Rama Judicial República de Colombia TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sala Tercera de Decisión ___________________________________________________ Sincelejo, seis (6) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Apelación de medida cautelar Medio de control: Ejecutivo conexo Radicación No. 70001-33-33-004-2018-00357-01 Demandante: Giovanni David Monterroza Baleta Demandado: E.S.E. Centro de Salud Inmaculada Concepción de Galeras Magistrado ponente: César Enrique Gómez Cárdenas Tema: Medidas cautelares sobre recursos sector salud / Inembargabilidad / Excepciones Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada, contra la providencia de 27 de enero de 2025 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo, por medio del cual, ratificó el decreto de unas medidas cautelares en el proceso ejecutivo de la referencia. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de mandamiento de pago y petición de medidas cautelares. El señor GIOVANNI DAVID MONTERROZA BALETA, por conducto de apoderado judicial formuló demanda ejecutiva en contra de la ESE CENTRO DE SALUD INMACULADA CONCEPCIÓN DE GALERAS - SUCRE, solicitando se libre mandamiento de pago por la suma de $216.470.113, más intereses y costas procesales, derivados de la condena impuesta en sentencia dictada el 9 de septiembre de 2021 por el juzgado cuarto administrativo del circuito de Sincelejo dentro del proceso ordinario iniciado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho laboral con número de Radicación 700013333004201800357001.
Igualmente, solicitó el decreto de medidas cautelares sobre recursos de la empresa social del Estado en diversas entidades bancarias. 1.2. Auto que libró mandamiento ejecutivo2. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo en auto del 17 de julio de 2024, libró el mandamiento de pago, así. 1 La sentencia no fue objeto de apelación. 2 Archivo 03AutoLibraMandamientoEjecutivo del cuaderno de primera instancia del expediente digitalizado.
Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-004-2018-00357-01 “PRIMERO: LÍBRESE mandamiento de pago por vía ejecutiva contra la E.S.E. CENTRO DE SALUD INMACULADA CONCEPCIÓN DE GALERAS, SUCRE, representada legalmente por su director, o quien haga sus veces, y a favor del señor GIOVANNI DAVID MONTERROZA BALETA, por valor de la suma de DOSCIENTOS TRECE MILLONES SETECIENTOS SESENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA Y DOS PESOS MONEDA CORRIENTE (213.761.852), correspondiente a la totalidad de los valores condenados en la sentencia ejecutada, más los intereses legales que se causen.
TERCERO
NOTIFÍQUESE esta providencia a la E.S.E. CENTRO DE SALUD INMACULADA CONCEPCIÓN DE GALERAS, SUCRE, al Representante del Ministerio Público delegado ante este Juzgado y al Representante de la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado. Hágase entrega de la demanda y sus anexos.
CUARTO: ORDÉNESE a la parte ejecutada, pagar las obligaciones que se le están haciendo exigibles en el término de cinco (5) días.
QUINTO: CONCÉDASELE a la parte demandada un término de diez (10) días para que proponga las excepciones que considere, con el fin de contradecir las pretensiones de la parte ejecutante”. En el mismo auto, el a quo decretó las siguientes medidas cautelares: “ORDÉNESE el embargo y la retención de los Dineros que tenga o llegare a tener en cuentas de ahorro y corriente la E.S.E. CENTRO DE SALUD INMACULADA CONCEPCIÓN DE GALERAS, SUCRE, con NIT. 823.001.901- 1, en las entidades bancarias BANCOLOMBIA, BANCO BOGOTA, DAVIVIENDA, BANCO BBVA, BANCO COLPATRIA, BANCO DEL OCCIDENTE, BANCO CITIBANK, BANCO DA VIVIENDA, BANCO AGRARIO DE COLOMBIA.
ADVIÉRTASE que solo será aplicable para los recursos que provengan del Sistema General de Participaciones - SGP. La entidad a la cual se le ordene la medida que deberá establecerle a este Despacho de manera precisa del recurso en el cual aplica o no la medida, mediante las pruebas necesarias para ello. En consecuencia, LÍBRENSE los oficios correspondientes.
ORDÉNESE el embargo y retención de la tercera parte de los dineros que las Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, transfiere a la E.S.E. CENTRO DE SALUD INMACULADA CONCEPCIÓN DE GALERAS, SUCRE, con NIT. 823.001.901-1, por concepto de prestación de servicios de salud, que autorizan a través de giro directo EPS-S MUTUAL SER, NUEVA EPS-S, COOSALUD, COMFACOR, SOLSALUD, SALUD TOTAL, EMDISALUD, EPS FAMILIAR DE COLOMBIA, COMFAMILIAR, AMBUQ, COMPARTA, COOMEVA, SALUD VIDA.
ADVIÉRTASE que solo será aplicable para lo recursos que provengan del Sistema General de Participaciones - SGP. La entidad a la cual se le ordene la medida que deberá establecerle a este Despacho de manera precisa del recurso en el cual aplica o no la medida, mediante las pruebas necesarias para ello. En consecuencia, LÍBRENSE los oficios correspondientes”. 1.3.
Auto seguir adelante con la ejecución. El 30 de septiembre de 2024, el juzgado dicta auto ordenando seguir adelante con la ejecución, presentar la liquidación del crédito y condena en costas a la parte ejecutada. Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-004-2018-00357-01 1.4. Ratificación de medidas cautelares. En auto del 1 de octubre de 2024 el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo, dispone la ratificación de las medidas cautelares decretadas en el auto del 17 de julio de 2024, así: “PRIMERO: RATIFÍQUESE la medida de embargo decretada en auto de fecha 17 de julio de 2024.
OFÍCIESE en tal sentido al BANCO DE BOGOTÁ, BANCO DE OCCIDENTE, BANCO AGRARIO DE COLOMBIA, SCOTIABANK COLPATRIA. OFÍCIESE en tal sentido adjuntándose copia del auto de 17 de julio de 2024, y de la presente providencia que ratificó la medida de embargo.
SEGUNDO: RATIFÍQUESE la medida al BANCO BBVA en las cuentas de ahorro No. 0200112525, 0200102861, 0200037907, 0200288250 y corrientes No. 0100002700, 0100007634, 0100000459. NO RATIFICAR la medida en las demás cuentas relacionadas por la entidad bancaria en su respuesta. OFÍCIESE en tal sentido adjuntándose copia del auto de 17 de julio de 2024, y de la presente providencia que ratificó la medida de embargo.
TERCERO: RATIFÍQUESE la medida al BANCO BANCOLOMBIA respecto de la cuenta embargable mencionada en su respuesta y demás que posea el demandado, de lo cual deberá informar con detalles el producto objeto de la misma. NO RATIFICAR la medida en las cuentas N° 50600000561 y 50600000562. OFÍCIESE en tal sentido adjuntándose copia del auto de 17 de julio de 2024, y de la presente providencia que ratificó la medida de embargo”. 1.5.
Recurso de reposición en contra del auto del 1 de octubre de 2024. La parte ejecutante presentó recurso de reposición en contra del auto proferido el 1 de octubre de 2024, porque se omitió ratificar la medida decretada sobre la tercera parte de los recursos que ADRES gira a la ESE demandada y además porque no se ratificó el embargo de dineros de la cuenta de ahorros No. 00130826000200480428 del banco BBVA, pues en esa cuenta se giran los recursos que provienen de ADRES.
El juzgado desata el recurso de reposición en auto del 27 de enero de 2025, siendo este la providencia objeto de apelación por la parte demandada. 1.6. El auto objeto de apelación por la parte demandada. En el auto del 27 de enero de 2025 el juzgado al resolver el recurso de reposición dispuso: “PRIMERO: REPÓNGASE el auto de 01 de octubre de 2024, específicamente el numeral segundo, que ratificó parcialmente la medida de embargo decretada en auto de fecha 17 de julio de 2024, conforme a lo brevemente expuesto, por lo cual la orden quedará conforme el siguiente numeral.
Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-004-2018-00357-01 SEGUNDO: RATIFÍQUESE la medida al BANCO BBVA en las cuentas de ahorro N° 0200112525, 0200439837, 0200439845, 0200480428, 0200102861, 0200037907, 0200288250 y corrientes N° 0100002700, 0100007634, 0100000459. NO RATIFICAR la medida en la cuenta de ahorro N° 0200524909. OFÍCIESE en tal sentido adjuntándose copia del auto de 17 de julio de 2024, de auto de 1 de octubre de 2024 y de la presente providencia.
TERCERO: REQUIÉRASE a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, para que en un término no mayor a cinco (5) días, informe si han dado cumplimiento a la medida de embargo dispuesta en auto de 17 de julio de 2024, comunicada mediante oficio N° 053-2024 de 18 de julio de 2024, so pena de incurrir en las sanciones establecidas por la ley, dando inicio al incidente de desacato.
