SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA DESPACHO 006 Magistrada Ponente: Luz Elena Petro Espitia Montería, catorce (14) de febrero del año dos mil veinticinco (2025) Auto resuelve medida cautelar Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente Nº: 23-001-23-33-000-2022-00157-00 Demandante: Guillermo José Pérez Ardila Demandados: Contraloría General de la Republica Corresponde en esta oportunidad resolver sobre la medida cautelar solicitada por la parte demandante.
Antecedentes De la solicitud de medida cautelar. La parte demandante solicita la suspensión provisional de los siguientes actos: - Fallo de 18 de marzo de 20211, “[…] fallo con responsabilidad fiscal […]”, mediante el cual se declaró la responsabilidad fiscal solidaria del señor Guillermo Pérez Ardila por la suma de setenta y un mil seiscientos setenta y cuatro millones seiscientos sesenta y tres mil ochocientos cuatro pesos m/cte ($71.674.663.804.00) emitido por la Contraloría Delegada Intersectorial No. 2 de la Unidad de Investigaciones Especiales Contra las Corrupción. - Auto No. 0725 de 21 de abril de 2021, “[…] Por medio del cual se resuelve un recurso de reposición […]”, mediante el cual se confirmó el Fallo de 18 de marzo de 2021. - Auto No. ORD-80119-143-2021 de 17 de junio de 2021 proferido por la Sala de Decisión de la Sala Fiscal y Sancionatoria de la Contraloría General de la República “[…] Por medio del cual se revisa en grado de consulta el fallo con responsabilidad fiscal proferido dentro del Proceso Verbal No. PRF-2016-01319_UCC-PRF-008- 2016 […]”, mediante el cual se confirmó el Fallo de 18 de marzo de 2021.
Explica que el régimen propio del proceso de responsabilidad fiscal solo puede ser fijado por el legislador lo que se conoce como reserva de ley tal como lo prevé el artículo 268 de la constitución política hoy acto legislativo 4 de 2019 “Por medio del cual se reforma el Régimen de Control Fiscal”, en concordancia con el artículo 124 de la constitución con desarrollo legal en la ley 610 del 2000 y la ley 1474 de 2011, sin perjuicio de las fuentes normativas a las que la ley 610 del 2000 en su artículo 66 y la ley 1474 de 2011 en su articulo105, leyes remiten en forma precisa.
Por lo que remitirse al artículo 6 de la ley 678 de 2001 desconoce los artículos mencionados y por lo tanto vicia de nulidad los actos administrativos hoy demandados. Encontrándose probado que la regulación del proceso de responsabilidad fiscal de reserva exclusiva del legislador, se ha efectuado a través de la ley 610 del 2000 y la ley 1474 de 2011 por lo que la ley 678 de 2001 no hace parte de ese régimen jurídico aplicable al proceso de responsabilidad fiscal.
Afirma que la Contraloría General de la Republica omitió la aplicación de las presunciones para determinar la Culpa Grave que establece el artículo 118 de la ley 1474 de 2011, presunciones establecidas por el legislador, propias de proceso de responsabilidad fiscal sobre las cuales la Contraloría General de la Republica debió determinar el grado de culpabilidad para establecer la existencia de responsabilidad fiscal del señor Guillermo Pérez, pues precisa que la Corte Constitucional en la sentencia C- 619 de 2002 dispuso que el fallo de responsabilidad es de carácter subjetivo dado que para deducirla es necesario determinar si el imputado obro con dolo o culpa grave, por lo que, sostiene que se vulneró el debido proceso por omisión en la aplicación del artículo 118 de la ley 1474 de 2011 Así, indicó que la determinación de la conducta dolosa o gravemente culposa es uno de los 3 elementos que integran la responsabilidad fiscal y este se determina con fundamento en las Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente N° 23-001-33-33-000-2022-00157 2 presunciones iuris tantum de la culpa grave que el legislador consigno en el artículo 118 de la ley 1474 de 2011 puesto que no cualquier error, imprecisión o confusión puede dar lugar a la presunción legal de culpa grave, sino sólo aquellos que sean manifiestos, es decir, evidentes y propios de un obrar descuidado o falto de diligencia. (sentencia C- 512 de 2013) Así mismo, alega que la Corte Constitucional estableció la incidencia que tiene la declaración de responsabilidad fiscal en los derechos fundamentales del servidor público: “Adicionalmente, la declaración de la referida responsabilidad tiene indudablemente incidencia en los derechos fundamentales de las personas que con ella resultan afectadas (intimidad, honra, buen nombre, trabajo, ejercicio de determinados derechos políticos etc.)” En ese orden, sostiene que dichos actos causan agravio injustificado al demandante, el cual según las historias clínicas que obran en los anexos de la presente demanda, se encuentra con estado delicado de salud toda vez que fue diagnosticado con cáncer, y debido a los efectos de la declaratoria de responsabilidad fiscal por la Contraloría General de La República dicha entidad adelanta proceso de cobro coactivo en el cual se ha decretado como medida cautelar el embargo de bienes del demandante, incidiendo directamente en los derechos fundamentales del señor Guillermo Pérez Ardila.
Adicionalmente, precisa que el demandante también fue diagnosticado con trastornos de adaptación y episodio depresivo moderado, presenta desanimo, tristeza, sentimientos de frustración e impotencia, depresión por no poder trabajar y más aún por el detrimento de su patrimonio familiar por ser el quien ha sostenido su familia a lo largo del tiempo.
