no directivos, cuyas funciones impliquen el mantenimiento de la planta física hospitalaria o la prestación de servicios generales de carácter no sanitario necesarios para el desarrollo de la actividad sanitaria, corresponden a la categoría de trabajadores oficiales, actividades que no realiza la aquí demandante y que no son propias del objeto contractual para la cual fue vinculada a la entidad.
En conclusión, la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con la entidad demandada, su cargo y la labor contratada, da lugar a que cualquier controversia frente a los mismos es de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 104 del CPACA2. 2 ARTÍCULO 104.
DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable. 2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. 3.
Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes. 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. 5.
Los que se originen en actos políticos o de gobierno. 6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades. 7. Los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que definan conflictos relativos a contratos celebrados por entidades públicas o por particulares en ejercicio de funciones propias del Estado.
PARÁGRAFO. Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado No. 70-001-33-33-002–2025-00001-01 Decantada como está la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en este asunto, se pasa a estudiar la eventual configuración de la caducidad en esta demanda. ii) El ejercicio oportuno del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales y evitar que las situaciones queden indefinidas en el tiempo, el legislador estableció unos plazos razonables con el propósito de que las personas acudan ante la jurisdicción con el fin de satisfacer sus pretensiones, término que, en caso de vencerse, tiene como consecuencia la configuración del fenómeno jurídico procesal de la caducidad, lo cual implica la pérdida de la facultad de accionar y así hacer efectivos sus derechos3.
En este orden, el presupuesto procesal de caducidad, es entendido como “aquel fenómeno temporal y perentorio, cuyo objetivo es principalmente garantizar los principios de seguridad jurídica y de acceso a la administración de justicia y, en ese sentido, busca evitar que situaciones frente a las cuales existe controversia permanezcan en el tiempo sin que sean definidas por un juez con competencia para ello, es decir, la falta de diligencia en el ejercicio oportuno del derecho de acción genera para su titular la pérdida de la oportunidad de reclamar, por las vías judiciales, los derechos que se consideren vulnerados4”.
El H. Consejo de Estado, sobre la naturaleza y finalidad del presupuesto en mención, apoyado en la doctrina, ha señalado que: “De otra parte, la caducidad de la acción es un fenómeno que tiene por objeto consolidar situaciones jurídicas, que de lo contrario permanecerían indeterminadas en el tiempo, creando con ello inseguridad jurídica, ya que una vez configurada impide el acudir ante la Jurisdicción para que sea definida por ella determinada controversia.
Al respecto la doctrina ha manifestado que dicha institución se ha creado “por la necesidad que tiene el Estado de estabilizar las situaciones jurídicas, la caducidad que juega a ese respecto un decisivo papel, cierra toda posibilidad al debate jurisdiccional y acaba así con la incertidumbre que representa para la administración la eventualidad de la revocación o anulación de sus actos en cualquier tiempo posterior a su expedición. De allí que para evitar esa incertidumbre se haya señalado por el legislador un plazo perentorio, más allá del cual el derecho no podrá ejercerse, dándole aplicación al principio de que el interés general de la colectividad debe prevalecer sobre el individual de la persona afectada ”5 Así las cosas, para el Alto Tribunal Contencioso Administrativo, es el mismo ordenamiento jurídico interno, el que asigna una carga a las personas para que, ante la materialización de un determinado hecho, 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 6 de agosto de 2009, exp. 36.834.
C.P. Mauricio Fajardo Gómez; reiterado por esta Subsección, entre otras, en: sentencia del 26 de febrero de 2014, exp. 27588. C.P. Mauricio Fajardo Gómez; auto del 12 de mayo de 2016, exp. 56601 y sentencia del 30 de agosto de 2017, exp. 39435. 4 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A. Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA.
Auto del 11 de mayo de 2017. Radicación. 25000-23-36-000-2016-01314-01 (58217). 5 Consejo de Estado, Sección III Expediente No. 85001-23-31-000-1999-00007-01(19154). Citando a BETANCUR JARAMILLO, Carlos. Derecho Procesal Administrativo. Medellín: Ed. Señal Editora, quinta Edición, 2000 Pág. 151. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado No. 70-001-33-33-002–2025-00001-01 actúen con prontitud en cuanto a la reclamación efectiva y oportuna de los derechos consagrados en las disposiciones jurídicas, pues tal carga – la caducidad– no puede ser objeto de desconocimiento, modificación o alteración por las partes, dada su naturaleza de orden público, derivada del artículo 228 constitucional.
La Corte Constitucional, sobre la caducidad como medio de seguridad jurídica y protección del interés general, señaló en sentencia C – 985 de 20106, que, “La caducidad es en una limitación temporal del derecho de acción; se trata de un término perentorio e inmodificable fijado por la ley dentro del cual debe ejercerse el derecho de acción, so pena de perder la oportunidad de que la administración de justicia se ocupe de la controversia correspondiente”.