Por Secretaria LÍBRENSE los oficios respectivos y adjúntese copia de la providencia de 17 julio de 2024 que decretó la medida, del oficio N° 053 de 2024 y de la presente.
CUARTO: RATIFÍQUESE la medida al BANCO BANCOLOMBIA respecto de la cuenta de ahorros N° 1558 y demás que posea el demandado, conforme lo dispuesto en el auto de 17 de julio de 2024, ratificada en auto de 01 de octubre de 2024 y la presente providencia. Por Secretaria LÍBRENSE los oficios respectivos y adjúntese copia de la providencia de 17 julio de 2024, 01 de octubre de 2024 y de la presente.
QUINTO: RATIFÍQUESE la medida a SCOTIABANK COLPATRIA y Banco Av Villas, respecto de las cuentas de ahorro y corriente que posea el demandado, conforme lo dispuesto en el auto de 17 de julio de 2024, ratificada en auto de 01 de octubre de 2024 y la presente providencia. Por Secretaria LÍBRENSE los oficios respectivos y adjúntese copia de la providencia de 17 julio de 2024, 01 de octubre de 2024 y de la presente.
SEXTO: INFÓRMESE a las entidades bancarias BANCOLOMBIA, BANCO BOGOTÁ, DAVIVIENDA, BANCO BBVA, BANCO COLPATRIA, BANCO DEL OCCIDENTE, BANCO CITIBANK, BANCO DAVIVIENDA, BANCO AGRARIO DE COLOMBIA, que el presente asunto cuenta con auto de seguir en adelante la ejecución de 30 de septiembre de 2024, por lo cual disponer a favor de este Juzgado las sumas retenidas por aplicación a la medida de 17 de julio de 2024” 1.7.
Recurso de apelación de la parte demandada. La ESE CENTRO DE SALUD LA INMACULADA CONCEPCIÓN DE GALERAS, presentó recurso de apelación en contra del auto anterior, en los siguientes términos: “2. A groso modo se puede establecer que Mediante auto de fecha 27 de enero de 2025, su honorable despacho resolvió reponer, en la orden de Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-004-2018-00357-01 ratificación parcial del auto del 01 de octubre de 2024 de la medida de embargo decretada en el auto de fecha 17 de julio de 2024, por lo que incluye la cuenta de ahorro del banco BBVA 0200480428, para que procediera el embargo de la misma, al parecer en atención a una información herrada bridad por el BANCO BBVA donde certifica que dicha cuenta corresponde a recursos económicos por concepto de vacunación COVID; siendo esta la cuenta 0428 la que maneja los recursos ADRES, recursos del SGSSS que tiene como fuente las cotizaciones de los afiliados al sistema que son públicos, tienes destinación especifica y ostenta la calidad de inembargable. 3.
La gravedad de este hierro, precisa en la orden dada por el despacho, donde solo se aplicaría dicho embargo en aquellos recursos que provenga del sistema general de participación -SGP, donde se le advirtió a la entidad que debía establecer al despacho de manera clara y precisa del recurso en el cual aplica o no la medida mediante prueba necesaria para ellos. 4.
Situación contraria de la especificación realizada por el banco BBVA, toda vez que certifica de manera errada la cuenta de ahorro que manejan los recursos ADRES o cuenta maestra, lo que implica que se imparta una orden de embargo sin establecer cuales recurso pueden ser retenidos, en atención que dicha cuenta tiene distas fuentes de financiación como son el Sistema General de Participaciones (SGP), los aportes de empleadores y trabajadores afiliados al régimen contributivo y los recursos obtenidos en los juegos de suerte y azar administrados por Coljuegos.
Y solo la ADRES es la entidad encargada de administrar las fuentes y el uso de los recursos que financian el Sistema, por lo que era la indica para establecer que recursos podrían retenerse para el cumplimiento de la orden impartida por EL JUZGADO CUARTO ORAL ADMINISTRATIVO en los distintos autos que motiva dicha decisión. 5. No obstante, el artículo 63 de la Constitución Política dispone que los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Estos mismos instrumentos de protección se predican para los bienes que conforman el patrimonio arqueológico y otros bienes que conforman la identidad nacional, conforme al artículo 72 de la Carta Política. Por virtud de dichos mandatos constitucionales, los bienes de uso público, no pueden ser objeto de transferencia en su propiedad, ni de prescripción adquisitiva o extintiva de dominio, o ser afectados por la imposición de medidas cautelares. 6.
La justificación constitucional del principio de inembargabilidad, guarda relación con el cumplimiento de los fines constitucionales y de las normas orgánicas de presupuesto, así como el respeto del principio de la prevalencia del interés general sobre el particular. Así lo ha entendido la Corte Constitucional al manifestar que el principio de inembargabilidad pretende proteger los recursos financieros del Estado destinados a satisfacer los requerimientos indispensables para el cumplimiento de sus fines esenciales, a través de la intangibilidad judicial de dichos recursos.
Sólo así se protegen los recursos públicos frente a la práctica indiscriminada de embargos que expondría al Estado a su parálisis total, al hacer prevalecer el interés particular de un cobro específico sobre el interés general, en claro desconocimiento de la Constitución. 7. Es por ello que podemos manifestar, que la medida expedida por su Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-004-2018-00357-01 dependencia, trasgrede lineamientos constitucionales y legales, que afecta la seguridad financiera y presupuestal de la entidad, puesto que las cuentas objeto de embargos, son cuentas del sistema general de participación, pero sobre todo recursos de El Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), con destinación específica para la prestación de una necesidad básica y constitucional como la salud de los habitantes del municipio de Galeras. 8.
Los recursos del SGSSS tienen una protección constitucional aún más reforzada, inclusive, que otros recursos de naturaleza pública, y por lo tanto sólo en circunstancias extraordinarias que la jurisprudencia constitucional ha determinado pueden llegar a embargarse y a utilizarse en un objeto distinto a la destinación específica que la norma fundamental les ha asignado, a saber: la financiación de la prestación del servicio de salud a la población. Precisamente por ese blindaje especial que ostentan estos recursos, es imperativo para todo operador jurídico acatar con rigor y prudencia los términos en que la Corte se ha pronunciado sobre los eventos excepcionales en los cuales es posible comprometer los recursos del SGSSS, lo que, de suyo, implica observar cuidadosamente a qué fuente de financiación se ha referido al admitir tales excepciones, pues, como es sabido, el sistema de salud se nutre de dineros procedentes de diferente origen, entre los que se cuentan las cotizaciones de los afiliados al SGSSS recaudados por las EPS, de un lado, y los recursos del Sistema General de Participaciones en Salud - SGP-, de otro. 9.
Podría decirse, entonces, que dentro del género que constituyen los recursos del SGSSS, los dineros que reciben las EPS en virtud de las cotizaciones son una especie, distinta a su vez de aquella conformada por los rubros transferidos por la Nación en virtud del SGP. Ahora bien: aunque unos y otros gozan de especial protección constitucional en tanto recursos del sistema de salud, la distinción hecha resulta relevante justamente en razón al tratamiento dispensado por la jurisprudencia constitucional en lo que atañe a la aplicación del principio de inembargabilidad y sus excepciones; por lo que es de total relevancia que se excluya la cuenta de ahorro del banco BBVA 0200480428, cuenta certificada como ADRES por el mismo banco, hasta tanto se pueda discriminar o establecer cuales rubros transferidos son objeto de dicha medida cautelar, puesto que hasta el momento dicha medida purga sin discriminación de rubros alguno”.
(SIC) Agrego, luego de citar providencia del Consejo de Estado: (SIC) “11. Conforme a lo anterior es claro afirmar que en materia de recursos provenientes del SGP, con destinación especifica sector salud, la regla general que tales recursos son inembargables, sin embargo la jurisprudencia constitucional contempla las excepciones y son desarrollada por dicha institución; situación distinta respecto de los recursos provenientes de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud -SGSSS- recaudados por las entidades prestadoras del servicio de salud, respecto de los cuales, la jurisprudencia constitucional no ha introducido excepción alguna a su inembargabilidad. 12.
Por lo tanto, los Bienes que aparezcan en la ENTIDAD ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES, a nombre de EPS o IPS. Este tipo de bienes, son inembargables porque tienen una especial protección en atención a su destinación legal, cual es la prestación del servicio de salud. En efecto, en el Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-004-2018-00357-01 Artículo 25 de la Ley 1751 de 20153 se indica: “DESTINACIÓN E INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS.