Traslado de la solicitud de medida cautelar. La parte demandada afirma que la solicitud de medida cautelar no cumple con los presupuestos básicos señalados en el artículo 231 del CPACA en lo atinente a desarrollar los argumentos para solicitar la suspensión provisional de los efectos de los actos demandados. Por el contrario, afirma que el proceso se adelantó respetando la rigurosidad del debido proceso y de acuerdo a todas las garantías plasmadas en la ley 610 de 2000 que es la norma especial de la responsabilidad fiscal y ley 1474 de 2011; en donde dicho procedimiento demostró la constitución de responsabilidad fiscal de la parte actora.
Respecto del argumento de violación al debido proceso, afirma que hasta tanto no se realice la valoración probatoria del expediente administrativo allegado con la contestación de la demanda, el despacho de conocimiento no estará en total capacidad de hacer la confrontación directa del acto administrativo impugnado, con el ordenamiento jurídico invocado como vulnerado, ni de analizar los medios de prueba que soportaron la decisión. Escenario que sin duda alguna es más propio, de la sentencia que resuelve la controversia poniendo fin al litigio que del auto que decide sobre la petición de medidas cautelares.
En lo atinente al argumento del perjuicio irremediable alega que si bien es cierto el señor Guillermo José Pérez Ardila se encuentra en una situación de grave calamidad, no puede considerarse que la Contraloría General de la República le haya causado un perjuicio irremediable dado que la decisión de la sanción administrativa fiscal, no es originaria de su estado de salud y no existe una vulneración a los derechos fundamentales de la salud del demandante Adicionalmente, expresa que tampoco se avizora prueba siquiera sumaria del perjuicio sufrido por el actor.
Explica que sin duda el fallo con responsabilidad fiscal en contra del demandante acarrea unas consecuencias de orden patrimonial que resultan negativas para sus intereses, así como también disciplinarias, pero considerando que la decisión administrativa estuvo antecedida de un trámite en donde fueron plenamente determinados los elementos de la responsabilidad fiscal señalados por el artículo 5º de la Ley 610 de 2000 y en todo momento se garantizaron los derechos de los implicados; concluye que el señor Guillermo José Pérez Ardila está en el deber jurídico de cancelar la obligación pecuniaria contenida en los actos administrativos demandados y asumir las consecuencias que esta decisión conlleva.
En virtud de lo expuesto en precedencia, solicita que se niegue la solicitud de suspensión provisional de los actos demandados. Consideraciones Problema jurídico. En el presente caso el problema jurídico principal se centra en lo siguiente: ¿Determinar si es procedente decretar la suspensión provisional de los actos demandados a través de los cuales Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente N° 23-001-33-33-000-2022-00157 3 se declaró la responsabilidad fiscal solidaria del señor Guillermo Pérez Ardila, se resolvió un recurso de reposición y se revisó en grado de consulta el fallo con responsabilidad fiscal proferido dentro del Proceso Verbal No PRF-2016-01319_UCC-PRF-008- 2016 y se resolvió el recurso de apelación? Para resolver el anterior planteamiento el Despacho estudiará los siguientes aspectos: a) De las medidas cautelares en la Ley 1437 de 2011 b) De la responsabilidad fiscal y el caso concreto. a) De las medidas cautelares en la Ley 1437 de 2011.
Las medidas cautelares son herramientas preventivas y temporales de las cuales dispone el Juez a fin de garantizar, mantener, suspender o proteger una determinada situación, un derecho, un bien o una persona, las cuales si no son decretadas en determinados casos generaría o agravaría la vulneración de un derecho sustancial en razón de la demora en su ordenamiento y materialización. Lo anterior se sustenta en que el desarrollo de los procesos judiciales y sus diferentes etapas en algunos momentos puede prolongar la afectación de un derecho, por lo que se hizo necesario, tal como lo expuso la Corte Constitucional en sentencia C-925 de 1999 que los sistemas jurídicos efectuaran una serie de medidas que pretendan garantizar el equilibrio de los derechos involucrados en el proceso y la efectividad de la acción judicial, sin las cuales el derecho sustancial y la acción serían inermes.
Debido a esta necesidad, la Ley 1437 de 2011 reguló en el Capítulo XI del Título V de la Parte Segunda de esta codificación lo relacionado con las medidas cautelares, manifestando en su artículo 229 la procedencia de estas medidas en los procesos declarativos de conocimiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en cualquier estado del proceso y a petición de parte, sin que la decisión pueda constituir prejuzgamiento.
“ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.
PARÁGRAFO. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos [y en los procesos de tutela] del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”. Igualmente, la Sección Primera del Consejo de Estado1 en cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la adopción de una medida cautelar ha señalado: En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la adopción de una medida cautelar, como ya se anunció, éste cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción de la norma que señala que “podrá decretar las que considere necesarias”2.
No obstante lo anterior, a voces del artículo 229 del CPACA, su decisión estará sujeta a lo regulado en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente el demandante debe presentar “documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla” (Resaltado fuera del texto).
Sobre este asunto, en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014-03799, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: […] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora.
El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho […](negrillas fuera del texto).
Sobre el decreto de las medidas cautelares, tenemos3: REQUISITOS PARA EL DECRETO DE LAS MEDIDAS CAUTELARES 1 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA. Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS. Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00402-00 2 Artículo 229 del CPACA 3 Cuadro tomado del Tribunal Administrativo De Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “D” Magistrado Ponente: Dr. Israel Soler Pedroza Bogotá D.C., diecinueve (19) de enero de dos mil veintidós (2022) Expediente N°: 25000-23-42-000-2019-00478-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente N° 23-001-33-33-000-2022-00157 4 REQUISITOS DE PROCEDENCIA GENERALES O COMUNES DE ÍNDOLE FORMAL Debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo (artículo 229, Ley 1437 de 2011) Debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos donde opera de oficio (artículo 229, Ley 1437 de 2011).
