TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Referencia: Sentencia Segunda instancia Radicado: 63001-3333-002-2021-00066-01 Acción: Reparación Directa Accionante: ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Accionada: NACIÓN-MIN. EDUCACION-FOMAG y otros Temas: Caducidad del medio de control de reparación directa - Responsabilidad del Estado por patología laboral de docente Armenia, veinticuatro (24) de abril de dos mil veinticinco (2025) Sentencia 93 - 2025 Cumplidas todas las etapas previstas en el proceso, sin que se observen causales de nulidad, procede esta Corporación resolver en segunda instancia el recurso apelación presentado por la parte accionante, en contra de la Sentencia del 29 de febrero de 2024 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia, mediante la cual se declaró la caducidad del medio de control.
Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG y otros 1.
ANTECEDENTES ANGELA MARIA VALENCIA (Víctima directa), MARTHA LUCIA VALENCIA CARVAJAL (Madre), RAUL ANDRES VALENCIA (Hermano), OFELIA VALENCIA CARVAJAL (Tía), JORGE IVAN VALENCIA CARVAJAL (Tío), MYRIAM VALENCIA CARVAJAL (Tía), SARA MARÍA VALENCIA CARVAJAL (Prima), y CARLOS AUGUSTO BARRERA HINCAPIE (Compañero permanente), en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentaron demanda en contra de NACION – MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL, FIDUPREVISORA S.A - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO FOMAG, COSMITET LTDA, MUNICIPIO DE ARMENIA QUINDÍO a efectos de que se resuelvan las siguientes pretensiones: i) Se declare administrativa y patrimonialmente responsable a los demandados por las omisiones e irregularidades en la vigilancia, supervisión, aplicación y ejecución de los diferentes programas y subprogramas que componen el Sistema de promoción y prevención de salud ocupacional, bajo cuya falla se produjo quebrantamiento del estado de salud de la accionante; ii) Se condene por perjuicios materiales: lucro cesante consolidado y futuro para la víctima; daños inmateriales: por daño a la salud 58,90 smlmv a la víctima; por daño moral 58,90 smlmv a la víctima, la madre y compañero permanente; 29,45 smlmv para el hermano; 20,61 smlmv para el tío, tías y primo. iii) Se condene a la indexación, intereses moratorios y costas.
Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG y otros De manera subsidiaria, solicitó se reconozca responsables por el daño a la pérdida de oportunidad de recuperación y/o evitación del agravamiento del daño sufrido, solicitando el 70% de las sumas pretendidas anteriormente.
Una vez impartido el trámite procesal respectivo, el Juzgado de conocimiento, mediante la sentencia indicada resolvió declarar la caducidad del medio de control incoado.1 Inconforme con la decisión la parte accionante2 interpuso y sustento el recurso de apelación que es materia de análisis por parte de la Sala.
2. LA SENTENCIA APELADA El juzgado de instancia realizó un análisis detenido de los elementos de convicción recaudados anunciando: si bien en el caso particular el problema de disfonía presentado por la docente fue de vieja data, se establece en el resumen de calificación por la Junta de Calificación Regional de Invalidez que presentó problemas de disfonía progresiva desde el 2013, su actividad como docente en propiedad se presenta desde el año 2012, no obstante de sus certificados se desprende vinculación en provisionalidad desde el 2003, además registra la Junta que tuvo modificación en el puesto de trabajo después de recibir rehabilitación integral y fue tratado en forma periódica según se 1 038SentenciaPrimeraInstancia(.pdf) NroActua 53 2 40_MemorialWeb_Recurso(.pdf) NroActua 56 Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN.
EDUCACIÓN – FOMAG y otros desprende de su historia clínica y fue inclusive intervenida quirúrgicamente, su identificación y relación de origen laboral ocurrió en la valoración por medicina laboral realizada el 27 de enero del 2017, desde este momento se conoció entonces por la demandante la existencia de forma certera y concreta que con el discurrir del tiempo y con posterioridad al hecho generador el origen laboral en parte de su dolencia relacionada con la disfonía, cuya fecha de estructuración fue determinada desde el 16 de diciembre del 2016.
La disfonía que presentó la educadora en parte fue por el esfuerzo en la voz por el desarrollo de su actividad laboral y dada su condición fue sujeto de aplicación de los programas de salud ocupacional. Esta fecha es determinante para establecer la oportunidad de reclamación por el medio de control de reparación directa, dado que el conteo se inicia un día después esto es el 28 de enero del 2017, contaba hasta el 28 de enero del 2019 para interponer la demanda.
La solicitud de conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad ocurrió el 24 de octubre del 2019 (fecha en la cual ya había caducado la acción). La demanda se presentó el 17 de febrero del 2021, así que se superó la posibilidad de acudir a la jurisdicción, la acción está caducada y no hay lugar a resolver el fondo del asunto.
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3. LA APELACIÓN La parte accionante indicó que la disfonía propiamente dicha no puede concebirse como una patología de carácter definitivo sino como un síntoma, hasta el punto que la doctrina médica la denomina “disfonía funcional o disfuncional”3 por cuanto si bien hay una alteración en la función de la voz, no se ha determinado la causa clínica de la misma, ni ha trascendido a una lesión definitiva.
Su exteriorización no puede interpretarse como un hecho objetivo a partir del cual, siendo perceptible por los sentidos, se predique per se una lesión concreta en la integridad psicofísica de la persona. Solo cuando ocurre una lesión orgánica, para el caso concreto, la aparición de un pólipo en las cuerdas vocales de la docente, es que trasciende a una disfonía orgánica, y es allí donde puede determinarse la causa clínica de la disfonía. El mal uso o abuso de la voz puede provenir del desempeño de actividades diarias o comunes de la vida privada de la persona, caso en el cual será una patología de origen común, o subyace del ejercicio de actividades inherentes al rol ocupacional de la persona, hipótesis bajo la cual la patología se estructura como de origen laboral o profesional. 3 Archivo digital 85 Acta audiencia de pruebas -primer link audiencia de pruebas del 26 de septiembresustentación del dictamen pericial GLORIA STELLA MEJÍA Min 00:26:49 Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN.
EDUCACIÓN – FOMAG y otros Teniendo en cuenta el objeto del litigio, y lo expuesto por la perito en relación a la naturaleza y características de la patología que padece la demandante es importante poner en discusión las siguientes situaciones: a) El daño que padece la docente ANGELA MARÍA VALENCIA en su función fonatoria, no deriva de un evento en concreto a partir del cual pueda predicarse de manera objetiva una fecha cierta para efectos del cómputo de la caducidad; por el contrario, obedece a una patología que según reglas de la experiencia clínica degenera con el paso del tiempo y con un diagnóstico tardío. b) Determinada la causa clínica de la patología, es decir, la lesión del órgano -disfonía orgánica- esta puede provenir de una causa común, una causa laboral, o puede ser pluricausal. c) Sólo en el momento en que la docente observa que su patología, ya con un carácter definitivo desde la perspectiva clínica, corresponde a un origen laboral o profesional, es que entiende su derecho de acción frente a quien fuera o es su empleador, en este caso el Estado.