Los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente”. Debe recordarse, que los recursos girados por parte de la ADRES a las Empresas Sociales del Estado de Galeras - Sucre, entre otras, tiene como objeto garantizar el servicio de salud de los afiliados y, además cumplir con la obligación de cancelar dicho servicio a la red pública y privada que lo ha prestado o prestará a los usuarios.
Siendo así, resulta indudable que las E.S.E. manejan recursos protegidos por la regla de destinación específica de que trata el artículo 48 Superior. Característica que impide que sobre ellos puedan imponerse gravámenes, tasas o medidas cautelares que desvíen las finalidades propias de la seguridad social, en su componente salud. 13.
Tal cual como esta ocurriendo en este momento por la medida cautelar impartida de manera desproporcionada y extremada, que ha generado la insostenibilidad fiscal y/o presupuestal de la ESE CENTRO DE SALUD INMACULADA CONCEPCIÓN, y con ello, la inviabilidad del funcionamiento del sistema de salud Municipal; puesto que se le ha informado a mi representado, que hasta la fecha se podrá prestar los servicios de salud por falta de insumos mínimos para la prestación de servicio; que al igual del recurso humano que pararía sus laborales profesionales, por falta de pagos de sus salarios y prestaciones sociales, obligado a la entidad a recurrir a otras instancias institucionales y dejar de prestar los servicios mínimos esenciales de salud. 14.
En consecuencia los dineros y créditos que provengan o llegare a tener la E.S.E Centro de Salud Inmaculada Concepción de Galeras – Sucre en la ENTIDAD ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES, resultan inembargables, sin que sobre estos ítems pueda anteponerse las excepciones traídas por el demandante y recurrida por el Juez Cuarto Oral Administrativo, pues, como ya se advirtió, se trata de dineros de destinación específica de que trata el artículo 48 Superior, característica que impide que sobre ellos, puedan imponerse gravámenes, tasas o medidas cautelares que desvíen las finalidades propias de la seguridad social, en su componente de salud. 15.
Esta afirmación anterior no va en contravía de la jurisprudencia citada por el demandante en su recurso, ni mucho menos de la decisión tomada por el Juez Administrativo, pues, como se ha expuesto en el marco normativo, los recursos de las Empresas Sociales del Estado tienen distinta naturaleza y connotación, resultando que los denominados recursos ADRES, son de aquellos que hacen parte de la esencia de los recursos de la salud, en tanto, sin su existencia el sistema colapsaría, como está pasando en este preciso momento (informe de situación financiera) y por ende, resultan absolutamente inembargables. 16.
Por lo tanto, solicitamos al HONORABLE TRIBUNAL DE SINCELEJO, que revoque la decisión tomada por el juzgado cuarto oral administrativo mediante auto de fecha 27 de enero de 2025, cuya normatividad ya ha sido objeto de sendos análisis en punto de lo planteado, alcanzando como conclusión plausible, la distinción entre aquello que se puede embargar y lo que no, resultando en este caso, que lo pedido y decretado no puede considerarse como embargable, porque va en contra de los preceptos constitucionales y legales”.
“(SIC)” Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-004-2018-00357-01 Con fundamento en lo anterior, solicitó: “Se revoque la decisión tomada por el JUZGADO CUARTO ORAL ADMINISTRATIVO DE SINCELEJO Mediante auto de fecha 27 de enero de 2025, donde resolvió reponer, la orden de ratificación parcial del auto del 01 de octubre de 2024 de la medida de embargo decretada en el auto de fecha 17 de julio de 2024, y de esta manera excluya la cuenta de ahorro del Banco BBVA 0200480428, (cuenta ADRES) de la medida cautelar impuesta, en atención a su inembargabilidad.
Petición subsidiaria: de manera subsidiaria solicito que en caso dando no prospere la primera solicitud Se revoque parcialmente la decisión tomada por el JUZGADO CUARTO ORAL ADMINISTRATIVO DE SINCELEJO, y levante la medida cautelar que recae sobre la cuenta de ahorro del Banco BBVA 0200480428, (cuenta ADRES), hasta que se establezca de manera clara y precisa de los recursos en el cual aplica o no la medida, mediante prueba necesaria para ello, en atención a los distintos rubros que maneja la ENTIDAD ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES”.
(SIC). 2.CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 y 243 del CPACA, este Tribunal es competente para conocer de los recursos de apelación que se interpongan no sólo contra las sentencias, sino contra los autos dictados por los Jueces administrativos, entre ellos el que decreta o niega o modifica una medida cautelar, como ocurre en esta oportunidad. 2.2.
Problema jurídico. Como se puede advertir de los antecedentes la inconformidad de la parte ejecutada radica exclusivamente en la medida cautelar que recae sobre las cuentas bancarias de ahorro del banco BBVA de la ciudad de Sincelejo, registradas por la ESE INMACULADA CONCEPCIÓN DE GALERAS, para recibir recursos o dineros de sector salud que son girados por ADRES.
En consecuencia, la Sala deberá determinar si ¿En un proceso ejecutivo adelantado contra una Empresa Social del Estado (ESE), es procedente la medida cautelar sobre sobre dineros girados mensualmente por ADRES y que correspondan al sistema general de participaciones? De ello dependerá si se revoca, modifica o confirma la providencia objeto de apelación. 2.3.
Análisis de la Sala y respuesta al problema jurídico del caso concreto. La Sala confirmará la providencia objeto de apelación con fundamento en los siguientes argumentos: 2.4. Medidas cautelares en procesos ejecutivos. Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-004-2018-00357-01 En relación con las medidas cautelares, el Capítulo Undécimo de la Ley 1437 de 2011 lo desarrolla desde el artículo 229 a 236; declarando que las mismas se adoptan en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción (art. 229 ídem).
Ad empero, frente al proceso ejecutivo no se indicó nada en relación con las medidas cautelares, por tanto, por remisión de esta misma codificación (artículo 306), hay que trasladar el tema, en lo que hace al embargo y secuestro, al Código General del Proceso. Sobre las medidas de embargo, es el artículo 593 el que trata el tema, así: «Artículo 593.
Embargos. Para efectuar embargos se procederá así: 1. El de bienes sujetos a registro se comunicará a la autoridad competente de llevar el registro con los datos necesarios para la inscripción: si aquellos pertenecieren al afectado con la medida, lo inscribirá y expedirá a costa del solicitante un certificado sobre su situación jurídica en un período equivalente a diez (10) años, si fuere posible.
Una vez inscrito el embargo, el certificado sobre la situación jurídica del bien se remitirá por el registrador directamente al juez. Si algún bien no pertenece al afectado, el registrador se abstendrá de inscribir el embargo y lo comunicará al juez; si lo registra, este de oficio o a petición de parte ordenará la cancelación del embargo.
Cuando el bien esté siendo perseguido para hacer efectiva la garantía real, deberá aplicarse lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 468. 2. El de los derechos que por razón de mejoras o cosechas tenga una persona que ocupa un predio de propiedad de otra, se perfeccionará previniendo a aquella y al obligado al respectivo pago, que se entiendan con el secuestre para todo lo relacionado con las mejoras y sus productos o beneficios.
Para el embargo de mejoras plantadas por una persona en terrenos baldíos, se notificará a esta para que se abstenga de enajenarlas o gravarlas. 3. El de bienes muebles no sujetos a registro y el de la posesión sobre bienes muebles o inmuebles se consumará mediante el secuestro de estos, excepto en los casos contemplados en los numerales siguientes. 4.
El de un crédito u otro derecho semejante se perfeccionará con la notificación al deudor mediante entrega del correspondiente oficio, en el que se le prevendrá que para hacer el pago deberá constituir certificado de depósito a órdenes del juzgado. Si el deudor se negare a firmar el recibo del oficio, lo hará por él cualquiera persona que presencie el hecho.
Al recibir el deudor la notificación deberá informar acerca de la existencia del crédito, de cuándo se hace exigible, de su valor, de cualquier embargo que con anterioridad se le hubiere comunicado y si se le notificó antes alguna cesión o si la aceptó, con indicación del nombre del cesionario y la fecha de aquella, so pena de responder por el correspondiente pago, de todo lo cual se le prevendrá en el oficio de embargo.
La notificación al deudor interrumpe el término para la prescripción del crédito, y si aquel no lo paga oportunamente, el juez designará secuestre quien podrá adelantar proceso judicial para tal efecto. Si fuere hallado el título del crédito, se entregará al secuestre; en caso contrario, se le expedirán las copias que solicite para que inicie el proceso.
Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-004-2018-00357-01 El embargo del crédito de percepción sucesiva comprende los vencimientos posteriores a la fecha en que se decretó y los anteriores que no hubieren sido cancelados. 5. El de derechos o créditos que la persona contra quien se decrete el embargo persiga o tenga en otro proceso se comunicará al juez que conozca de él para los fines consiguientes, y se considerará perfeccionado desde la fecha de recibo de la comunicación en el respectivo despacho judicial. 6.
