TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Santiago de Cali, quince (15) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 105 Magistrado Ponente: GONZALO PERDOMO CABRERA Radicación: 760013333006201500024-02 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho laboral Demandante: Rosarito Lozano Cerón Apoderado: Luis Enrique Villalobos Castaño levillalobosc@yahoo.com Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Apoderada: Viviana Novoa Vallejo desajclinotif@cendoj.ramajudicial.gov.co Ministerio Público: Procurador 136 Judicial II para Asuntos Administrativos ochaves@procuraduria.gov.co Asunto: Prima especial Decide la Sala Transitoria el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y la parte demandada contra la sentencia No. 82 del 05 de agosto de 2019, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cali – Conjuez-, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda. 1.- ANTECEDENTES Por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento el derecho, establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, la señora Rosarito Lozano Cerón, interpuso demanda, con el fin de que se acceda a las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.- Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución No. 5391 del 28 de diciembre de 2012;
(ii) Resolución No. 4968 del 02 de octubre de 2013 que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el primer acto administrativo citado. 1.2.- Que, como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la parte demandada a pagar, de conformidad con el cargo y la categoría ocupado al momento de devengar el salario y las prestaciones respectivas, lo siguiente: 1.2.1.- El producto de la liquidación de todas las prestaciones sociales devengadas, durante el tiempo de la vinculación como funcionaria judicial, con inclusión del 30% de la prima especial mensual que prevé el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y sus decretos reglamentarios, para lo cual se debe inaplicar la expresión “sin carácter salarial” de los siguientes artículos: 6 del Decreto 57 de 1993, 6 del Decreto 0106 de 1994, 7 del Decreto 43 de 1995, 6 del Decreto 36 de 1996, 6 del Decreto 76 del 1997, 6 del Decreto 64 de 1998, 6 del Decreto 44 de 1999, 7 del Decreto 2740 de 2000, 7 del Decreto 2720 de 2001, 6 del Decreto 673 de 2002, 6 del Decreto 3569 del 2003, 6 del Decreto 4172 de 2001 (sic), 6 del Decreto 936 de 2005, 6 del Decreto 389 de 2006, 6 del Decreto 618 de 2007, 6 del Decreto 658 de 2008, 8 del Decreto 723 de 2009, 8 del Decreto 13888 del 2010, 8 del Decreto 1039 de 2011 y los subsiguientes que con el mismo criterio se hubieren expedido. 1.2.2.- El producto de la liquidación de la bonificación por servicios, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías, intereses a las cesantías, el 30% como salario, que bajo la denominación de prima especial se ha venido cancelando y, la sanción moratoria contenida en el artículo 99 de la Ley 50/90, debidamente indexada, lo pertinente a aportes a seguridad social, correspondientes a los años de vigencia del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y hacia el futuro, se pague además el salario en su integridad, que es lo que habitual y periódicamente recibe como retribución de su trabajo, el treinta por ciento (30%) que como prima especial le corresponde y que se ha venido reconociendo; las diferencias salariales y prestacionales correspondientes a los años reclamados, con inclusión para dicho reajuste y pago, en la base del 70%, del auxilio de cesantías que devengan los Magistrados de las Altas Cortes. 1.3.- Que los reajustes y pagos de las condenas anteriores se indexen a la fecha de ejecutoria de la sentencia, y que, a partir del día siguiente, todo lo debido previamente indexado, devengue intereses moratorios, tal y como lo dispone el artículo 177 del Código Administrativo, a la tasa máxima fijada por la Superintendencia Financiera, hasta su pago efectivo. 1.4.- Que se condene a la parte demandada al pago de costas y agencias en derecho. 2.- CONTESTACION DE LA DEMANDA La parte demandada1 contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones, con fundamento en los siguientes argumentos: 2.1.- La administración liquidó el salario y las prestaciones de la parte demandante de conformidad con la normatividad vigente y el régimen al cual pertenece. 1 Apoderada Viviana Novoa Vallejo 2.2.- En virtud de la posición asumida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la sentencia del 19 de abril de 2014 proferida por el Consejo de Estado, no es un título constitutivo de gasto, como quiera que no está integrado por una sentencia de nulidad simple cuyos efectos erga omnes nada más operan hacia el futuro.
Este hecho impide que los efectos de la providencia citada se extiendan al caso de la parte demandante y la modificación de la liquidación prima especial. 2.3.- La administración judicial no puede disponer sobre reconocimientos y pagos de nivelaciones salariales o prestacionales, puesto que no cuenta con la respectiva disponibilidad presupuestal que dé cuenta de los recursos necesarios para asumir el gasto y cumplir con las obligaciones impuestas por la ley y las sentencias judiciales.
En el evento hipotético en que la administración obre en forma contraria, generaría un detrimento fiscal, que conllevaría a que el ordenador del gasto asuma responsabilidad desde el punto de vista fiscal, así como implicaciones de tipo disciplinario. 2.4.- En los términos de la Ley 4ª de 1992 y de la sentencia C – 279 de 1996, el carácter salarial de la prima especial fue restringido expresamente por el legislador.
Por este motivo, la prima en mención no puede constituir factor de salario para la liquidación y pago de las prestaciones sociales, posición que no contradice los mandatos constitucionales, puesto que la propia Constitución faculta al legislador para regular el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, y por ende, para establecer que determinadas prestaciones sociales se liquiden sin consideración al monto total del salario. 2.5.- No puede perderse de vista que, por intermedio de la sentencia del 29 de abril de 2014, el Consejo de Estado nada más decretó la nulidad de los artículos de los decretos salariales de los años 1993 a 2007 que establecieron la prima especial sin carácter salarial, y de esta manera, que los efectos de la providencia no recaen sobre los decretos salariales expedidos en años posteriores.
