CUOTA DE FISCALIZACIÓN / ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DEL ORDEN MUNICIPAL - Competencia jurídica para determinar la tarifa – Síntesis del caso: La empresa EDATEL S.A. E.S.P. presentó demanda contra el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y la Contraloría General de Medellín, solicitando la nulidad de varias resoluciones que la obligaban al pago de una cuota de fiscalización por el año 2012, por un valor de $386.998.534.
EDATEL argumentó que no es una entidad descentralizada del orden municipal, ya que no fue creada por el Concejo de Medellín ni está jurídicamente adscrita a su estructura administrativa. Además, sostuvo que el COMFIS se extralimitó al incluirla como sujeto pasivo de dicha cuota. Extracto: ( ) Ahora, frente al control fiscal la Ley 617 de 2000 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional” en el parágrafo del artículo 11, señala que las entidades descentralizadas del orden distrital o municipal deberán pagar una cuota de fiscalización hasta del punto cuatro por ciento (0.4%), calculado sobre el moto de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad en la vigencia anterior, excluidos los recursos de crédito, los ingresos por la venta de activos fijos, y los activos, inversiones y rentas titularizados, así como el producto de los procesos de titularización. ( ) Analizados los argumentos expuestos por las partes, considera la Sala que le asiste razón al Juzgado de primera instancia, al tener la connotación jurídica y sustentada de que la empresa EDATEL S.A. E.S.P, debe ser clasificada como una entidad descentralizada, toda vez que analizada la normatividad que regula esta materia, contenida en el artículo 68 de la Ley 489 de 1998, es claro que las sociedades de economía mixta, son entidades descentralizadas, las cuales están sujetas a control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas.
Ahora, el artículo 14 de la misma normatividad, define que se entiende por empresa de servicios públicos mixta, señalando que es aquella en cuyo capital de la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o estas tienen aportes iguales o superiores al 50%. ( ) Teniendo claro que EDATEL S.A. E.S.P. es una entidad descentralizada, que se transformó en una empresa de servicios públicos mixta, en la que Empresas Públicas de Medellín E.S.P. tiene una participación del 56%, no hay duda, como lo determina su acto de constitución, que le son plenamente aplicables los preceptos consagrados en la Ley 142 de 1994.
(…) En vista de lo anterior, se concluye que si una entidad es sujeto pasivo del control fiscal, como es en este caso una entidad descentralizada de servicios públicos mixta, también la hace sujeta del pago de la cuota de control fiscal, por lo que le es plenamente aplicable el parágrafo del artículo 11 de la Ley 617 de 2000. Así las cosas, no es necesario un Acuerdo municipal adicional, como lo afirma la parte demandante, si la participación mayoritaria de EPM es suficiente para entender que EDATEL cumple con las características necesarias, dadas por la Ley, para el pago de esta cuota como empresa mixta descentralizada de carácter municipal.
Demandante: EDATEL Radicado: 05001 33 33 027 2013 00654 01 2 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: ÁLVARO CRUZ RIAÑO Medellín, veintiocho (28) de mayo de dos mil veinticinco (2025) 1.
ANTECEDENTES Resuelve la Sala en segunda instancia, el recurso de apelación presentado por la entidad demandante, en contra de la sentencia del 30 de marzo de 2017, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, al interior del proceso en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho- no laboral, presentado por EDATEL E.S.P. en contra del DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, INNOVACIÓN Y TECNOLOGÍA DE MEDELLÍN-CONTRALORIA MUNICIPAL. 1.1.
Pretensiones - Se pretende declarar la nulidad de la Resolución No. 953 del 23 de mayo de 2012, expedida por el Consejo Municipal de Política Fiscal “COMFIS”, en cuanto incluye a EDATEL S.A. E.S.P. y sus ingresos como base para el cálculo de la cuota de fiscalización para la vigencia fiscal de 2012, toda vez que la empresa no puede ser considerada entidad descentralizada del orden municipal, ni sujeto pasivo de la cuota de fiscalización. MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO- NO LABORAL DEMANDANTE EDATEL S.A. E.S.P. DEMANDADO DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN ENTIDAD VINCULADA CONTRALORÍA GENERAL DE MEDELLÍN RADICADO 05001-33-33-027-2013-00654-01 INSTANCIA PRIMERA ASUNTO CUOTA DE FISCALIZACIÓN / ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DEL ORDEN MUNICIPAL / COMPETENCIA / CONFIRMA DECISIÓN SENTENCIA 20 EXPEDIENTE 027 2013 00654 01 Demandante: EDATEL Radicado: 05001 33 33 027 2013 00654 01 3 - Solicita declarar la nulidad de las Resoluciones 35 del 30 de mayo de 2012 y SH 17-601 del 10 de agosto de 2012, expedidas por el secretario de Hacienda del municipio de Medellín y de la Resolución 1050 del 30 de octubre de 2012, expedida por el alcalde de Medellín y de la Resolución No. 1050 del 30 de octubre de 2012, por medio de las cuales se fijó a cargo de EDATEL S.A. E.S.P., como cuota definitiva de fiscalización para la vigencia 2012, la suma de $386.998.534. - Como consecuencia de lo anterior, pide que se condene a la entidad demandada, a la devolver y pagar la suma de $386.998.534, que corresponde a la suma de dinero que por disposición de los actos demandados debió cancelar EDATEL por concepto de cuota de fiscalización correspondiente con el año 2012, erogación que se efectuó el 11 de diciembre de 2012, como consta en el documento de cobro No. 245005207616 radicado en EDATEL el 4 de diciembre de 2012.