El de acciones en sociedades anónimas o en comandita por acciones, bonos, certificados nominativos de depósito, unidades de fondos mutuos, títulos similares, efectos públicos nominativos y en general títulos valores a la orden, se comunicará al gerente, administrador o liquidador de la respectiva sociedad o empresa emisora o al representante administrativo de la entidad pública o a la entidad administradora, según sea el caso, para que tome nota de él, de lo cual deberá dar cuenta al juzgado dentro de los tres (3) días siguientes, so pena de incurrir en multa de dos (2) a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales.
El embargo se considerará perfeccionado desde la fecha de recibo del oficio y a partir de esta no podrá aceptarse ni autorizarse transferencia ni gravamen alguno. El de acciones, títulos, bonos y efectos públicos, títulos valores y efectos negociables a la orden y al portador, se perfeccionará con la entrega del respectivo título al secuestre.
Los embargos previstos en este numeral se extienden a los dividendos, utilidades, intereses y demás beneficios que al derecho embargado correspondan, con los cuales deberá constituirse certificado de depósito a órdenes del juzgado, so pena de hacerse responsable de dichos valores. El secuestre podrá adelantar el cobro judicial, exigir rendición de cuentas y promover cualesquiera otras medidas autorizadas por la ley con dicho fin. 7.
El del interés de un socio en sociedad colectiva y de gestores de la en comandita, o de cuotas en una de responsabilidad limitada, o en cualquier otro tipo de sociedad, se comunicará a la autoridad encargada de la matrícula y registro de sociedades, la que no podrá registrar ninguna transferencia o gravamen de dicho interés, ni reforma de la sociedad que implique la exclusión del mencionado socio o la disminución de sus derechos en ella.
A este embargo se aplicará lo dispuesto en el inciso tercero del numeral anterior y se comunicará al representante de la sociedad en la forma establecida en el inciso primero del numeral 4, a efecto de que cumpla lo dispuesto en tal inciso. 8. Si el deudor o la persona contra quien se decreta el embargo fuere socio comanditario, se comunicará al socio o socios gestores o al liquidador, según fuere el caso.
El embargo se considerará perfeccionado desde la fecha de recibo del oficio. 9. El de salarios devengados o por devengar se comunicará al pagador o empleador en la forma indicada en el inciso primero del numeral 4 para que de las sumas respectivas retenga la proporción determinada por la ley y constituya certificado de depósito, previniéndole que de lo contrario responderá por dichos valores.
Si no se hicieren las consignaciones el juez designará secuestre que deberá adelantar el cobro judicial, si fuere necesario. Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-004-2018-00357-01 10. El de sumas de dinero depositadas en establecimientos bancarios y similares, se comunicará a la correspondiente entidad como lo dispone el inciso primero del numeral 4, debiéndose señalar la cuantía máxima de la medida, que no podrá exceder del valor del crédito y las costas más un cincuenta por ciento (50%).
Aquellos deberán constituir certificado del depósito y ponerlo a disposición del juez dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la comunicación; con la recepción del oficio queda consumado el embargo. 11. El de derechos proindiviso en bienes muebles se comunicará a los otros copartícipes, advirtiéndoles que en todo lo relacionado con aquellos deben entenderse con el secuestre.
PARÁGRAFO 1 o. En todos los casos en que se utilicen mensajes de datos los emisores dejarán constancia de su envío y los destinatarios, sean oficinas públicas o particulares, tendrán el deber de revisarlos diariamente y tramitarlos de manera inmediata.
PARÁGRAFO 2 o. La inobservancia de la orden impartida por el juez, en todos los casos previstos en este artículo, hará incurrir al destinatario del oficio respectivo en multas sucesivas de dos (2) a cinco (5) salarios mínimos mensuales» Ahora el momento para solicitar la medida de embargo, lo señala el artículo 599 del C.G.P. al indicar: “Artículo 599.
Embargo y secuestro. Desde la presentación de la demanda el ejecutante podrá solicitar el embargo y secuestro de bienes del ejecutado. ( )”. 2.5. Marco normativo y jurisprudencia constitucional en torno al principio de inembargabilidad y la destinación específica de los recursos del sistema de salud, su alcance y sus excepciones3. 2.5.1.
Marco normativo. En los arts. 48 y 49 de la Carta Política, se encuentra la salud y la seguridad social, reconocidos en su doble dimensión de derechos y servicios en cabeza del propio Estado. Para asegurar la efectiva consecución de estos, el ordenamiento jurídico prevé principios superiores y dispositivos legales que procuran la protección de los recursos públicos destinados a la materialización de aquellos fines de interés general, manifestación de lo cual, son el principio de inembargabilidad y la destinación específica de tales rubros.
El artículo 48 de la C. P., consagra que no se podrán destinar, ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella; el artículo 63 de la C. P. a su vez, defiere al Legislador la potestad de definir cuáles bienes son inalienables, imprescriptibles e inembargables4, aspecto que ha sido desarrollado por diferentes normas. 3 Tomado de Sentencia T-053 de 2022. 4 Además, el artículo 63 C.P. señala tal atributo “[l]os bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”.
Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-004-2018-00357-01 El artículo 356 de la C. P., crea el Sistema General de Participaciones (SGP), con el fin de asegurar los recursos para que las entidades territoriales puedan financiar específicamente la prestación de los servicios de salud, educación, agua potable, saneamiento y servicios públicos domiciliarios a su cargo; al paso que el artículo 366 ejusdem, consagra como objetivo fundamental de la actividad del Estado, la solución de las necesidades insatisfechas de salud (entre otros) y determina que en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación. A nivel legal, son varias las disposiciones que concretizan los citados mandatos constitucionales, encaminados a garantizar la protección y adecuada administración de los recursos públicos del sistema de salud.
La Ley 100 de 1993, “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, prescribe en su artículo 9 que no se podrán destinar, ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella; en su artículo 153, numeral 3.13, establece que las prestaciones que reconoce el sistema se financiarán con los recursos destinados por la Ley para tal fin, los cuales deberán tener un flujo ágil y expedito; en su artículo 154, literal g), obliga al Estado a intervenir para evitar que los recursos destinados a la seguridad social en salud se destinen a fines diferentes; en su artículo 182 señala expresamente, que las cotizaciones que recauden las EPS pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud y en el parágrafo de la misma norma precisa, que dichas entidades deberán manejar los recursos de la seguridad social originados en las cotizaciones de los afiliados al sistema, en cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad; en sus artículos 218 y siguientes se crea y regula el Fondo de Solidaridad y Garantía para la administración de los recursos de la salud (función que posteriormente asumiría la ADRES) y a partir de su artículo 225, diseña un esquema de vigilancia y control para preservar una rigurosa supervisión sobre el funcionamiento del sistema y el adecuado manejo de la información y de los respectivos recursos.
El Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto, señala en sus artículos 11 y 19, que la inembargabilidad es uno de los principios rectores del sistema presupuestal y que las rentas, bienes y derechos del presupuesto general de la Nación son inembargables5. Por su parte, la Ley 715 de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, regula el Sistema General de Participaciones (SGP) constituido por los recursos que la Nación transfiere a las entidades 5 Sin perjuicio de lo que determinó la Honorable Corte Constitucional en sentencia C-354 de 1997, en cuanto a que las obligaciones estatales que consten en providencias y otros títulos válidos deben satisfacerse dentro de los plazos legales, con la posibilidad de adelantar la ejecución después de 18 meses y admitiéndose en esa hipótesis, el embargo de los recursos del presupuesto: sobre los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, si se trata de esta clase de títulos, y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos.
Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-004-2018-00357-01 territoriales para financiar, entre otros, el servicio de salud y prescribe, en sus artículos 3, 84 y 89 que tales recursos son de destinación específica y en su artículo 91, señala que los recursos de SGP no forman unidad de caja con los demás recursos de presupuesto, que su administración debe realizarse en cuentas separadas y que por su destinación social constitucional, estos recursos no pueden ser sujetos de embargo, con las precisiones fijadas en la jurisprudencia6.
En el mismo sentido, el Decreto Ley 28 de 2008, “Por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones”, indica en su artículo 21, que los recursos del SGP son inembargables, atributo que ha sido modulado por la Corte Constitucional7.
La Ley 1438 de 2011, “Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”, preceptúa en su artículo 23, que los recursos para la atención en salud no podrán usarse en actividades distintas a la prestación de servicios de salud y que el gasto de administración de las EPS no podrá ser superior al 10% de la unidad de pago por capitación (UPC), conforme a los lineamientos del Gobierno Nacional.