Los decretos anteriores que fijan las asignaciones salariales y prestacionales de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial cuentan con vigencia anualizada, rigen entre el 1 de enero y el 31 de diciembre del respectivo año calendario, hasta tanto sean derogados por una norma posterior. Por consiguiente, mientras los decretos salariales se encuentran vigentes, a la administración nada más le queda la alternativa de darles estricto cumplimiento, toda vez que, como autoridad administrativa, agente del Estado y garante del principio de legalidad, se encuentra sometida al imperio de la ley y obligada a aplicar el derecho vigente. 2.6.- Debe tenerse en cuenta que en virtud de las disposiciones legales que crearon la bonificación por compensación, la remuneración anual de los Magistrados de Tribunal y otros cargos homólogos, fue delimitada a sumas equivalentes al 60%, 70% y 80% de lo que por todo concepto devenga anualmente el Magistrado de Alta Corte, dependiendo de la vigencia que corresponda. 2.7.- Además, no debe pasarse por alto que el valor cancelado por concepto de bonificación por compensación no constituye un valor absoluto establecido en algún decreto salarial, por cuanto corresponde a la diferencia entre lo proyectado como ingresos anuales de un Magistrado de Alta Corte y los ingresos anuales del Magistrado de Tribunal y demás cargos equivalentes, por tanto su monto se determina con la realización de un cálculo matemático en el que se toman todos los conceptos que componen los ingresos totales de dichos servidores.
Lo anterior, en la medida en que si se liquida la prima especial de servicios en la forma solicitada por la parte demandante, esto es, como un valor adicional a la remuneración mensual se incrementan los ingresos tanto mensuales como anuales, habría que efectuar un recalculo de la anterior operación matemática para ajustar todos los pagos efectuados administrativamente o en cumplimiento de un fallo judicial, de tal manera que no se supere el porcentaje señalado como monto máximo de la remuneración que le corresponde al Magistrado de Tribunal.
Si se accede a las pretensiones de la demanda, al funcionario judicial le correspondería reintegrar los mayores valores pagados. 2.8.- De acuerdo con la sentencia C – 426 de 2002, en virtud de la providencia del Consejo de Estado proferida el 29 de abril de 2014, el juez de la causa está obligado a mantener intangible el derecho en cuestión, por cuanto en estos casos el pronunciamiento judicial versa única y exclusivamente sobre la legalidad en abstracto.
En consecuencia, el fallo del 29 de abril de 2014 expedido por ejercicio de la acción de nulidad simple no tiene la vocación de restablecer de manera automática los derechos particulares. Esta conclusión coincide con la posición del Ministerio de Hacienda, pues considera que este tipo de providencias no pueden ser constitutivas de títulos de gasto, en la medida en que dentro de nuestro ordenamiento jurídico no existe la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos particulares expedidos con fundamento en un acto administrativo general declarado nulo. 2.9.- La administración judicial no puede acceder al reconocimiento del derecho reclamado con fundamento en fallos emitidos en casos similares ante la interposición de demandas en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que sólo surten efecto respecto de quienes promovieron dichas demandas.
Citó a título de ejemplo, la sentencia del Consejo de Estado calendada 19 de mayo de 2010, proferida dentro del proceso 25000-23-25- 000-2005-01134-01(0419-07) instaurado por la señora Leonor Chacón Antia. 2.10.- Al tenor de lo previsto en el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, la administración judicial nada más deber extender los efectos de una sentencia cuando su objeto tenga como finalidad expresa la de constituirse en unificadora de jurisprudencia. En el presente caso, no se ha mencionado que se está en presencia de una providencia de este tipo.
Propuso las excepciones denominadas: “Inexistencia de causa para demandar” – “Prescripción trienal de derechos laborales” – “La innominada”. 3.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cali – Conjuez-, mediante sentencia del 05 de agosto de 2019, dictada en audiencia inicial, resolvió, primordialmente, lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR PROBADA la excepción de prescripción trienal respecto de las prestaciones sociales causadas con anterioridad al 24 de diciembre de 2009, y DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de inexistencia de causa para demandar y la innominada, formuladas por la entidad demandada, conforme lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: DECLÁRASE la nulidad de las Resoluciones N° 5391 fechada el 28 de diciembre de 2012 “por la cual se resuelve un derecho de petición” y de la Resolución N° 4968 del 2 de Octubre de 2013, por la cual se resuelve negativamente un recurso de apelación, ambas proferidas por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, por las razones expuestas.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho ORDÉNASE a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial lo siguiente: 1.- Reliquidar y pagar a la doctora ROSARITO LOZANO CERÓN, su salario desde el 24 de diciembre de 2009, teniendo en cuenta para la liquidación del porcentaje a que se refiere el decreto 1251 de 2009, incluir lo correspondiente a auxilio de cesantía que devenga el Congresista al liquidar la prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la ley 4 de 1992, para establecer lo que por todo concepto percibe anualmente un Magistrado de Alta Corte al liquidar la diferencia entre lo devengado por éste y un congresista, disponiendo que en adelante el pago de tales conceptos se realice de la misma manera, conforme con lo expuesto en la presente providencia. 2.- Toda vez que por mandato de la ley el pago de la parte del salario omitido y cuyo pago se ordena tiene efectos en la liquidación de las prestaciones sociales, deberá procederse al reajuste de las mismas. … SEXTO: CONDENAR EN COSTAS de conformidad con el artículo 188 del CPACA, y considerando la conducta asumida por la entidad condenada, quien obra en contravía de la ley y la jurisprudencia, definiendo de tiempo atrás esta materia, la cuales serán liquidadas por secretaria” El a quo durante el desarrollo de la audiencia inicial consideró que la fijación de litigio “se circunscribe en determinar si es viable la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 5391 del 28 de diciembre de 2012 “por medio de la cual se resuelve una petición” y la Resolución No. 4968 del 2 de octubre de 2013 “por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación” y en consecuencia se ordene a la entidad demandada liquidar y pagar al actor todas las prestaciones sociales devengadas durante el tiempo de la vinculación como Juez Penal Municipal de Cali con inclusión para dicho reajuste y pago del 30% de la prima especial de servicios que prevé el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y sus Decretos Reglamentarios”.
