SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA DESPACHO 006 Magistrada Ponente: Luz Elena Petro Espitia Montería, veintiocho (28) de enero del dos mil veinticinco (2025) Auto resuelve medida cautelar Medio de control: Nulidad Expediente Nº: 23-001-23-33-000-2023-00022-00 Demandante: Joaquín F. Negrete Sepúlveda y Joaquín Felipe Negrete Pérez Demandados: Departamento de Córdoba Corresponde en esta oportunidad resolver sobre la medida cautelar de suspensión de los actos administrativos demandados, solicitada por la parte demandante.
Antecedentes De la solicitud de medida cautelar. Solicita que se decrete la suspensión provisional del Decreto departamental 0421 de 02 mayo de 2022 por medio del cual se establece la planta de personal globalizada del Departamento de Córdoba y el Decreto 0420 de 2022 que establece el manual de funciones y competencias laborales. Afirma el apoderado que la entidad demandada intentó cumplir la orden judicial dada por el Juzgado 3 Administrativo del Circuito Judicial de Montería que anuló los Decretos 0890, 0952 de 2016 y 0529 de 2018 profiriendo entonces los actos cuestionados.
Aduce que los mismos fueron expedidos por el representante legal del Departamento de Córdoba con falsa motivación, desviación de poder y sin tener la competencia para expedirlos, lo anterior por cuanto la Asamblea no lo autorizó. Arguye, que fue presentada petición ante la entidad demandada solicitando copias de las ordenanzas de la Asamblea Departamental que autorizaban al Gobernador de Córdoba para las modificaciones a la planta de personal y el manual de funciones en el Departamento, petición que fue resuelta a través del Oficio No 000568 de 15 de febrero de 2023 suscrita por el Secretario de Educación Departamental y en la cual se le indicaba que “no era necesario solicitar autorización por parte de la Asamblea, toda vez que no se cambió la estructura de la planta de personal”.
En ese orden, expresa que lo anterior se constituye en una confesión administrativa que conduce a la nulidad del acto acusado que se apoya en ellos. Adicionalmente, afirma que no se realizó el estudio técnico adecuado exigido en la sentencia del Juzgado 3 Administrativo para la creación de la nueva planta de personal de la gobernación de Córdoba, ya que el Gobernador del Departamento no contaba con las facultades o autorizaciones para tal efecto de la Asamblea de Córdoba para señalar la escala salarial tal como lo exigen la constitución y la ley en la expedición de esos actos respectivamente.
De esta manera, señala que los artículos 300 y 305 de la Constitución Política desarrollados en el artículo 19 de la Ley 2200, disponen que son las Asambleas Departamentales a quienes les compete determinar la estructura de la respectiva administración territorial y fijar las escalas salariales, crear los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y autorizar la construcción de las sociedades de economía mixta; competencia que afirma si bien puede ser ejecutada por el Gobernador, requiere de cesión de facultades y o autorización de la Duma, los cuales no existen en el caso de estudio.
Destaca que la Gobernación, desconoció los artículos 2.2.12.2 y 2.2.12.3 del Decreto 1083 de 2015, pues no aplicó la obligatoria guía de diseño y rediseño institucional para entidades públicas del orden territorial, y solamente ejecutó un copia y pega de los actos que habían sido anulados previamente, solamente para hacer un remedo de cumplir con la orden judicial dada por el Juzgado 3 Administrativo.
Medio de control: Nulidad Expediente N° 23-001-33-33-000-2023-00022. 2 Traslado de la solicitud de medida cautelar. Mediante auto adiado de 29 de noviembre de 2023 el Despacho 005 que conocía el proceso de la referencia dictó auto corriendo traslado de la medida cautelar, el cual se ordenó notificar de forma conjunta con el auto admisorio de la demanda.
Alude el apoderado que los actores plasman en la demanda un presunto aparte del oficio 000568 de febrero 15/2023 suscrito por el Secretario de Educación Departamental de ese entonces, y de dicha transliteración, deducen una presunta confesión por parte de la administración departamental relacionada a que los aludidos decretos fueron expedidos sin autorización de la Asamblea Departamental.