A su vez, la Ley 1564 de 2012, “Código General del Proceso”, dispone en su artículo 594, numeral 1, que los recursos de la seguridad social tienen el carácter de inembargables. En el respectivo parágrafo se ordena a los funcionarios judiciales o administrativos abstenerse de decretar órdenes de embargo sobre este tipo de recursos, al tiempo que se establecen unas reglas a seguir para los eventos en que por Ley fuere procedente decretar la medida no obstante el principio de inembargabilidad, conforme a las cuales: (i) el funcionario deberá invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia, (ii) si no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden judicial o administrativa de embargo se podrá abstener de cumplirla;
(iii) caso en el cual el destinatario de la orden, deberá informar al día hábil siguiente sobre el hecho de no acatamiento de la medida a la autoridad que la decretó, en razón a la calidad de inembargables de los recursos afectados; (iv) la autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si 6 Este último atributo de la inembargabilidad fue modulado en la sentencia C-566 de 2003 en el entendido de que “los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias de cada uno de los sectores a los que se destinan los recursos del sistema general de participaciones (educativo, salud y propósito general), bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos que contengan una obligación clara, expresa y actualmente exigible que emane del mismo título, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo, en primer lugar, de los recursos del presupuesto destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esa clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, de los recursos de la participación respectiva, sin que puedan verse afectados con embargo los recursos de las demás participaciones”. 7 En la sentencia C-1154 de 2008 se determinó, que “el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el plazo máximo de dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la misma, y de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica”.
Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-004-2018-00357-01 procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad; (v) si al cabo de tres días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar; (vi) si la autoridad insiste en ordenar la medida de embargo el destinatario la cumplirá, pero congelará los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se debitó en razón del embargo; y, (vii) en todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene.
A su vez, en su artículo 597, numeral 11, el Código General del Proceso contempla que las medidas cautelares impuestas podrán ser levantadas a solicitud del Procurador General de la Nación, el Ministro del respectivo ramo, el Alcalde, el Gobernador o el Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, cuando recaigan sobre recursos de la seguridad social y como consecuencia del embargo, se produzca insostenibilidad fiscal o presupuestal del ente demandado.
Igualmente, la Ley Estatutaria 1751 de 2015, “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”, determinó en su artículo 25, que los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente.
Del mismo año, la Ley 1753, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, creó en su artículo 66 a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), como entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente, con el fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y a la que se le encomendó, entre otras funciones, administrar los recursos del Sistema, incluidos los del FOSYGA, efectuar el reconocimiento y pago de las UPC y demás recursos del aseguramiento obligatorio en salud, así como realizar los pagos, efectuar giros directos a los prestadores de servicios de salud y proveedores de tecnologías en salud, de acuerdo con lo autorizado por el beneficiario de los recursos y adelantar las transferencias que correspondan a los diferentes agentes del sistema, con miras a la optimización del flujo de recursos.
En su artículo 67, la Ley en comento enlistó los recursos que administraría la ADRES, entre los que se encuentran las cotizaciones de los afiliados al SGSSS recaudados por las EPS y los recursos del Sistema General de Participaciones en Salud y cuál sería la destinación de los mismos, incluidos el reconocimiento y pago a las EPS por el aseguramiento y demás prestaciones que se reconocen a los afiliados al SGSSS, la financiación de los programas de promoción y prevención, el pago de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios, los gastos de administración, funcionamiento y operación de la entidad, entre otros.
En concordancia con lo anterior, el Decreto 2265 de 2017, “mediante el cual se establecen las condiciones generales para la operación de la ADRES y se fijan los parámetros para la administración de los recursos del SGSSS y su Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-004-2018-00357-01 flujo”, en su artículo 2.6.4.1.4. dispone, que se hallan amparados por el principio de inembargabilidad los recursos públicos que financian la salud administrados por la citada entidad, incluidos los de las cuentas maestras de recaudo del régimen contributivo, así como los destinados al cumplimiento de su objeto, a la luz del artículo 25 de la Ley 1751 de 2015; en su artículo 2.6.4.1.5. alude a la destinación de los recursos de la seguridad social en salud precisando que son de naturaleza fiscal y parafiscal y por lo tanto, no pueden ser objeto de ningún gravamen; al tiempo que en su artículo 2.6.4.2.1.2. contempla que el recaudo de las cotizaciones al SGSSS, se hará a través de la cuenta maestra registrada por las EPS ante la ADRES, cuenta que debe ser utilizada exclusivamente para el recaudo de cotizaciones del régimen contributivo del SGSSS y será independiente de aquellas en las que las EPS manejen los demás recursos.
Más recientemente, la Ley 1955 de 2019, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”, señala en su artículo 239 que la ADRES realizará, en nombre de las EPS, el giro directo de los recursos correspondientes a UPC, de los regímenes contributivo y subsidiado destinadas a la prestación de servicios de salud, a todas las instituciones y entidades que presten dichos servicios, así como a los proveedores, de conformidad con los porcentajes y condiciones que defina el Ministerio de Salud y Protección Social.
En similares términos, la Ley 1966 de 2019, “Por medio de la cual se adoptan medidas para la gestión y transparencia en el Sistema de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”, preceptúa en su artículo 12 que los recursos corrientes de la UPC deberán girarse por la ADRES, en nombre de las EPS, al prestador de servicios de salud o proveedores de tecnologías en salud. 2.5.2.
Jurisprudencia constitucional. Subreglas jurisprudenciales sobre la inembargabilidad. A través de distintos pronunciamientos8, la Corte Constitucional ha desarrollado el contenido de las normas constitucionales y legales antes enunciados. Concluyendo Así, de manera uniforme y pacífica que la inembargabilidad de los recursos públicos son un dispositivo primordial para garantizar el funcionamiento de la institucionalidad y el cumplimiento de los deberes estatales para con las personas, entre los cuales se destaca la garantía de los derechos a la salud y a la seguridad social; no obstante lo cual, aquella debe ser entendida como un principio susceptible de ponderación, y no como una regla de “todo o nada”, cuando entra en colisión con otros valores, principios y derechos constitucionales.
Asimismo, que junto con la inembargabilidad, el mandato superior de destinación específica de los recursos parafiscales del sistema de seguridad social en salud ha sido reiteradamente defendido por la Corte Constitucional, en orden a reforzar su protección prevalente, incluso frente a otros recursos del erario y asegurar de esa manera que en la administración de estos se persiga estrictamente la finalidad social del Estado para la que han sido 8 Sobre el tema puede consultarse: sentencia T-053 de 2022.
Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-004-2018-00357-01 asignados, que no es otra sino la prestación efectiva del servicio de salud a la población. Y que, en la sentencia T-053 de 2022, la Corte Constitucional, luego de hacer un recorrido sobre su precedente en el tema, tajantemente sostuvo que “los recursos del SGSSS que tienen como fuente las cotizaciones de los afiliados al sistema son públicos, tienen destinación específica y ostentan la calidad de inembargables, sin que respecto de ellos resulten predicables las excepciones a la inembargabilidad reconocidas por la jurisprudencia” y entendió, que a partir del Acto Legislativo No. 4 de 2007, existió una modificación al marco normativo del tema tratado, al fortalecerse el afán por asegurar el destino social y la inversión efectiva de aquellos recursos del SGP, lo que permitió revaluar las condiciones que tornaban viable el embargo de los mismos.
En tal sentido, dijo, la Sala Plena hizo un “acople” de la jurisprudencia y señaló que “los recursos de destinación específica del SGP solo podían comprometerse subsidiariamente para hacer efectivas las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia judicial, en el evento de que los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no fueran suficientes para atender tales acreencias”.
Así, debido a este nuevo criterio, la Corte Constitucional precisaría “que el principio general de inembargabilidad se predica incluso frente a las obligaciones contractuales contraídas por las entidades territoriales para la prestación de los servicios que se financian con los recursos del SGP”. En tal entendido, entonces, afirmó, “que el precedente constitucional ha delimitado las condiciones para exceptuar el principio de inembargabilidad de los recursos de la salud correspondientes al SGP en los siguientes términos: i) que se trate de obligaciones de índole laboral, (ii) que estén reconocidas mediante sentencia, (iii) que se constate que para satisfacer dichas acreencias son insuficientes las medidas cautelares impuestas sobre los recursos de libre destinación de la entidad territorial deudora” y en cambio, respecto de “los recursos provenientes de las cotizaciones al SGSSS recaudados por las EPS, la jurisprudencia constitucional no ha introducido excepción alguna a su inembargabilidad”.