No obstante, en el momento de dictar sentencia, el a quo determinó que se debe abordar es el siguiente problema juridico: “determinar si la accionante tiene derecho a la reliquidación y pago de las todas las prestaciones sociales devengadas desde el 1 de enero de 2009 como funcionaria judicial, tiendo para el cálculo de la prima especial mensual que prevé el artículo 15 de la Ley 4 de 1992 el rubro correspondiente de auxilio de cesantías, misma esta que se debe tener en cuenta dentro del cálculo del 70% de lo que devengan los Magistrados de las Altas Cortes, conforme lo determina el decreto 1251 de 2009 para fijar su remuneración como Juez 10ª Penal Municipal de Cali”.
En consecuencia, como marco legal y jurisprudencial aplicable para el caso concreto invocó el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, lo dispuesto en el Decreto 10 de 1993 “Por el cual se regula la prima especial de servicios”, apartes de la sentencia del 04 de mayo de 2009, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso 25000232500020040520902, y de la providencia de unificación del 18 de mayo de 2016 emitida por la misma Corporación citada, que precisan el alcance del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 y conllevan a concluir que: (i) El citado precepto equiparó los derechos salariales de los Magistrados de Altas Cortes con los percibidos por los miembros del Congreso, de tal suerte que al reconocer la Alta Corporación el carácter de factor salarial del “auxilio de Cesantía” para los miembros del Congreso, debe ser incluida para establecer el monto total de los ingresos anuales percibido por estos, lo que indefectiblemente genera un incremento en la liquidación de las prestaciones.
(ii) Por ser consideradas las cesantías como ingresos laborales anuales permanentes de los miembros del Congreso de la República deben tenerse en cuenta en la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas.
A continuación, el a quo citó el Decreto 1251 de 2009, que fija la remuneración de los Jueces, para finalmente concluir dentro del caso concreto que, al hacer parte las cesantías de los Magistrados de Alta Corte de la base liquidatoria del 70% que a su vez se tiene en cuenta para calcular el porcentaje sobre el cual se fija la remuneración del Juez de Circuito, la parte demandante tiene a derecho a que su remuneración se reliquide desde el año 2009 con inclusión del auxilio de cesantía. Por último, precisó que el fenómeno prescriptivo surte efecto respecto de las sumas causadas con anterioridad al 24 de diciembre de 2009, teniendo en cuenta que la parte demandante radicó la reclamación administrativa el 24 de diciembre de 2012, esto es, una vez transcurrieron los tres años señalados en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.
La parte demandante solicitó en audiencia la aclaración y complementación de la sentencia, bajo la aplicación del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, y en torno a la condena en costas por haberse condenado a la parte demandante mas no a la demandada. Por este motivo, el a quo aclaró que la condena en costas recae sobre la parte demandada, y en torno a la parte motiva y resolutiva, que el porcentaje a reconocer es el 30% de la prima especial, de conformidad con lo establecido en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 4.- EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme la parte demandada2 con el fallo de primera instancia interpuso recurso de apelación, reiterando los argumentos sintetizados en los numerales 2.4. y 2.5 del acápite de la contestación de la demanda.
A lo anterior, añadió que el Departamento Administrativo de la Función Pública con sustento en conceptos, sentencias del Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, manifestó que la providencia del 19 de abril de 2014 es el resultado del medio de control de nulidad simple, cuyo objeto es la defensa y protección del interés general y del orden jurídico abstracto, que se limita a decretar la nulidad del acto impugnado, y por tanto, no puede imponer condenas pecuniarias, rehacer el acto, tomar medidas distintas a la propia nulidad y decidir en torno a derechos subjetivos.
La parte demandada en su escrito de apelación también solicitó considerar los argumentos que sustentan las excepciones tituladas: “Inexistencia de causa para demandar” – “Prescripción trienal de los derechos laborales” – “La Innominada”. La parte demandante también interpuso recurso de apelación de sentencia de primer grado. En su escrito destaca que no existe congruencia entre la parte motiva y resolutiva del fallo impugnado, con las pretensiones, la fijación del litigio y los argumentos de los alegatos de conclusión. En consecuencia, destacó que el Conjuez en su sentencia aplicó el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, pese a que no fue invocado en la demanda como precepto violado.
Argumenta que, si bien es cierto, en la audiencia inicial solicitó la aclaración y complementación de la sentencia, el Conjuez se limitó a expresar que el porcentaje reconocido es el 30% de la prima especial conforme con lo establecido en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, quedando, por tanto, lo resuelto incongruente con las consideraciones que le sirven de sustento, pues giran en torno al artículo 15 de la Ley citada.
Las partes no alegaron de conclusión en segunda instancia. 2 Apoderada Viviana Novoa Vallejo 5.- CONSIDERACIONES 5.1.- Competencia y marco de análisis en segunda instancia En los términos del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De conformidad con lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la Corporación debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio. No obstante, en el evento en que ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló se hubiere adherido al recurso, el Tribunal se encuentra facultado para resolver sin limitaciones. 5.2.- Problemas jurídicos Teniendo los argumentos que sustentan el recurso de apelación formulado por la parte demandante y la parte demandada, el debate jurídico gira en torno a las siguientes preguntas: ¿Existe congruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de la sentencia objeto del recurso de alzada? ¿Se ajusta a la ley reconocer que el 30% correspondiente a la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 se considere como como un porcentaje adicional al mismo, junto con la consecuente orden de reliquidación de las prestaciones sociales? Con el fin de resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala abordará el estudio de los siguientes puntos: (i) El principio de congruencia de la sentencia;
(ii) El control de constitucionalidad por vía de excepción; (iii) Naturaleza y parámetros de la Ley 4ª de 1992; (iv) La prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992; (v) Pruebas relevantes; (vi) Análisis del caso concreto; (vii) Pronunciamiento sobre el fenómeno de la prescripción extintiva; (viii) Marco normativo de la bonificación por actividad judicial.