Subsidiariamente indica que, si se llega a considerar que EDATEL es sujeto pasivo de la cuota de fiscalización, se declare que solo es sujeto pasivo de la cuota de fiscalización para el año 2012 en proporción a la participación accionaria que tiene UNE EPM Telecomunicaciones S.A. en la empresa, el cual es del 56%. Como consecuencia de la anterior declaración, pide que se ordene al Distrito de Medellín la devolución de la suma excedente cancelada, la cual se estima en $170.279.355, indexadas a partir del 11 de diciembre de 2012 hasta la fecha en que se efectúe el pago.
Finalmente, pide que se condene en costas y agencias en derecho en caso de prosperar las pretensiones de la demanda. 1.2 Fundamento fáctico de la demanda Los hechos de la demanda se resumen a continuación: 1. EDATEL S.A. E.S.P. es una empresa de servicios públicos mixta, según costa en la Ordenanza 49 de 1995. 2. Mediante Resolución No. 883 del 14 de septiembre de 2011, el COMFIS reglamentó el cálculo de las cuotas de fiscalización para las entidades descentralizadas del orden municipal del municipio de Medellín. Demandante: EDATEL Radicado: 05001 33 33 027 2013 00654 01 4 3.
Con fundamento en la anterior Resolución y mediante la Resolución 884 del 14 de septiembre de 2011, el Consejo Municipal de Política Fiscal COMFIS, determinó que las entidades deben cancelar la cuota de fiscalización, señalado en el artículo 1° como ámbito de aplicación: “La presente Resolución aplica para todas las entidades descentralizadas del orden municipal y las que con arreglo a las disposiciones legales se creen en el futuro”.
En su artículo 3° deroga en todas sus partes la Resolución No. 797 de 2010. 4. Por medio de la Resolución No. 953 de 2012, el COMFIS Municipal de Medellín, con fundamento en la Resolución No. 883 del 14 de septiembre de 2012, determinó el porcentaje para el cálculo del valor definitivo de la cuota de fiscalización para el año 2012, incluyendo los ingresos de EDATEL S.A. E.S.P. para definir el porcentaje para el cálculo de la cuota de fiscalización definitiva para la vigencia 2012, calificándola como una entidad descentralizadas del orden municipal sujeta al cumplimiento de la Resolución 883 del 14 de septiembre de 2011. 5.
Mediante la Resolución No. 35 del 30 de mayo de 2012, la Secretaría de Hacienda Municipal de Medellín, liquidó la cuota de fiscalización para la vigencia fiscal 2012 a EDATEL S.A. E.S.P, por la suma de $386.998.534, señalando que se hizo a pesar de que esa empresa no es una entidad descentralizada del orden municipal. Contra la anterior decisión, se interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación ante el alcalde de Medellín. 6.
Por medio de la Resolución SH 17-601 del 10 de agosto de 2012, la Secretaría de Hacienda del municipio de Medellín, resolvió el recurso de reposición confirmando su decisión. A través de la Resolución 1050 del 30 de octubre de 2012, se resolvió el recurso de apelación, confirmando en todas sus partes la Resolución del 30 de mayo de 2012, por la cual se fijó la cuota de fiscalización a EDATEL S.A. 7.
Menciona que el alcalde de Medellín por medio de Decreto 1364 de 2012, adoptó la estructura de la Administración Municipal, según facultad pro tempore otorgada por el Concejo de Medellín en el Acuerdo 02 de 2012, en donde el alcalde de Medellín no consideró que EDATEL fuera una entidad descentralizada del municipio de Medellín, conforme a lo cual señala la parte actora que no es sujeto de la cuota de fiscalización establecida por el COMFIS. 8.
Indica que la participación accionaria de EDATEL S.A E.S.P. es la siguiente: Demandante: EDATEL Radicado: 05001 33 33 027 2013 00654 01 5 UNE EPM Telecomunicaciones S.A. 56% Fondo de Pensiones y Cesantías 22.78% Departamento de Antioquia 19.81% Otros accionistas 1.41% (323 accionista) Señala que las Resoluciones demandadas establecieron un porcentaje de liquidación y la cuota de fiscalización con base en el 100% de la participación accionaria, sin excluir las participaciones de otros accionistas particulares y de entidades que no pertenecen al Distrito de Medellín. 1.3.
Normas violadas y concepto de violación La entidad demandante expone como fundamentos de derecho el artículo 29, 338, 345, 365 de la Constitución Política, Ley 1416 de 2010, artículos 17, 18, 32 y 24 de la Ley 142 de 1994, artículo 73 de la Ley 1341 de 2009 y el Decreto Municipal 06 de 1998. Como concepto de violación refiere los argumentos expuestos en los escritos de reposición y apelación del que se destaca que EDATEL no pertenece a la administración Municipal de Medellín, ya que constitucionalmente la estructura de la administración la determina el Concejo Municipal y este organismo no ha incorporado la sociedad a la estructura de la administración y estatutariamente EDATEL no está obligada a determinar el orden al cual pertenece, pues esta obligación que antes estaba contenida en las normas orgánicas de la descentralización administrativa contenida en los Decretos 3130 de 1968 y 130 de 1976, fueron derogados expresamente por la Ley 489 de 1998, tal como lo afirma la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, concepto con radicado 1588 del 19 de agosto de 2004, CP.