Es tal la dificultad para determinar el carácter definitivo de la lesión que actualmente padece la demandante, que en declaración rendida por el médico laboral de la demandada COSMITET LTDA, JHON BYRON, se reprochó las calificaciones de pérdida de capacidad elaboradas por la misma entidad COSMITET LTDA y posteriormente en sede de segunda Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN.
EDUCACIÓN – FOMAG y otros instancia por la Junta Regional de Calificación de Invalidez -JRCI del Quindío. d) Tanto los dictámenes periciales de COSMITET LTDA y el de la JRIV se adelantaron bajo el procedimiento A, siendo el indicado el procedimiento B, conforme lo indica el Decreto 1655 de 2015. En relación a determinar el origen, magnitud y fecha de estructuración de la patología de la docente se evidencian serias inconsistencias entre el mismo personal profesional de medicina laboral de la entidad COSMITET LTDA, y entre esta y la junta regional, al punto de que no calificaron correctamente la patología de la docente. e) La única manera de carácter objetivo para determinar la fecha a partir de la cual la docente contaba con una patología cuyas secuelas se prolongaron en el tiempo, es el dictamen pericial de pérdida de capacidad laboral, el cual en virtud de lo reglado en el Decreto citado tiene un procedimiento administrativo que comprende una primera instancia ante la entidad demandada COSMITET LTDA, y una segunda instancia de apelación ante la JRCI. f) No es posible afirmar que la docente conoció de su patología de origen laboral con el dictamen de fecha del 27 de enero del 2017, como lo afirmó el a quo, porque: i) El supuesto dictamen aparece apenas enunciado en la historia clínica o antecedentes clínicos de otro dictamen pericial practicado en el año 2018 a la docente. ii) No se tiene certeza de la existencia de dicho dictamen, era entonces carga de las entidades Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN.
EDUCACIÓN – FOMAG y otros demandadas, en este caso COSMITET LTDA, aportar el mismo a fin de alegar la respectiva excepción. iii) Aún si se aceptara la existencia de dicho dictamen, esa circunstancia no demuestra que la accionante haya conocido el mismo, es a la demandada a quien le corresponde la carga demostrar su existencia y su notificación o exteriorización, situación que en el caso de autos no ocurrió, por cuanto no se aportó el mismo; iv) El médico JOHN BAIRON advirtió que ni siquiera para el 2018 la calificación de la docente era procedente por cuanto en ese momento se predicaba un estado clínico de la paciente dirigido a la mejoría; v) Lo anterior permite concluir que el despacho de primera instancia presumió que la docente conoció dicho dictamen sin verificar siquiera su existencia. Así se solicita revocar la sentencia de primera instancia, en el sentido de declarar no probada la excepción de caducidad, y en consecuencia se proceda a estudiar de fondo el proceso y como consecuencia de ello acceder a las pretensiones de la demanda.
El apéndice 7 A programa de salud ocupacional, fijaba en síntesis las obligaciones del prestador de salud, en este caso la UNION TEMPORAL MAGISTERIO REGION 425, que tenía la obligación conforme al Contrato 12076-005-201220 suscrito con la fiduciaria La Previsora, conforme a las órdenes dadas por el Consejo Directivo del FOMAG y encargo fiduciario otorgado por el Ministerio de Educación Nacional de: “(…) preservar, mantener y mejorar la salud individual y colectiva de los docentes en sus correspondientes cargos y lugares de trabajo, mediante la formulación y el desarrollo Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN.
EDUCACIÓN – FOMAG y otros de actividades integrales e interdisciplinarias tendientes a promover el cuidado de la salud en el sitio de trabajo, disminuir los riesgos asociados al ejercicio de la docencia, principalmente en lo que a exposición al riesgo psicosocial, desordenes musculo esqueléticos y sobreuso de la voz se refiere, prevenir la ocurrencia de accidentes de trabajo, y brindar atención integral en los casos de enfermedad profesional”.
En relación con las actividades inmersas dentro de las acciones básicas del programa de salud, la matriz antes ilustrada comprendía como actividad la de ejecutar en beneficio de la población docente: “asesorar en la conformación y acompañamiento de los COVISOS municipales”. En declaración rendida por la entonces coordinadora de salud ocupacional de COSMITET LTDA, al indagársele sobre si se había ejecutado dicha actividad por parte de la entidad, manifestó que desconocía dicha situación; aunado a que las entidades demandadas tampoco aportaron prueba de la ejecución dicha actividad, situación que permite concluir que la misma no se ejecutó. Es la omisión de esta actividad - la no práctica de los exámenes de ingreso, exámenes periódicos y de egreso - el punto neurálgico en el caso objeto de estudio: era a partir del examen de ingreso donde se contaba con la posibilidad objetiva y clínica tanto para el prestador de servicios como para la docente, de saber y conocer el estado clínico actual antes del ingreso al servicio para de esa manera tomar las medidas preventivas o anticipativas dirigidas a precaver y gestionar los factores de riesgo de cuya materialización se predica la disfonía. Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN.
EDUCACIÓN – FOMAG y otros Era a partir de ese examen que, para docentes como el caso de la señora ANGELA MARÍA VALENCIA, se constituían en la oportunidad para que a partir de las predisposiciones que ésta tenía como el asma, sinusitis etc, se tomarán medidas preventivas dirigidas a precaver la grabación de su estado de salud de una manera particular.
4. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA En esta etapa procesal se realizó pronunciamiento por las partes: 4.1 COSMITET LTDA Conforme a la información contenida en la demanda, se manifestó que desde el año 2013, la demandante presentaba problemas de la voz con afonía, dolor de garganta; para el año 2014 el médico laringólogo le ordena estroboscopia laríngea, se ve lesión subepitelial en tercio medio del PVD posible pólipo vs quiste con lesión de contacto izquierda vs segunda lesión. El 16 de julio de 2015 le realiza vídeo estroboscopia laríngea con lente de 70, diagnostica lesión subepitelial pvd derecho a pólipo en resolución. Fue intervenida quirúrgicamente el 11 de octubre de 2016 del pólipo en la cuerda vocal derecha con incapacidad medica de origen común hasta el 31 de octubre del 2016.
El 27 de enero del 2017 se determinó por el médico laboral que la disfonía sufrida por la paciente se calificó como R-490 en parte de origen como laboral. El 30 de mayo de 2018 Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG y otros COSMITET Ltda, emitió dictamen de fecha 30 de mayo de 2018 donde determinó pérdida del 65% de pérdida de capacidad laboral cuya fecha de estructuración fue el 16 de diciembre de 2016 de origen mixto.
Se interpuso recurso de reposición el cual fue confirmado, así que se remitió a la JRCI del Quindío, que señaló un 73% de pérdida de capacidad laboral. Se evidencia que existe caducidad de la acción, en virtud a que los hechos generadores del daño tuvieron inicio, con forme a la narración fáctica de la parte demandante, en el año 2013 y la estructuración dentro del dictamen pericial fue del 16 de diciembre de 2016, además el 27 de enero del 2017 se determinó por el médico laboral que la disfonía sufrida por la paciente se calificó como R-490, en parte de origen como laboral.