Estudio del caso; (ix) Condena en costas. 5.3.- El principio de congruencia de la sentencia El artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 sobre el principio de congruencia interna, dispone que la sentencia debe ser motivada, contener un breve resumen de la demanda y su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.
Por su parte, el artículo 281 del Código General del Proceso desarrolla el principio de congruencia externa de la sentencia, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio” (Resalta la Sala).
El Consejo de Estado a partir de los preceptos citados ha precisado que el principio de congruencia de la sentencia tiene dos significados: (i) correspondencia o armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva (congruencia interna); (ii) correlación entre la litis planteada por las partes en su demanda y contestación junto con lo decidido por el juez (congruencia externa)3.
De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado4, el objeto del principio de congruencia es “la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración del juez, al igual que la salvaguarda del debido proceso y del derecho de defensa de las partes, cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda, tratándose del demandante, y en la contestación, si la posición procesal es la del demandado5”. 3 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 05 de agosto de 2021, Consejera Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto, Rad.
No. 76001-23-33-000-2013-01143-02(23593) 4 Ibídem 5 Sentencia del 10 de junio de 2021, Exp. 24283, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto en la que se reiteró la sentencia del 26 de julio de 2012, Exp. 2008-00228, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Además, la Corporación6 citada ha señalado que el principio de congruencia busca que el juez solo se pronuncie respecto de lo discutido y no falle ultra petita, decisiones que van más allá de lo pedido, ni extra petita, al reconocer algo que no se solicitó, toda vez que la decisión se tomará de acuerdo con las pretensiones y excepciones probadas a lo largo del desarrollo del proceso. 5.4.- El control de constitucionalidad por vía de excepción. En los términos del artículo 4º de la Constitución Política, el modelo de control de constitucionalidad colombiano es de carácter mixto, por cuanto armoniza dos tipos de control: concentrado y difuso o por vía de excepción. El precepto citado dispone: “… La Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales…”. El control de constitucionalidad concentrado le compete a la Corte Constitucional, y en forma residual al Consejo de Estado. Esta Corporación debe asumir el conocimiento de las demandas formuladas en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucional, respecto de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no le corresponda a la Corte Constitucional, de acuerdo con lo previsto en el numeral 2º del artículo 237 de la Constitución Política.
El control por vía de excepción recae en cabeza de cualquier autoridad ya sea judicial o administrativa, incluso sobre particulares que deban aplicar una norma en un caso concreto. La jurisprudencia constitucional ha definido que dicha herramienta jurídica comprende una facultad – deber para los autoridades y particulares, en el primer caso “…en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales…”7.
El control mediante la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad le permite a la autoridad o al particular inaplicar aquella norma o ley que se oponga de manera palmaria a una norma constitucional, de oficio o a petición de parte, para salvaguardar la supremacía de la Constitución. Los efectos que produce esta determinación son inter-partes, respecto del caso concreto, más no anulan o le restan valor jerárquico y validez de manera definitiva a la norma exceptuada por el hecho de ser contraría a la Constitución. 6 Ibidem 7 Sentencia SU-132 de 2013.
Mediante Sentencia T – 681 de 2016, la Corte Constitucional precisó que para la configuración del medio exceptivo resulta necesario que concurra cualquiera de los siguientes presupuestos: “…(i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad (…); (ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental.
En otras palabras, puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales”. Dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el control por vía de excepción está consagrado en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011.
En virtud de este mecanismo, el juez goza de la prerrogativa discrecional para inaplicar actos administrativos que vulneren la Constitución Política o la ley. El funcionario judicial o las partes se encuentran legitimados para formular este medio exceptivo. La doctrina enseña que, en la praxis, la excepción de ilegalidad o inconstitucional tiene aplicación cuando la parte demandante interpone una demanda en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, y pretende la declaración de nulidad de un acto administrativo particular expedido con fundamento en un acto administrativo general que contraviene la ley o la Carta Política, y, por ende, resulta necesario inaplicarlo.
Así mismo, la doctrina precisa que al juez administrativo le corresponde pronunciarse en la sentencia sobre la excepción formulada, la cual también puede declarar de oficio si lo estima indispensable. En este caso, el estudio debe estar enfocado en constatar si se presenta una contradicción entre una norma superior y otra inferior, sin que se requiera que se advierta en forma flagrante o evidente8. 5.5.- Naturaleza y parámetros de la Ley 4ª de 1992 El artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política asignó al Congreso la función de dictar normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para efectos de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública. 8 ARBOLEDA PERDOMO, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Editorial Legis. Segunda edición. Bogotá: 2012. En desarrollo de la función citada, el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, cuya naturaleza es la de una norma Marco o Cuadro, con el objeto de que el Gobierno Nacional fijara, entre otros, el régimen salarial y prestacional de la Fiscalía General de la Nación, la Rama Judicial y el Ministerio Público.
La Corte Constitucional en Sentencia C – 312 de 1997 precisó que la Ley 4ª de 1992 “…constituye la ley marco necesaria para que el Gobierno cumpla con la misión que le fue confiada en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta. En efecto, como bien se expresa en su encabezamiento, la referida ley fue dictada con el objeto de cumplir con el mandato de la Constitución acerca de que el Congreso debe dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales…”.