Gustavo Aponte Santos. Señala que si se aceptara que la empresa puede ser gravada con la contribución especial, en los términos impositivos de la sentencia C-1148 de 2011, es necesario resaltar que la liquidación del gravamen no se tiene en cuenta que la empresa tiene naturaleza mixta y que el control solo se ejerce sobre la participación del Estado y que la cuota de fiscalización solo debe recaer en proporción a la participación Municipal en los términos de la sentencia C-1148 de 2001, además para calcular la contribución se desconoce que EDATEL recauda recursos que le pertenecen a terceros, tal como sucede en los cargos de acceso uso e interconexión. Demandante: EDATEL Radicado: 05001 33 33 027 2013 00654 01 6 Hace referencia a que los actos expedidos por el COMFIS, son ilegales ya que esa entidad no tiene competencia para decidir qué empresa de servicios públicos mixtas son sujetos pasivos de la contribución, como lo hizo en dichos actos, cuando incluye que para tal efecto empresas que no se encuentran jurídicamente adscritas ni vinculadas al municipio de Medellín como es el caso de EDATEL S.A. E.S.P., vulnerando con ello los señalado en la Ley 1416 de 2011.
Menciona que el numeral 6° del artículo 313 de la Constitución, prevé que es competencia privativa de los Concejos Municipales adoptar la estructura de la administración, competencia que es la que le permite decidir cuáles entidades pertenecen al orden Municipal, y en este caso, el Concejo Municipal de Medellín, no ha intervenido en la creación de EDATEL S.A. E.S.P., ni dispuesto que sea una empresa del orden municipal de Medellín y no podrían hacerlo, de una parte porque su origen proviene de la autorización del Concejo de Medellín pues sobre ella solo pueden disponer los socios y en segundo lugar porque de acuerdo con la doctrina de la Corte Constitucional contenida en la sentencia C-736 de 2007, las empresas de servicios públicos encuentran su fundamento en el numeral 7° del artículo 150 de la Carta Política y no existen normas municipales que consagren ese tipo de competencias, cosa diferente a lo que sucede con las sociedades de economía mixta, que sí pueden ser autorizadas por Asambleas y Concejos, pero de categoría de sociedades mixtas que es diferente a la de las Empresas de Servicios Públicos E.S.P. mixtas.
Indica que, conforme a la jurisprudencia constitucional, queda claro que, de contar las Empresas de Servicios Públicos Mixtas y Privadas con participación estatal, la connotación de entidad descentralizada, esta se predica del nivel nacional, no municipal, como lo pretenden el COMFIS, el secretario de Hacienda y el alcalde municipal, solo para efectos de gravar a EDATEL E.S.P., como sujeto pasivo de la cuota de fiscalización. 1.4.
Respuesta a la demanda Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín1-Contraloría municipal. La entidad demandada manifestó que el parágrafo del artículo 11 de la Ley 617 de 2000, que regula la cuota de fiscalización, obliga a las entidades descentralizadas del orden municipal, por lo que la cuota de fiscalización como ingreso no tributario 1 018ContestacionDeLaDemanda Demandante: EDATEL Radicado: 05001 33 33 027 2013 00654 01 7 del respectivo municipio, deberá ser pagada por las entidades descentralizadas de los niveles distrital y municipal sin excepción, entendiendo por tales, las consagradas en el artículo 68 de la Ley 489 de 1998.
Indica que a partir de la Ley 617 de 2000, se les asignó a los entes territoriales el recaudo de la cuota de fiscalización o auditaje definida en su artículo 11, ya que anteriormente dicho recaudo lo realizaban directamente las contralorías. Señala que, en cumplimiento de dicha Ley, el municipio de Medellín ha realizado el cobro de esta cuota a las entidades sujetas a control fiscal, de conformidad con el procedimiento que le fija el COMFIS, por lo que no es de recibo el argumento de falta de competencia. Asimismo, menciona que en similar sentido se pronunció la Ley 1416 de 2010 en su artículo 2°.
Señala que para determinar cuáles son las entidades descentralizadas del orden municipal, se debe acudir a la Ley 489 de 1998, en su artículo 68, con el que se puede concluir que se cumple con los tres criterios, relacionados con lo siguiente: I) La participación mayoritaria de capital público: ETP es una empresa prestadora de servicios públicos de telecomunicaciones en la que la participación mayoritaria se encuentra en cabeza de UNE TELECOMUNINES S.A., cuyo socio mayoritario es Empresas Públicas de Medellín, Empresa que a su vez tiene más del 50% de participación del municipio de Medellín, lo que indirectamente la convierte en una entidad descentralizada del orden Municipal.
II) La creación con autorización del Acuerdo Municipal: Indica que, si bien la sociedad no fue creada directamente por el Concejo de Medellín, en el Acuerdo Municipal de Empresas Públicas de Medellín, existe autorización para la creación de filiares o participación en otras empresas, siendo entonces su acto creación producto de la autorización emanada del Concejo Municipal.
III) La realización de actividades industriales o comerciales: lo cual constituye su objeto social. Resalta providencias de la Corte Constitucional señalando que las filiales llámese directas o indirectas, que operen bajo la forma de sociedad comercial o de Empresa Industrial o Comercial del Estado, creadas en los términos de la Ley 489 de 1998, forman parte de la estructura y organización de la administración pública, por lo Demandante: EDATEL Radicado: 05001 33 33 027 2013 00654 01 8 tanto, están sujetos al control fiscal que ejercen las Contralorías y en consecuencia son objeto del pago de la cuota de fiscalización. Indica que la vigilancia de la gestión fiscal de los particulares se adelanta respecto del manejo de los recursos del Estado para verificar que estos cumplan con los objetivos previsto por la administración. En este sentido, menciona que resulta claro que el poder del control fiscal surge de la naturaleza pública del aporte, independientemente de la forma social adoptada por la empresa de servicios públicos. 1.5.
