TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Mocoa, 8 de mayo de 2025 Referencia: Revisión de acuerdo (Observación) Radicación: 86001 23 33 000 2025 00014 00 Demandante: Departamento del Putumayo Demandado: Acuerdo municipal No. 026 de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Puerto Leguízamo Tema: Principio de legalidad en materia presupuestal SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA I. ASUNTO La Sala decide la revisión del acuerdo municipal No. 026 del 26 de diciembre de 2024, proferido por el Concejo Municipal de Puerto Leguízamo, presentada por el departamento del Putumayo.
II.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de revisión de acuerdo El gobernador del departamento del Putumayo solicitó que se declarara la invalidez del acuerdo municipal No. 026 del 26 de diciembre de 2024 «por el cual se conceden facultades y autorizaciones al alcalde del municipio de Puerto Leguízamo para ejercer temporalmente precisas funciones de modificar, adicionar y trasladar del presupuesto general de ingresos, gastos y recursos de capital del municipio de Puerto Leguízamo Putumayo para la vigencia fiscal comprendida entre el 01 de enero y el 31 de diciembre de 2025», proferido por el Concejo Municipal de Puerto Leguízamo, al considerar que transgrede el artículo 313, numeral 5 de la Constitución Política, el artículo 76 del Decreto 111 de 1996 y el artículo 29, literal g), de la Ley 1551 de 2012 (Samai, índice 3). 2.
Hechos relevantes Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: El acuerdo municipal No. 026 del 26 de diciembre de 2024 fue aprobado en primer debate el 22 de diciembre de 2024, y en segundo debate, en plenaria, el 26 de diciembre de la misma anualidad, por el concejo municipal de Puerto Leguízamo. El 26 de diciembre de 2024 dicho acuerdo fue sancionado por el alcalde del municipio de Puerto Leguízamo, y el 30 de diciembre de 2024 lo remitió al departamento del Putumayo para revisión (Samai, índice 3). 3.
Normas violadas y concepto de violación El gobernador del Putumayo alegó que el acuerdo municipal No. 026 del 26 de diciembre de 2024 fue expedido contrariando lo previsto en el artículo 313, numeral 5 de la Constitución Política, el artículo 76 del Decreto 111 de 1996, así como el artículo 29, literal g), de la Ley 1551 de 2012, porque el presupuesto solamente Radicado: 86 001 23 33 000 2025 00014 00 Demandante: Departamento del Putumayo puede ser modificado por el concejo municipal y, excepcionalmente, a través de decreto en los casos expresamente previstos en la ley.
Así, sostuvo que el alcalde solamente puede modificar el presupuesto cuando se presente alguna de las siguientes situaciones: i) reducciones o aplazamientos de presupuesto de gastos, ii) cuando estime que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas, iii) si no se aprueban nuevos recursos o los recursos aprobados son insuficientes, iv) que la coherencia macroeconómica así lo exija, v) cuando se trate de recursos de cooperación internacional o provenientes de cofinanciación con entidades nacionales o departamentales.
Por esas razones, sostuvo que el acuerdo acusado es ilegal (Samai, índice 3). 4. Trámite procesal Por auto del 4 de marzo de 2025, se admitió la revisión de acuerdo, y entre otras cosas, se ordenó notificar personalmente al procurador 35 judicial II para asuntos administrativos de Pasto, al alcalde municipal de Puerto Leguízamo, al presidente del concejo municipal de Puerto Leguízamo y al personero municipal de esa localidad (Samai, índice 5).
En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 11 de marzo de 2025 (Samai, índice 10). Posteriormente, mediante providencia del 23 de abril de 2025, se decretaron pruebas (Samai, índice 19). 5. Intervenciones 5.1. Ministerio Público El Procurador 35 Judicial II para asuntos administrativos de Pasto sostuvo que la función de modificar o adicionar el presupuesto corresponde exclusivamente al concejo municipal, a iniciativa del alcalde, con las excepciones previstas en el artículo 29, literal g) de la Ley 1551 de 2012.
Además, cuestionó el hecho de que no se hubiera detallado con precisión y claridad las facultades otorgadas al alcalde, porque no «se precisa el tipo de modificaciones presupuestales autorizadas, ni se señala de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para abrir créditos adicionales y con el cual se incrementa hipotéticamente el presupuesto de rentas y recursos de capital».
Con fundamento en lo anterior, solicitó que se declarara la invalidez del acuerdo acusado (Samai, índice 18). III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la revisión del acuerdo presentada, según lo establecido en el artículo 1511, numeral 2, de la Ley 1437 de 2011. 1 ARTÍCULO 151. Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 2.