Así las cosas, de acuerdo a lo relatado por la demandante, se evidencia que pasaron más de dos (2) años para la oportunidad de la presentación de la demanda configurándose la caducidad de la misma, toda vez que la solicitud de la conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, se hizo el 24 de octubre de 2019. COSMITET LTDA. fungía única y exclusivamente como prestador de servicios de salud (no asegurador), y ejecutaba la prestación de dicho servicio, a partir, de las directrices contenidas en los pliegos de condiciones de cada contrato.
Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG y otros El Contrato 12076-005-2012 fue suscrito entre COSMITET LTDA. Y FIDUPREVISORA S.A. para la vigencia de los años 2012-2017, en el que se incluía el componente de Salud Ocupacional y, por tanto, se ejecutaron actividades de este componente a toda la población docente del magisterio en el Eje Cafetero, de acuerdo con las directrices impartidas por FIDUPREVISORA S.A. La señora ANGELA MARIA VALENCA, ingresó al magisterio el 22 de enero de 2012, fecha para la cual el Contrato 12076-005-2012 no había iniciado operaciones en el eje cafetero, tal contrato inició operaciones el 30 abril de 2012, desvirtuándose con ello incumplimiento alguno respecto del examen de ingreso.
La señora VALENCA para la época del proceso y actualmente se encuentra como docente activa, situación esta que desvirtúa el incumplimiento del examen de egreso del servicio docente. En cuanto al examen médico laboral como docente activo con énfasis en riesgo de la voz, corresponde a una actividad que fue suspendida por FIDUPREVISORA S.A. desde el inicio del Contrato 12076-005-2012, por lo cual COSMITET LTDA, no contó con autorización para realizar ejecución alguna sobre este ítem en particular y durante la vigencia del contrato.
Se aportó registros de entrega de cartilla a la Institución Educativa Santa Teresa de Jesús. Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG y otros El 2 de abril de 2019 fue valorada por medicina laboral, consulta en la que se dio concepto para continuar laborando con recomendaciones médico-laborales (se expidió documento de recomendaciones), y se citó a control con esta especialidad a los 6 meses.
La señora VALENCIA, no volvió a consulta de control con medicina laboral, como había sido ordenado en historia clínica del 2 de abril de 2019. Quedó probado con la historia clínica que en los años 2019 al 2021 no presentó episodios de disfonía de importancia, de lo cual emerge que transcurrieron más de 2 años sin sintomatología, dejando sin fundamento probatorio la afirmación de la demandante en relación a que: “ha alcanzado un nivel tal de afectación en su voz que le impide laborar”.
Con lo expuesto, queda desvirtuado el reproche de la demanda consistente en las omisiones e irregularidades en la vigilancia, supervisión, aplicación y ejecución de los diferentes programas y subprogramas que componen el Sistema de promoción y prevención de salud ocupacional, por lo tanto, no existe ningún fundamento factico y jurídico que permita colegir falla en el servicio imputable a COSMITET LTDA. 4.2 NACION-MINEDUCACION-FOMAG En el presente caso, la fecha determinante para establecer el inicio del término de caducidad es el 27 de enero de 2017, cuando se comprobó por el médico laboral que la disfonía sufrida por la señora ÁNGELA MARÍA VALENCIA era de origen laboral.
De acuerdo con la normatividad Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG y otros y la jurisprudencia aplicable, el término de caducidad inició el 28 de enero de 2017 y venció el 28 de enero de 2019. No obstante, la demanda fue presentada el 17 de febrero de 2021, lo cual excede el plazo legalmente establecido para interponer la acción. Adicionalmente, la solicitud de conciliación prejudicial, presentada el 24 de octubre de 2019, también ocurrió después de haber caducado la acción. El Ministerio de Educación Nacional no es, ni ha sido, el empleador de la señora VALENCIA. Desde la expedición de la Ley 715 de 2001, la administración del personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales corresponde a los gobernadores y alcaldes de los departamentos, distritos y municipios certificados.
Esta distribución de responsabilidades exime al Ministerio de Educación Nacional de cualquier responsabilidad directa en la gestión del personal docente. El régimen de seguridad social de la accionante es un régimen especial emanado de lo dispuesto en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, administrado por el FOMAG según lo establecido en la Ley 91 de 1989.
El FOMAG, a través de su consejo directivo, firmó un contrato de fiducia mercantil con la Fiduprevisora, quien actualmente es la encargada del manejo y administración de los recursos del Fondo, en virtud de las obligaciones previstas en el contrato de fiducia. Corresponde a los entes territoriales la implementación del sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo y no al Ministerio de Educación, razón por la cual, dentro del presente proceso, no se Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN.
EDUCACIÓN – FOMAG y otros demostró que hubo algún tipo de responsabilidad en la enfermedad profesional sufrida por la accionante por parte de la entidad nominadora, y mucho más que no se probó la existencia de nexo causal entre este y el proceder del FOMAG, como quiera que corresponde directamente a la respectiva entidad territorial nominadora.
En consecuencia, no le corresponde a la accionada la creación y/o implementación del Comité Paritario de Seguridad y Salud en el Trabajo, toda vez que al encontrarse vinculado con la entidad territorial, es a esta a quien le corresponde, de llegar a demostrarse que el padecimiento o patologías padecidas por la demandante son por culpa de su empleador, el reconocimiento y pago de las indemnizaciones del caso, así como es a la entidad territorial a quien le correspondía la implementación de los programas de salud ocupacional, los Comités Paritarios de Salud y Seguridad en el trabajo, hoy en día llamado Sistema de Gestión de la Seguridad en el Trabajo, razón por la cual no existe acción u omisión perjudicial que le pueda ser imputable al MINISTERIO. 4.3 LA PREVISORA Las reclamaciones de la parte demandante, obedecen a la falta de cumplimiento de cláusulas contractuales a cargo de las entidades demandadas, incluido COSMITET LTDA, por “supuestamente” no promover los programas de salud ocupacional a los afiliados al FOMAG, como era su obligación en virtud del Contrato 12076-005-2012; manifestando que la falta de aplicación y ejecución de los programas de Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN.
EDUCACIÓN – FOMAG y otros promoción y prevención en salud ocupacional fue la causa de lo que generó los quebrantos de salud padecidos por la señora ANGELA MARÍA. Lo que se aduce en cada parte del libelo introductorio, es el supuesto incumplimiento de un contrato celebrado con el Estado, incumplimiento que pudo haber generado unos perjuicios.
Siendo así, el medio de control que debió interponerse es el regulado en el artículo 141 del CPACA, respecto de las controversias contractuales, puesto que lo que aquí pretende la parte accionante es la indemnización de los perjuicios causados por el incumplimiento de un contrato firmado con el Estado. Aclarada esta situación, se tiene que, según lo regulado en el artículo 164 del CPACA, la acción de reparación directa debe instaurarse máximo dos (2) años después de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, so pena de caducidad.