Contraloría General de Medellín – tercero interesado 2 Indica que EDATEL al considerarse como una filial de Empresas Públicas de Medellín, lleva incluida la autorización que emitió el Concejo de Medellín en el Acuerdo Municipal de creación de Empresas Públicas de Medellín. En todo caso, lo determinante es la composición accionaria estatal.
Manifiesta que el hecho de que EDATEL esté sometida a las normas del derecho privado, no significa que quede excluida del control fiscal por cuanto el mismo artículo 32 de la Ley 142 de 1994, contempla que el régimen privado se aplica sin perjuicio a lo dispuesto en la Carta Política o en lo que la propia Ley disponga expresamente lo contrario, como es el tema del control fiscal.
En este sentido, señala que EDATEL S.A. E.S.P. está sujeta al control fiscal por parte de la Contraloría General de Medellín, conforme con lo reglado por el artículo 267 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 272 de la misma Carta. Vigilancia que incluye el ejercicio de un control financiero de gestión y de resultados y evaluación a la gestión fiscal.
Concluye que de los preceptos normativos y jurisprudenciales EDATEL S.A. E.S.P., es una empresa descentralizada sujeta a control fiscal, por parte de la Contraloría General de Medellín, y en consecuencia, obligada a pagar la cuota de fiscalización establecida en la Ley 617 de 2000, máxime que administra recursos públicos el municipio de Medellín, aspecto determinante, como lo ha señalado el Consejo de Estado. 1.6.
La sentencia de primera instancia 2 028Memorial Demandante: EDATEL Radicado: 05001 33 33 027 2013 00654 01 9 El Juzgado Veintisiete Administrativo de Medellín, mediante sentencia 30 de marzo de 2017, negó las súplicas de la demanda, indicando como argumentos de su decisión que de conformidad con los documentos aportados, relacionados con el certificado de existencia y representación de EDATEL, la escritura pública No. 867 del 11 de abril de 2008 y certificado expedido por la Fiduciaria Bancolombia para el 31 de mayo de 2011, se deduce que en efecto EDATEL S.A. E.S.P. es una empresa mixta de servicios públicos, de las que aparecen definidas en el artículo 14.6 de la Ley 142 de 1994.
En este sentido indicó que el Consejo de Estado en varias oportunidades ha manifestado que las empresas mixtas de servicios públicos domiciliarios ostentan el carácter de entidades descentralizadas. Señala que, conforme a lo anterior, se puede colegir que EDATEL S.A. E.S.P., es una entidad descentralizada, y en tal virtud, se encuentra sujeta al deber de cancelar la cuota de fiscalización a que se refiere la Ley 617 de 2000.
Además, se debe tener en cuenta que al manejar fondos o bienes cuya titularidad corresponde en su mayoría a las Empresas Públicas de Medellín (56%), es objeto de control fiscal y cuota de fiscalización. Con respecto a la falta de competencia del Concejo Municipal de Política Fiscal (COMFIS), indica que es cierto lo que advierte la entidad demandante, que dicho Consejo no tiene competencia para decidir cuáles empresas de servicios públicos son sujetos pasivos de la contribución y cuáles no, pues fue el legislador a través de la Ley 617 de 2000 el que estableció qué entidades estaban sujetas al pago de la cuota de fiscalización, y entre ellas incluyó las descentralizadas del orden distrital o municipal y el Consejo de Estado en su reiterada jurisprudencia, esclareciendo que las Empresas de Servicios Públicos son objeto de control fiscal y por ende deben pagar la cuota de fiscalización. Indica que si bien la creación de EDATEL S.A. E.S.P., fue autorizada de tiempo atrás por la Asamblea Departamental de Antioquia, en razón de su transformación en una Empresa de Servicios Públicos Mixta, según lo consignado en el certificado de existencia y representación, pasó a ser controlada por Empresas Públicas de Medellín E.S.P. como empresa matriz, quien tiene participación accionaria directa del 56% a través de su filial UNE EPM Telecomunicaciones S.A. E.S.P., por lo que se presenta una unidad de empresa según lo precisado por el Consejo de Estado, situación que conlleva a que indirectamente sea una entidad descentralizada del orden municipal.
Demandante: EDATEL Radicado: 05001 33 33 027 2013 00654 01 10 Frente a la vulneración al debido proceso administrativo, señala que no se encuentra fundamentado. En consideración a la pretensión subsidiaria, señala que tampoco está llamada a prosperar, ya que de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1416 de 2010, las entidades descentralizadas del orden distrital o municipal deberán pagar una cuota de fiscalización hasta el 0.4%, calculado sobre el monto de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad en la vigencia anterior.
Manifiesta que no es cierto que la Corte Constitucional haya determinado que la cuota de fiscalización solo podría recaer en proporción a la participación del ente municipal, ya que EDATEL S.A. E.S.P., es una sociedad de economía mixta descentralizada y no una sociedad particular, por lo tanto, no le es aplicable la regla fijada por la Alta Corporación. 1.7.