De las observaciones que formulen los gobernadores de los departamentos acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones a los proyectos de ordenanzas, por los mismos motivos. Radicado: 86 001 23 33 000 2025 00014 00 Demandante: Departamento del Putumayo 2. Planteamiento y solución del problema jurídico La Sala debe determinar si el Concejo Municipal de Puerto Leguízamo, al expedir el Acuerdo No. 026 del 26 de diciembre de 2024, mediante el cual otorgó facultades al alcalde para modificar, adicionar y trasladar partidas del presupuesto municipal durante la vigencia fiscal de 2025, transgredió el artículo 313.5 de la Constitución Política, el artículo 76 del Decreto 111 de 1996 y el artículo 29, literal g), de la Ley 1551 de 2012.
La Sala anticipa que el acuerdo municipal No. 026 del 26 de diciembre de 2024 fue expedido con infracción del principio de legalidad presupuestal, porque la facultad de modificar, adicionar y trasladar recursos del presupuesto general de ingresos, gastos y recursos de capital radica en el concejo municipal de Puerto Leguízamo y, por tanto, no puede ser delegada en el alcalde.
En consecuencia, se declarará la invalidez del acuerdo. Para llegar a esa conclusión, la Sala desarrollará los siguientes aspectos: i) el principio de legalidad del presupuesto y ii) análisis del caso concreto. 3. El principio de legalidad del presupuesto El principio de legalidad del presupuesto no está previsto de manera expresa en la Constitución Política.
Sin embargo, la Corte Constitucional lo ha desarrollado y parte de la base que el presupuesto general de la Nación, así como los presupuestos departamentales, municipales y distritales deben ser aprobados por las corporaciones públicas de elección popular a través de la ley, las ordenanzas y los acuerdo municipales o distritales, según corresponda.
En tal virtud, ha considerado esa Corporación que los artículos 345 y 347 de la Constitución Política constituyen el fundamento normativo de este principio. En efecto, el artículo 345 establece algunas reglas en materia presupuestal, que son aplicables en tiempos de normalidad institucional y prohíben: i) percibir contribuciones o impuestos que no estén incluidos en el presupuesto de rentas, ii) hacer erogaciones con cargo al tesoro que no estén incluidas en el presupuesto de gastos, iii) efectuar gastos públicos que no hayan sido decretados por el Congreso, las asambleas departamentales, los concejos municipales o distritales, iv) transferir créditos a objetos no previstos en el respectivo presupuesto.
Por su parte, el artículo 347 ibidem prevé que, si los ingresos autorizados no son suficientes para atender los gastos proyectados, el gobierno nacional propondrá por separado, ante las mismas comisiones del Congreso, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes. Por tanto, el aumento de las rentas y la consecuente apertura de crédito adicionales, exige, por regla general, la aprobación mediante ley.
De otro lado, la ley orgánica del presupuesto señala que en los eventos en que la ejecución del presupuesto general de la Nación resulte necesario aumentar el monto de las apropiaciones o realizar traslados presupuestales, «se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno mediante una ley sobre traslados y créditos adicionales salvo que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones2.
Igualmente, la ley precisa que los créditos adicionales y traslados al presupuesto general de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el Gobierno en los términos que este señale y la fuente del gasto será el decreto que declare el estado de excepción correspondiente3»4. (…). 2 Artículo 81 del EOP. 3 Artículo 83 del EOP. 4 Sentencia C- 036 de 2023.
Radicado: 86 001 23 33 000 2025 00014 00 Demandante: Departamento del Putumayo Con fundamento en las anteriores previsiones normativas, así como en los artículos 352 y 353 de la Constitución Política, la Corte Constitucional ha considerado que las reglas generales sobre elaboración y modificación del presupuesto previstas en el texto constitucional y en la ley orgánica del presupuesto también son aplicables, en lo pertinente, a los presupuestos de las entidades territoriales.
Por tanto, las operaciones presupuestales que impliquen alteraciones en la identificación y en el cálculo de las rentas, el monto de los gastos públicos y su destinación, deben ser aprobadas por las corporaciones públicas de elección popular a través de leyes, ordenanzas y acuerdos municipales, según corresponda5. Finalmente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional6 ha considerado que el principio de legalidad y, en especial, el de legalidad del gasto, constituye una expresión del principio democrático.
Por tanto, el principio de legalidad presupuestal exige que cualquier modificación al presupuesto sea aprobada por las corporaciones públicas de elección popular, salvo que exista norma legal expresa que autorice al ejecutivo territorial a hacerlo. Esta exigencia garantiza el control democrático del gasto público y preserva la separación funcional entre órganos legislativos y ejecutivos. 4.