El despacho de primera instancia, en su facultad de definir si contabiliza la caducidad desde el momento de la ocurrencia del daño o desde el momento que el interesado tuvo conocimiento del mismo, tomó como punto de partida el 27 de enero de 2017, fecha en la cual la señora ANGELA MARÍA fue valorada por medicina laboral y calificada con disfonía de origen laboral.
Los términos son perentorios y preclusivos en el entendido que, si los derechos no se reclaman a tiempo caduca la potestad para hacerlo, en Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG y otros el caso que nos ocupa encontramos que el paso del tiempo aniquiló posibles derechos en cabeza de los demandantes, por cuanto la acción no se ejercitó dentro de los términos señalados por la ley.
En ese sentido, la presente demanda señala un evento ocurrido con una antelación superior a los dos años, dado que solo hasta el 24 de octubre de 2019 se presentó la solicitud para la realización de la audiencia de conciliación como requisito de procedibilidad, es decir, ya vencido el tiempo que refiere la norma. Mediante Contrato de Prestación de Servicios de Salud 12076-005- 2012 COSMITET LTDA entre los años 2012 al 2017 incluyó el programa de salud ocupacional para el magisterio, con unos lineamientos, alcances y número de actividades definidos por Fiduprevisora S.A., Esta última solo hasta el 18 de noviembre de 2013 estableció la directriz de ejecución de las actividades del componente de salud ocupacional; programa que para el Contrato 12076-009-2017, ejecutable del año 2017 al 2021, se descartó el componente de salud ocupacional y se excluyó de las obligaciones de COSMITET LTDA en este último periodo.
De acuerdo a la Matriz 7A expedida por Fiduprevisora S.A., se aplicaron los programas de salud ocupacional de medicina preventiva, medicina laboral y otros, para lo cual se realizaron talleres teóricos y prácticos a los vinculados al FOMAG – incluyendo la institución educativa en que laboraba la señora ÁNGELA MARÍA - dando cumplimiento estricto al pliego de condicionales del contrato a cargo de COSMITET LTDA, como prestador de servicios de salud, y no como empleador directo.
Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG y otros Si bien las patologías son inherentes a la actividad de la docencia, por utilizar su voz como herramienta principal dentro de su actividad laboral con alumnos y en espacios por lo regular amplios, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha manifestado que los docentes son la primera categoría profesional de bajo riesgo en contraer enfermedades profesionales relacionadas con la voz; destacando una alta tasa de desorden vocal que está relacionada con la presencia de hábitos y factores de riesgo tanto personales como laborales, entre los cuales se encuentran: el ruido, la temperatura, el tiempo de acústica, la ventilación, la humedad, la edad, el género, infecciones de vías aéreas superiores, estrés, depresión y consumo de tabaco; factores que, como en cualquier patología, exponen al individuo a un aumento de probabilidad de padecerla.
Para el caso de la señora ANGELA MARÍA esta situación podría haberse dado por sus antecedentes de asma; patologías del sistema respiratorio que se lee en la historia clínica de la paciente, eran gravosas para el 5 de julio de 2012, pues se le diagnosticó una sinusitis crónica -patología que, para ser calificada en esa escala, debió haberse desarrollado durante seis meses o más, esto es, antes de que ingresara al magisterio.
Así las cosas, a través de la historia clínica de la paciente se puede evidenciar que existen unos antecedentes clínicos previos y de importancia para las afectaciones de la voz, sin que esto implique que fuera la actividad laboral o sus condiciones para ejercer, la causa exclusiva y directa de su disfonía, y mucho menos que su origen surgiera Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN.
EDUCACIÓN – FOMAG y otros de la inactividad o negligencia por parte de COSMITET LTDA; por lo que es clara la ausencia de falla atribuible a la mencionada entidad. La Póliza de Responsabilidad Civil Clínicas y Hospitales 1058034-2, en virtud de las condiciones particulares de las demás pólizas base de la vinculación de la aseguradora, esto es: forma en que operan, vigencias, objetos, amparos, entre otros, sería la única que en primera instancia se consideraría que podría verse afectada, y por ello únicamente se exhibió el deducible pactado para ésta, pues como este contrato de seguro opera bajo la modalidad claims made, cuya vigencia está comprendida entre el 26 de febrero de 2019 al 26 de febrero de 2020, y dado que la fecha en la que se realizó la reclamación es el 24 de octubre de 2019, en principio se entendería que estaba vigente en la fecha en que se radicó la solicitud de conciliación extrajudicial.
Sin embargo, nuevamente se advierte que las afectaciones en la salud de la señora ANGELA MARÍA no se originaron en un evento o acto médico prestado por COSMITET LTDA, sino por un supuesto incumplimiento a las cláusulas contractuales de la promoción y prevención de los programas de salud ocupacional; por lo que, dada la naturaleza misma de dicha póliza, es decir, que la responsabilidad civil en que incurra la entidad asegurada sea consecuencia de cualquier "acto médico", tampoco podría verse afectada así estuviese vigente para la fecha de la reclamación. Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN.
EDUCACIÓN – FOMAG y otros
5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El delegado del Ministerio Público en este momento procesal, guardó silencio.
6. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 6.1. Competencia Al tenor del Art. 153 del CPACA4 es el Tribunal el competente para resolver el recurso de alzada propuesto. Sin embargo, se recuerda que el trámite del recurso de apelación limita el pronunciamiento de la segunda instancia, exclusivamente a lo que es materia de impugnación, tal como lo dispone el art. 328 del 4 Artículo 153.
Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.
Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG y otros CGP5, aplicable por expresa remisión del art. 306 del CPACA6. Es así como las razones aducidas por el recurrente en la sustentación de la apelación delimitan la competencia funcional del juez en segunda instancia. 6.2.
Problema jurídico El problema jurídico, deberá determinarse: ¿Se ajustó a derecho el fallo de primera instancia que declaro probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa? De no ser así, habrá que determinarse: ¿Les asiste responsabilidad a las entidades accionadas por los perjuicios reclamados en el escrito inicial? La tesis que sostendrá el Tribunal es que la providencia apelada, se ajustó a derecho, y amerita ser confirmada. 5 Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. /Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
(…) 6 Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN.
EDUCACIÓN – FOMAG y otros Los argumentos que permiten arribar a esta conclusión se pueden abordar bajo los siguientes temas: i) Responsabilidad por omisión a los deberes de cuidado frente al trabajador; ii) la caducidad en el medio de control de reparación directa; y ii) El caso concreto. 6.3 Responsabilidad por omisión a los deberes de cuidado frente al trabajador El Consejo de Estado ha diferenciado aquellos eventos donde la responsabilidad es objetiva, reservada solo para el acceso a las prestaciones sociales previstas en el régimen jurídico de riesgos profesionales de los docentes y, subjetiva cuando se discute la indemnización plena y ordinaria, en los siguientes términos: “Cierto es que en tratándose de riesgos profesionales de los empleados públicos, en principio, solo existe una clase responsabilidad derivada de la relación laboral, la cual es de tipo objetivo, que obliga en el caso de los docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a atender y reconocer a favor del trabajador, las prestaciones económicas y asistenciales previstas por el Sistema de Riesgos Profesionales en tales eventos, prestaciones que se generan al momento en que acaece el riesgo profesional amparado, para cuya causación resulta indiferente la conducta adoptada por el empleador, pues se trata de una modalidad de responsabilidad objetiva prevista por el legislador con la finalidad de proteger al trabajador de los riesgos propios a los que se ve expuesto al realizar la actividad laboral.