Siendo así, la caducidad se concibe como una sanción de índole procesal que se le aplica al interesado (demandante) por no acudir ante la administración de justicia en el tiempo diseñado por legislador – en los casos que explícitamente lo exija -, cuya consecuencia – al menos en lo contencioso administrativo - estriba en el rechazo de la demanda – en el marco del control temprano de legalidad del proceso -, o en la terminación del proceso cuando se declare como excepción por el Juez, bien sea a petición de la contraparte o de oficio.
Dicha figura no admite suspensión, salvo que se presente solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, así como tampoco admite renuncia y, de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez. Para el caso en particular, tenemos que, el literal d) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, establece que el término para presentar la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso. «Artículo 164.
Oportunidad para presentar demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.
(…)” A su vez, el artículo 169 del CPACA, determinó que procede el rechazo de la demanda “(…) Cuando hubiere operado caducidad (…)” iii) Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento cuando se ejerce la acción de tutela como mecanismo transitorio. 6 CORTE CONSTITUCIONAL. MP. Jorge Pretelt Chaljud. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado No. 70-001-33-33-002–2025-00001-01 Como punto de partida, es importante señalar que en aquellos eventos en los cuales resulta en sentido favorable la tutela cómo mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el legislador estableció un término especial de caducidad de 4 meses contados a partir del fallo, para que el interesado presente la correspondiente demanda, este razonamiento se 'desprende del artículo 8 del Decreto 2591 de 1991 que indica: "ARTÍCULO
80. LA TUTELA COMO MECANISMO TRANSITORIO. Aun cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden, permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado.
En todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela. Si no la instaura cesarán los efectos de éste. Cuando se utilice cómo mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad y de las demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar que no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita, mientras dure el proceso." De la normativa transcrita el Consejo de Estado ha resaltado varias conclusiones a saber: "La solicitud de amparo constitucional no procede cuando el peticionario ha dejado vencer los términos judiciales para el ejercicio de las acciones ordinarias a su disposición para satisfacer sus derechos (Corte Constitucional, T-021 de 1998).
La acción de tutela es viable intentarla aun cuando el interesado disponga de otro medio judicial, si se ejerce como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Cuando la tutela se utiliza como mecanismo transitorio no es desplaza la competencia del juez natural para resolver sobre el asunto litigioso. Lo anterior significa que la decisión favorable del juez de tutela no tiene carácter permanente sino transitorio y temporal, hasta tanto el juez ordinario decida el fondo de la controversia.
La finalidad perseguida por el legislador al consagrar la procedencia de los dos mecanismos de defensa es la siguiente: Con el excepcional de tutela impedir de manera oportuna la violación irreversible de los derechos fundamentales, ante la inminencia de un perjuicio irremediable. Con el ordinario, permitir que el juez natural decida definitivamente, dada la naturaleza temporal de la sentencia, favorable de tutela7".
En otro pronunciamiento, expuso: “(…) recuerda la Sala que el amparo transitorio a que se refiere el mencionado artículo se abre paso en aquellos eventos en los que a pesar de existir otro mecanismo de defensa, las condiciones que rodean el asunto hacen imperiosa e impostergable la intervención del juez constitucional en aras de impedir oportunamente la violación de los derechos fundamentales y así, evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. 7 Consejo de Estado.
Sección Primera, Consejero Ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, providencia del 19 de febrero de 2004, radicado:52001-23-31-000-2003-00629-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado No. 70-001-33-33-002–2025-00001-01 Y, es precisamente por la naturaleza de los derechos que se persigue proteger que el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991 habilitó al juez constitucional, para que en situaciones excepcionales como la señalada, impartiera una medida de protección con efectos temporales, mientras el juez natural decide de manera definitiva el asunto.
Circunstancia que solo puede ocurrir, si al momento de instaurar el medio de control pertinente el actor cumple con los presupuestos procesales exigidos por el ordenamiento jurídico para su ejercicio -ejemplo la caducidad-, por ser éstos los que condicionan la admisibilidad de la demanda o impiden un pronunciamiento de fondo por parte del operador jurídico.
Por lo anterior, cuando el inciso 3 del artículo 8º del Decreto 2591 de 1991 establece que concedida la tutela como mecanismo transitorio la acción correspondiente debe ejercerse en un “un término máximo de cuatro meses” debe entenderse que con la presentación de la solicitud se suspende el término de caducidad de la acción principal, por lo que el beneficiado con la orden debe ejercer el medio de control correspondiente dentro del plazo que falte para que opere la caducidad de éste.