Explica que dicho oficio no milita en el expediente y por tanto solicita que no se tenga en cuenta. Sostiene que los argumentos de los demandantes se basan en apreciaciones subjetivas y en la presunta transcripción del Oficio 000568 de 15 de febrero 2023, elementos que considera insuficientes para decretar la medida cautelar. Alega que en virtud de los actos administrativos demandados, la administración realizó nombramientos de personal para ocupar los cargos, creándose un vínculo entre la administración y los terceros que ocupan los cargos.
En esa medida, la suspensión provisional de los aludidos decretos, además de no evitar ninguna situación dañosa, por ya encontrarse en principio causada, (hecho consumado), la materialización de dicha medida generaría un traumatismo a tal grado que afectaría la prestación eficaz del servicio que de ellos se desprenden para con la ciudadanía en general, pues podría pensarse que tendría un efecto dominó en relación a la anulación de los multicitados nombramientos.
En virtud de lo expuesto en precedencia solicita que no se acceda a la solicitud de medida cautelar solicitada. Consideraciones Problema jurídico. En el presente caso el problema jurídico principal se centra en lo siguiente: ¿Determinar si es procedente decretar la suspensión provisional de los efectos de los Decretos No 0420 y No 0421 por medio del cual se establece la planta de personal globalizada del Departamento de Córdoba y el manual de funciones y competencias laborales? Para resolver el anterior planteamiento el Despacho estudiará los siguientes aspectos: a) De las medidas cautelares en la Ley 1437 de 2011, b) Caso concreto. a) De las medidas cautelares en la Ley 1437 de 2011.
Las medidas cautelares son herramientas preventivas y temporales de las cuales dispone el Juez a fin de garantizar, mantener, suspender o proteger una determinada situación, un derecho, un bien o una persona, las cuales si no son decretadas en determinados casos generaría o agravaría la vulneración de un derecho sustancial en razón de la demora en su ordenamiento y materialización. Lo anterior se sustenta en que el desarrollo de los procesos judiciales y sus diferentes etapas en algunos momentos puede prolongar la afectación de un derecho, por lo que se hizo necesario, tal como lo expuso la Corte Constitucional en sentencia C-925 de 1999 que los sistemas jurídicos efectuaran una serie de medidas que pretendan garantizar el equilibrio de los derechos involucrados en el proceso y la efectividad de la acción judicial, sin las cuales el derecho sustancial y la acción serían inermes.
Debido a esta necesidad, la Ley 1437 de 2011 reguló en el Capítulo XI del Título V de la Parte Segunda de esta codificación lo relacionado con las medidas cautelares, manifestando en su artículo 229 la procedencia de estas medidas en los procesos declarativos de conocimiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en cualquier estado del proceso y a petición de parte, sin que la decisión pueda constituir prejuzgamiento.
“ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Medio de control: Nulidad Expediente N° 23-001-33-33-000-2023-00022. 3 PARÁGRAFO. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos [y en los procesos de tutela] del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”.
Por su parte, el artículo 230 ejusdem sostiene que el juez podrá decretar una serie de diversas medidas cautelares de protección tendientes a prevenir, conservar, anticipar o suspender, entre las cuales se encuentra en su numeral 3° la de “suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo”1. En consonancia con lo anterior, el artículo 231 ibídem expresa que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la declaratoria de la medida de suspensión provisional de los efectos generados por ese acto procede en dos situaciones específicas: i) Por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas y ii) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Como se observa, el artículo 231 transcrito no solo señala los requisitos conforme al tipo de medida cautelar que se pretenda, sino que, para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando, establece una diferenciación, atendiendo a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo, para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas, o si se pide, además de la nulidad, el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, caso en el cual deberán probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.
Igualmente, la Sección Primera del Consejo de Estado2 en cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la adopción de una medida cautelar ha señalado: En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la adopción de una medida cautelar, como ya se anunció, éste cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción de la norma que señala que “podrá decretar las que considere necesarias”3.
No obstante lo anterior, a voces del artículo 229 del CPACA, su decisión estará sujeta a lo regulado en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente el demandante debe presentar “documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla” (Resaltado fuera del texto).