Este último criterio, se reafirmó en la sentencia T 172 de 2022, providencia en la que la Corte Constitucional resumió el contenido y alcance del principio de inembargabilidad de los recursos del sistema general de seguridad social en salud, así: 1. Fundamento constitucional y definición. La inembargabilidad de los recursos del SGSSS es un principio constitucional que se deriva de los artículos 48 y 63 de la Constitución. En virtud de este principio, estos recursos no pueden ser objeto de gravámenes tributarios ni de medidas judiciales o administrativas de embargo. 2.
Contenido y excepciones. El contenido del principio de inembargabilidad, así como el alcance de sus excepciones, depende de la fuente del recurso. En concreto, la Corte Constitucional ha Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-004-2018-00357-01 diferenciado entre los recursos del SGSSS que provienen del SGP y aquellos cuya fuente son las cotizaciones de los afiliados[129]: 2.1.
Recursos que provienen del SGP. El principio de inembargabilidad de los recursos del SGSSS que provienen del SGP no es absoluto y admite excepciones. En concreto, estos recursos pueden ser embargados con el objeto de garantizar el pago de: (a) obligaciones laborales, (b) sentencias judiciales y (c) títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.
Lo anterior, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tengan como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados los recursos del SGP. 2.2. Recursos que provienen de cotizaciones. Las cotizaciones son recursos parafiscales[130] que pertenecen al sistema de seguridad social en salud, de modo que no ingresan al presupuesto general de la Nación ni se mezclan con otros recursos del erario.
Por esta razón, a estos recursos no son aplicables las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del SGSSS que provienen del SGP. 3. La inembargabilidad de las cuentas maestras de recaudo. Las cuentas maestras de recaudo que las EPS registran a nombre de la ADRES contienen recursos que provienen de las cotizaciones de los afiliados y los beneficiarios y, por lo tanto, son inembargables.
A estas cuentas no les son aplicables las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del SGSSS que provienen del SGP. Los recursos que son recaudados en estas cuentas pertenecen al Sistema de Seguridad Social, son administradas por la ADRES y no forman parte del patrimonio de las EPS. Por estas razones, la Constitución no permite que estas cuentas sean embargadas con el objeto de garantizar el pago de deudas de las EPS a IPS, derivadas de la prestación de servicios o actos médicos.
El Consejo de Estado no ha sido ajeno al tema y en su jurisprudencia ha señalado que el principio inembargabilidad, que es la regla general, se reproduce en varias normas y no solo cobija rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación (Artículo 12 del Estatuto Orgánico del Presupuesto), sino que también resguarda los recursos que hacen parte del Sistema General de Participaciones (art. 21 Decreto-Ley No. 028 de 2008 y arts. 18 y 91 Ley 715 de 2001) y del Sistema General de Regalías (art. 70 Ley 1530 de 2012); incluso, el artículo 594 del CGP desarrolla un listado de bienes y rentas inembargables, algunos de los cuales aplican a las entidades públicas.
Empero, su aplicación no opera de manera absoluta, sino que admite ciertas excepciones. En esa línea ha indicado lo siguiente: Providencia del 18 de marzo de 2022 (Rad. 63001-33-33-006-2020-00044- 01 (67.769): “Las excepciones a la inembargabilidad de las rentas del presupuesto general de la Nación y del sistema general de participaciones han sido reiteradas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, por lo que es imperativo tener en cuenta tales criterios al analizar la procedencia de la Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-004-2018-00357-01 medida cautelar de embargo y secuestro, cuando se trate de la ejecución de sentencias.
Igualmente, y en aplicación de la tesis descrita, esta Corporación se ha pronunciado en múltiples decisiones en el sentido de reiterar las excepciones a la inembargabilidad del presupuesto general, frente a i) obligaciones laborales, ii) el pago de sentencias o iii) la existencia de títulos emanados del Estado con obligaciones claras, expresas y exigibles, así como de resaltar la embargabilidad excepcional de recursos de libre destinación del sistema general de participaciones para garantizar el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia. Entretanto, se ha precisado que, en el caso del embargo de dineros del presupuesto general para la ejecución de sentencias o conciliaciones aprobadas por el juez, se procederá primero con los recursos del presupuesto destinados al pago de sentencias o conciliaciones y, de ser necesario, sobre los demás bienes de las entidades u órganos respectivos.
Es importante anotar que, aunque el ya mencionado artículo 594 del CGP estableció que las rentas del presupuesto general de la Nación son inembargables, ello no permite concluir que la postura jurisprudencial esbozada haya perdido vigencia, pues tal y como ha sido expresado por el Consejo de Estado, tal normativa guarda semejanza con la que ya fue analizada por la Corte Constitucional y a partir de la cual se establecieron las excepciones a la inembargabilidad, motivo por el cual es plenamente aplicable.
En suma, el Consejo de Estado, en aplicación del precedente de la Corte Constitucional, ha reconocido que, si bien los recursos del presupuesto general de la Nación, del sistema general de participaciones y del sistema general de regalías son inembargables, los primeros se pueden embargar por excepción, cuando el mandamiento de pago se haya librado: i) con base en obligaciones laborales, ii) con fundamento en sentencias en contra de la entidad pública ejecutada, que se encuentren en firme y cuyo pago sea exigible y iii) para el cobro de títulos a cargo de la entidad ejecutada en los que conste una obligación clara, expresa y exigible.
Frente a los recursos del sistema general de participaciones, el embargo procederá cuando se busque satisfacer créditos laborales y se trate de ingresos de libre destinación y, en lo que tiene que ver con los recursos del sistema general de regalías, ni el legislador ni la jurisprudencia constitucional establecieron excepciones que permitieran su embargabilidad excepcional, de modo que tales emolumentos son inembargables, según lo dispuesto en el CGP y en la Ley 2056 de 2020.
Finalmente, el parágrafo 2 del artículo 195 del CPACA previó que el monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros y es inembargable, así como los recursos del fondo de contingencias; empero, el artículo 2.8.6.1.6.1.163 del Decreto 1068 de 2015 estipuló que el embargo de recursos pertenecientes al presupuesto general de la Nación se haría frente a aquellos ingresos depositados en cuentas corrientes, de ahorros o productos bancarios abiertos por las entidades públicas obligadas al pago de las condenas, cuando se trate del cobro de sentencias o conciliaciones.
La norma anterior precisó el alcance de los eventos en que los recursos del presupuesto general son embargados para el cumplimiento de sentencias o conciliaciones, en el sentido de que en esos casos la medida recaerá sobre los productos financieros de la entidad pública que deba pagar la condena, Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-004-2018-00357-01 de ahí que tal aspecto también debe tenerse en cuenta a efectos de la implementación de tal cautela” Providencia del 22 de noviembre de 2021 (Rad. 63001-23-33-000-2021- 00057-01(67357): “(…) El Consejo de Estado señaló que aunque el principio de inembargabilidad ampara los bienes, las rentas y los derechos que componen el presupuesto general de la Nación, el mismo no es una garantía de aplicación incondicional y absoluta, ya que, cuando el juez observe que el funcionario competente no desplegó las conductas tendientes a pagar una sentencia dentro del plazo legal establecido para tal efecto, bien puede decretar las órdenes de embargo que considere necesarias conforme a la ley para garantizar el respeto por los derechos reconocidos a terceros en la respectiva sentencia. 23.
En esa misma línea y con apoyo en múltiples pronunciamientos de la Corte Constitucional, esta Corporación ha sostenido que la excepción a la inembargabilidad de los recursos públicos se presenta cuando lo que se reclama tiene que ver con: (i) la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas;
(ii) el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias; y (iii) la ejecución de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título emanado del Estado. 24. Con base en la normativa y la jurisprudencia citada, resulta claro, entonces, que el argumento de la Nación - Rama Judicial, según el cual sus recursos y rentas son inembargables por estar incorporadas en el Presupuesto General de la Nación –artículo 19 del Estatuto Orgánico del Presupuesto– no está llamado a prosperar, dado que, en este caso, estamos ante una de las hipótesis en que no opera la regla de inembargabilidad de los recursos públicos, por cuanto la medida cautelar de embargo y secuestro decretada, busca asegurar la ejecución de una sentencia proferida por esta jurisdicción y, por ende, resulta procedente para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en esa providencia, como última expresión del derecho de acceso a la administración de justicia y la realización de los contenidos que informan la garantía a la tutela judicial efectiva. 25.
De otro lado, la recurrente hace referencia a que el parágrafo segundo del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, norma aplicable al presente asunto, dispuso que los rubros asignados para el pago de sentencias y conciliaciones, así como los recursos del Fondo de Contingencias son inembargables. Al respecto, la Sala precisa que, tratándose de la ejecución que se adelante para el cobro de una sentencia judicial, la aplicación de esta norma no impide el embargo de los recursos que pertenecen al Presupuesto General de la Nación y que se encuentren depositados en cuentas corrientes, de ahorros o CDT abiertas por las entidades públicas obligadas al pago de la condena, aspecto precisado con toda claridad por el artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público”, en el cual se dispone textualmente: “ARTÍCULO 2.8.1.6.1.1.
Inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-004-2018-00357-01 que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva.
“PARÁGRAFO. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito” (se resalta). 26.
En estos términos, tal como tuvo oportunidad de precisar esta Sala en reciente oportunidad la norma transcrita fija los límites de la embargabilidad de los recursos del Presupuesto General de la Nación, bajo las siguientes reglas: a) La prohibición del parágrafo 2 del artículo 195 del CPACA se refiere a los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias. b) También son inembargables las cuentas corrientes abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. c) Por el contrario, pueden ser objeto de embargo las cuentas corrientes, de ahorros y otros productos bancarios abiertos por las entidades públicas que reciban recursos del Presupuesto General de la Nación, cuando se trata del cobro ejecutivo de sentencias o conciliaciones”.
Providencia del 30 de septiembre de 2021 (Rad. 41001-23-31-000-2010- 00577-02(2459-18): “(…) [E]n la sentencia C-1154 de 2008, la Corte Constitucional estableció tres excepciones a la regla general de inembargabilidad de recursos públicos incorporados al Presupuesto General de la Nación, (…) dispuso que los recursos del Presupuesto General de la Nación podrían ser embargados, cuando se trata de: 1.
Créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. 2. El pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias. 3. Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible (…) [S]e colige que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca obedeció, únicamente, al análisis de los artículos 593 y 594 del Código General del Proceso, a partir de lo cual precisó la imposibilidad de decretar medidas de embargo sobre recursos provenientes del presupuesto general de la Nación, y concluyó que el pago de las sentencias está garantizado a través de los rubros destinados en cada vigencia presupuestal.
(…) [E]s claro para la Sala que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en desconocimiento del precedente constitucional relacionado con las excepciones al principio de inembargabilidad de recursos públicos, lo que, como bien lo señaló la Sección Cuarta de esta corporación, vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de la accionante (…)”.
Precisado lo anterior, la Sala considera que le asiste razón al Tribunal Administrativo del Huila al ordenar como medida cautelar el embargo y secuestro de las cuentas de ahorro y corriente de la UGPP; toda vez que, si bien existe una regla general al principio de inembargabilidad de los recursos públicos incorporados al Presupuesto General de la Nación, no es menos cierto que tal postura ha sido objeto de reiterados pronunciamientos por parte de la Corte Constitucional en las sentencias referidas en el acápite anterior, en las cuales se han establecido ciertas excepciones;
Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-004-2018-00357-01 precisamente, con miras a armonizar el principio de inembargabilidad de los recursos públicos con la garantía y vigencia de la Constitución y los derechos fundamentales consagrados en ella”. En auto del 12 de abril de 2023, la Sección Tercera del Consejo de Estado, sobre el tema, dispuso: “2.
Según el artículo 599 CGP, aplicable por remisión del artículo 306 CPACA, en los procesos ejecutivos el ejecutante puede solicitar el embargo y secuestro de bienes del ejecutado. El juez, al decretar los embargos y secuestros, puede limitarlos y el valor de los bienes embargados no podrá́ exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas, salvo que se trate de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen el crédito.
En concordancia, el artículo 594 CGP dispone que no se podrán embargar, entre otros: (i) los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales; (ii) las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social; (iii) los bienes de uso público y los destinados a un servicio público –cuando este se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden o por medio de concesionario–, pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio;
(iv) si el servicio público lo prestan particulares, podrán embargarse los bienes destinados al servicio, así como los ingresos brutos que se produzcan; (v) los recursos municipales originados en transferencias de la Nación, salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las mismas; (vi) las sumas que se hayan anticipado o deban anticiparse por las entidades de derecho público a los contratistas para la construcción de obras públicas y (vii) las dos terceras partes de las rentas brutas de las entidades territoriales. 3.
El artículo 243 CN dispone que los fallos que la Corte Constitucional dicte, en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Una vez en firme y ejecutoriada la decisión, esta tiene fuerza vinculante, obligatoria para todos, incluidos, por supuesto, los jueces de la República. Si la Corte condiciona la decisión de constitucionalidad de un precepto legal, esa interpretación condicionada descarta expresamente otras interpretaciones posibles.
Las sentencias interpretativas en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad alteran parcialmente el contenido de la disposición, al tiempo que expulsa del ordenamiento cualquier otra interpretación que admita la norma acusada. El artículo 19 del Decreto 111 de 1996 –Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación– disponía en su texto original que las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman no pueden ser embargados.
Al estudiar esta norma, la Corte Constitucional condicionó su exequibilidad «bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto –en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos– y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos».
En otras palabras, la Corte, al declarar la exequibilidad condicionada de esta norma, definió́ que como la inembargabilidad no tiene carácter absoluto, se puede ordenar el embargo de recursos del Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-004-2018-00357-01 presupuesto, cuando se trate de créditos a cargo del Estado que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos.
De ahí́ que, se puede ordenar el embargo de estos recursos (art. 594 CGP y art. 195 parágrafo 2 CPACA) cuando se reclama el pago de créditos u obligaciones: (i) de origen laboral cuyo pago no se ha obtenido por la vía administrativa o judicial3; (ii) de sentencias judiciales; (iii) la ejecución de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título emanado del Estado y iv) de los recursos de destinación especifica, si las obligaciones reclamadas tienen como fuente alguna de las actividades a las que estaban destinados estos recursos. 4.
La parte demandante solicitó medida cautelar de embargo del dinero que tiene depositada la Fiscalía General de la Nación destinado al pago de sentencias o conciliaciones. Adujo que no aplica el «principio de inembargabilidad», pues la obligación está contenida en una sentencia. Como la medida cautelar de embargo y secuestro pretende asegurar la ejecución de una sentencia proferida por esta jurisdicción, procede el embargo y secuestro del dinero depositado en esas cuentas, pues corresponde a uno de los eventos en que –según se indicó́ [núm.. 3]– no aplica la inembargabilidad prevista en el artículo 594 CGP, por ello, se confirmará el auto apelado” Véase entonces, que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos cede entonces cuando de satisfacer ciertas obligaciones se trata, puntualmente si estas son de estirpe laboral, se derivan de sentencias judiciales o constan en títulos emanados de la Administración, por dicha razón, en sentencia de tutela del 15 de septiembre de 2022, a tono con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la Sección Tercera del H. Consejo de Estado señaló9: “11.5. - Dicha Corporación ha sostenido que, conforme a la Constitución, la ley y la jurisprudencia reiterada, los recursos por medio de los cuales se financia el Sistema General de Seguridad Social son públicos, tienen destinación específica y son inembargables.
No obstante, frente a los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones ha indicado que la inembargabilidad no es absoluta y admite excepciones, a saber: (i) el pago de obligaciones laborales cuando se constate que los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las obligaciones;
(ii) el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias y (iii) el pago de títulos emanados del Estado que reconocen una obligación, clara, expresa y exigible. 11.6. - Ahora bien, frente a los recursos del Sistema General de Seguridad Social que tienen como fuente las cotizaciones de los afiliados al sistema, ha establecido que tienen destinación específica y ostentan la calidad de inembargables, sin que le sean aplicables las excepciones indicadas, pues las cotizaciones son recursos parafiscales que pertenecen al sistema de seguridad social en salud, de modo que <<no ingresan al presupuesto general de la Nación ni se mezclan con otros recursos del erario>>. 9 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B. Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ.
Bogotá D.C., quince (15) de septiembre de dos mil veintidós (2022). Referencia: Acción de tutela. Radicación: 11001-03-15- 000-2022-04589-00 Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-004-2018-00357-01 11.7. - De conformidad con lo expuesto, no le asiste razón al tribunal accionado al indicar que <<los dineros y créditos que provengan o llegare a tener el ente demandado en la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, resultan inembargables, sin que puedan anteponerse las excepciones traídas por el apelante, pues se trata de dineros con destinación específica de que trata el artículo 48 superior>>, por cuanto a los recursos del Sistema General de Seguridad Social que provengan del Sistema General de Participaciones, sí les son aplicables las excepciones al principio de inembargabilidad establecidas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional”.
En suma y para las resultas de la presente decisión, las medidas cautelares dictadas en procesos ejecutivos sobre recursos que el ente ejecutado tenga o llegue a tener en la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), son embargables, en cuanto no se trate de cotizaciones de los afiliados y hayan salido de ADRES, pues mientras no sean girados conservan su naturaleza parafiscal y no podrán ejecutarse.