Recurso de apelación3 1.7.1. EDATEL S.A. E.S.P. La entidad demandante reitera los argumentos expuestos en la demanda, insistiendo que el hecho de que una filial de una entidad descentralizada del orden municipal de Medellín como es EPM, fuera para ese entonces el socio mayoritario de EDATEL S.A. E.S.P, no determina por sí solo y de manera automática la vinculación de EDATEL al orden municipal de Medellín. Indica que la EDATEL S.A. E.S.P., no es una entidad descentralizada perteneciente a la estructura administrativa de Medellín, porque como Empresa de Servicios Públicos, no fue creada, ni autorizada por Acuerdo alguno del Concejo de Medellín. Su creación obedece a la aplicación de las normas contenidas en los artículos 17, 18, 19 y 32 de la Ley 142 de 1994 y su fundamento constitucional se encuentra en el numeral 7° del artículo 150 de la Constitución, como lo afirma la Corte Constitucional.
La creación de EDATEL, como empresa de servicios públicos se encuentra en el numeral 7° del artículo 150 de la Constitución, de ahí que cuando se expidieron sus actuales estatutos, no se precisó el orden al cual quedaría vinculada, pues su origen 3 018EscritoDeRecurso Demandante: EDATEL Radicado: 05001 33 33 027 2013 00654 01 11 deviene de un acto contractual plasmado en una escritura social y debe tener en cuenta que la competencia para determinar la estructura de la entidad descentralizada del orden municipal la tiene exclusivamente el Concejo Municipal, quien para el caso no intervino en su creación, por lo que no puede afirmar que sin haberlo dispuesto así el Concejo de Medellín, quien señale que EDATEL pertenece o está vinculada a dicha entidad territorial, Reitera que el COMFIS extralimitó sus competencias con los actos administrativos expedidos, obrando en contravía de la Ley 1416 del 24 de noviembre de 2010.
Señala que para la fecha de presentación de la demanda y en la actualidad EDATEL S.A., se rige por la Ley 1341 de 2009 y no se somete al régimen especial de la Ley 142 de 1994, esta Ley aún sigue aplicándosele en algunos temas en especial en lo establecido en los artículos 4°, 17, 24, 41, 42 y 43, ello en virtud de lo preceptuado en el artículo 73 de la Ley 1341 de 2009 por lo que el tema de la naturaleza jurídica y el régimen de la descentralización siguen estando contenidos en el artículo 17 de la Ley 142 de 1994. 1.5.
Pruebas 1.5.1. Documentales: - Resolución No. 883 del 14 de 2011, “por medio de la cual se reglamenta el cálculo de la cuota de fiscalización en las entidades descentralizadas del orden municipal, se centraliza el recaudo de las mismas en la Subsecretaría de Rentas de la Secretaría de Hacienda municipal y se dictan otras disposiciones”, proferida por el Consejo Municipal de Política Fiscal “COMFIS”.
Allí se indica que el ámbito de aplicación sería para la Contraloría General de Medellín, los Establecimientos Públicos, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixtas, las Empresas Sociales del Estado y en general las entidades descentralizadas del orden municipal y las que con arreglo a la ley se creen en el futuro.4 - Resolución No. 884 del 14 de septiembre de 2011, “Por medio de la cual se determinan las entidades que deben cancelar cuota de fiscalización”. 5 4 Págs. 32 a 38 001Demanda 5 Págs. 39 a 42 001Demanda Demandante: EDATEL Radicado: 05001 33 33 027 2013 00654 01 12 - Resolución No. 953 del 23 de mayo de 2012 “Por medio de la cual se determina el porcentaje para el cálculo de la cuota de fiscalización definitiva que le corresponde a cada una de las entidades descentralizadas correspondiente al año 2012, que están sujetas al cumplimiento de lo establecido por la Resolución 883 de septiembre 14 de 2011, expedida por el Consejo Municipal de Política Fiscal COMFIS”6 - Resolución No. 35 de 2012 “Por medio de la cual se liquida la cuota de fiscalización definitiva para la vigilancia fiscal del año 2011 para las Entidades del Orden Municipal y otras entidades públicas y privadas que audita la Contraloría General de Medellín.”7 - Resolución SH 17-601 de 2012, por medio de la cual se confirma la Resolución No. 035 de 2012, mediante la cual liquidó la cuota definitiva de fiscalización para la vigencia del año 2012 a la en la suma de $386.998.534.8 - Resolución No. 1050 de 2012, por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación en materia de cuota de fiscalización.9 - Documento de cobro por el valor de $386.998.534 a nombre de EDATEL S.A.10 - Resolución No. 1141 del 21 de junio de 2013, por medio de la cual se determina el porcentaje para el cálculo de la cuota de fiscalización definitiva que le corresponde a cada una de las entidades descentralizada correspondiente al año 2013, que están sujetas al cumplimiento de lo establecido por la Resolución No. 883 del 14 de septiembre de 2011, expedida por el Concejo Municipal de Política Fiscal COMFIS. 11 2.
CONSIDERACIONES 2.1. De la competencia 6 Págs. 44 a 46 001Demanda 7 Págs. 47 y 48 001Demanda 8 Págs. 74 a 91 001Demanda 9 Pág. 92 a 100 001Demanda 10 Pág. 133 001Demanda 11 Págs. 65 a 68 018ContestacionDeLaDemanda Demandante: EDATEL Radicado: 05001 33 33 027 2013 00654 01 13 Es competente este Tribunal para conocer en segunda instancia el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo establecido en artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.2.