DE ÍNDOLE MATERIAL La medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia (artículo 229, Ley 1437 de 2011). La medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria entre la medida a decretar y las pretensiones de la demanda (artículo 230, Ley 1437 de 2011).
REQUISITOS DE PROCEDENCIA ESPECÍFICOS SUSPENSIÓN PROVISIONAL Si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, la cual puede surgir: a) tras confrontar el acto demandado con estas b) tras confrontar, las normas superiores invocadas, con las pruebas.
Si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios… Además de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios (artículo 231, inciso 2°, Ley 1437 de 2011) REQUISITOS DE PROCEDENCIA ESPECÍFICOS Si se pretenden otras medidas cautelares diferentes a la de suspensión de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos: a) Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho b) Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente la titularidad del derecho o de los derechos invocados c) Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla d) Que, al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse los efectos de la sentencia serían nugatorios (artículo 231, inciso 3°, numerales 1° a 4°, Ley 1437 de 2011). b) De la Responsabilidad Fiscal El numeral 5 del artículo 268 de la CP señala las atribuciones del Contralor General de la Republica dentro de las cuales se encuentra “Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva, para lo cual tendrá prelación.” La Ley 610 del año 2000 estable el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.
En su articulo 4 precisa el objeto de la responsabilidad fiscal así: “ARTÍCULO 4o. OBJETO DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL. La responsabilidad fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.
Para el establecimiento de responsabilidad fiscal en cada caso, se tendrá en cuenta el cumplimiento de los principios rectores de la función administrativa y de la gestión fiscal.
PARAGRAFO 1 o. La responsabilidad fiscal es autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad.
PARAGRAFO 2 o. <Parágrafo INEXEQUIBLE>.” Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente N° 23-001-33-33-000-2022-00157 5 Los elementos de la responsabilidad fiscal se encuentran definidos en el artículo 5 de la citada ley así: ARTÍCULO 5o. ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL. La responsabilidad fiscal estará integrada por los siguientes elementos: - <Ver Notas del Editor> Una conducta dolosa o culposa*1 atribuible a una persona que realiza gestión fiscal. - Un daño patrimonial al Estado. - Un nexo causal entre los dos elementos anteriores.
Por su parte el artículo 6 ibidem define el daño patrimonial al estado así: “ARTÍCULO 6o. DAÑO PATRIMONIAL AL ESTADO. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Para efectos de esta ley se entiende por daño patrimonial al Estado la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las contralorías.
Dicho daño podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado, que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio público.” Ahora, en cuanto la calificación de la conducta doloso o culposa atribuible al gestor fiscal, la Ley 610 no hace mención, por lo que se debe acudir a lo dispuesto a la Ley 1474 de 20114, la cual modificó y/o complementó la Ley 610 del 2000.
En ese sentido, el artículo 118 de la citada Ley establece: “ARTÍCULO 118. DETERMINACIÓN DE LA CULPABILIDAD EN LOS PROCESOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL. El grado de culpabilidad para establecer la existencia de responsabilidad fiscal será el dolo o la culpa grave. Se presumirá que el gestor fiscal ha obrado con dolo cuando por los mismos hechos haya sido condenado penalmente o sancionado disciplinariamente por la comisión de un delito o una falta disciplinaria imputados a ese título.
Se presumirá que el gestor fiscal ha obrado con culpa grave en los siguientes eventos: a) Cuando se hayan elaborado pliegos de condiciones o términos de referencia en forma incompleta, ambigua o confusa, que hubieran conducido a interpretaciones o decisiones técnicas que afectaran la integridad patrimonial de la entidad contratante; b) Cuando haya habido una omisión injustificada del deber de efectuar comparaciones de precios, ya sea mediante estudios o consultas de las condiciones del mercado o cotejo de los ofrecimientos recibidos y se hayan aceptado sin justificación objetiva ofertas que superen los precios del mercado; c) Cuando se haya omitido el cumplimiento de las obligaciones propias de los contratos de interventoría o de las funciones de supervisión, tales como el adelantamiento de revisiones periódicas de obras, bienes o servicios, de manera que no se establezca la correcta ejecución del objeto contractual o el cumplimiento de las condiciones de calidad y oportunidad ofrecidas por los contratistas; d) Cuando se haya incumplido la obligación de asegurar los bienes de la entidad o la de hacer exigibles las pólizas o garantías frente al acaecimiento de los siniestros o el incumplimiento de los contratos; e) Cuando se haya efectuado el reconocimiento de salarios, prestaciones y demás emolumentos y haberes laborales con violación de las normas que rigen el ejercicio de la función pública o las relaciones laborales.” Sobre la interpretación de dicho artículo la Sección Primera del Consejo de Estado5 en providencia del año 2023, trajo a colación la sentencia de la Corte Constitucional C-512 de 2013 y precisó: “Acerca de la interpretación de este artículo, la Corte Constitucional, en la sentencia C-512 de 2013, advirtió que las presunciones de dolo y culpa grave en los procesos de responsabilidad fiscal no desconocen el debido proceso ni la presunción de buena fe, pues lo que busca el legislador al establecerlas es “dar seguridad a ciertos estados, situaciones o 4 Ley 1474 de 2011 Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública. 5 Consejo De Estado.
