REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Sentencia PROCESO No. 76147-33-33-003-2021-00312-01 DEMANDANTE: ELVIRA PATRICIA BULLA MENDEZ phvasquezabg@hotmail.com DEMANDADO: MUNICIPIO DE BOLIVAR- VALLE juridico@bolivar-valle.gov.co; njudiciales@valledelcauca.gov.co MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Magistrado Ponente: JHON ERICK CHAVES BRAVO Santiago de Cali (V.), treinta (30) de abril de dos mil veinticuatro (2024) Se decide mediante la presente sentencia, el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada en contra de la sentencia No. 175 del 1° de agosto de 2023 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cartago- Valle, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES LA DEMANDA La señora Elvira Patricia Bulla Méndez instauró demanda en contra del Municipio de Bolívar- Valle, solicitando la nulidad del oficio del 4 de enero de 2018, por medio del cual se negó la existencia de una relación laboral entre el 31 de mayo de 2012 y el 31 de diciembre de 2014. Consecuentemente, solicitó se condene al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, aportes al Sistema de Seguridad Social en salud, pensiones y riesgos profesionales, salarios dejados de percibir del 1° de enero al 4 de febrero de 2013 y el mes de octubre de 2014, sanción moratoria, indemnización por despido injusto, y la indexación de cada uno de los valores.
Como hechos señaló que laboró desde el 31 de mayo de 2012 al 31 de diciembre de 2014 en el Municipio de Bolívar, Valle del Cauca, mediante contratos de prestación de servicios de forma continua e ininterrumpida, realizando labores de aseo en las instalaciones de la Alcaldía, recibiendo órdenes del entonces Secretario de Servicios Administrativos, de la Tesorera y la Alcaldesa Municipal, en turnos de lunes a viernes de 3:00 am a 5:00 am y regresaba a las 6:15 am hasta las 6 pm; y de 7:30 am a 11:30 am y regresaba a la 1:30 pm gasta las 6:00 pm, sin pago de prestaciones sociales, ni horas extras etc.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA MUNICIPIO DE BOLIVAR- VALLE1 Indicó que no existió contrato de trabajo con la demandante sino diferentes contratos u órdenes de prestación de servicios de manera discontinua desde mayo de 2012 hasta diciembre de 2014, lo que no generó relación laboral, de conformidad el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
En el caso están ausentes los elementos de subordinación y el pago de salario. No se impuso el cumplimiento de horarios o jornadas en los términos de una relación laboral, ni se impartieron órdenes derivadas de poder de mando o sujeción propias del ámbito de una relación laboral. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA2 El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cartago- Valle profirió sentencia mediante la cual resolvió acceder a las pretensiones de la demanda, declarando que existió un vínculo laboral entre el Municipio de Bolívar, Valle del Cauca y la señora Elvira Patricia Bulla Méndez, por el periodo comprendido entre el 31 de mayo de 2012 y el 31 de diciembre de 2014, consecuentemente ordenó el pago del equivalente a sus prestaciones sociales, y las diferencias entre los aportes realizados por la demandante como contratista y los que debieron efectuarse en calidad de empleador, tras considerar que se encuentran configurados los elementos de una relación laboral, del análisis de las pruebas testimoniales y documentales aportadas.
RECURSO DE APELACIÓN3 El municipio de Bolívar- Valle apeló, reiterando que no existió relación laboral alguna entre las partes, pues solo se trató de diferentes contratos u órdenes de prestación de servicios que existieron de manera discontinua desde mayo de 2012 y hasta diciembre de 2014, que en dicho periodo no se impuso el cumplimiento de horarios o jornadas en los términos de una relación laboral subordinada, no se impartieron órdenes derivadas de poder de mando o sujeción dentro del ámbito de la subordinación, pues solo se asignó un supervisor para cada contrato, quien velaba por el cumplimiento del mismo, no obstante la contratista desarrollaba las actividades de manera independiente.
ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA Las partes y el ministerio público guardaron silencio, según constancia secretarial visible en el índice 00011 de samai. CONSIDERACIONES 1 Ver archivo 4 carpeta de “CONTESTACIONES” del expediente digital de primera instancia. 2 Ver archivo 3 carpeta de “PROVIDENCIAS” del expediente digital de primera instancia. 3 Ver archivo 5 carpeta de “MEMORIALES” del expediente digital de primera instancia. PROBLEMA JURÍDICO.