Resulta imperativo señalar, que frente a la enfermedad profesional, el legislador previó un conjunto de Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG y otros prestaciones e indemnizaciones destinadas al amparo del trabajador frente a su estado de discapacidad, permitiéndole acceder a una pensión de invalidez o a una indemnización a causa de tal patología, y que están inspiradas en la relación laboral.
No obstante, en circunstancias como la presente, el debate no se centra puntualmente en el reconocimiento de las mencionadas prestaciones, sino que trasciende a la evaluación de la conducta del empleador alrededor de los deberes de cuidado del trabajador frente los riesgos inherentes a las actividades y funciones que despliega, y que habilitan al reclamo indemnizatorio no por lo dispuesto en el régimen prestacional positivo, sino por la sustracción del deber funcional, también relacionado con el vínculo laboral.”7 (Negrilla de la Sala). 6.4 La caducidad en el medio de reparación directa En Sentencia C-644 de 2011 la Corte Constitucional6 expresó: 7.
Reiteración jurisprudencial Para la Sala, respecto de los hechos que generan efectos perjudiciales inmediatos e inmodificables en la integridad psicofísica de las personas, aquellos cuyas consecuencias se vislumbran al instante, con rapidez, y dejan secuelas permanentes, la contabilización del término de caducidad se inicia desde el día siguiente al acaecimiento del hecho, al tenor del numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y el literal i del artículo 164 de la Ley 1437 7 C.E. SS.
SB. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia del 8 de febrero de 2018, radicado 68001-23-33-000- 2014-00901-02 (2050-17), disponible en https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=86720 Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG y otros de 2011.
Por el contrario, al tratarse de casos relacionados con lesiones personales cuya existencia sólo se conoce de forma certera y concreta con el discurrir del tiempo y con posterioridad al hecho generador, se hace necesario reiterar la jurisprudencia mayoritaria de esta Sala que indica que, según cada caso, será el juez quien defina si contabiliza la caducidad desde el momento de la ocurrencia del daño o desde cuando el interesado tuvo conocimiento del mismo; es decir, que impone unas consideraciones especiales que deberán ser tenidas en cuenta por el instructor del caso.
Postura que guarda relación con la del legislador al redactar el literal i del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, al señalar que el parámetro a seguir para el inicio del cómputo del término de caducidad es el momento en el que “el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo [del daño] si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.
Lo anterior, por cuanto el juez puede encontrarse con diversos escenarios, a saber: i) ocurrido el hecho dañoso, inmediatamente se conoce del daño, esto porque es evidente, es decir, el hecho y el conocimiento del daño son concomitantes, y desde allí se debe contar el término de caducidad; ii) cuando se causa el daño, pero no se tiene conocimiento sobre ello, en este caso el término se cuenta desde que se conoce el daño. La Sala reitera, además, que es una carga de la parte demandante demostrar cuándo conoció el daño, y, si es pertinente, la imposibilidad de haberlo conocido en el momento de su causación, por lo que juez Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN.
EDUCACIÓN – FOMAG y otros debe estudiar lo ocurrido en cada caso y determinar la fecha en la cual comenzó a correr el término para demandar. En estas condiciones, la fecha de conocimiento sobre la magnitud del daño, a través de la notificación del dictamen proferido por una Junta de Calificación de Invalidez no puede constituirse, en ningún caso, como parámetro para contabilizar el término de caducidad, por cuanto: El dictamen proferido por una junta de calificación de invalidez no comporta un diagnóstico de la enfermedad o de la lesión padecida por una persona, pues la junta se limita a calificar una situación preexistente con base en las pruebas aportadas, entre las cuales se destaca la historia clínica del interesado; además, la junta puede ordenar la práctica de exámenes complementarios para determinar aspectos necesarios que inciden en la valoración de cada caso concreto8.
Su función es la de calificar la pérdida de capacidad laboral, el estado de invalidez y determinar su origen, es decir, establecer la magnitud de una lesión respecto de la cual el afectado directo tiene conocimiento previo, en función de la capacidad laboral de la víctima, por tanto, no constituye criterio que determine el conocimiento del daño, elemento que importa para el cómputo del término de la caducidad, pues se resalta que debe diferenciarse el daño de su 8 www.fondoriesgoslaborales.gov.co/documents/publicaciones/manuales/VP%20MANUAL%20D E%20PR OCEDIMIENTOS%20ADMINISTRATIVOS%20JCI.pdf consultado el 1 de noviembre de 2018 a las 3:26 pm.
Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG y otros magnitud, porque la caducidad tiene relación y punto de partida con el conocimiento del primero. Al hacerse depender el cómputo del término de caducidad de la notificación del dictamen practicado por la junta de calificación de invalidez, se dejaría en manos de la víctima directa del daño la facultad de decidir el momento a partir del cual inicia el conteo, pues podría diferir en el tiempo su notificación o, incluso, no realizar el trámite para la calificación de la pérdida de capacidad laboral, lo que dejaría en el limbo la fecha de inicio del conteo.
Adicionalmente, la calificación de invalidez no constituye un requisito de procedibilidad para demandar y, por ello, el afectado puede acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en sede de reparación directa, aunque no se le hubiere valorado la magnitud de la lesión, por cuanto la exigencia de tal requisito para el cómputo de la caducidad implicaría la creación de un requerimiento que la ley no contempla.
En este tema no existe tarifa probatoria y el demandante bien puede aportar o solicitar las pruebas periciales que estime pertinentes para probar el grado de afectación en el transcurso del proceso. (…) Los términos de caducidad no pueden interpretarse como una forma de negar el acceso a la administración de justicia, precisamente porque la limitación del plazo para instaurar la demanda -y es algo en lo que se debe insistir– está sustentada en el principio de seguridad jurídica y crea una carga proporcionada sobre los ciudadanos para que participen en el control de actos que vulneran el ordenamiento jurídico o de hechos, omisiones u operaciones administrativas que les causen daños antijurídicos.
Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG y otros En otro sentido se ha pronunciado la H. Corte Constitucional en reciente providencia9: “4.5.12. Como se observó en la anterior providencia, en aquellos eventos en los que el hecho dañoso ocurre en un momento distinto a aquel en el que la persona afectada tiene certeza del mismo, opera la flexibilidad de la interpretación de esta figura procesal, por lo que el cómputo de los términos de caducidad se define “por el momento en el que se torna evidente el conocimiento del daño o surge la certeza de su configuración para quien lo padece”. 4.5.13.