Sala De Lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Bogotá D.C., Diez (10) De Noviembre De Dos Mil Veintitrés (2023). Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón. Número Único De Radicación: 23001-23-33-000-2021-00176-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente N° 23-001-33-33-000-2022-00157 6 hechos relevantes” y “proteger bienes jurídicos valiosos, conforme a la lógica y a la experiencia”, dejando claro que cuando se trata de presunciones iuris tantum, las cuales pueden desvirtuarse por medio de pruebas idóneas, al controvertir los antecedentes o circunstancias que les dan soporte”.
Caso concreto Problema jurídico En el presente caso el problema jurídico principal se centra en lo siguiente: ¿Determinar si es procedente decretar la suspensión provisional de los actos demandados a través de los cuales se declaró la responsabilidad fiscal solidaria del señor Guillermo Pérez Ardila, se resolvió un recurso de reposición y se revisó en grado de consulta el fallo con responsabilidad fiscal proferido dentro del Proceso Verbal No PRF-2016-01319_UCC-PRF-008- 2016 y se resolvió el recurso de apelación? Sustento A través del fallo del 18 de marzo de 2021 la Contraloría Delegada Intersectorial No. 2 de la Unidad de Investigaciones Especiales Contra la Corrupción declaró la responsabilidad fiscal del señor Guillermo Pérez Ardila así. “(…) Artículo Primero: Declarar fiscal y solidariamente responsables a las personas o a las siguientes personas de manera solidaria, y con fundamento en lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia, así: 1.
Alejandro José León Muscus, identificado con la cédula de ciudadanía número 8241149 en calidad de Gobernador de Córdoba, para la época de ocurrencia de los hechos a título de culpa grave, en cuantía de $71.674.663.804 pesos moneda corriente, de manera solidaria con (…) Guillermo José Pérez Ardila (…). 2. Alfredo José Arguachal Narváez, identificado con la cédula de ciudadanía número 15.042.408, en su calidad de Secretario de Desarrollo de la salud del Departamento de Córdoba, a título de culpa grave en cuantía de $44.574.598.453 moneda corriente de manera solidaria con (…) Guillermo José Pérez Ardila (…). 3.
Alexis José Gaines acuña, identificado con cédula de ciudadanía número 9089198 en su condición de Secretario de Desarrollo de la salud del Departamento de Córdoba, a título de culpa grave en cuantía $21.331.973.402 pesos moneda corriente de manera solidaria con (…) Guillermo José Pérez Ardila (…). 4. Edwin de Jesús Preciado Lorduy identificado con la Cédula Ciudadanía número 6.887.128, en condición de secretario de Desarrollo de Salud del Departamento de Córdoba a título de culpa grave en cuantía de $3.984.199.369 pesos moneda corriente de manera solidaria con (…) Guillermo José Pérez Ardila (…). 5.
Juan Carlos Cervantes Ruiz, identificado en la Cédula Ciudadanía número 150400092 En calidad de Secretario de Desarrollo de la salud del Departamento de Córdoba, para la época de ocurrencia de los hechos, a título de culpa grave, en cuantía de $1.783.892.579 pesos moneda corriente de manera solidaria con (…) Guillermo José Pérez Ardila (…). 6.
Alfredo Ignacio Ceballos blanco, identificado en la Cédula Ciudadanía número 8.876.501 en su calidad de técnico de área salud de la Secretaría de Salud departamental de Córdoba, para la época de ocurrencia de los hechos a título de culpa grave en cuantía de $71.674.663.804 pesos moneda corriente de manera solidaria con (…) Guillermo José Pérez Ardila (…). 7.
Adalberto Rafael Carrascal Barón, identificado con cédula de ciudadanía número 15.046.647, en calidad de contratista de prestación de servicio de la secretaría de Salud departamental de Córdoba para la época ocurrencia de los hechos a título es culpa grave en cuantía de $43.738.238.501 pesos moneda corriente de manera solidaria con (…) Guillermo José Pérez Ardila (…). 8.
Juan David Nader Chenne identificado en la cédula de ciudadana número 15.039.683 en calidad de contratista de prestación de servicio, auditor de la secretaría de Salud departamental de Córdoba para la época ocurrencia de los hechos a título de culpa grave, en cuantía de $35.593.035.077 pesos moneda corriente de manera solidaria con (…) Guillermo José Pérez Ardila (…). 9.
Marcela Sofía Suárez Luna identificada con la ciudadanía número 34.979.918 en calidad de contratista de prestación de servicio Auditora de la Secretaría de Salud Departamental de Córdoba para la época de ocurrencia de los hechos, a título de culpa grave, en cuantía de $21.669.554.650 pesos moneda corriente de manera solidaria con (…) Guillermo José Pérez Ardila (…).
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente N° 23-001-33-33-000-2022-00157 7 10. Mayra Gómez Ochoa, identificada con célula de ciudadanía número 33.154.910 en calidad de contratista de prestación de servicio, auditora de la Secretaría de Salud departamental de Córdoba para la época. Ocurrencia de los hechos a título de culpa grave, en cuantía de $3.988.199.369 pesos moneda corriente de manera solidaria con (…) Guillermo José Pérez Ardila (…). 11.