Se determinará si en el presente asunto entre la señora Elvira Patricia Bulla Méndez y el Municipio de Bolívar- Valle, se configuró la existencia de un contrato realidad, de ser afirmativo, si tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos reclamados. TESIS DE LA SALA La Sala modificará la decisión de primera instancia, pues si bien se encuentran acreditados los requisitos para declarar la existencia de una verdadera relación laboral entre las partes, no obstante, el juez no advirtió que operó el fenómeno jurídico de la prescripción respecto de la pretensión de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales.
No obstante, ello no afecta la pretensión de aportes pensionales. Para resolver el anterior planteamiento, se desarrollan los siguientes aspectos: MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL QUE DA ORIGEN AL CONTRATO REALIDAD Contrato de Prestación de servicios El contrato de prestación de servicios se encuentra regulado en la Ley 80 de 1993, en su artículo 32, establece lo siguiente: “ARTÍCULO
32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 3o.
Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” Se entiende entonces por contrato de prestación de servicios, el que celebran las entidades estatales para el desarrollo de actividades de administración o funcionamiento, los cuales sólo pueden celebrarse con personas naturales, siempre y cuando esas actividades no puedan realizarse con personal de planta, o requieran de conocimientos especializados.
Así mismo, la norma fue clara en establecer que dichos contratos no generan relación laboral ni prestaciones sociales, debiéndose celebrar sólo por el término estrictamente indispensable. Por lo tanto y dadas las características propias de la normativa citada con anterioridad, es claro que en el concepto del contrato de prestación de servicios se pone de presente dos (02) condiciones para su celebración, como lo es el hecho que la actividad a contratar no pueda realizarse con personal de planta, o que se requiera para su prestación de conocimientos especializados.
En cuanto a la primera condición, es preciso señalar que cuando la norma se refiere a que las funciones no puedan realizarse con el personal de planta, significa que se debe tratar de funciones que no estén asignadas a ese personal o excepcionales, pues únicamente cuando se trata de insuficiencia de personal, existe la obligación administrativa de ampliar las plantas de personal o establecer cargos temporales, tal y como lo ha establecido la Ley 909 de 2004.
Ahora bien, en lo que se refiere a la segunda condición, esto es, que para la prestación debida del servicio se requiera de conocimientos especializados, es claro que dicha condición se deriva de la primera, ya que la necesidad se presenta en aquellos casos en los que la planta de personal no se cuente con una persona que ostente los conocimientos especializados para la prestación del servicio específico, y que por tanto se hace evidente la necesidad de contratar con una persona con las calidades requeridas para tal fin, en la modalidad de contrato de prestación de servicios. Principio de primacía de la realidad sobre las formalidades legales del artículo 53 constitucional El contrato de trabajo y el contrato de prestación de servicios tienen características distintas, y éste último puede ser desvirtuado si se configuran los tres elementos de la relación laboral, caso en el cual se debe aplicar el principio de la prevalencia de la realidad sobre las formas, lo que genera el derecho al pago de prestaciones sociales, sin que esto signifique que la persona que se encuentre en estas circunstancias fácticas, adquiera por ello la calidad de empleado público.
Este principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, ha sido desarrollado en innumerable jurisprudencia de las Altas Cortes, es así como han establecido que el contrato de prestación de servicios no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales, y conforme a ello, su finalidad es la de hacer primar la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, de tal suerte que resulta factible acudir a ese principio constitucional.
En tal sentido, la Corte Constitucional en la Sentencia C-154 de 1997, al estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra varios apartes del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, determinó, entre otras, las características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo, tras lo cual concluyó: “…Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente ” Por su parte, el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo1, en reciente pronunciamiento reiteró su posición frente al tema del principio de la realidad sobre las formalidades en el ámbito laboral, así: “…La realidad sobre las formalidades evidenciadas en las relaciones de trabajo, hace referencia a un principio constitucional imperante en materia laboral y expresamente reconocido por el artículo 53 de la Carta Política, entendido de la siguiente forma: no importa la denominación que se le dé a la relación laboral, pues, siempre que se evidencien los elementos integrantes de la misma, ella dará lugar a que se configure un verdadero contrato realidad.
Es preciso destacar que se ha denominado contrato realidad aquél que teniendo apariencia distinta, encierra por sus contenidos materiales una verdadera relación laboral en donde se establece el primado de la sustancia sobre la forma. Ahora bien, para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que el actor pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es: i. Que su actividad en la entidad haya sido personal; ii.