De acuerdo con los artículos 1º y 2º de la Ley citada, al Gobierno Nacional le corresponde diseñar y fijar, entre otros, los regímenes salariales y prestacionales de los empleados de la Rama Judicial, el Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación, considerando los criterios de equidad, el respeto de los derechos adquiridos y la prohibición de desmejorar sus remuneraciones y prestaciones sociales.
Al tenor de lo previsto en el artículo 4º ibídem, los sistemas salariales y prestacionales de los empleados referidos deben modificarse con base en los criterios indicados, determinándose el aumento de sus remuneraciones. En consecuencia, el régimen salarial o prestacional que contravenga las disposiciones previstas en la Ley 4ª de 1992, o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, será a todas luces ineficaz, por cuanto carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos, conforme con lo establecido en su artículo 10.
Ahora bien, sobre el objetivo trazado por el Legislador con la expedición de la Ley Cuadro, la Corte Constitucional en Sentencia C – 244 de 2013, - a través de la cual se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del artículo 15 de la mencionada Ley-, señaló que está encaminado a lograr una nivelación salarial adecuada y más comprensiva de los salarios del sector judicial, en atención a incoherencias internas y externas advertidas: “… en términos de coherencia externa con las otras ramas del poder público, los altos funcionarios judiciales recibían sueldos menores que los percibidos por los congresistas y por los altos cargos del ejecutivo; y, en segundo lugar, al interior de la rama, había falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial (conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, a fortiori, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país…”.
En línea con el objetivo señalado, mediante el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, el Legislador le ordenó al Gobierno Nacional revisar el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. 5.6.- La prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
El artículo 14 de la Ley 4 de 1992, estableció que:
ARTÍCULO 14. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. El aparte subrayado fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C – 279 de 1996, M.P. Hugo Palacios Mejía, bajo la exposición de los siguientes argumentos: “…el Legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen o no salario; así como definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especial no constituyen factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado Colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido con la comunidad internacional » El legislador a través de la Ley 332 de 1996 precisó que la prima especial prevista en el inciso primero del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 nada más puede hacer parte del ingreso base para la liquidación de la pensión de jubilación. En virtud de la última disposición aludida y en cumplimiento de lo establecido en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, durante el período comprendido entre los años 1993 y 2007, el Gobierno Nacional expidió los Decretos mediante los cuales se dictaron disposiciones en materia salarial y prestacional de los servidores de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Justicia Penal Militar.
En estos, se reprodujo la previsión que el 30% del salario devengado por los funcionarios anteriormente enunciados sería considerado como prima. Las mencionadas disposiciones fueron objeto de demanda a través del medio de control de nulidad simple, la cual fue resuelta por el Consejo de Estado en sentencia del 29 de abril de 2014. En dicha providencia se declaró la nulidad de los artículos demandados bajo el argumento que el Gobierno Nacional interpretó erróneamente y aplicó indebidamente la Ley 4 de 1992, al haber dispuesto que el 30% correspondiente a la prima especial de servicios hacía parte del salario en lugar de reconocer el valor de la prestación como un porcentaje adicional al mismo9.
A esa conclusión se llegó, por considerarse que la mentada interpretación es la que más se ajusta a los principios constitucionales de progresividad, favorabilidad y no regresividad en materia laboral, teniendo en cuenta además que los decretos enjuiciados contrariaban los criterios establecidos en la Ley 4 de 1992, conforme a la cual de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Posteriormente, el Consejo de Estado (Sala Plena de Conjueces) reafirmó dicha postura al proferir la Sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, en la que avaló la aplicación por inconstitucionalidad del artículo 6 del decreto 658 de 2008, el artículo 8 del decreto 723 de 2009, el artículo 8 del decreto 0874 de 2012, el artículo 8 del decreto 1.024 de 2013 y el artículo 8 del decreto 194 de 07 de febrero de 2014, por contravenir los principios consagrados en el artículo 53 de la Constitución Política.
En el referido pronunciamiento, fueron fijadas las siguientes reglas: “1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje Máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título pe prima especial. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, Consejera Ponente María Carolina Rodríguez Ruiz, Radicación número 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07). 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre, que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta. por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado.de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 20()4. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que, si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha "de. presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 - jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional10”.
En la providencia citada, el Consejo de Estado también aclaró que, conforme a lo señalado por la Corte Constitucional en Sentencia C-244 de 2013, no era posible ordenar la reliquidación de la asignación básica de magistrados de tribunales y homólogos en un 30%, cuando ello resultare en superación de los porcentajes máximos fijados por el gobierno nacional: Por último, la Sala, quiere dejar en claro que la sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y 10 Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala Plena de Conjueces, sentencia del 2 de septiembre de 2019, C.P. Carmen Anaya de Castellanos (Conjuez), radicación número 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18). prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional – dependiendo del cargo, esto es, Magistrado, Juez de Circuito, Juez Municipal, Fiscales, Procuradores y otro servidores públicos -, a efectos de fijar el salario y las primas y demás prestaciones sociales de los servidores judiciales.
Se deben atender los límites previstos por el Legislador en el artículo 10 de la ley 4 de 1992, que en lo pertinente prevé: “Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”.