IPS unido por su bienestar SAS identificada con NIT 900.528.434-5 en calidad de prestador de servicios de salud para la época de ocurrencia de los hechos a título de culpa grave en cuantía de $61.650.416.792 pesos moneda corriente de manera solidaria con (…) Guillermo José Pérez Ardila (…). 12. Guillermo José Pérez Ardila, identificado con la Cédula de ciudadanía número 7.383.637 en calidad de representante legal de la IPS Unido por su bienestar SAS para la época, ocurrencia de los hechos a título de culpa grave en cuantía de $61.650.416.792 pesos moneda corriente de manera solidaria con (…) (…) Ahora, en el auto No. 0725 de 2021 de abril de 2021 se resolvió el recurso de reposición interpuesto por el abogado sustituto de la Previsora S.A de Compañía de Seguro contra el fallo de primera instancia de 18 de marzo de 2021, decidido no reponer la decisión cuestionada.
Así mismo se concedieron los recursos de apelación interpuestos por el señor Guillermo José Pérez Ardila y otros contra el fallo de primera instancia de fecha 18 de marzo de 2021. Por su parte, a través del Auto No ORD-80119-143-2021 de 17 de junio de 2021 se revisó en grado de consulta el fallo con responsabilidad fiscal proferido dentro del proceso verbal No PRF- 2016-01319_UCC-PRF-008- 2016 y se resolvieron los recursos de apelación interpuestos.
En lo atinente al recurso de apelación presentado por el demandante se indicó: Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente N° 23-001-33-33-000-2022-00157 8 De esta manera, se decidió confirmar el fallo de responsabilidad emitido, como se aprecia. Al respecto, el apoderado de la parte demandante solicita la suspensión de dichos actos fundamentándose en que la entidad demandada debió establecer la culpa grave en el juicio de responsabilidad fiscal a partir de las causales previstas en el artículo 118 de la Ley 1474, puesto que la conducta dolosa o gravemente culposa solo se puede determinar con fundamento en dichas presunciones, dado el criterio de imputación subjetiva que se sigue en este tipo de procesos administrativos y que no cualquier error, imprecisión o confusión puede dar lugar a la presunción legal de culpa grave, sino sólo aquellos que sean manifiestos, es decir, evidentes y propios de un obrar descuidado o falto de diligencia. Sobre ello, se trae a colación providencia de la Sección Primera del Consejo de Estado6 que al estudiar un caso en materia similar dispuso: “Al respecto, cabe destacar que de conformidad con el artículo 118 en comento, las decisiones en el proceso de responsabilidad fiscal deben tener como fundamento un grado de imputación 6 Consejo De Estado.
Sala De Lo Contencioso Administrativo Sección Primera. Bogotá D.C., Diez (10) De Noviembre De Dos Mil Veintitrés (2023). Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón. Referencia: Medio De Control De Nulidad Y Establecimiento Del Derecho. Número Único De Radicación: 23001-23-33-000-2021-00176-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente N° 23-001-33-33-000-2022-00157 9 subjetiva, que puede ser culpa grave o dolo, es decir que la responsabilidad solo será imputable cuando se haya demostrado alguno de estos dos elementos, para lo cual la citada norma prevé algunas hipótesis que en los mismos se pueden presumir iuris tantum, sin que ello implique que serán esas y solo esas presunciones las que determinen el grado de culpabilidad.
Es por esta razón que, para la Sala, no es de recibo el argumento del actor que pretende reducir el examen del elemento subjetivo de la responsabilidad fiscal a la comprobación de unas causales taxativas, cuando lo cierto es que tal examen, a voces de lo establecido por el legislador, exige la comprobación de que la actuación del gestor fiscal haya sido a título de dolo o culpa grave, esta última, entendida como “la negligencia consistente en no manejar los negocios ajenos con el cuidado que aún las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus propios negocios Así lo ha entendido la jurisprudencia de la Corporación, por ejemplo, en la sentencia de 1o. de marzo de 2018, en la que expresó: “[…] La culpa grave o lata se encuentra definida en el artículo 63 del Código Civil en el sentido de que se incurre en ella cuando no se manejan los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios.
Sobre el punto, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido, tratándose de la responsabilidad fiscal, que la culpa grave se materializa cuando el gestor fiscal no maneja los negocios ajenos, entendidos como los públicos, con la suficiente diligencia con la que incluso las personas negligentes atenderían los propios […]”. Con fundamento en lo anterior, la Sala concluye que no le asiste razón al demandante cuando afirma que la CONTRALORÍA transgredió el artículo 118 de la Ley 1474 porque al calificar la conducta que derivó en la declaratoria de responsabilidad fiscal omitió invocar alguna de las causales previstas en dicho artículo, por cuanto tal apreciación no tiene en cuenta que a partir de los medios probatorios allegados a la investigación el ente fiscal pudo concluir que se configuraron los elementos de la responsabilidad, en los términos previstos en el artículo 5° de la Ley 610, esto es, una conducta dolosa o gravemente culposa atribuible al gestor fiscal, un daño patrimonial al Estado y el nexo causal.” Así, descendiendo al caso en concreto, se tiene que al revisar el audio del fallo de responsabilidad fiscal realizado el 18 de marzo de 2021, la Contraloría sobre la calificación de la conducta endilgada al señor Guillermo José Pérez Ardila la Contraloría Adujo: (…) Guillermo José Pérez Ardila, a quién se le imputó responsabilidad fiscal a título de culpa grave por las siguientes conductas: “Al señor Guillermo José Pérez Arcila se le imputará responsabilidad fiscal a título de culpa grave debido a que la IPS que él representa presentó documentación con muchas irregularidades, resultados de laboratorio clínico que no concuerdan con los que reposan en los respectivos laboratorios, órdenes médicas avaladas por un médico que niega haberlas efectuado y sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Resoluciones 5334, de 2008 y 50732 1013 y con la intencionalidad de obtener los recobros de manera presuntamente fraudulenta, lo que inevitablemente contribuyó al daño patrimonial que aquí se investiga y actividad de la que es responsable, ya que como administrador, en los términos del artículo 23 de la Ley 222 de 1995, era su deber obrar con buena fe, lealtad y diligencia y velar con el con estricto cumplimiento de las disposiciones legales de ver que evidentemente incumplió en este asunto”.