Sobre este asunto, en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014-03799, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: […] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora.
El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho […](negrillas fuera del texto).
Sobre la naturaleza y fines de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados es pertinente señalar lo siguiente: “Como un aspecto novedoso, el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 consagró la facultad, en cabeza del juez de lo contencioso administrativo, para decretar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.4”.
Así, en resumen, tenemos5: REQUISITOS PARA EL DECRETO DE LAS MEDIDAS CAUTELARES 1 Ley 1437 de 2011. Artículo 230 numeral 3. Expresión entre corchetes declarada inexequible mediante sentencia C-284 de 2014. 2 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA. Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS. Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00402-00 3 Artículo 229 del CPACA 4 Consejo de Estado – Sección quinta, Exp. 11001-03-28-000-2016-0004-00, M.P: Rocío Araujo Oñate. “Al respecto, la Corte Constitucional ha manifestado que: (…) Era apenas natural que el ordenamiento de las medidas cautelares evolucionara con el tiempo en esa dirección, pues como ha dicho la jurisprudencia constitucional la inevitable duración de los procesos judiciales en ocasiones puede implicar la afectación del derecho a una administración de justicia pronta y eficaz, ya que si bien la justicia llega, lo hace en esos casos demasiado tarde, cuando han tenido lugar “daños irreversibles, o difícilmente reparables, en el derecho pretendido por un demandante”.
Resultaba entonces necesario ampliar el catálogo de medidas cautelares, con el fin de asegurar instrumentos efectivos de protección provisional que pudieran usarse en las controversias contenciosas no originadas en un acto administrativo, sino por ejemplo en una omisión o un hecho de la administración. También era imperativo morigerar la radical limitación de la suspensión provisional, con el fin de asegurar una protección previa a la sentencia frente a actos administrativos, que garantizara el derecho a una justicia pronta y efectiva (…)”.
Corte Constitucional, Sentencia C-284 del 15 de mayo de 2015, M.P: María Victoria Calle Correa. 5 Cuadro tomado del Tribunal Administrativo De Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “D” Magistrado Ponente: Dr. Israel Soler Pedroza Bogotá D.C., diecinueve (19) de enero de dos mil veintidós (2022) Expediente N°: 25000-23-42-000-2019-00478-00 Medio de control: Nulidad Expediente N° 23-001-33-33-000-2023-00022. 4 REQUISITOS DE PROCEDENCIA GENERALES O COMUNES DE ÍNDOLE FORMAL Debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo (artículo 229, Ley 1437 de 2011) Debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos donde opera de oficio (artículo 229, Ley 1437 de 2011).
DE ÍNDOLE MATERIAL La medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia (artículo 229, Ley 1437 de 2011). La medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria entre la medida a decretar y las pretensiones de la demanda (artículo 230, Ley 1437 de 2011).
REQUISITOS DE PROCEDENCIA ESPECÍFICOS SUSPENSIÓN PROVISIONAL Si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, la cual puede surgir: a) tras confrontar el acto demandado con estas b) tras confrontar, las normas superiores invocadas, con las pruebas.
Si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios… Además de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios (artículo 231, inciso 2°, Ley 1437 de 2011) REQUISITOS DE PROCEDENCIA ESPECÍFICOS Si se pretenden otras medidas cautelares diferentes a la de suspensión de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos: a) Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho b) Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente la titularidad del derecho o de los derechos invocados c) Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla d) Que, al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse los efectos de la sentencia serían nugatorios (artículo 231, inciso 3°, numerales 1° a 4°, Ley 1437 de 2011).
Por último, sobre el deber que le asiste al solicitante de argumentar y probar al menos sumariamente la violación alegada en la petición de suspensión provisional del acto acusado, así como la imposibilidad que la decisión que se expida sea tomada como un acto de prejuzgamiento. “De acuerdo con las normas y pronunciamientos judiciales citados, surge que es deber del solicitante de esta medida cautelar, argumentar y probar al menos sumariamente su petición, para que el juez o sala competente realicen el análisis de los fundamentos y pruebas allegadas que le permitan tomar la decisión respecto de la misma, al momento de la admisión de la demanda.