La demandada, como consecuencia de la sentencia de unificación, deberá revisar los procedimientos internos de reconocimiento y liquidación de salarios y prestaciones sociales de los beneficiarios de la prima especial de servicios que trata el artículo 14 de la ley 4 de 1992, a efectos de ajustarse a los criterios que aquí se fijan como reglas de interpretación, observando que con ellas no se superen los límites o techos porcentuales determinados por el Gobierno Nacional en los decretos respectivos11. 5.7.- Hechos probados 5.7.1.- La parte demandante radicó su reclamación administrativa, el 24 de diciembre de 2012, consistente en el reconocimiento de la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como una adición del salario y la reliquidación de las prestaciones sociales sobre la base del 100%. 5.7.2.- La parte demandante se vinculó a la Rama Judicial a partir del 09 de septiembre de 1987 en el cargo de Juez 10 Penal Municipal12. 5.8.- Análisis del caso concreto 5.8.1.- Pronunciamiento frente a los reparos de la parte demandante En el presente caso, le asiste razón a la parte demandante cuando sostiene que el a quo desconoció el principio de congruencia interna en el momento de dictar su sentencia. En efecto, existe falta de correspondencia entre la parte resolutiva y la parte motiva de la sentencia de primer grado, incluso considerando su aclaración, por cuanto el a quo resolvió acceder al reconocimiento del derecho reclamado asociado con la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, citando en la parte motiva textos legales y jurisprudenciales que no aplican, primordialmente, el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 que, como se sabe, regula una prima especial que difiere de la prevista en el artículo 14 ibidem, y sentencias del Consejo de Estado que, desde el punto 11 Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala Plena de Conjueces, sentencia del 2 de septiembre de 2019, C.P. Carmen Anaya de Castellanos (Conjuez), radicación número 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18). 12 De acuerdo con la información que reposa en la parte motiva de la Resolución No. 5391 del 28 de diciembre de 2012. de vista del a quo conllevan a sostener que la parte demandante tiene derecho a la reliquidación de la prima especial de servicios de que trata el artículo 15 ya citado, considerando el auxilio de cesantía devengado por un Congresista, con el objeto de delimitar lo que por todo concepto percibe anualmente un Magistrado de Alta Corte.
En vista del objeto perseguido con la demanda, las normas que la parte demandante considera vulneradas y su concepto de violación, el a quo debió considerar el marco normativo y jurisprudencial citado en los numerales 5.4 a 5.6 de esta providencia, que, al ser aplicado dentro del caso concreto, necesariamente conlleva a realizar siguiente análisis: En primer lugar, se tiene que la parte demandante ocupa el cargo de Juez 10 Penal Municipal a partir del 09 de septiembre de 1987.
De igual manera, las pruebas revelan que la parte demandante reclamó ante la entidad demandada el reconocimiento y pago de la diferencia surgida por concepto de prima especial de servicios, teniendo en cuenta que constituye un incremento del salario básico, junto con la consecuente reliquidación de este último y de las prestaciones sociales sobre el 100% del salario en el que se incluya el 30% excluido por prima especial.
La parte demandada denegó la reclamación administrativa de la parte demandante a través de los actos administrativos acusados. Acerca del derecho reclamado, con fundamento en lo previsto en el artículo 53 de la Constitución Política y a través de la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, el Consejo de Estado determinó que la prima especial de servicios debe ser considerada como un incremento del salario básico, y por tanto, que sus beneficiarios tienen al derecho al pago de las diferencias que surjan ante un pago indebido y a raíz de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la asignación básica, esto es, con inclusión del 30% excluido por concepto de prima especial.
De acuerdo con la Corporación citada la prima especial no puede ser tratada como una parte del salario básico, porque de así estimarse se vulneran, de manera primordial, los principios de progresividad, favorabilidad, equidad, y el principio relacionado con una remuneración mínima, vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo.
Siendo así, y debido a que de las resoluciones acusadas se advierte que la administración su posición es la aplicar de manera exegética de la expresión “se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual” de los artículos 8 del Decreto 723 de 2009 13, 8 del Decreto 1388 del 2010, 8 del Decreto 1039 de 2011, 8 del Decreto 874 de 2012, 8 del Decreto 13 Vigente a partir de la fecha en que opera el fenómeno prescriptivo. de 2013, 8º del Decreto 194 de 2014, forzoso es deducir que la parte demandada liquidó de manera errónea el salario de la parte demandante considerando que un 30% corresponde a la prima de servicio y un 70% al salario mismo, al igual que sus prestaciones puesto que su base salarial se redujo en un 30%.
La interpretación gramatical en mención a todas luces debe ser cuestionada por inconstitucional, por cuanto contraviene los principios mínimos establecidos en el artículo 53 de la Constitución Política y la prohibición de no desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores de la Rama Judicial de que trata el artículo 2º de la Ley 4ª de 1992.
Luego entonces, corresponde aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de los artículos 8 del Decreto 723 de 2009 14, 8 del Decreto 1388 del 2010, 8 del Decreto 1039 de 2011, 8 del Decreto 874 de 2012, 8 del Decreto de 2013, 8º del Decreto 194 de 2014 en tanto reprodujeron la disposición declarada nula por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado a través de la sentencia del 29 de abril de 2014, que conlleva a interpretar de manera errada que del 100% salario, el 30% debe considerarse prima especial y el 70% restante salario.
Por tanto, la sentencia de primer grado será adicionada en este sentido, como quiera que el a quo omitió inaplicar las anteriores disposiciones, y en su lugar, disponer la aplicación del artículo 53 constitucional. Cabe anotar que la vigencia del artículo 8 del Decreto194 de 2014 se extendió hasta la fecha de expedición del Decreto 272 de 2021, en la medida en que en este Decreto se estableció y precisó que la prima especial corresponde a una suma adicional a la asignación básica de cada empleo, en atención a la declaratoria de nulidad de los decretos que crearon la prima referida y con el fin de acatar las sentencias de unificación que el Consejo de Estado ha proferido en la materia.
De igual manera se debe resaltar que el Decreto 1257 de 2015 no reprodujo la disposición declarada nula por el Consejo de Estado al igual que los Decretos posteriores que han modificado el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial, y así mismo, que los Decretos referidos tampoco introdujeron una disposición que modifique o derogue lo dispuesto en el artículo 8 del Decreto 194 de 2014.