Que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, iii. además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral…” (Resalta la Sala). De conformidad con el anterior criterio, para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere probar los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago, y además debe probarse que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
De estos tres elementos, el de subordinación resulta ser el de mayor relevancia, toda vez que marca la diferencia entre el contrato de prestación de servicios y una relación laboral. Al respecto, el Consejo de Estado ha insistido en la importancia de la subordinación, es así como en Sentencia del 07 de febrero de 20132, reiteró que si bien es cierto que cuando una persona vinculada bajo la forma de contrato de prestación de servicios, logra demostrar la presencia de la subordinación o dependencia respecto del empleador, prestación personal del servicio y remuneración, tiene derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de prevalencia de la realidad, también lo es que no se le puede conferir la condición de empleado público, veamos: “…la relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista, implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, sin que signifique necesariamente la configuración de un elemento de subordinación ” Por otra parte, es de anotar que además de los tres elementos de la relación laboral, también es necesario demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que constituye el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia3 para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
El Consejo de Estado, ha indicado que resulta viable la suscripción es órdenes de servicios, sólo en dos eventos: i) Cuando la actividad a contratar no puede ser realizada por el personal de planta; ii) cuando se requiera de conocimientos especializados. “…Por otra parte, se ha afirmado jurisprudencialmente que en el caso de quienes prestan servicios de salud, es válida la suscripción de órdenes de prestación de servicios, en tanto sus servicios se ajustan al contenido del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en donde se prescribe la posibilidad de celebrar estos contratos con personas naturales, cuando la actividad a contratar no puede ser realizada por el personal de planta de la Entidad respectiva o cuando para tal efecto, se requiere de conocimientos especializados.
Así las cosas, debe revisarse en cada caso las condiciones bajo las cuales fueron prestados los servicios en aras de esclarecer bajo el análisis probatorio pertinente, la verdadera naturaleza de la relación existente entre las partes, para no adoptar conceptos que de manera formal y restrictiva, homogenicen las causas propuestas ante esta jurisdicción, en detrimento del análisis sustancial particular que amerita cada caso…”4 En conclusión, la prosperidad de las pretensiones relacionadas con la configuración de una verdadera relación legal y reglamentaria (contrato realidad), se determinará conforme al análisis y valoración de las pruebas aportadas, de las cuales se establecerá si realmente existió o no la prestación personal del servicio (entendida como el ejercicio de funciones permanentes o propias de la entidad), la remuneración como contraprestación del servicio, y especialmente, que la persona hubiere estado sometida a la continua subordinación y dependencia de la administración con carácter de permanencia. LIMITACIONES LEGALES A LA UTILIZACIÓN DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS.
Si bien la legislación colombiana ha previsto la posibilidad de acudir a la contratación de prestación de servicios en los casos y para los fines previstos en el artículo 3º de la Ley 80 de 1993, de igual forma se han establecido limitantes para evitar el abuso de esta figura jurídica, como a continuación se expone: El artículo 7º del Decreto 1950 de 1973 prevé que: “(…) en ningún caso podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones públicas de carácter permanente, en cuyo caso se crearán los empleos correspondientes mediante el procedimiento que se señala en el presente Decreto.
La función pública que implique el ejercicio de la autoridad administrativa no podrá ser objeto de contrato ni delegarse en el personal vinculado mediante esta modalidad (…)” En este sentido, el Decreto 2503 de 19985 define el empleo de la siguiente manera: “ARTICULO 2o. DE LA NOCIÓN DE EMPLEO. Se entiende por empleo el conjunto de funciones que una persona natural debe desarrollar y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado.
Las funciones y los requisitos específicos para su ejercicio serán fijados por las respectivas entidades, con sujeción a los generales que establezca el Gobierno Nacional de acuerdo con los parámetros señalados en el artículo 5º de este decreto, salvo para aquellos empleos cuyas funciones y requisitos estén señalados en la Constitución Política o en leyes especiales”.
Así mismo, la Ley 909 del 23 septiembre de 2004, por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones, en materia de empleo público dispuso: “Art. 19. El Empleo Público. 1. El empleo público es el núcleo básico de la estructura de la función pública objeto de esta ley.