Es importante dejar claro que el análisis y decisión que sobre la medida cautelar se emita, no es definitivo, no constituye prejuzgamiento y no restringe al operador judicial para que al momento de fallar, asuma una posición total o parcialmente diferente, dado que con el transcurrir de la actuación procesal es factible que el arribo de nuevas pruebas o la presentación de nuevos argumentos, lleven al juez de resolver en sentido contrario al que se adoptó de forma provisional en su primigenia decisión”6.
Caso concreto Problema jurídico ¿Determinar si es procedente decretar la suspensión provisional de los efectos de los Decretos No 0420 y No 0421 por medio del cual se establece la planta de personal globalizada del Departamento de Córdoba y el manual de funciones y competencias laborales? 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Quinta. Consejera ponente: Rocío Araújo Oñate. Bogotá, D.C., nueve (09) de marzo de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-28-000-2016-00082-00. Medio de control: Nulidad Expediente N° 23-001-33-33-000-2023-00022. 5 Sustento De las pruebas aportadas con la demanda - Copia del Decreto 00420 de 2 de mayo de 2022 “Por medio del cual se ajusta el manual especifico de funciones y competencias laborales de la planta global de la Gobernación de Córdoba y administrativos de la Secretaría de Educación departamental”. - Decreto 00421 de 2 de mayo de 2022 “por medio del cual se establece la planta global y el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos de la Gobernación del Departamento de Córdoba y Administrativos de la Secretaría de Educación Departamental” - Decreto 0889 de 2016 “por medio del cual se establece la Estructura Orgánica de la Administración Departamental y las funciones generales de sus dependencias”. - Decreto 0952 de 2016 “por medio del cual se ajusta el manual especifico de funciones y competencias laborales de la planta global de la Gobernación de Córdoba y administrativos de la Secretaría de Educación Departamental”. - Derecho de petición dirigido al Departamento de Córdoba. - Sentencia del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería dentro del medio de control de nulidad con radicado 23.001.33.33.003.2019.00478, parte demandante Kissy Elena Guarin Cantero, parte demandada: Departamento de Córdoba. - Encuesta de caracterización del usuario segundo periodo año 2021. - Encuesta de percepción del ciudadano segundo semestre del año 2021. - Encuesta de caracterización del usuario primer periodo del año 2021. - Acta de reunión 001 de fecha 23 de marzo de 2022 sobre aprobación de la conformación del Comité de dirección del rediseño institucional de la Gobernación de Córdoba. - Actas de reunión del Departamento de Córdoba sobre gestión de mejora continua y planificación del SIG.
Análisis del caso La parte demandante pretende que se decrete la suspensión provisional del Decreto departamental 0421 de 02 mayo de 2022, por medio del cual se establece la planta de personal globalizada del Departamento de Córdoba y el Decreto 0420 de 2022 que establece el manual de funciones y competencias laborales. Como fundamento de dicha solicitud, alude que dichos actos fueron expedidos con falsa motivación, desviación de poder y sin tener competencia para proferirlos.
Precisó que el Secretario de Educación Departamental al solicitarle copias de las ordenanzas de la Asamblea departamental que autorizaban al Gobernador de Córdoba para las modificaciones a la planta de personal y el manual de funciones en el Departamento expresó a través del Oficio No 000568 de 15 de febrero de 2023 que no era necesario solicitar autorización por parte de la Asamblea, toda vez que no se había cambiado la estructura de la planta de personal.
Igualmente, como normas violadas señaló los artículos 300 y 305 de la CP desarrollados en el artículo 19 de la Ley 2200, y los artículos 2.2.12.2 y 2.2.12.3 del Decreto 1083 de 2015, argumentando que no se aplicó la obligatoria Guía de diseño y rediseño institucional para entidades públicas del orden territorial, y solamente ejecutó un copia y pega los actos que habían sido anulados previamente.