Resalta la Sala que si bien la norma no lo dice así expresamente, dada la transitoriedad de los efectos del amparo y la naturaleza supletiva, residual, excepcional y subsidiaria de esta acción, hay que entender lógicamente que con ella no es viable sustituir ni las vías ordinarias ni mucho menos los trámites y requisitos que deben seguirse en los diferentes procesos, por lo que no puede entenderse en manera alguna que a través de la tutela se consagre un término de caducidad especial, ya que la protección conferida no puede ir en abierta contradicción con el ordenamiento jurídico Pues, la tutela fue concebida con el fin de evitar un daño irreparable más no con el objeto de implantar un régimen de excepción, paralelo a los demás medios de control, a través del cual se puedan variar las reglas previstas para el ejercicio de cada acción, al antojo del juez constitucional.
Hacerlo, implicaría una práctica insana que devendría en la utilización indebida del mecanismo constitucional y a la inutilidad e inoperancia de las demás acciones8”. Sin embargo, en una providencia más reciente, basándose en el precedente establecido en la Corte Constitucional acerca de la improcedencia de la acción de tutela para revivir términos ya fenecidos, el H. Consejo de Estado afirmó que el término de caducidad de medios ordinarios no se suspende por la presentación de la acción de tutela, al respecto señaló: "( ) Sin embargo, también es cierto que ello no obstó para que el término de caducidad de la acción de reparación directa siguiera corriendo, pues, como lo ha sostenido la Corporación, esa acción constitucional no puede entenderse como un mecanismo de suspensión de términos de las acciones ordinarias, en la medida en que aquélla no puede ir en contravía de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico.
De hecho, así lo ha manifestado la Corte Constitucional. En otros términos la acción de tutela no ha sido consagrada para provocar la iniciación de procesos alternativos o sustitutivos de los ordinarios o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni para crear instancias adicionales a las existentes, ni para otorgar a los litigantes la opción de rescatar pleitos ya perdidos, sino que tiene el propósito claro y definido, estricto y especifico, que el propio artículo 86 de la Constitución indica, que no es otro diferente que brindar a la persona protección inmediata y 8 Consejo de Estado.
Sección Quinta. Auto del 30 de octubre de 2014. C.P. LUCY JEANNETTE BERMUDEZ BERMUDEZ. Exp. 47001-23-33-000-2013-00147-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado No. 70-001-33-33-002–2025-00001-01 subsidiaria para asegurarle el respeto efectivo de los derechos fundamentales que la Carta reconoce"9. De lo expuesto puede concluirse que no existe un criterio pacífico y uniforme en la jurisprudencia contenciosa administrativa respecto a los eventos en que se interpone una tutela como mecanismo transitorio y posteriormente se acude ante el juez natural en ejercicio del medio de control correspondiente, no obstante lo que sí es claro, es que el término de caducidad debe ser estudiado de manera diferente a lo habitual, es decir, se debe contar a partir del fallo de tutela que ampara los derechos del accionante, tal como lo indica el Decreto 2591 de 1991 en su artículo 8, la orden del Juez de tutela será amparar los derechos de la persona otorgándole un plazo de cuatro meses para acudir ante el juez natural para que conozca del asunto. 2.3.
El caso concreto. La demandante pretende la nulidad del Oficio No, CSSJ07 del 31 de enero de 2020 “Respuesta de fondo a petición del día 15 de enero de 2020. Rad. 0043” notificado el día 4 de febrero de 2020. Conforme a lo anterior, tenemos que en principio el plazo de cuatro (4) meses para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho transcurrió entre el 5 de febrero y el 5 de junio de 2020.
No obstante, debe tenerse en cuenta que la demandante presentó una acción de tutela el 18 de febrero de 2020 en contra Ese Centro de Salud San José San Marcos, buscando el reintegro al cargo, la cual correspondió al Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de San Marcos, radicada con el No. 70-708-40-89-002-2020-00022-00, en la cual se profirió sentencia el 27 de febrero de 2020, resolviendo otorgar el amparo de manera transitoria, así: En este punto resalta la Sala, que teniendo en cuenta que sobre la materia no existe un criterio uniforme al interior del órgano de cierre de esta jurisdicción, respecto a la suspensión o no del término de caducidad 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 8 de febrero de 2017, radicado: 25000-23-26-000-2005- 02159- 01 (40731), Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado No. 70-001-33-33-002–2025-00001-01 de la acción ordinaria con la presentación de la acción de tutela, se acudirá a lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991, porque por disposición expresa le resulta aplicable, y porque dicha norma tiene fuerza material de ley al haber sido expedida por el Gobierno Nacional en ejercicio de las potestades atribuidas por la norma superior para regular el mecanismo de protección de los derechos fundamentales, bajo ese entendido esta norma tiene una disposición especial para contar el término de caducidad cuando se dan tres condiciones, a saber: i) cuando la tutela se interpuso antes de operar el fenómeno de la caducidad del correspondiente medio de control, ii) el juez constitucional amparó los derechos del accionante, iii) el amparo se otorgó como mecanismo transitorio, con plena vigencia hasta que el juez natural decida el asunto y sin exceder el plazo de cuatro (4) meses allí fijado.