En este punto es pertinente por su ilustración sobre el tema en este punto traer a colación lo expuesto por la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Laboral que en sede tutela, a través de la sentencia STL6782-2023, Radicado N° 101831 de 12 de abril de 2023 proferida por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia: “Uno de los agentes pertenecientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud, son las Entidades Promotoras de Salud–EPS, que pueden ser de naturaleza pública o privada, y están encargadas de la afiliación de los usuarios al sistema y de garantizarles el acceso a la prestación de los servicios y tecnologías de salud, bien sea a través de los recursos de la unidad de pago por capitación (correspondiente al valor anual que se reconoce por cada uno de los afiliados al sistema de salud para cubrir las prestaciones del plan de beneficios en salud, tanto en el régimen contributivo como en el subsidiado), o de los presupuestos máximos de que trata el artículo 240 de la Ley 1955 de 2019.
Otros de los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud son las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud-IPS, que pueden ser entidades oficiales -como es el caso de las empresas sociales del estado-, mixtas, privadas, comunitarias y solidarias, organizadas para la prestación de dicho servicio dentro de las entidades promotoras de salud o fuera de estas.
La entidad encargada de recaudar los recursos que financian el sistema de salud es la Administradora de la Recursos de la Salud-ADRESS, quien los entrega a las EPS mediante dos procesos: (i) el de compensación, para el caso del régimen contributivo, y (ii) el de liquidación mensual de afiliados, para el del régimen subsidiado. En este último, el artículo 29 de la Ley 1438 de 2011 creó la figura del giro directo, que consiste en el giro de los recursos que resultan a favor de cada EPS producto de la liquidación mensual de afiliados directamente a los prestadores de servicios de salud por concepto de los contratos de prestación de servicios de salud que las EPS suscriben con dichas instituciones prestadoras de servicios de salud.
Ahora bien, el ordenamiento jurídico prevé una serie de principios, reglas y disposiciones legales que propenden por el adecuado manejo de los recursos de la seguridad social, entre los que se encuentra el principio de inembargabilidad, con el que se pretende proteger tales asignaciones hasta que cumplan con su destinación específica, que no es otra que la prestación de los servicios de salud.
Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-004-2018-00357-01 De ahí que el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015, en consonancia con lo previsto en el inciso 5.º del artículo 48 Superior, contemple que «los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente».
No obstante, en relación con la inembargabilidad de los recursos de salud que reciben las empresas sociales del Estado, esta Sala en la reciente sentencia CSJ STL878- 2023 estableció que una vez tales entidades reciben tales rubros, bien sea por giro directo de la ADRES o a través de la EPS, dichas asignaciones pierden su naturaleza parafiscal y, por tanto, pueden ejecutarse.
En efecto, la Corte estimó que desde el nacimiento de la fuente de financiación hasta que los recibe la EPS, los recursos de la salud tienen el carácter de inembargables, no obstante, una vez se depositan en las cuentas del prestador de servicios de salud, bien sea porque las ESP los transfiere o porque la ADRES los gira a través del mecanismo de giro directo, pierden su connotación parafiscal y, por tanto, su naturaleza inembargable, dado que entre la EPS y el proveedor de servicios se celebra un contrato para que las EPS puedan cumplir con la atención de los servicios en salud.
Cabe resaltar que si bien en tal precedente jurisprudencial se analizó la embargabilidad de los recursos de la salud que recibe una empresa social del Estado y en esta oportunidad el estudio de tal aspecto recae sobre una IPS, el referente conceptual o razonamiento jurídico es el mismo, de modo que la Corte reitera este criterio. Bajo ese contexto, la Corte considera que el Tribunal incurrió en el yerro que se le atribuye, dado que levantó la medida cautelar decretada en favor del Laboratorio Clínico Medical S.A.S. respecto de la cuenta a cargo de la IPS ejecutada, bajo el argumento que los dineros depositados en aquella son inembargables, sin advertir que perdieron tal carácter desde el momento en que la EPS Famisanar los consignó a la Fundación Fundeco IPS.
Lo anterior, se reitera, toda vez que la naturaleza inembargable de los recursos de la salud se mantiene hasta que son puestos a disposición de la EPS, pues una vez se giran a la IPS, bien sea por medio de giro directo de la ADRES o a través de la EPS, como ocurrió en este caso, pierden la connotación parafiscal que los hace inembargables, dado que entre la EPS y el proveedor se celebra un contrato para que las primeras puedan cumplir con la atención de los servicios en salud, con lo que se satisface la destinación específica para la cual los recursos fueron designados” Asimismo, la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación, previamente había señalado que10, “cuando la EPS o el ADRES mediante el mecanismo de giro directo transfieren los recursos al proveedor estos pierden el carácter de inembargabilidad en cuanto son dineros que reciben en virtud de los contratos celebrados con las EPS o las entidades territoriales para la atención de necesidades básicas; agregando que, “pues como se indicó, los dineros que transfiere la ADRES a las empresas sociales del estado mediante la figura de giro directo, son recursos en nombre de las EPS que provienen de la UPC reconocida por el Estado a través de los recursos del Sistema General de Participaciones, con los que se pagan los servicios que las EPS contratan con 10 Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Laboral.
GERARDO BOTERO ZULUAGA Magistrado ponente. Sentencia STL878-2023. Radicación N° 69796. Acta 10. Bogotá, D. C., veintidós (22) de marzo de dos mil veintitrés (2023). Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-004-2018-00357-01 las IPS en calidad de proveedores de la atención en salud. Desde el nacimiento de la fuente de financiación hasta que los recibe la EPS, estos recursos tienen carácter de inembargables, no obstante una vez se depositan en las cuentas del proveedor pierden el carácter de inembargabilidad” 2.6.
El caso concreto. Establecido el anterior marco normativo y jurisprudencial, frente a los puntuales aspectos de inconformidad debe decirse: El título que se cobra dentro del presente asunto corresponde a las obligaciones de contenido laboral surgidos de la sentencia judicial proferida el 9 de septiembre de 2021 por el juzgado cuarto administrativo laboral del circuito de Sincelejo.
La medida cautelar decretada por el juzgado y que se discute su ratificación11es la impuesta sobre las cuentas de ahorro y corrientes de la entidad en las diferentes entidades bancarias, específicamente Banco BBVA de la ciudad de Sincelejo, ad empero, entienda la Sala que el recurso se trató de una solicitud de levantamiento de medida cautelar.
En ese sentido y acorde con las premisas delimitadas en los acápites previos de esta providencia, la medida de embargo respecto de los dineros depositados en cuenta bancarias en los que reposen recursos del Sistema General de Seguridad Social y que correspondan a recursos girados por la ADRES12 mensualmente a la ESE INMACULADA CONCEPCIÓN DE GALERAS, por concepto del Sistema General de Participaciones y no a cotizaciones de los afiliados, decretada por el a quo, contrario a lo afirmado por el impugnante, es procedente, en tanto se cumple la excepción a la inembargabilidad en los de los recursos del Estado puesto que el título es una sentencia judicial de contenido laboral.
Dicho de otra manera, por tratarse de una acreencia laboral y partiendo de lo dicho en la sentencia T – 053 de 2022 por la Corte Constitucional, es procedente el decreto de la medida cautelar. En tal sentido, la decisión recurrida debe confirmarse respecto de la medida que recae sobre los dineros que reposan en entidades bancarias al acogerse a los postulados normativos y jurisprudenciales vigentes, sin que en este punto los argumentos expuestos por el recurrente sean de recibo, amen que no existe prueba que la medida cautelar que reprocha haya recaído sobre recursos correspondientes a cotizaciones de los afiliados, haciendo la claridad que no procede además medida cautelar mientras los dineros permanezcan en ADRES, esto es, no sean girados directamente a las cuentas de la entidad o a través de pagos a EPS, puesto que en estos casos, conservan el carácter de parafiscalidad y por ende no pueden ejecutarse. 11 Véase que la parte ejecutada no formuló recurso en contra del auto dictado el 17 de julio de 2024 que fue donde el juzgado administrativo decretó la medida cautelar, sino frente al auto proferido el 27 de enero de 2025 en el que se ratifican a las entidades bancarias las medidas decretada en el auto del 17 de julio de 2025. 12 ADRES, es una entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente, que administra los recursos determinados en el artículo 67 de la Ley 1753 de 2015.
Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-004-2018-00357-01 5. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto apelado, pero por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, regrésese el expediente al Juzgado de origen para lo pertinente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Estudiada y aprobada en sesión de la fecha Los Magistrados, CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS JORGE ELIECER LORDUY VILORIA Este documento fue firmado electrónicamente. Se garantiza la autenticidad, integridad y conservación. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co