Al respecto, el Despacho trae a colación el artículo 300 sobre las competencias asignadas a las Asambleas Departamentales, el cual dispone: “ARTICULO 300. <Artículo modificado por el artículo 2o. del Acto Legislativo No. 1 de 1996. El nuevo texto es el siguiente:> Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: (…) 7.
Determinar la estructura de la Administración Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los Medio de control: Nulidad Expediente N° 23-001-33-33-000-2023-00022. 6 establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta.
(…) 9. Autorizar al Gobernador del Departamento para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes y ejercer, pro tempore, precisas funciones de las que corresponden a las Asambleas Departamentales. (…) Las ordenanzas a que se refieren los numerales 3, 5 y 7 de este artículo, las que decretan inversiones, participaciones o cesiones de rentas y bienes departamentales y las que creen servicios a cargo del Departamento o los traspasen a él, sólo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobernador.” Sobre las atribuciones del Gobernador el artículo 305 ibidem dispone: “ARTICULO 305.
Son atribuciones del gobernador: 7. Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al tesoro departamental no podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado. 8.
Suprimir o fusionar las entidades departamentales de conformidad con las ordenanzas.” Por su parte, el Decreto 1083 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública” dispone sobre las reformas de la planta de personal en su artículo 2.2.12.1: “ARTÍCULO 2.2.12.1 Reformas de las plantas de empleos.
Las reformas de las plantas de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y contar con estudios técnicos de análisis de cargas de trabajo e impacto en la modernización que así lo demuestren. Las solicitudes para la modificación de las plantas de empleos, además de lo anterior, deberán contener: i) costos comparativos de la planta vigente y la propuesta, ii) efectos sobre la adquisición de bienes y servicios de la entidad, iii) concepto del Departamento Nacional de Planeación si se afecta el presupuesto de inversión y, iv) los demás que la Dirección General de Presupuesto Público Nacional considere pertinentes.”
PARÁGRAFO 1. Toda modificación a las plantas de empleos y de las estructuras de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional deberán contar con el concepto técnico favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública.
PARÁGRAFO 2. La administración antes de la expedición del acto administrativo que adopta o modifica las plantas de empleos y de las estructuras de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional y su justificación, deberá adelantar un proceso de consulta en todas sus etapas con las organizaciones sindicales presentes en la respectiva entidad, en el cual se dará a conocer el alcance de las modificaciones o actualizaciones, escuchando sus observaciones e inquietudes, de lo cual se dejará constancia. Lo anterior sin perjuicio de la facultad de la administración para la adopción y expedición del respectivo acto administrativo” Igualmente, sobre la motivación de la modificación de la planta de empleos y los estudios que deben soportar las modificaciones de las plantas de empleos los artículos 2.2.12.2 y 2.2.12.3 del citado discreto señalan: “ARTÍCULO 2.2.12.2 Motivación de la modificación de una planta de empleos.
Se entiende que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otras causas, de: 1. Fusión, supresión o escisión de entidades. 2.
Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad. 3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro. 4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones. 5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción, de bienes o prestación de servicios. 6. Redistribución de funciones y cargas de trabajo. 7.
Introducción de cambios tecnológicos. 8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad. 9. Racionalización del gasto público. 10. Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.” “ARTÍCULO 2.2.12.3 Estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos.
Los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, como mínimo, los siguientes aspectos: 1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo. 2. Evaluación de la prestación de los servicios. 3. Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.” Medio de control: Nulidad Expediente N° 23-001-33-33-000-2023-00022. 7 En ese orden, sea lo primero indicar que si bien la parte demandante dentro de sus fundamentos alega que el Secretario de Educación Departamental al solicitarle copias de las ordenanzas de la Asamblea Departamental que autorizaban al Gobernador de Córdoba para las modificaciones a la planta de personal y el manual de funciones en el Departamento expresó a través del Oficio No 000568 de 15 de febrero de 2023 que no era necesario solicitar autorización por parte de la Asamblea, toda vez que no se había cambiado la estructura de la planta de personal, dicho oficio no fue aportado como prueba, razón por la cual, ante la inexistencia de dicho documento la afirmación realizada por la parte demandante carecería de respaldo probatorio y por tanto no será estudiada por el Despacho en esta oportunidad.