Problema jurídico El problema jurídico principal, se circunscribe a determinar si ¿se confirma o revoca la decisión del juez de primera instancia, que decidió negar las pretensiones de la demanda al considerar que EDATEL S.A. E.S.P, efectivamente es una entidad descentralizada, por lo que se encuentra sujeta al deber de cancelar la cuota de fiscalización que plasma la Ley 617 de 2000, en relación con su vínculo financiero o económico con Empresas Públicas de Medellín? o por el contrario ¿no está obligada a la cuota fiscal por no ser una entidad descentralizada, debido a que no fue autorizada por Acuerdo del Concejo de Medellín, quien es el que determina la estructura, ni en sus estatutos se aplicó dicha calidad, como lo afirma la parte apelante? Por otro lado, deberá determinarse si ¿El CONFIS tenía competencia para expedir los actos administrativos demandados fijando la cuota de fiscalización a una empresa que según la parte apelante no es una entidad descentralizada del orden municipal? 2.2.1.
Causa del problema jurídico Para resolver los litigios que se presentan a los jueces, tan importante es la formulación del problema jurídico, como la identificación de su causa, es así que, con respecto al problema planteado, encuentra esta Dependencia Judicial, que la razón por la cual ante un mismo problema jurídico las partes dan soluciones diametralmente opuestas, se puede afirmar en general, que se debe a la diferente connotación jurídica dada por las partes a las circunstancias que rodearon la expedición de los actos administrativos demandados, toda vez que el Juzgado de primera instancia tienen la connotación jurídica de que EDATEL S.A. E.S.P. es una entidad descentralizada que pertenece a la estructura de Medellín por su participación económica, por lo que los actos administrativos no adolecen de nulidad en cuanto es su deber pagar la cuota de fiscalización que refiere la Ley 617 de 2000, ya que pasó a ser controlada por EPM, quien tiene participación superior al 56%, mientras la parte apelante, insiste que no es una entidad descentralizada porque como empresa de servicios públicos, no fue creada de esta forma a través de Demandante: EDATEL Radicado: 05001 33 33 027 2013 00654 01 14 Acuerdo Municipal, por lo que no se somete al régimen especial contemplado en la Ley 142 de 1994.
Adicionalmente, reitera que el COMFIS se extralimitó en sus funciones con la expedición de los actos demandados, yendo en contravía de la Ley 1416 de 2010, al considera que no es una entidad descentralizada del orden municipal. 3. Marco normativo y jurisprudencial 3.1. Empresas descentralizadas La Ley 142 de 1994, por medio de la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras definiciones, en su artículo 68 determina que se entiende por entidad descentralizada: “Artículo 68.
Entidades descentralizadas. Son entidades descentralizadas del orden nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
Como órganos del Estado aun cuando gozan de autonomía administrativa están sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas. Las entidades descentralizadas se sujetan a las reglas señaladas en la Constitución Política, en la presente ley, en las leyes que las creen y determinen su estructura orgánica y a sus estatutos internos. Los organismos y entidades descentralizados, sujetos a regímenes especiales por mandato de la Constitución Política, se someterán a las disposiciones que para ellos establezca la respectiva ley Parágrafo 1°.
De conformidad con el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, el régimen jurídico aquí previsto para las entidades descentralizadas es aplicable a las de las entidades territoriales sin perjuicio de las competencias asignadas por la Constitución y la ley a las autoridades del orden territorial. Parágrafo 2°. Los organismos o entidades del Sector Descentralizado que tengan como objetivo desarrollar actividades científicas y tecnológicas, se sujetarán a la Legislación de Ciencia y Tecnología y su organización será determinada por el Gobierno Nacional.
Parágrafo 3°. Lo dispuesto en el presente artículo no se aplica a las corporaciones civiles sin ánimo de lucro de derecho privado, vinculadas al Ministerio del Medio Ambiente, creadas por la Ley 99 de 1993.” Demandante: EDATEL Radicado: 05001 33 33 027 2013 00654 01 15 Dicha normatividad determina que se entiende por Empresa de servicios públicos mixta: “ARTÍCULO 14.
Definiciones. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: (…) 14.6. Empresa de servicios públicos mixta. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o éstas tienen aportes iguales o superiores al 50%. NOTA: Expresión subrayada declarada EXEQUIBLE mediante Sentencia de la Corte Constitucional C-736 de 2007.” 3.2.
Control fiscal y cuota de fiscalización El artículo 27 de la Ley 142 de 1997, determina frente a la participación de las entidades públicas lo siguiente: (…) “27.4. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> En las empresas de servicios públicos con aportes oficiales son bienes de la Nación, de las entidades territoriales, o de las entidades descentralizadas, los aportes hechos por ellas al capital, los derechos que ellos confieren sobre el resto del patrimonio, y los dividendos que puedan corresponderles.
A tales bienes, y a los actos o contratos que versen en forma directa, expresa y exclusiva sobre ellos, se aplicará la vigilancia de la Contraloría General de la República, y de las contralorías departamentales y municipales, mientras las empresas no hagan uso de la autorización que se concede en el inciso siguiente.”. (Subraya fuera de texto).
Ahora, frente al control fiscal la Ley 617 de 2000 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional” en el parágrafo del artículo 11, señala que las entidades descentralizadas del orden distrital o municipal deberán pagar una cuota de fiscalización hasta del punto cuatro por ciento (0.4%), calculado sobre el moto de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad en la vigencia anterior, excluidos los recursos de crédito, los ingresos por la venta de activos fijos, y los activos, inversiones y rentas titularizados, así como el producto de los procesos de titularización. Con respecto al tema del control fiscal de las Contralorías y al pago de las cuotas de fiscalización por dicho concepto, al cual se encuentran sometidas las empresas Demandante: EDATEL Radicado: 05001 33 33 027 2013 00654 01 16 de servicios públicos domiciliarios de carácter mixto, el Consejo de Estado frente al tema ha señalado: “Resulta oportuno resaltar que si bien es cierto que en este caso la actora no tiene el carácter de empresa de servicios públicos oficial, donde el aporte oficial es del 100%, sino que se trata de una sociedad de economía mixta, no lo es menos que por estar conformado su patrimonio con aporte oficial, en razón del mismo se aplica la vigilancia de la Contraloría respectiva y, por ende, nace la obligación del pago de la cuota de auditaje.