Así las cosas, afirmó la Corte, las autoridades judiciales deben realizar “un examen crítico y detallado de los elementos probatorios obrantes en el proceso” puesto que el término de caducidad no puede aplicarse de manera absoluta, sino que “[p]or regla general, el momento en que inicia la contabilización de dicho término es el de la ocurrencia del hecho dañoso, pues se presume que ahí se tiene conocimiento del daño. Sin embargo, en aplicación de reglas y principios constitucionales, se ha comprendido que dicho conteo no puede aplicarse de manera inflexible o rígida, pues en ocasiones, dadas las circunstancias particulares del caso, pueden admitirse ciertas flexibilizaciones, necesarias para garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia y la reparación integral de las víctimas”. 9 Corte Constitucional T-376 de 2024 Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN.
EDUCACIÓN – FOMAG y otros 4.5.14. Esta posición fue reiterada en la sentencia T-347 de 2020, por cuanto la Sala Tercera de Revisión de la Corte consideró que una valoración restrictiva de los elementos probatorios del proceso como las actas de las juntas médico laborales, puede generar defectos fácticos que atenten contra los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia. 4.5.15.
En particular, este caso es de especial relevancia porque presenta similitudes con el caso bajo estudio. En esa oportunidad, el demandante y sus familiares ejercieron el medio de control de reparación directa contra la Nación- Ministerio de Defensa y Armada Nacional- con el fin de reclamar la indemnización por los perjuicios causados por la pérdida de capacidad laboral del 20.34%, como consecuencia del accidente del 22 de julio de 2015 y del que se expidió el dictamen el 24 de noviembre de 2016, por la Junta Médico Laboral. 4.5.16.
Para la resolución del caso concreto la Corte hizo alusión a la jurisprudencia del Consejo de Estado que señala que el cómputo de caducidad inicia cuando el afectado tiene conocimiento del daño, certeza que puede coincidir con la ocurrencia del hecho dañoso o con posterioridad al mismo y; que no depende necesariamente del momento a partir del cual se conoce la magnitud del daño mediante el dictamen de la Junta de Calificación de Invalidez.
Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG y otros 4.5.17. Con todo, la Sala de Revisión advirtió que a la autoridad judicial le corresponde realizar una valoración en conjunto del material probatorio que tiene a su disposición para maximizar los postulados constitucionales, en especial, el de acceso a la administración de justicia. 4.5.18.
Así las cosas, observó que el juez accionado declaró la caducidad de la acción tomando en consideración una de las pruebas aportadas, esto es, “el formato diligenciado el 5 de agosto de 2015 por médico adscrito a la Dirección General de Sanidad Militar, en el que se lee como diagnóstico `cuerpo extraño en antebrazo` y, como tratamiento instaurado, `RX de antebrazo`”.
No obstante, advirtió que la parte accionada: “(…) pasó por alto que, luego de que se corroborara la presencia de un cuerpo extraño, el señor Díaz Bertel asistió a terapia física con el propósito de restablecer la movilidad y la sensibilidad de su brazo derecho. Además, consultó a dos especialistas en ortopedia que ordenaron la realización del procedimiento denominado electromiografía, el cual tiene por objeto evaluar la salud de los músculos y las células nerviosas que los controlan (…) Así las cosas, es claro que, entre agosto de 2015 y noviembre de 2016, el paciente tenía una expectativa de recuperación sin consecuencias y, por lo tanto, aún no tenía un interés legítimo para acudir a la jurisdicción (…) En atención a lo expuesto, la Sala estima Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN.
EDUCACIÓN – FOMAG y otros que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca también incurrió en defecto fáctico al no valorar el acta de la Junta Médico Laboral, ya que, de haberse tenido en cuenta dicho elemento, el sentido de la decisión habría variado” 4.5.19. En consecuencia, la Corte consideró que por las particularidades del caso, el término de caducidad debió contabilizarse un día después de la notificación del dictamen. 4.5.20.
Posteriormente, en la sentencia T-271 de 2020, la Sala de Revisión Octava de la Corte Constitucional analizó una acción de amparo contra providencias judiciales interpuesta por un exmilitar que sufrió una herida en su pierna por cuenta de un accidente en el cual un compañero le disparó, lo que desencadenó una enfermedad renal crónica que trajo consigo la pérdida de capacidad laboral y su posterior desvinculación del Ejército Nacional. 4.5.21.
En esa ocasión, la Sala determinó que la autoridad judicial accionada al declarar la caducidad del medio de control, había vulnerado los derechos del accionante, toda vez que desconoció el precedente constitucional y las reglas que flexibilizan la contabilización del término de caducidad contenidas en la sentencia SU-659 de 2015.
Ello, por cuanto, a juicio de esta Corporación, el accionante solo tuvo certeza del daño sufrido a partir de la expedición del dictamen de la pérdida de capacidad laboral, y no, como lo determinó erróneamente la autoridad judicial, desde que el actor tuvo conocimiento de la enfermedad renal. De ahí que: “(…) contabilizar el término de caducidad del medio de control de reparación directa desde el momento en que se le informó al actor Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN.
EDUCACIÓN – FOMAG y otros acerca de la enfermedad que padecía implicaría concluir que solo con ese hecho debía conocer todas las consecuencias que en el futuro le ocasionaría el problema renal que padece. Resulta claro, por tanto, que las consecuencias del padecimiento solamente se llegaron a conocer de forma paulatina a lo largo de todo el proceso médico que ha atravesado el señor Aguilar Ossa, por lo que la certeza del daño solamente se tiene a partir de la calificación de su pérdida de capacidad laboral”. 4.5.22.
Por lo anterior, reiteró la Sala, en el presente caso se debió aplicar el principio pro damnato, según el cual las dudas en cuanto al cómputo del término de caducidad, se deben resolver a favor de las víctimas. 4.5.23. Finalmente, la sentencia T-340 de 2023 constituye el pronunciamiento más reciente por parte del tribunal constitucional en materia de la aplicación de la figura de la caducidad del medio de control de reparación directa por lesiones corporales y la flexibilización de dicho término cuando no se tiene conocimiento cierto del daño sufrido.
(…) 4.5.26. Sobre el particular, la Corte resaltó que no se tomó como punto de referencia el momento en el que el accionante conoció la magnitud del daño, como equivocadamente lo entendieron las autoridades judiciales accionadas para iniciar el conteo del término de caducidad, esto por cuanto: “(i) antes de ese momento no existía un diagnóstico final que le permitiera al accionante tener certeza sobre la lesión que tenía en su ojo derecho y, en todo caso, (ii) el diagnóstico Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN.
EDUCACIÓN – FOMAG y otros del retinólogo del 17 de octubre de 2018 se limitó a identificar con certeza la naturaleza de la lesión y su carácter irremediable, sin indicar el porcentaje de pérdida de visión o de capacidad laboral u otro tipo de cuantificación del perjuicio”. 4.5.27. Del anterior análisis puede concluirse que la Corte ha flexibilizado el cómputo del término de caducidad del medio de control de reparación directa por lesiones personales cuando el conocimiento del daño se da de manera posterior al hecho dañoso. 4.5.28.
De ahí que no se contemplen reglas absolutas de interpretación y aplicación de la norma, y por el contrario, se inste a los jueces a valorar los aspectos fácticos y probatorios de cada caso, como las historias clínicas, las actas de las juntas médicas y demás documentos, con el fin de que se pueda determinar el momento en el que el accionante tuvo certeza del daño, haciendo la salvedad de que la certeza del daño no es equivalente a la magnitud del mismo. 4.5.29.