Por este motivo, el precepto citado cobró vigencia hasta tanto entró en vigencia el Decreto 272 de 2021. En virtud de lo atrás expuesto, tiene vocación de prosperidad la pretensión de nulidad de los actos administrativos demandados. Con el fin de que se obtenga un restablecimiento del derecho efectivo, se modificará el numeral 3º de la parte resolutiva del fallo impugnado objeto de aclaración, precisando que la condena en contra de la parte demandada consiste en el reconocimiento y pago en favor de la parte demandante de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, liquidándola como un 14 Vigente a partir de la fecha en que opera el fenómeno prescriptivo. incremento del 30% respecto del 100% del salario básico, a partir del 24 de diciembre de 2009 y hasta el 31 de diciembre de 2020, en todo caso según los tiempos de servicio prestados por la parte demandante como Juez de la República, sin que supere el tope fijado anualmente por el Gobierno Nacional, teniendo en cuenta que constituye factor de salario solo para efectos de las cotizaciones al sistema de seguridad social.
La parte demandada también deberá reliquidar y pagar las prestaciones sociales y salariales (prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados) de la parte demandante, a partir del 24 de diciembre de 2009 y hasta el 31 de diciembre de 2020, teniendo en cuenta para tal efecto una base de liquidación del 100% de la remuneración básica mensual, incluyendo el 30% descontado erróneamente a título de prima especial.
La parte demandada deberá asumir el pago de lo ordenado en esta sentencia siempre y cuando la liquidación del periodo comprendido entre el 24 de diciembre de 2009 y el 31 de diciembre de 2020 arroje valores en favor de la parte demandante, sin pasar por alto que a partir de la expedición del Decreto 272 de 2021 se estableció de manera expresa que la prima especial de servicios debe ser pagada mensualmente como una suma adicional a la asignación básica.
La entidad demandada deberá indexar las diferencias que arroje la liquidación a favor del demandante, utilizando la siguiente fórmula: R= Rh Índice Final Índice Inicial Donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es la correspondiente partida de saldo de reajuste prestacional al momento de adquirirse el derecho, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia), por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago).
La entidad demandada debe realizar los aportes al sistema de seguridad social con base en el 100% del salario básico por el tiempo reconocido en la presente providencia y queda facultada para realizar los respectivos descuentos de ley. 5.8.2.- Pronunciamiento frente a los reparos de la parte demandada Acorde con lo atrás expuesto, la parte demandada no puede afirmar que los actos administrativos demandados se expidieron conforme a derecho, puesto que denegaron el derecho reclamado aún a pesar de que resulta procedente su reconocimiento.
En consecuencia, esta consideración responde los argumentos que sustentan la excepción de mérito denominada “Inexistencia de causa para demandar”. En criterio de la Sala, carece de relevancia cualquier estudio relacionado con los efectos de la sentencia del 19 de abril de 2014 proferida por el Consejo de Estado a través de la cual se declaró la nulidad de ciertos artículos de los Decretos salariales expedidos entre los años 1993 a 2007, debido a que en virtud de la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, la Corporación en cita ya definió con suma claridad que los funcionarios de la Rama Judicial a que hace referencia el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre la base del 100% del salario básico y/o asignación básica, es decir, con inclusión del 30% excluido por concepto de la prima especial.
Con todo, cabe aclarar que con fundamento en los efectos de cosa juzgada erga omnes que produce la sentencia del Consejo de Estado del 19 de abril de 2014, no puede afirmarse que resulta el inviable el reconocimiento del derecho reclamado por la parte demandante, puesto que ello nada más significa que su decisión se hace extensiva para los procesos en los que los actos administrativos demandados sean los mismos con independencia de la causal de nulidad invocada15.
Por otro lado, es cierto que la declaración de nulidad de la sentencia del 19 de abril de 2014, no recae sobre los preceptos Decretos salariales expedidos a partir del año 2008, que reiteran que se considera como prima especial, sin carácter salarial, el 30% del salario básico mensual de los funcionarios de la Rama Judicial, pero también lo es que, por mandato del artículo 4 de la Constitución Política, la parte demandada y esta autoridad judicial tienen el deber de aplicar la excepción de inconstitucionalidad frente a tales preceptos, puesto que al reproducir en similar sentido lo dispuesto en los artículos de los decretos salariales declarados nulos, no queda otra alternativa que deducir que también deben ser inaplicados dentro del caso concreto por contravenir el artículo 53 de la Constitución Política, tal y como lo consideró el Consejo de Estado en la providencia del 19 de abril de 2014.
En consonancia con lo atrás expuesto, la parte demandada no puede ampararse en el principio de legalidad, con el fin de controvertir la decisión adoptada por el a quo y evitar que se reconozca el derecho reclamado por la parte demandante en virtud de la inaplicación de los decretos salariales posteriores al año 2007. El argumento de la parte demandante parte de un alcance restrictivo del principio en mención, debido a que, con fundamento en este postulado, las autoridades administrativas deben interpretar las normas de conformidad con la Ley, y dentro esta labor, ir más allá de las normas inferior jerarquía cuando se requiera proteger principios, valores y derechos constitucionales, interpretación que debió 15 Al respecto se puede consultar la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 21 de octubre de 2010, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, número único de radicación 1100103250002006 0038800 implementar en el caso concreto 16, conforme con lo previsto en el artículo 3º de la Ley 1437 de 2011 17. 5.9.- Pronunciamiento sobre el fenómeno de la prescripción extintiva En lo que concierne al fenómeno prescriptivo, se dirá, que, desde el punto de vista del servidor judicial, la prescripción trienal se concibe como una sanción ante su inactividad prolongada e injustificada frente el reclamo del derecho cuyo reconocimiento persigue.