Ahora, en lo atinente a las normas violadas, revisadas las mismas se advierte que es competencia de la Asamblea determinar la estructura de la Administración Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; por su parte son atribuciones del Gobernador crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas.
En cuanto las reformas a la planta de empleos estas deberán motivarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y contar con estudios técnicos de análisis de cargas de trabajo e impacto en la modernización que así lo demuestren; los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen como mínimo los siguientes aspectos: 1.
Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, 2. Evaluación de la prestación de los servicios, 3. Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos. En ese orden, revisados los actos cuestionados, concretamente el Decreto 00420 de 2 de mayo de 2022 dentro de los considerandos de dicho acto se indica: “Que el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante sentencia del 11 de noviembre de 2021, dictada del proceso de nulidad con expediente 23.001.33.33.003.2019- 00478-00, ordenó lo siguiente: “SEGUNDO. - DECLARAR la nulidad del Decreto No. 0890 del 06 de octubre de 2016, por medio del cual se establece la Planta Global, Escala Salarial y Sistema de Nomenclatura y Clasificación de Empleos del Nivel Central de la Gobernación de Córdoba y Administrativos de la Secretaría de Educación Departamental.
Así como la nulidad de los Decretos No. 0952 del 31 de octubre de 2016 por medio del cual se ajusta el Manual Especifico de Funciones y Competencia Laborales de la Planta Global de la Gobernación de Córdoba y Decreto No. 0529 del 06 de noviembre de 2018, por medio del cual se modifica el Manual Especifico de Funciones y de Competencias Laborales de la Planta Global de la Gobernación de Córdoba, conforme a lo dicho en esta providencia.
TERCERO: La decisión anulatoria tendrá efectos a partir del vencimiento de los 6 meses siguientes a la ejecutoria de la presente decisión, dentro de los cuales el Departamento de Córdoba debe expedir los actos administrativos regulando la materia, conforme las razones expuestas en esta decisión”. (Subrayas fuera de texto). Que la Gobernación de Córdoba elaboró el estudio técnico de que trata el artículo 46 de la Ley 909 de la Ley 909 de 2004 con fundamentos en los lineamientos de la “Guía de diseño y rediseño institucional para entidades públicas del orden territorial” elaborada por el Departamento Administrativo de la Función Pública.
Que el estudio técnico fue realizado con la participación de cada una de las dependencias las cuales fueron capacitadas para realizar el diagnóstico organizacional dando información actualizada de: marco legal, análisis de contextos y entornos (PESTEL y DOFA), estructura actual y propuesta, planta actual y propuesta, manual de funciones actual y propuesto, así como las funciones, productos y servicios de estas.
De todo este ejercicio técnico se cuenta con actas e información recopilada. Documentos que hacen parte integral de este Decreto. Que el Diagnóstico fue utilizado para realizar el Diseño Organizacional que contempla el Análisis Prioritario de Procesos (análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo), la caracterización y costeo de la planta propuesta, el análisis de las cargas de trabajo, en análisis de la capacidad financiera, el análisis de las funciones y perfiles de los servidores públicos y una evaluación de la prestación de los servicios.
El resultado de dicho diseño es el fundamento principal para los actos administrativos de Planta Global y Manual Específico de Funciones. Que teniendo en cuenta lo manifestado en las consideraciones anteriores se hace necesario ajustar la planta de personal y establecer el Sistema de Nomenclatura y Clasificación de los empleados de la Planta Global de Empleos de Nivel Central de la Gobernación del Departamento de Córdoba y Administrativos de la Secretaría de Educación Departamental.” Por su parte, en el Decreto 00421 de 2 de mayo de 2022 en la parte considerativa también dispuso: Medio de control: Nulidad Expediente N° 23-001-33-33-000-2023-00022. 8 Atendiendo lo anterior, se evidencia que en los aludidos actos se indica que si se realizó un estudio técnico siguiendo la guía de diseño y rediseño institucional para entidades públicas del orden territorial.