Por otra parte, puede mencionarse que la jurisprudencia constitucional ha mantenido de manera general una postura pacífica frente al análisis de las acciones de amparo contra providencias judiciales del Consejo de Estado. Y, en reiteradas ocasiones, ha determinado que la interpretación realizada por las autoridades judiciales accionadas desconoce el precedente o no realiza una valoración adecuada de los supuestos probatorios y del principio pro damnato, lo que generó que en varias ocasiones accediera al amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia y revocara las sentencias proferidas por el Consejo de Estado.
Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG y otros 4.5.30. En conclusión, puede evidenciarse que tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han adoptado un enfoque flexible respecto al cómputo del término de caducidad para el ejercicio del medio de control de reparación directa por lesiones corporales, estableciendo que dicho término debe calcularse a partir del momento en el que el accionante haya tenido pleno conocimiento del daño sufrido, situación que puede o no acaecer de manera simultánea con la ocurrencia del hecho dañoso. 4.5.31.
De esta forma, tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional han privilegiado la valoración en cada caso concreto, instando a los operadores jurídicos a valorar de manera crítica los elementos probatorios como los dictámenes de las Juntas de Calificación de Invalidez, historias clínicas y demás actas médicas, para asegurar que constituyen pruebas suficientes que permitan identificar el momento en el que el accionante tuvo certeza del daño sufrido y la interpretación que se debe aplicar en el caso concreto.” (Negrilla del Tribunal). 6.5 El Caso concreto Siguiendo las pautas normativas y jurisprudenciales expuestas, el Tribunal encuentra: 1.
El a quo, como se señaló, declaró la caducidad de la acción. Ante ello la parte accionante plateó en su recurso básicamente: la Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG y otros única manera de carácter objetivo para determinar la fecha a partir de la cual la docente contaba con una patología cuyas secuelas se prolongaron en el tiempo, es el dictamen pericial de pérdida de capacidad laboral. 2.
Respecto a lo anterior, se procede a revisar el acervo probatorio obrante en el plenario, del cual se destaca lo siguiente: 2.1 Certificado de dictamen de pérdida de capacidad laboral. 2.2 Formato para el dictamen médico laboral del 21 de mayo de 2018: Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN.
EDUCACIÓN – FOMAG y otros Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG y otros (…) Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG y otros 2.3 Ponencia de la Juta Regional de Calificación de Invalidez del Quindío: Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN.
EDUCACIÓN – FOMAG y otros 2.4 Dictamen emitido el 28 de septiembre de 2019: Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG y otros (…) Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN.
EDUCACIÓN – FOMAG y otros (…) Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG y otros 2.5 Se destacan igualmente apartes de Historia Clínica aportada con la demanda: Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN.
EDUCACIÓN – FOMAG y otros (…) 3. Para determinar la fecha a partir de la cual debe contabilizarse el término de caducidad, tema nuclear del asunto, debe señalarse lo siguiente: 3.1 Las pretensiones de la demanda se centraron en: “Que se declare administrativa y patrimonialmente responsable a los demandados por las omisiones e irregularidades en la vigilancia, supervisión, aplicación y ejecución de los diferentes programas y subprogramas que componen el Sistema de promoción y prevención de salud ocupacional, lo cual se constituía en obligaciones legales y contractuales en beneficio de la población docente, y en particular de mi poderdante, la señora ANGELA MARIA VALENCIA quien como consecuencia de ello, lo llevó al quebrantamiento de su estado de salud” (Negrillas de la Sala).
Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG y otros 3.2 Tal formulación no plantea una fecha concreta del daño, sino que hace girar el mismo en torno a una omisión que en su parecer se prolongó en el tiempo, desde una fecha incierta. 3.3 Sin embargo, es claro que la docente desde el año 2013 presentó, según la historia clínica, antecedentes en torno a la disfonía que finalmente ocasionó una pérdida de capacidad laboral del 73%. 3.4 Hay una aparición de un pólipo a nivel de la garganta del cual se puede acreditar su existencia desde el 11 de octubre de 2016, cuando se realizó recesión; adicional a la calificación de origen laboral el 27 de enero de 2017 conforme se aprecia en formato para el dictamen médico laboral del 21 de mayo de 2018 y ponencia de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Quindío. 3.5 De la calificación de origen laboral del padecimiento que la aquejaba, entonces, la accionante la conocía desde el 27 de enero de 2017, y no necesariamente desde el dictamen de pérdida de capacidad. 3.6 El diagnóstico favorable de recuperación no desvirtuaba el daño que ya se había vislumbrado, y respecto del cual la accionante predica que la parte demandada fue omisiva o negligente para tratarlo.
Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG y otros 3.7 En torno a este punto específico el órgano de cierre de esta jurisdicción ha manifestado: Sobre este particular, la Sala ha sostenido que en eventos como el presente, cuando la duración de un tratamiento o un proceso de sanidad se prolonga de tal manera que no le permite a la víctima saber a ciencia cierta cuándo el daño ha terminado de producirse, ha de tomarse como fecha para efectos de fijar el término de caducidad de la acción, aquella en que el daño se concreta (4).
Así las cosas, como la falla del servicio que se imputa a la administración se hace consistir en el hecho que culminó con la fijación del índice de disminución en la capacidad laboral del demandante por los hechos ya señalados, la cual le fue notificada el día 20 de febrero de 1998, se tiene que la demanda presentada ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 18 de febrero de 2000, resulta oportuna.
En ese entendido, el argumento expuesto por el a quo para rechazar la demanda no fue acertado, pues la interpretación del numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo no puede hacerse en la forma exegética como se hizo, pues cuando se trata de establecer la caducidad de la acción de reparación directa tomando como referencia el acaecimiento de un hecho, hay circunstancias que flexibilizan el sentido de la norma.
En efecto, hay casos en que la norma puede tener una Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG y otros aplicación literal absoluta, como cuando del hecho por el que se reclama indemnización de perjuicios se derivan efectos inmediatos e inmodificables – V. gr. que en el instante mismo en que se produce el hecho determinado, muera una persona -.
En este caso, es incuestionable que el término de la acción de reparación directa debe tomarse en consideración a la fecha en que se produjo la muerte, es decir, la misma del hecho. Pero hay casos en que la situación varía, como en el sub judice, en que si bien se tiene un referente en cuanto a la fecha en que se produjo el hecho, es lo cierto que sólo el transcurso del tiempo y otras circunstancias particulares, como el prolongado tratamiento médico a que fue sometido el demandante, muestran con certeza la magnitud o consecuencia del hecho y, por ende, los perjuicios por los que la parte interesada reclama la indemnización.”. - Sentencia de 25 de marzo de 2011, Consejero Ponente, doctor Enrique Gil Botero, Expediente núm. 1996-02181- 01 (20.836): “De otra parte, debe entenderse la caducidad como un fenómeno jurídico en virtud del cual el administrado pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción, por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley.