(Subraya y negrilla del texto)12 De conformidad con lo anterior, se desarrollará el caso concreto en cuanto a la responsabilidad o no que recae en la parte demandante frente al pago de la cuota de fiscalización.
4. CASO CONCRETO 4.1. De acuerdo con el problema jurídico planteado, la Sala decidirá si confirma o revoca la decisión de primera instancia, que concluyó que la entidad EDATEL S.A. E.S.P. tiene el carácter de entidad descentralizada del orden municipal, connotación que la convierte en sujeto pasivo de la cuota de fiscalización que fija la Ley 617 de 2000, debido a que la participación de EPM en la empresa es superior al 56% siendo una empresa mixta de servicios públicos a la que le es aplicable el artículo 14.6 de la Ley 142 de 1994.
La parte demandante apela la decisión, indicando que el hecho de que Empresas Públicas de Medellín, sea el socio mayoritario de EDATEL S.A. E.S.P., no se determina de manera automática que la parte actora sea considerada como entidad descentralizada, toda vez que no se precisó esta calidad a través de un Acuerdo Municipal, siendo su origen un acto contractual.
Asimismo, indica que el COMFIS, carecía de competencia para expedir los actos administrativos demandados, por lo que se va en contravía de la Ley 1416 de 2010. Analizados los argumentos expuestos por las partes, considera la Sala que le asiste razón al Juzgado de primera instancia, al tener la connotación jurídica y sustentada de que la empresa EDATEL S.A. E.S.P, debe ser clasificada como una entidad descentralizada, toda vez que analizada la normatividad que regula esta materia, contenida en el artículo 68 de la Ley 489 de 1998, es claro que las sociedades de 12 Consejo de Estado.
Sentencia del 6 de diciembre de 2007. Expediente núm. 2002-00291-01, Consejero Ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno Demandante: EDATEL Radicado: 05001 33 33 027 2013 00654 01 17 economía mixta, son entidades descentralizadas, las cuales están sujetas a control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas.
Ahora, el artículo 14 de la misma normatividad, define que se entiende por empresa de servicios públicos mixta, señalando que es aquella en cuyo capital de la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o estas tienen aportes iguales o superiores al 50%. Conforme a lo anterior, como se puede observar en la escritura pública 867 del 11 de abril de 200813, por medio de la cual se protocoliza la reforma y unificación de los Estatutos Sociales de EDATEL S.A. E.S.P., que en la misma se indica con claridad que las Empresas Departamentales de Antioquia – EDA, es una sociedad por acciones, de la especie anónima, sometida para el régimen jurídico que para las empresas de servicios públicos determina la Ley 142 de 1994.
La cual está constituida por sus accionistas: Departamento de Antioquia, EEPPM, EADE, IDEA, BENEDAN y PROVICA. Lo anterior, también se soporta en el certificado de existencia y representación de la empresa, en donde se señala lo siguiente: “Que LAS EMPRESAS DEPARTAMENTALES DE ANTIOQUIA, establecimiento público descentralizado del orden departamental, por medio de escritura No. 2555, otorgada en la Notaría 8ª de Medellín el 9 de diciembre de 1996, inscrita en esta Cámara de Comercio el 27 de diciembre de 1996, en el libro 9º.
Folio 1604, bajo el No. 11228, se TRANSFORMÓ en una EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS MIXTA, del tipo anónimas.” “MATRIZ EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. Controla a: 220459 04 EDATEL S.A. E.S.P. (…) PRESUPUESTO ARTÍCULO 261-INCISO 1 DEL CÓDIGO DE COMERCIO: EE.PP.M. E.S.P., TIENE EN EL CAPITAL DE LA SOCIEDAD EDATEL S.A. E.S.P., UNA PARTICIPACIÓN ACCIONARIA INDIRECTA DEL 56% A TRAVÉS DE SU FILIAL EMP TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. ACTIVIDAD ORGANIZACIÓN, ADMINISTRACIÓN Y PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES, TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y TODAS LAS ACTIVIDADES COMPLEMENTARIAS, LA OPERACIÓN DE REDES DE TELECOMUNICACIONES, LA INVERSIÓN DE CAPIAL EN OTRAS SOCIEDADES DE TELECOMUNICACIONES, TECNOLOGÍA DE LA INFORMACIÓN Y LA INVERSIÓN DE CAPITAL EN OTRAS 13 Págs. 102 a 001Demanda Demandante: EDATEL Radicado: 05001 33 33 027 2013 00654 01 18 ENTIDADES PRESTADORAS DE SERVICIOS PÚBLICOS.”14 (Subrayas fuera de texto).
Teniendo claro que EDATEL S.A. E.S.P. es una entidad descentralizada, que se transformó en una empresa de servicios públicos mixta, en la que Empresas Públicas de Medellín E.S.P. tiene una participación del 56%, no hay duda, como lo determina su acto de constitución, que le son plenamente aplicables los preceptos consagrados en la Ley 142 de 1994.