Por empleo se entiende el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado. 2. El diseño de cada empleo debe contener: a) La descripción del contenido funcional del empleo, de tal manera que permita identificar con claridad las responsabilidades exigibles a quien sea su titular; b) El perfil de competencias que se requieren para ocupar el empleo, incluyendo los requisitos de estudio y experiencia, así como también las demás condiciones para el acceso al servicio.
En todo caso, los elementos del perfil han de ser coherentes con las exigencias funcionales del contenido del empleo; c) La duración del empleo siempre que se trate de empleos temporales (…)” Además, para que una persona natural desempeñe un empleo en calidad de empleado público (relación legal y reglamentaria), es preciso que se realice su ingreso al servicio público en la forma establecida en la Ley, vale decir, se requiere de la designación válida (nombramiento o elección, según el caso) seguida de la posesión, para poder entrar a ejercer las funciones propias de dicho empleo.
Otra limitación fijada en la Ley para evitar el uso indebido del contrato de prestación de servicios se encuentra prevista en la Ley 790 de 2002, por medio de la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República, la cual consagra en su capítulo de disposiciones finales lo siguiente: “ARTÍCULO
17. PLANTAS DE PERSONAL. La estructura de planta de los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas del orden nacional tendrán los cargos necesarios para su funcionamiento. En ningún caso los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes de conformidad con los decretos de planta respectivos.
En el evento en que sea necesario celebrar contratos de prestación de servicios personales, el Ministro o el Director del Departamento Administrativo cabeza del sector respectivo, semestralmente presentará un informe al Congreso sobre el particular.
PARÁGRAFO. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las entidades no podrán celebrar contratos de prestación de servicios con personas naturales, con la finalidad de reemplazar cargos que se supriman dentro del programa de renovación de la administración pública” Por su parte, la Ley 734 de 2002 por la cual se expide el Código Único Disciplinario, establece en el artículo 48 como falta gravísima: “29.
Celebrar contrato de prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones legales”. Como puede observarse, el ordenamiento jurídico ha previsto no sólo la prohibición de celebrar contratos de prestación de servicios para llevar a cabo funciones propias previstas en la Ley o en los reglamentos para un empleo público, sino que también sanciona al servidor que realice dicha contratación por fuera de los fines contemplados en el estatuto de contratación estatal.
Recientemente el Consejo de Estado en sentencia del 4 de octubre de 20184 estableció que cuando la entidad pública contrata a un tercero para ejercer las funciones permanentes de la entidad y para lo cual bajo subordinación y una remuneración, utiliza los medios administrativos y logístico de la entidad nos encontramos ante una relación de naturaleza laboral, desvirtuando el contrato de prestación de servicios.
La Corte Constitucional en la sentencia SU 040 de 2018 estableció con ratio decidendi que en estos casos, en los cuales se ejerce una actividad que no es independiente, además tiene relación con las funciones de la entidad, en los cuales se pacta una remuneración así sea a título de honorarios, y con el uso de medios administrativos de la entidad, efectivamente se configura una verdadera relación laboral. 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de octubre de 2018, radicado 2013-247, MP Dr. William Hernández Gómez.
Ahora bien, ante las opuestas posiciones asumidas por el Consejo de Estado en torno a los criterios sobre la aplicación de la prescripción en torno al contrato realidad, la Corporación se vio en la necesidad de unificar y por ende en tal sentido emitió la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 con ponencia del Consejero Dr. Carmelo Perdomo Cuéter al interior del proceso con Radicación No. 23001-23-33-000- 2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, de la cual se extractan los siguientes aspectos más relevantes: “En lo concerniente al término prescriptivo, advierte la Sala que no cabe duda acerca de su fundamento normativo, es decir, los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, que regulan el régimen prestacional de los empleados públicos, según los cuales aquel lapso es de tres (3) años, que se interrumpe por una sola vez con el reclamo escrito del trabajador, en razón a que lo que se reclama en este tipo de asuntos (contrato realidad) es el reconocimiento de las prestaciones a que se tendría derecho si la Administración no hubiese utilizado la figura del contrato de prestación de servicios para esconder en la práctica una verdadera relación laboral.