Ello ocurre cuando el plazo concedido por el legislador para formular una demanda vence sin que se haya hecho ejercicio del derecho de acción. Dicho lapso está edificado Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG y otros sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo, invariable, para que quien considere ser titular de un derecho opte por accionar o no. La facultad potestativa de accionar comienza con el término prefijado por la ley, y nada obsta para que se ejercite desde el primer día, pero fenece definitivamente al caducar o terminar el plazo, momento en el que se torna improrrogable y, por ende, preclusivo.
Y, si bien en materia médico – sanitaria la regla general se mantiene inalterable, esto es, que el cómputo del término inicia a partir del día siguiente de la ocurrencia del hecho, omisión u operación que desencadena el daño, lo cierto es que existen dos supuestos en los cuales el citado principio de la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal hace que se aligere o aliviane la disposición del numeral 8 del artículo 136 del C.C.A.; estos dos hipótesis son: i) hasta tanto la persona no tenga conocimiento del daño, al margen de que el hecho o la omisión médica se haya concretado en un día distinto o años atrás del momento en que se establece la existencia de la lesión antijurídica y ii) cuando existe un tratamiento médico que se prolonga en el tiempo y respecto del cual se le genera al paciente una expectativa de recuperación. En el segundo escenario el paciente tiene pleno conocimiento del daño pero el servicio médico le brinda esperanzas de recuperación al someterlo a un tratamiento que se prolonga en el tiempo.
En este tipo de Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG y otros circunstancias, el conteo de la caducidad no inicia hasta tanto no se haya proferido el diagnóstico definitivo del paciente; entonces, si el paciente padece el daño y, por lo tanto, conoce el hecho o la omisión y el daño antijurídico, pero no ha sido expedido un diagnóstico concluyente, sino que, por el contrario es parcial o temporal, no es posible radicar en cabeza de la persona el deber de demandar o accionar puesto que no conoce, hasta el momento, las condiciones de la lesión, esto es, si es definitiva, temporal, parcial, total, reversible o irreversible, etc.
Es necesario insistir que el matiz introducido sólo tiene aplicación sobre la base de que la demanda se relaciona con la responsabilidad extracontractual del servicio sanitario, salvedad que quedó contenida en la sentencia de 14 de abril de 2010, oportunidad en la que esta Sección discurrió así: “Por consiguiente, la valoración médica y la finalización del tratamiento, en el asunto específico, no modifica el conteo de la caducidad, ya que como se señaló, los demandantes fueron conscientes y, por lo tanto, advertidos del daño desde la fecha en que se produjo el incidente, esto es, el 19 de mayo de 1996, sin que en el caso concreto el conocimiento de las secuelas del mismo, ni la cesación del servicio médico influyan en el cómputo del plazo de caducidad, máxime si se tiene en cuenta que la demanda se dirige a que sean indemnizadas las lesiones producto del accidente, no las que devienen de un yerro médico.”5 (Se destaca).
Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG y otros Como se aprecia, la excepción referida a la “valoración médica final” o de “diagnóstico definitivo”, sólo tiene la virtualidad de prolongar el cómputo de la caducidad en asuntos de responsabilidad médica – hospitalaria, es decir, cuando el daño se concretó en desarrollo del servicio de salud bien a través de un acto médico, paramédico o extramédico.” (Negrillas de la Sala)10 3.8 Plantea la parte impugnante que la única manera de carácter objetivo para determinar la fecha a partir de la cual la docente contaba con una patología cuyas secuelas se prolongaron en el tiempo, es el dictamen pericial de pérdida de capacidad laboral. 3.9 Sin embargo, desde antes que se produjera tal dictamen, se tiene que la docente sabía a ciencia cierta el daño a su salud que venía padeciendo y sobre el cual predicó negligencia de las accionadas para tratarlo. 3.10 En efecto, así se aceptara que la demandante no tuvo conocimiento de la calificación del 27 de enero de 2017, en el dictamen médico laboral del 21 de mayo de 2018, sí se relaciona el concepto de origen laboral de su patología, por lo que se entendería que desde dicha fecha tuvo 10 CE, SECCION PRIMERA.
CP: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ. Bogotá, D. C., 29 de octubre de 2015. Radicación: 11001-03-15-000-2015-02431-00 ACTOR: MARIA MEY HURTADO HURTADO. Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG y otros conocimiento la docente de la calificación del origen de su enfermedad, por lo cual, su solicitud de conciliación del 24 de octubre de 2019, estaría dentro del término, pero para el 17 de febrero de 2021, fecha de presentación de la demanda, ya se habría configurado la caducidad de la acción, atendiendo que la suspensión por pandemia se dio entre el 16 de marzo a 30 de junio de 2020, es decir de 3 meses y medio11, sumado el periodo de suspensión por el trámite de conciliación, esto es, entre el 24 de octubre de 2019 y el 27 de noviembre de 2019. 3.11Siguiendo esa referencia, si se asumiera que el conocimiento del daño lo tuvo la docente el 21 de mayo de 2018, tenía hasta el 22 de mayo de 2020 para demandar, fecha en que se encontraban suspendidos los términos judiciales como se expresó en el párrafo anterior, por lo que si sumamos los 4 meses y medio referidos, contabilizando desde el 1 de julio de dicho año, la parte demandante contaba hasta el 18 de 11 Mediante Decreto 385 del 12 de marzo de 2020, la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, lo que conllevó al Consejo Superior de la Judicatura a suspender los términos judiciales a partir del 16 de marzo de 2020, mediante los Acuerdos PCSJA2011517, PCSJA20- 11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11529, PCSJA20-11532, PCSJA20-11546, PCSJA20-11549, PCSJA20-11556 y PCSJA20-11567; y al Gobierno nacional, a suspender los términos de prescripción y de caducidad previstos en las normas sustanciales o procesales, a través del Decreto Ley 564 del 15 de abril de 2020.
Lo cual tuvo lugar, hasta que se determinó por el Consejo Superior de la Judicatura reanudar los términos judiciales a través de los Acuerdos PSCJA20- 11567 y PCSJA20-11581, a partir del 1 de julio de 2020. Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG y otros noviembre de 2020, por lo que para el 17 de febrero de 2021 ya habría fenecido su oportunidad para demandar. 3.12En síntesis, no es posible aceptar los argumentos de reproche de la accionante, por lo que el fallo impugnado debe confirmarse. 4.
De conformidad con los artículos 188 del CPACA12 y 365 del CGP13, no se condenará en costas en esta instancia (expensas y agencias en derecho) en virtud a que nos presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal y no existe prueba de su causación. 12 ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. /<Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 13 ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas:/ (…) / 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. /(…). Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG y otros En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR de la sentencia 28 proferida el 29 de febrero de 2024, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia, mediante la cual se declaró la caducidad de la acción.
SEGUNDO: Sin lugar a condena en costas en segunda instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previa anotación en el programa informático “SAMAI”. Esta providencia se discutió y aprobó conforme consta en el Acta de Sala de Decisión virtual 12 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Magistrado Sentencia Segunda instancia 6301-3333-002-2021-00066-01 Reparación Directa ANGELA MARÍA VALENCIA y otros Vs NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG y otros JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Magistrado (Ausente con comisión) Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co