Ahora, en cuanto a que dichos actos fueron suscritos por el Gobernador del Departamento de Córdoba y no por la Asamblea Departamental, es del caso señalar que en esta instancia procesal, y frente al estudio del material probatorio allegado en la demanda, considera el Despacho que en esta etapa procesal no es posible pronunciarse de fondo sobre los argumentos planteados por la parte demandante, por cuanto dichas afirmaciones (referente a que el Gobernador no tenía competencia para expedir dichos actos) requieren de un amplio y minucioso estudio probatorio, normativo y jurisprudencial al interior del debate procesal que no es procedente en esta etapa del proceso.
Y ello es así porque a efectos de determinar la certeza de lo manifestado por la parte interesada, se deben estudiar de manera detallada los hechos que dieron origen a la expedición de las decisiones emitidas y actualmente cuestionadas, los que surtieron durante la actuación administrativa previa realizada por la entidad demandada y su contraste con los demás medios probatorios recopilados durante la etapa probatoria y el trámite procesal, la jurisprudencia sobre el caso concreto y su contraste a fondo con los actos acusados, lo que en este caso requiere de un estudio de los antecedentes administrativos de los actos enjuiciados y una vez se surtan las etapas procesales que permitan conocer a fondo los aspectos facticos y jurídicos de la expedición de los mismos, análisis que se encuentra estatuido para la sentencia por cuanto trata directamente con el fondo del asunto.
Aunado a lo anterior, si bien se alega en el escrito de solicitud de medida cautelar que los actos cuestionados se constituyen en un copia y pega de los actos anulados por el Juzgado Tercero Administrativo7 y que con ello realiza solo un ajuste para hacer un remedo de cumplir con la orden judicial, es de advertir que de los actos anulados, solo fue aportado de forma ilegible el Decreto 0952 de 31 de octubre de 2016 por medio del cual se ajustó el Manual Especifico de Funciones y Competencia Laborales de la Planta Global de la Gobernación de Córdoba, razón por la cual, no es posible en esta etapa procesal realizar la comparación indicada por la parte actora.
Así mismo, advierte el Despacho que del simple contraste inicial de la norma expuesta con los actos administrativos acusados y las pruebas allegadas con la demanda, tampoco se advierte por parte del Despacho prima facie, que los actos controvertidos desconozcan el ordenamiento legal. En consecuencia, se negará la medida cautelar solicitada. 7 Sentencia radicado23-001-33-33-003-2019-00478 del Juzgado Tercero Administrativo de Montería: Resuelve: (…)
SEGUNDO. - DECLARAR la nulidad del Decreto No. 0890 del 06 de octubre de 2016, por medio del cual se establece la Planta Global, Escala Salarial y Sistema de Nomenclatura y Clasificación de Empleos del Nivel Central de la Gobernación de Córdoba y Administrativos de la Secretaría de Educación Departamental. Así como la nulidad de los Decretos No. 0952 del 31 de octubre de 2016 por medio del cual se ajusta el Manual Especifico de Funciones y Competencia Laborales de la Planta Global de la Gobernación de Córdoba y Decreto No. 0529 del 06 de noviembre de 2018, por medio del cual se modifica el Manual Especifico de Funciones y de Competencias Laborales de la Planta Global de la Gobernación de Córdoba, conforme a lo dicho en esta providencia Medio de control: Nulidad Expediente N° 23-001-33-33-000-2023-00022. 9 Finalmente, se reitera que el estudio que aquí se llevó a cabo es ante todo preliminar y en manera alguna ata la forma en que la Sala decidirá el fondo del litigio, el cual se dará después de surtido el trámite procesal y el debate probatorio correspondiente.
En mérito de lo expuesto, el Despacho 006 del Tribunal Administrativo de Córdoba Resuelve Primero: Negar la solicitud de medida cautelar solicitada por la parte demandante, acorde a las razones expresadas en la parte motiva de esta providencia. Segundo: En firme esta providencia, continúese con el trámite del proceso. Notifíquese y cúmplase (firmado electrónicamente) Luz Elena Petro Espitia Magistrada Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Magistrada del Despacho 006 del Tribunal Administrativo de Córdoba a través de la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando al siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx o escaneando el siguiente código QR.