Conducta en virtud de la cual se imputó responsabilidad fiscal de manera solidaria a título de culpa grave, en cuantía de $44.913.570.386 pesos, con ocasión de los pagos realizados mediante Resoluciones 002856 de 2013, 00708 2013, 00921 de 2013, 001339 de 2013, 001408 de 2013, 001685 de 2013, 002604 de 2013, 003075 de 2013, 003173 de 2013, 003434 de 2013, 000130 de 2014, 001002 de 2014, 001864 de 2014, 002430 de 2014, 002915 de 2014, 003243 de 2014, 003555 de 2014, 000775 de 2015 y pagos sin resolución realizado mediante egresos 3170 del 26/04/2013, 8140 del del 27/08/2013, 131981 del 13 de marzo de 2014y 4459 el 12/05/2014.
Frente a las imputaciones realizadas por el despacho, la defensa de la IPS Unidos por su bienestar manifestó que los soportes presentados por su cliente eran facturas cambiarias con su respectivo consecutivo y los debidos soportes de los pacientes que atendían, para lo cual se emitió la correspondiente acta de entrega y recibió por parte del coordinador del Pai, por lo que en ese sentido los cobros eran legales, sobre todo cuando estos fueron aprobados por el Comité Técnico Científico y auditado sin glosas, afirmaciones que ya fueron desvirtuadas en la acápite del daño, pues es sabido y probado que los soportes que conforman el paquete anexo a las facturas eran falsos y que si bien dichos documentos fueron aprobados por el Comité Técnico Científico y por la auditoría de Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente N° 23-001-33-33-000-2022-00157 10 la Secretaría de Salud, esto es producto de la irregularidad con que se estructuró el procedimiento de autorización y pago de cuentas y de la negligencia de los funcionarios y particulares que intervinieron en cada una de las etapas del mismo, por lo cual el argumento no es próspero Ahora, el hecho de que los pagos se hubieran realizado por voluntad de la secretaría de Salud y mediante acto administrativo, que como tal goza de presunción de legalidad, mientras no sea suspendido o declarado nulo, no legitima para que un particular obtenga beneficios económicos del Estado mediante maniobras irregulares.
A quién, por supuesto, le acarrea toda la responsabilidad cuando se aparta de los fines esenciales del Estado para la obtención de beneficios particulares, análisis que se efectúa sin perjuicio de las declaraciones y responsabilidades que se generen en el ámbito penal y disciplinario. Frente a la supuesta irregularidad de haber vinculado en la misma actuación a la persona jurídica y a su representante legal, se reitera que el artículo tercero de la ley 610 de 2000 establece que la gestión fiscal puede concurrir tanto en los servidores públicos como en las personas de derecho privado, entendiendo por tales tanto las personas naturales como jurídicas que manejen o administren recursos públicos.
De ahí que, en este caso, por tratarse de una acción de naturaleza administrativa y con una finalidad resarcitoria, sea completamente legítimo llamar a responder tanto a la IPS prestadora como a su representante legal en quienes confluyen 2 patrimonios diferentes para el ordenamiento jurídico, pero que en su conjunto dieron lugar a materializar las actuaciones que hoy son constitutivas de daño al patrimonio del Estado.
En ese sentido, la decisión de vincular a la persona natural y a su representante legal no constituye ningún hecho irregular, ni mucho menos atentatorio de las garantías fundamentales que tanto a la una como al otro se les ha reconocido. Con relación a la supuesta irregularidad generada en virtud de las diferencias presentadas en la cuantía del auto que declaró los hechos de impacto nacional y la del auto de apertura imputación, se reitera que aquello que fue objeto de declaratoria de impacto nacional, resultando por tanto ser de competencia de esta unidad de investigaciones especiales contra la corrupción. Son los hechos relativos a los pagos que efectuó el departamento de Córdoba por pacientes de coagulopatía durante la vigencia 2013, 2014 y 2015, para lo cual se determinó una cuantía inicial con la escasa información que se tenía para ese momento, la que precisamente fue ampliada de cara a la identificación de los elementos que se tuvieron en consideración para la apertura del proceso, luego es perfectamente posible que la cuantía del daño entre el proceso auditor, la declaratoria de impacto nacional, en los casos que proceda la indagación preliminar, el proceso de responsabilidad fiscal y el mismo fallo sean diferentes, sin que por ello se presente irregularidad alguna.