Respecto de la oportunidad a partir de la cual debe contabilizarse el aludido interregno, es del caso interpretar los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, en armonía con el mandato contenido en el artículo 12 (numeral 2) del convenio 95 de la OIT, de acuerdo con el cual los ajustes finales de los salarios debidos tienen lugar desde la terminación del nexo contractual con el empleador, por cuanto es desde ese momento en que se podrá demostrar que durante la ejecución del contrato de prestación de servicios se dieron los elementos constitutivos de una relación laboral con el Estado (prestación personal del servicio, remuneración y subordinación) y, en consecuencia, reclamar el pago de las prestaciones a las que tendría derecho de comprobarse ese vínculo, todo lo anterior en virtud de los principios de favorabilidad, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales y progresividad y prohibición de regresividad en materia de derechos sociales, así como los derechos constitucionales al trabajo en condiciones dignas e irrenunciabilidad a la seguridad social.
(…) Por lo tanto, si quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado, se excede de los tres años, contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, para reclamar los derechos en aplicación del principio de la ‘…primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales’ (artículo 53 constitucional), se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella, pues dicha situación se traduciría en su desinterés, que no puede soportar el Estado, en su condición de empleador.
Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.” (Negrillas y subrayas de la Sala).
Recientemente, el Consejo de Estado ha unificado su jurisprudencia en torno al tema del contrato realidad, como lo hizo la Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Segunda, expediente 1317-2016, en providencia del 9 de septiembre de 2021, en donde analizó tres temas específicos, como son la temporalidad, la solución de continuidad y la devolución de los aportes a la seguridad social, decidiendo lo siguiente: “3.4.
Síntesis de las reglas objeto de unificación 167. La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 168.
La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario. 169.
La tercera regla determina que frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal.” Así las cosas y habiéndose establecido las diferencias entre los contratos de prestación de servicios y el contrato de carácter laboral, y los requisitos necesarios para desvirtuar la existencia de un contrato de prestación de servicios, y en su lugar la presencia de una relación laboral que da lugar al reconocimiento y pago de unas prestaciones sociales en igualdad de condiciones de los empleados de la entidad, se verificará en el caso concreto si entre la señora Elvira Patricia Bulla Méndez y el Municipio de Bolívar- Valle, se configuró la existencia de un contrato realidad, de ser afirmativo, sí tiene derecho al reconocimiento y pago de prestaciones sociales en igualdad de condiciones a los empleados de planta.
CASO CONCRETO La parte demandante pretende el reconocimiento de una relación laboral con el Municipio de Bolívar- Valle y el pago de las acreencias laborales. El juez encontró acreditados los elementos que configuran una relación laboral y por ende accedió a las pretensiones de la demanda. El Municipio de Bolívar- Valle insiste en su recurso de apelación, en que no existió relación laboral alguna entre las partes.
De las pruebas arrimadas al plenario, se constata que la demandante prestó sus servicios para el Municipio de Bolívar- Valle, mediante la suscripción de diferentes contratos de prestación de servicios, discriminados de la siguiente manera: CONTRATO No. FECHA DE INICIO FECHA TERMINACIÓN PLAZO FOLIOS5 101-2012 31 de mayo de 2012 22 de junio de 2012 23 días 32-33 140-2012 25 de junio de 2012 31 de julio de 2012 36 días 34-35 215-2012 1° de agosto de 2012 31 de agosto de 2012 1 mes 36-37 251-2012 1° de septiembre de 2012 30 de septiembre de 2012 1 mes 38-39 264-2012 1° de octubre de 2012 31 de diciembre de 2012 3 meses 40-41 032-2013 4 de febrero de 2013 31 de marzo de 2013 55 días 42-43 5 Las copias de los contratos de prestación de servicios se encuentran en el archivo No. 3 de la carpeta de “DEMANDA Y ANEXOS” de la demanda, visible en el expediente digital de primera instancia. 062-2013 1° de abril de 2013 30 de junio de 2013 3 meses 44-45 111-2013 1° de julio de 2013 30 de septiembre de 2013 3 meses 46-47 166-2013 1° de octubre de 2013 31 de diciembre de 2013 3 meses 48 022-2014 17 de enero de 20146 17 de junio de 2014 5 meses 49 055-2014 1° de julio de 20147 31 de julio de 2014 1 mes 50 096-2014 1° de agosto de 2014 31 de agosto de 2014 1 mes 51 104-2014 1° de septiembre de 2014 1° de octubre de 2014 1 mes 52 158-2014 5 de noviembre de 2014 5 de enero de 20158 2 meses 53 El primer elemento relativo a la prestación personal del servicio, se encuentra que de la lectura de los contratos de prestación de servicios, la señora Elvira Patricia Bulla Méndez, prestaba sus servicios directamente a la alcaldía del municipio de Bolívar- Valle, cuyo objeto era: “APOYO A LA GESTION EN LA PRESTACION DE SERVICIOS GENERALES, EN EL EDIFICIO DE LA ALCALDIA DEL MUNICIPIO DE BOLIVAR VALLE ACTIVIDADES A REALIZAR 1) MANTENER LIMPIO Y BUEN ESTADO LAS INSTALACIONES DE LA ALCALDIA MUNICIPAL, ETC.”.