Conforme a lo anterior y volviendo a los términos, tenemos que, la orden de amparo impartida fue transitoria, “hasta que la jurisdicción ordinaria resuelva la acción que la actora debe formular, o si no la instaura, hasta que transcurran cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia”. La decisión fue impugnada y posteriormente confirmada por el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de San Marcos (Sucre) en fallo del 14 de abril de 2020, notificado electrónicamente día 16 de abril de 2020.
Luego, a partir del 17 de abril se contabilizan los cuatro (4) meses para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento, que fenecían en principio, el 17 de agosto de 2020. Sin embargo, no puede perderse de vista que para el año 2020, con ocasión de la pandemia de la COVID-19, el Gobierno Nacional decretó la emergencia sanitaria10, por ello, el Consejo Superior de la Judicatura para garantizar la salud de servidores y usuarios el servicio de Administración de Justicia tomó como medida de prevención la suspensión de los términos judiciales en todo el país, a partir del 16 de marzo de 2020, medida que estuvo vigente hasta el 30 de junio de 202011.
Posteriormente, mediante Acuerdo No. PSCJA20-11581 de 27 de junio de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura dispuso el levantamiento de los términos judiciales a partir del 1º de julio de ese año. El Gobierno Nacional por la declaratoria de emergencia hecha a través del Decreto 417 de 2020, expidió, entre otros, el Decreto Legislativo No. 564 de 202012, mediante el cual efectuó precisiones respecto de la suspensión de términos de prescripción y caducidad y además resolvió conceder (1) mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión de términos por parte del Consejo Superior de la Judicatura, para realizar la actuación correspondiente.
Es decir, hasta el 10 Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020. Fue objeto de modificación por la Resolución 0000844 de 2020 “Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la COVID -19, se modifica la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, modificada por la Resoluciones 407 y 450 de 2020 y se dictan otras disposiciones“, en el sentido de extender la emergencia sanitaria hasta el 31 de agosto de 2020. 11 Suspensión de términos mediante el Acuerdo PCSJA20-11517 de 2020, y prorrogado a través de los Acuerdos PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11527, PCSJA20- 11528, PCSJA20-11529, PCSJA20-11532, PCSJA20-11546 y PCSJA20-11549 de 2020. 12 “Por el cual se adoptan medidas para la garantía de los derechos de los usuarios del sistema de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado No. 70-001-33-33-002–2025-00001-01 1º de agosto de 2020, que por ser día inhábil, extendió el término hasta el primer día hábil siguiente, es decir, hasta el 3 de agosto de 2020. Que para el caso en particular, teniendo en cuenta las previsiones del Decreto 564 de 2020, y como quiera que a la accionante le notificaron el fallo de tutela de segunda instancia el 16 de abril de 2020 estando los términos suspendidos, los cuatro (4) meses le comenzaban a correr a partir del 4 de agosto de 2020 y finalizaban el 4 de diciembre de 2020.
Entonces, al haber sido presentada la demanda el día 23 de febrero de 2022, era claro que ya había transcurrido el término de los cuatro (4) meses previsto en el C.P.A.C.A; por consiguiente, operó la caducidad de la acción. Así las cosas, no son de recibo los argumentos del apelante, siendo una carga razonable de la parte actora acudir a demandar por las vías ordinarias, máxime cuando así le fue condicionado por el juez de tutela a través del amparo transitorio que le fue concedido lo que no ocurrió en tiempo.
Al respecto, el artículo 103 de la Ley 1437 de 2011, dispone en su inciso final: “… Quien acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en este Código” Dentro de esas cargas y deberes, el legislador al expedir la Ley 1437 de 2011, en su artículo 164, que regula como antes se mencionó el deber de presentar la demanda dentro del término exigido en la ley procesal para que entienda ejercida oportunamente.
Conforme a lo manifestado, es evidente que en el sub judice se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, razones suficientes para ordenar en aplicación del artículo 169 de la Ley 1437 de 2011, el rechazo de la demanda, como efectivamente lo dispuso el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo, lo que impone la confirmación del auto objeto de apelación, pero bajo las consideraciones hechas en esta providencia. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre,
RESUELVE
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado No. 70-001-33-33-002–2025-00001-01 PRIMERO: CONFIRMAR el auto apelado, pero conforme a las consideraciones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas por no causarse.
TERCERO: En firme este auto, devolver el expediente al juzgado de origen previas las anotaciones correspondientes en el sistema de información judicial SAMAI. Discutido y aprobado en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados, CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS JORGE ELIECER LORDUY VILORIA (En uso de permiso) Este documento fue firmado electrónicamente. Se garantiza la autenticidad, integridad y conservación. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co