En orden a lo expuesto se tienen que los argumentos y pruebas allegados por la defensa no lograron desvirtuar las imputaciones realizadas por el despacho, por el contrario, hoy se confirma, más allá de toda duda razonable, que la actuación del señor Guillermo Pérez en calidad de representante legal de la IPS Unidos por su bienestar, se encaminó a obtener pagos sin que los servicios de salud se hubieran efectivamente prestado y prueba de ello son las comunicaciones de los laboratorios clínicos, donde señalan que los resultados que sirvieron de fundamento para efectuar los pagos no son fiel copia de los originales, así como también la declaración del médico Hematólogo Luis Mesa Montes, quien en diferentes escenarios manifestó que las historias clínicas y prescripciones médicas no habían sido suscritas por él, esto sin perjuicio de que en algunos casos los pacientes hayan existido, pues interesaba a los prestadores dar apariencia de legalidad y regularidad al proceso, lo que no fue óbice para que en los casos de los usuarios que en realidad padecían de la enfermedad, la IPS les tomara las pruebas y nunca les informara siquiera de sus resultados, mucho menos les suministrara el medicamento que por su patología requerían.
Todo con el fin de constituir los soportes con los que posteriormente se realizarían los cobros. De esa manera se tiene que las actuaciones del presunto responsable fiscal Pérez Ardila, desde el ámbito del Derecho civil, a la luz del cual se debe analizar el elemento subjetivo de la conducta en este tipo de actuaciones administrativas, la ubica en el escenario de la culpa grave, la de no manejar los negocios con aquel cuidado que aún las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios, que en los términos del artículo 63 del Código civil, aplicable directamente en materia administrativa, equivale al dolor.
En orden a lo expuesto se concluye, que al no ser próspero los argumentos esgrimidos por la defensa para desvirtuar las imputaciones realizadas en el auto del 20/12/2016 y por el contrario, ratificando que la conducta de Guillermo José Pérez Ardila fue negligente al haber efectuado cobros al Departamento de Córdoba, mediante soportes irregulares, actuación que confluya a la causación del daño patrimonial, al haber actuado con total desapego a las normas de carácter legal y reglamentario aplicables en esta materia, a partir de lo cual se establece que la conducta del investigado fue determinante para la causación del daño, concurriendo hacia el elemento subjetivo de la conducta a título de culpa grave y de causalidad con el detrimento a los que se refiere el artículo quinto de la Ley 610 de 2000, siendo procedente su declaración de responsabilidad fiscal, la cual se hará teniendo en consideración la totalidad de pagos efectuados por el Departamento de Córdoba a la IPS Unidos por su bienestar SA.
En ese orden, Guillermo José Pérez Ardila será declarado responsable fiscal a título de culpa grave y de manera solidaria en cuantía indexada de $61.650.416.792 pesos en virtud de los pagos obtenidos y regularmente durante las Vigencias 2013, 2014 y 2015, por lo que deberá responder solidariamente por este valor que ya se encuentra actualizado a valor presente.
(…)” Negrillas del Despacho Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente N° 23-001-33-33-000-2022-00157 11 En virtud de ello, se tiene que la entidad demandada precisó que se materializó el elemento subjetivo de la responsabilidad, esto es la culpa grave: “debido a que la IPS que él representa presentó documentación con muchas irregularidades, resultados de laboratorio clínico que no concuerdan con los que reposan en los respectivos laboratorios, órdenes médicas avaladas por un médico que niega haberlas efectuado y sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Resoluciones 5334, de 2008 y 50732 1013 y con la intencionalidad de obtener los recobros de manera presuntamente fraudulenta, lo que inevitablemente contribuyó al daño patrimonial que aquí se investiga y actividad de la que es responsable, ya que como administrador, en los términos del artículo 23 de la Ley 222 de 1995, era su deber obrar con buena fe, lealtad y diligencia y velar con el con estricto cumplimiento de las disposiciones legales de ver que evidentemente incumplió en este asunto”.
Adicionalmente, estableció que “ De esa manera se tiene que las actuaciones del presunto responsable fiscal Pérez Ardila, desde el ámbito del Derecho civil, a la luz del cual se debe analizar el elemento subjetivo de la conducta en este tipo de actuaciones administrativas, la ubica en el escenario de la culpa grave, la de no manejar los negocios con aquel cuidado que aún las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios, que en los términos del artículo 63 del Código civil, aplicable directamente en materia administrativa, equivale al dolor” Así, se tiene que no era necesario que la parte demandada se refiriera a las presunciones de culpabilidad del artículo 118 de la Ley 1474, dado que la conducta del demandante fue calificada como negligente al haber efectuado cobros al Departamento de Córdoba, mediante soportes irregulares, actuación que confluyó a la causación del daño patrimonial, al haber actuado con total desapego a las normas de carácter legal y reglamentario aplicables en esta materia, a partir de lo cual se estableció que la conducta del investigado fue determinante para la causación del daño, concurriendo hacia el elemento subjetivo de la conducta a título de culpa grave y de causalidad con el detrimento a los que se refiere el artículo quinto de la Ley 610 de 2000, siendo procedente su declaración de responsabilidad fiscal.
Tesis que además, es utilizada por la Sección Primera del Consejo de Estado7 en caso similar como se aprecia: “Con fundamento en dicho razonamiento, la demandada concluyó que se materializó el elemento subjetivo de la responsabilidad material, esto es, la culpa grave con la que actuó el señor ARUACHÁN NARVÁEZ al haber autorizado, como Secretario de Salud Departamental, el pago de servicios médicos sin observar el debido cuidado que se requería para dicha gestión y que conllevó el detrimento patrimonial del Estado en la suma de $1.738.154.578.