El elemento de la remuneración, en cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos con el ente territorial, se dejaron pactados los respectivos honorarios a cancelar a la demandante, por lo que también se encuentra superado este requisito. Finalmente, en cuanto al elemento de la subordinación, de la declaración rendida en audiencia de pruebas del 22 de marzo de 2023, por la señora María Alejandra Giraldo Messa9, da cuenta que la mismo laboró en la Alcaldía del municipio de Bolívar- Valle con la demandante, aunque en diferentes dependencias, que le consta que debía cumplir un horario de oficina, que era entre las 7:30 a.m y las 12:30 y de 2:00 p.m a 6:00 p.m, y que los lunes trabajaban jornada continua, con una sola hora de almuerzo, pues este horario lo cumplían todos los empleados.
Indicó que la demandante tenía un jefe inmediato, que era el secretario de servicios administrativos, señor Jorge Iván Miranda, quien era el que le daba las órdenes de mantener limpio, a la vez que la ponía a hacer labores de mensajería en coordinación con los secretarios de otras dependencias, pues en las tardes la mandaban a repartir las citaciones de inspección de policía, a su vez, era a quien debía pedir los insumos para la realización de las labores de aseo.
A su vez, el testimonio del señor Guiovanny Méndez Zapata, quien se desempeñó en ese tiempo como mensajero entre el Hospital de Santa Ana de dicho municipio y la alcaldía municipal, indicó que la demandante recibía órdenes del secretario de gobierno, señor Jorge Iván Miranda, y de la alcaldesa de turno. 6 En el contrato se pactó su inicio, desde la firma del acta de inicio, no obstante como no se aportó, se tendrá en cuenta la fecha de suscripción del contrato. 7En el contrato se pactó su inicio, desde la firma del acta de inicio, no obstante como no se aportó, se tendrá en cuenta la fecha de suscripción del contrato. 8 En esta fecha se aclara que si bien el juzgado la tomó hasta el 31 de diciembre de 2014, lo cierto es que el contrato indicó que el plazo del contrato era de 2 meses, que contados a partir de la suscripción- 5 de noviembre de 2014-, fenecía el 5 de enero de 2015 y no como contabilizó el juez. 9 Folio 131 del cuaderno No. 1 expediente físico digitalizado.
Siendo ello así, y en aplicación de los precedentes jurisprudenciales aplicables, para la Sala entre la señora Elvira Patricia Bulla Méndez y el Municipio de Bolívar- Valle, existió una relación laboral, toda vez que la actora presto un servicio personal, se encontraba subordinada a las órdenes e instrucciones impartidas por dicha entidad para el cumplimiento del objeto pactado en los contratos y recibió un salario en la modalidad de honorarios.
Ahora bien, teniendo en cuenta el precedente jurisprudencial en cita, se tiene que no habiendo transcurrido más de 30 días hábiles entre la terminación y ejecución de uno y otro de los contratos celebrados por la demandante, no se configuró la solución de continuidad, creándose una sola relación laboral, de la siguiente manera: 31 de mayo de 2012 - 5 de enero de 2015 No obstante, y siendo el municipio de Bolívar- Valle, apelante único, no podrá agravarse su situación, por ende, se tendrá como fecha del extremo final, el 31 de diciembre de 2014- como lo dijo el juzgado- y no el 5 de enero de 2015, habiéndose configurado una relación laboral entre el 31 de mayo de 2012 y el 31 de diciembre de 2014.
Ahora bien, si bien no fue objeto de apelación pero de obligatoria y oficiosa revisión por el tribunal, en cuanto a la aplicación del término prescriptivo de 3 años, se encuentra que la decisión del juez fue inadecuada, por cuanto la petición fue radicada ante la entidad el día 13 de diciembre de 201710, dentro del término desde la fecha de finalización de la relación laboral, sin embargo, el juez no tuvo en cuenta que la demanda fue radicada ante esta jurisdicción el día 16 de diciembre de 2021, por fuera del término, el cual vencía el 14 de diciembre de 2020, sin que el tiempo de suspensión por la pandemia afecte el mismo (16 de marzo al 30 de junio de 2020) y sin que obre prueba de algún factor que hubiere incidido en la suspensión de la misma.