Ahora, en lo que respecta a la cuota de fiscalización, como se indicó en la parte normativa de esta providencia, el artículo 2° de la Ley 42 de 199315, norma aplicable para el momento de los hechos, establecía cuales son los sujetos de control fiscal, señalando que las sociedades de economía mixtas se encuentran bajo este control. En este sentido, el Consejo de Estado16 ha indicado que la calidad de sujeto de control fiscal se deriva del manejo de fondos, bienes o recursos públicos que las entidades tengan a su cargo y el pago de la tarifa fiscal corresponde a aquellas entidades y empresas sujetas a la vigilancia y al control fiscal.
Adicionalmente, como se señaló en el marco jurisprudencial, al tratarse de una sociedad de economía mixta, por estar conformada por un patrimonio con aporte oficial, es claro que a la misma se le aplica la vigilancia de la Contraloría respectiva y por ende la obligación de la cuota de auditaje.17 En vista de lo anterior, se concluye que si una entidad es sujeto pasivo del control fiscal, como es en este caso una entidad descentralizada de servicios públicos mixta, también la hace sujeta del pago de la cuota de control fiscal, por lo que le es plenamente aplicable el parágrafo del artículo 11 de la Ley 617 de 2000.
Así las cosas, no es necesario un Acuerdo municipal adicional, como lo afirma la parte demandante, si la participación mayoritaria de EPM es suficiente para entender que EDATEL cumple con las características necesarias, dadas por la Ley, para el pago de esta cuota como empresa mixta descentralizada de carácter municipal. 14 Págs. 135 a 146 001Demanda 15 Artículo derogado por el artículo 166 del Decreto 403 de 2020. 16 Consejo de Estado.
Sentencia del 27 de mayo de 2021. C.P. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá. Radicación número: 05001-23-31-000-2012-00365-01 17 Consejo de Estado. Sentencia del 6 de diciembre de 2007. Expediente núm. 2002-00291-01, Consejero Ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno Demandante: EDATEL Radicado: 05001 33 33 027 2013 00654 01 19 3.2.
Con respecto a la competencia del Consejo Municipal de Política Fiscal “COMFIS”, quien fue la entidad que emitió el acto administrativo demandado contenido en la Resolución No. 953 de 2012, la parte apelante señala que el COMFIS extralimitó sus competencias con los administrativos expedidos, obrando en contravía de la Ley 1416 del 24 de noviembre de 2010.
A lo largo del proceso su argumento está relacionado con que los actos administrativos son ilegales en consideración a que el COMFIS no tenía competencia para decidir qué empresas de servicios públicos mixtas son sujetos pasivos de la contribución, ya que EDATEL E.SP. no se encuentra jurídicamente vinculada al Distrito de Medellín. Frente a lo anterior, tal como se ha venido decidiendo no cabe duda de que EDATEL E.S.P. al ser una empresa de servicios públicos mixta, en la que su mayor accionista es EPM, es sujeta de control; razón por la cual, es sujeto pasivo de la cuota de fiscalización, por lo que no se puede afirmar que se tratan de bienes de particulares.
En este sentido, de conformidad con el artículo 217 del Acuerdo No. 66 de 2017, expedido por el Concejo de Medellín “Por medio del cual se expide la normativa sustantiva aplicable a los tributos vigentes en el municipio de Medellín”, está claro que el Consejo Municipal de Política Fiscal (COMFIS) de Medellín, tiene la competencia jurídica para determinar anualmente la tarifa de la cuota de fiscalización que deben pagar las entidades descentralizadas del orden municipal, calidad que, se reitera, tiene la empresa EPM, quien tiene el 56% de la participación en EDATEL E.S.P., la cual, como se ha venido diciendo está sujetas al control de la Contraloría General de Medellín. Teniendo en cuenta estas disposiciones, no encuentra esta dependencia judicial prosperidad en las peticiones presentadas en el escrito de apelación, por lo que encuentra plenamente legales los actos administrativos demandados, tal como lo indicó el Juzgado de primera instancia.
5. CONDENA EN COSTAS El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” Demandante: EDATEL Radicado: 05001 33 33 027 2013 00654 01 20 Este artículo fue adicionado en un inciso por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, así: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” En consideración de lo anterior, esto es, que se ha presentado una variación frente al criterio objetivo de imposición de costas que regía bajo la redacción original de la Ley 1437 de 2011, concordada con las previsiones del Código General del Proceso, se encuentra que en ese caso no hay lugar a imponer costas procesales, ya que los planteamientos de la demanda y el recurso estuvieron fundados en una comprensión razonable del ordenamiento jurídico por la parte actora; es decir, no se advierte que hayan sido formulados de forma caprichosa y sin fundamento alguno. Por lo expuesto, el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la decisión del 30 de marzo de 2017, proferida por el Juzgado Veintisiete Administrativo de Circuito de Medellín, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas.
SEGUNDO: Sin condena en costas en la instancia.
TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase por Secretaría el expediente al Juzgado de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE18 La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 18 Correos electrónicos: angela.campillo@medellin.gov.co notimedellin.oralidad@medellin.gov.co gpvelasquez@edatel.com.co notificacionesjudiciales@edatel.com.co notificaciones@cgm.gov.co edatel@edatel.com.co Demandante: EDATEL Radicado: 05001 33 33 027 2013 00654 01 21 LOS MAGISTRADOS, ÁLVARO CRUZ RIAÑO JAIVER CARMARGO ARTEAGA VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBÓN CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.