En ese sentido se concluye que no había lugar por parte de la accionada a referirse a las presunciones de culpabilidad del artículo 118 de la Ley 1474, comoquiera que, tal como lo concluyó el a quo, la conducta del actor fue calificada como culpa grave al encontrarse que en su actuación no observó el deber objetivo de cuidado que desencadenó el daño patrimonial declarado.” De otra parte, alega el apoderado de la parte demandante que no era viable que en la imputación de la conducta la Contraloría acudiera a otras normas ajenas al procedimiento de responsabilidad fiscal, como a la Ley 678 de 2001 dado que dicho régimen jurídico no es aplicable al proceso de responsabilidad fiscal.
Sobre ello, se tiene que revisado los argumentos utilizados en el fallo de 18 de marzo de 2021 se evidencia que Contraloría tuvo en cuenta el artículo 5° de la Ley 610 calificando la conducta culpa grave como se evidencia: “(…) En orden a lo expuesto se concluye, que al no ser próspero los argumentos esgrimidos por la defensa para desvirtuar las imputaciones realizadas en el auto del 20/12/2016 y por el contrario, ratificando que la conducta de Guillermo José Pérez Ardila fue negligente al haber efectuado cobros al Departamento de Córdoba, mediante soportes irregulares, actuación que confluya a la causación del daño patrimonial, al haber actuado con total desapego a las normas de carácter legal y reglamentario aplicables en esta materia, a partir de lo cual se establece que la conducta del investigado fue determinante para la causación del daño, concurriendo hacia el elemento subjetivo de la conducta a título de culpa grave y de causalidad con el detrimento a los que se refiere el artículo quinto de la Ley 610 de 2000, siendo procedente su declaración de responsabilidad fiscal, la cual se hará teniendo en consideración la totalidad de pagos efectuados por el Departamento de Córdoba a la IPS Unidos por su bienestar SA.
En ese orden, Guillermo José Pérez Ardila será declarado responsable fiscal a título de culpa grave y de manera solidaria en 7 Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso Administrativo Sección Primera. Bogotá D.C., Diez (10) De Noviembre De Dos Mil Veintitrés (2023). Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón. Referencia: Medio De Control De Nulidad Y Establecimiento Del Derecho.
Número Único De Radicación: 23001-23-33-000-2021-00176-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente N° 23-001-33-33-000-2022-00157 12 cuantía indexada de $61.650.416.792 pesos en virtud de los pagos obtenidos y regularmente durante las Vigencias 2013, 2014 y 2015, por lo que deberá responder solidariamente por este valor que ya se encuentra actualizado a valor presente.
(…)” (Negrillas del Despacho) En virtud de ello, se infiere al revisar los actos sobre los cuales se solicita la suspensión provisional, que la entidad demandada no aplicó normas diferentes a aquellas que regulan el proceso de responsabilidad fiscal. Por otro lado, la parte demandante aduce que se configuró un perjuicio irremediable en el caso de estudio teniendo en cuenta que el demandante fue diagnosticado con cáncer, con trastornos de adaptación y episodio depresivo moderado, situación que le generó desanimo, tristeza, sentimientos de frustración e impotencia, depresión y que debido a los efectos de la declaratoria de responsabilidad fiscal por la Contraloría General de La República dicha entidad adelanta proceso de cobro coactivo en el cual se ha decretado como medida cautelar el embargo de bienes del demandante, incidiendo directamente en los derechos fundamentales del demandante.
Respecto dicho argumento, se debe indicar que dentro de las pruebas aportadas por la parte demandante no obra historia clínica que dé cuenta de lo indicado por el demandante; adicionalmente, es de señalar que aún si se tuviera por acreditado lo manifestado por este respecto a la enfermedad que aduce padecer, ello no resulta como consecuencia de la expedición de los actos cuestionados; de igual forma, tampoco se acredita que resultaría más gravoso para el interés general no decretar la medida cautelar.
Finalmente, es de resaltar que la Sección Primera del Consejo de Estado8 al estudiar un caso similar en el que se alegaba argumentos parecidos sobre la causación de un perjuicio irremediable dentro de un proceso de naturaleza similar, desestimo los mismos como se aprecia: “Por último, alega el actor que en el presente caso se acreditó el perjuicio irremediable como requisito para decretar la medida de suspensión provisional de los actos acusados, teniendo en cuenta que el fallo de responsabilidad fiscal dio lugar al decreto de medidas de embargo sobre sus bienes, lo que le ha producido graves perjuicios sobre su estado de salud física y emocional.
Respecto del perjuicio irremediable alegado por el actor, para la Sala es evidente que su finalidad es la de controvertir el proceso administrativo de cobro coactivo en su contra, como consecuencia de que los actos administrativos aquí demandados fungen como título ejecutivo del mismo, situación que escapa del objeto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho pues su finalidad gira, únicamente, en torno a la legalidad de los actos administrativos demandados.” En virtud de ello, se negará la solicitud de medida cautelar con fundamento en los argumentos expuestos en precedencia, reiterando que el estudio que aquí se llevó a cabo es ante todo preliminar y en manera alguna ata la forma en que la Sala decidirá el fondo del litigio, el cual se dará después de surtido el trámite procesal y el debate probatorio correspondiente.
En mérito de lo expuesto, el Despacho 006 del Tribunal Administrativo de Córdoba Resuelve Primero: Negar la solicitud de medida cautelar presentada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: En firme esta providencia, continúese con el trámite del proceso. Notifíquese y cúmplase (firmado electrónicamente) Luz Elena Petro Espitia Magistrada 8 Ibidem Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Magistrada del Despacho 006 del Tribunal Administrativo de Córdoba a través de la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando al siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx o escaneando el siguiente código QR.