La Sala no comparte el argumento del juzgado, al considerar suspendido el tiempo que duró el trámite ante la jurisdicción ordinaria, para encontrar que no operó el fenómeno prescriptivo, pues independientemente de ello, la demanda interpuesta ante esta jurisdicción fue negada, por ello, debe tenerse como una demanda nueva e independiente la presente, caso contrario hubiera sido, que la misma habiendo sido interpuesta ante la ordinaria, se hubiere remitido a nuestra jurisdicción. En virtud de lo anterior, se tendrá en cuenta la fecha de radicación de la demanda ante esta jurisdicción-16 de diciembre de 2021- para determinar la prescripción, toda vez que, entre la petición y la presentación de la demanda, pasaron más de 3 años.
En virtud de ello, encuentra la Sala que se encuentran prescritos los derechos causados con anterioridad al 16 de diciembre de 2018, encontrándose prescrita toda la relación laboral anteriormente descrita con relación al pago de prestaciones. 10 Ver a folios 21 a 24 de la carpeta No. 3 de “DEMANDA Y ANEXOS” del expediente digital de primera instancia. No obstante, no sucede lo mismo frente a la pretensión del pago de los aportes en pensión, en el porcentaje que le corresponda al municipio como empleador ya que, sobre este aspecto, no recae la prescripción como lo ha sostenido la jurisprudencia,11para lo cual se debe tener como remuneración la pagado a titulo de honorarios, los mismos con destino al fondo pensional correspondiente.
Por lo anterior, se modificará el numeral 1 y 4 de la sentencia. CONDENA EN COSTAS La Sala acogerá la interpretación sobre costas acogida por el Consejo de Estado12, aclarando que venía aplicando el criterio objetivo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe; no obstante, dicho criterio debe ser variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Sala con fundamento en el pronunciamiento acogido por la Subsección A en la providencia señalada adopta la nueva postura, en la que en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ellas, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2°, del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, se observa que en los fundamentos de la demanda no se presenta una carencia de fundamentación que dé lugar a la condena en costas, ya que en el presente caso las partes presentaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y, en consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de decisión, Administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 11 CONSEJO DE ESTADO- SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A. CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ.
Bogotá D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil dieciocho (2018). Radicación 76001233300020130009901 (0402- 2016). Demandante: Julián Andrés Rentería González. Demandado: Nación, Departamento Administrativo de Seguridad - DAS hoy Unidad Nacional de Protección. 12 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., sentencia del ocho (08) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 52001233300020180046100 (4256-2021).
F A L L A PRIMERO. – MODIFICAR el numeral 1 de la sentencia No. 175 del 1° de agosto de 2023 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cartago- Valle, y en su lugar: “1. DECLARAR que operó el fenómeno de la prescripción de la relación laboral surgida entre las partes, los derechos causados con anterioridad al 16 de diciembre de 2018, salvo la reclamación por aportes a pensión, por las razones expuestas.”
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral 4 de la sentencia No. 175 del 1° de agosto de 2023 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cartago- Valle, y en su lugar: “4. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al Municipio de Bolívar, Valle del Cauca, a pagar a favor de la señora Elvira Patricia Bulla Méndez los aportes a pensión, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva”.
TERCERO. - CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada. CUARTO- SIN CONDENA en costas de esta instancia. QUINTO.-
NOTIFIQUESE a las partes a los siguientes correos electrónicos: phvasquezabg@hotmail.com; juridico@bolivar-valle.gov.co; njudiciales@valledelcauca.gov.co j03admcartago@cendoj.ramajudicial.gov.co QUINTO: Una vez ejecutoriada la presente providencia, devuélvase al juzgado de origen, previa anotación en el sistema informático “samai”.
Providencia discutida y aprobada en sala segunda de Decisión, según consta en Acta de la fecha. Notifíquese y Cúmplase, Los magistrados, (Firmada electrónicamente) JHON ERICK CHAVES BRAVO FERNANDO AUGUSTO GARCÍA MUÑOZ RONALD OTTO CEDEÑO BLUME