En materia laboral administrativa, la figura analizada se encuentra regulada por los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969. Del análisis de estos preceptos se desprende que: (i) el término de prescripción es de tres (3) años y debe contabilizarse a partir de la exigibilidad del derecho o prestación reclamada; (ii) el simple reclamo escrito del trabajador radicado ante la entidad competente interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual;
(iii) dentro del anterior plazo, contabilizado a partir de la presentación de la reclamación administrativa, el trabajador debe solicitar el reconocimiento del derecho en sede judicial, so pena de que se active el fenómeno prescriptivo. En consonancia con lo anterior y por intermedio de la providencia de unificación – SUJ-016-CE-S2-2019 del 02 de septiembre de 2019, el Consejo de Estado sentó la siguiente regla en torno al cómputo del término de prescripción del derecho a la prima especial: “…5.- Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969 (sic)…”.
Descendiendo al caso concreto, la Sala encuentra que la parte demandante: (i) ingresó a laborar como juez de la República a partir del 09 de septiembre de 1987; (ii) radicó su reclamación administrativa el 24 de diciembre de 2012; (iii) interpuso la demanda el 30 de enero de 2015. Luego entonces, hay lugar a aplicar dentro del caso concreto el fenómeno de la prescripción, teniendo en cuenta que la parte demandante radicó la reclamación administrativa el 24 de diciembre de 2012, cuando ya habían pasado tres años contados a partir de la exigibilidad del derecho reclamado, que corresponde al 07 de enero de 1993, fecha de expedición del Decreto 57 de 1993, de acuerdo con el 16 Corte Constitucional.
Sentencia C – 539 de 2011 17 El texto de este artículo es el siguiente: “…Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales ”. siguiente razonamiento desarrollado por el Consejo de Estado en la sentencia SUJ- 016-CE-S2-2019: “Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al Decreto 57 de 1993-, se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa”. Por consiguiente, la figura citada surte efecto respecto de las sumas causadas con anterioridad al 24 de diciembre de 2009, tal y como fue declarada por el a quo. 5.10.- Condena en costas En materia de condena en costas, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 dispone lo siguiente: “…Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil…”.
El artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 adicionó el anterior precepto, estableciendo que, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Acerca de la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado ha sostenido que si “ bien una lectura rápida de la disposición que antecede, podría llevar a la errónea interpretación de que la condena en costas debe imponerse en forma objetiva, es decir, de manera forzosa, automática e ineluctable en todos aquellos procesos contencioso administrativos en los cuales se ventile un interés de carácter individual o particular, lo cierto es que cuando la norma utiliza la expresión “dispondrá”, lo que en realidad está señalando es que el operador jurídico está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto frustradas sus pretensiones procesales”18…”.
Por ende, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado para determinar si se debe o no condenar en costas debe acudirse a las reglas previstas en el artículo 365 del C.G.P. En sede de apelación y considerando la regla No. 1 del precepto citado, la condena en costas se impondrá a cargo de la parte demandada, en vista de que se resolvió de manera desfavorable el recurso de alzada que formuló en contra de la sentencia de primera instancia, y como quiera que el apoderado judicial de la parte demandante también actuó dentro de esta instancia interponiendo el recurso de alzada.
La liquidación de costas deberá realizarla el Juzgado que conoció el proceso en primera instancia en los términos definidos en el artículo 366 ibídem, cuando en el expediente se advierta que se causaron y en la medida de su comprobación. Las agencias en derecho de la segunda instancia se fijan en la suma de un (1) salario mínimo legal mensual vigente, atendiendo lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 366 del Código General del Proceso y en el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura. 6.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: ADICIONAR la sentencia No. 82 del 05 de agosto de 2019, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cali -Conjuez, así: “INAPLICAR por inconstitucionales los artículos 8 del Decreto 723 de 2009, 8 del Decreto 1388 del 2010, 8 del Decreto 1039 de 2011, 8 del Decreto 874 de 2012, 8 del Decreto de 2013, 8º del Decreto 194 de 2014.
En su lugar, se dispone aplicar al sub lite el artículo 53 de la Constitución Política, conforme con lo explicado en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral tercero de la sentencia apelada, objeto de aclaración en la audiencia inicial del 05 de agosto de 2019. En su lugar, se dispone: 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de abril de 2015. Rad. No. 25000-23-24-000-2012-00446-01. C.P.: Guillermo Vargas Ayala.
“A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la parte demandada a reconocer y pagar en favor de la señora Rosarito Lozano Cerón identificada con C.C. No. 31.198.101, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, liquidándola como un incremento del 30% respecto del 100% del salario básico, a partir del 24 de diciembre de 2009 y hasta el 31 de diciembre de 2020, en todo caso según los tiempos de servicio prestados por la parte demandante como Juez de la República, sin que supere el tope fijado anualmente por el Gobierno Nacional, teniendo en cuenta que constituye factor de salario solo para efectos de las cotizaciones al sistema de seguridad social.
La parte demandada también deberá reliquidar y pagar las prestaciones sociales y salariales (prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados) de la señora Rosarito Lozano Cerón, teniendo en cuenta para tal efecto una base de liquidación del 100% de la remuneración básica mensual, incluyendo el 30% descontado erróneamente a título de prima especial.
La parte demandada deberá asumir el pago de lo ordenado en esta sentencia siempre y cuando la liquidación del periodo comprendido entre el 24 de diciembre de 20009 y el 31 de diciembre de 2020 arroje valores en favor de la parte demandante, sin pasar por alto que a partir de la expedición del Decreto 272 de 2021 se estableció de manera expresa que la prima especial de servicios debe ser pagada mensualmente como una suma adicional a la asignación básica”.
TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.
CUARTO: CONDENAR a la entidad accionada al pago de costas de la segunda instancia, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
QUINTO: Una vez en firme la presente providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de Origen, y efectúense las anotaciones en el programa “SAMAI”. NOTÍFIQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, GONZALO PERDOMO CABRERA Firmado electrónicamente MARÍA EUGENIA CLAVIJO DIEGO LEÓN GÓMEZ MARTÍNEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.