Análisis del caso concreto El acuerdo municipal No. 026 del 26 de diciembre de 2024, expedido por el concejo municipal de Puerto Leguízamo, en el artículo 1, facultó «al alcalde del municipio de Leguízamo para modificar, adicionar y trasladar recursos del presupuesto general de ingresos, gastos y recursos de capital vigencia 2025, únicamente en el primer semestre del año 2025 y durante los meses que el concejo municipal no se encuentre sesionando (enero, marzo, abril y junio de 2025) debiendo presentar al concejo el informe de los traslados que se hagan y las inversiones realizadas» Como se ve, el acuerdo acusado facultó al alcalde municipal para modificar, adicionar y trasladar recursos del presupuesto general de ingresos, gastos y recursos de capital vigencia 2025.
Esto quiere decir que, en general, se trata de la delegación de la potestad para modificar el presupuesto aprobado por el concejo municipal, ya sea a través de adiciones o traslados presupuestales. Al respecto, advierte la Sala que la Corte Constitucional ha considerado que el principio de legalidad del presupuesto también es aplicable a las entidades territoriales, tanto en la fase de elaboración como en la de modificación. Por tanto, en tiempos de paz, solamente pueden expedir o modificar el presupuesto las corporaciones públicas de elección popular: asambleas departamentales o concejos municipales.
Para arribar a esa conclusión, la Corte estudió las competencias asignadas a los alcaldes, gobernadores, asambleas departamentales y concejos municipales previstas en los artículos 300, 305, 313 y 315 de la Constitución Política, «las prohibiciones establecidas en el 345 superior, las reglas de aplicación de las disposiciones constitucionales sobre el presupuesto en el ámbito territorial que corresponden a los artículos 352 y 353 de la Carta Política, las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente y la jurisprudencia constitucional, la Corte concluye que el principio de legalidad del gasto, que delimita los órganos que pueden autorizar el monto de los gastos públicos y su destinación, también es aplicable a las entidades territoriales7».
Por tanto, si bien el concejo municipal de Puerto Leguízamo está facultado para autorizar al alcalde para ejercer pro tempore precisas funciones (artículo 313, numeral 3, Constitución Política), lo cierto es que dicha autorización está sometida a límites temporales y sustanciales. Además, en ningún caso puede implicar el 5 Sentencia C- 036 de 2023. 6 Sentencias C-357 de 1994, C- 685 de 1996, C -1339 de 2001, C-357 de 1994 7 Sentencia C- 036 de 2023.
Radicado: 86 001 23 33 000 2025 00014 00 Demandante: Departamento del Putumayo vaciamiento de las competencias asignadas directamente por la Constitución Política, porque la separación de funciones garantiza el correcto funcionamiento de la institucionalidad y el ejercicio de controles recíprocos8. Siendo así, el acuerdo municipal No. 026 del 26 de diciembre de 2024, expedido por el concejo municipal de Puerto Leguízamo, transgrede el principio de legalidad en materia presupuestal, al delegar en el alcalde la facultad de modificar el presupuesto para la vigencia 2025, cuya competencia fue atribuida directamente por la Constitución Política a dicha corporación (artículo 313, numeral 5), como órgano de elección popular.
Finalmente, la Sala advierte que el artículo 29, literal g), de la Ley 1551 de 2012 faculta al alcalde municipal para incorporar dentro del presupuesto municipal, por medio de decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales, departamentales o de cooperación internacional.
En estos supuestos, la competencia para modificar el presupuesto está en cabeza del alcalde, por expreso mandato legal. Por tanto, no es procedente que el concejo municipal lo autorice para realizarlo. Igual consideración es predicable respecto a la facultad atribuida al alcalde (artículo 76, decreto 111 de 1996) para reducir o aplazar (total o parcialmente) las apropiaciones presupuestales, a través de decreto.
En conclusión, el Acuerdo Municipal No. 026 del 26 de diciembre de 2024 será declarado inválido por esta Sala, por transgredir el principio de legalidad presupuestal, consagrado en los artículos 313.5, 345 y 347 de la Constitución Política, al delegar en el alcalde municipal competencias que únicamente pueden ser ejercidas por el Concejo como expresión del principio democrático y del control político sobre el gasto público.
Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IV. FALLA 1. Declarar la invalidez del Acuerdo No. 026 del 26 de diciembre de 2024, proferido por el concejo municipal de Puerto Leguízamo, por haber sido expedido con violación al principio de legalidad presupuestal, por las razones anotadas. 2.
Notificar esta providencia al alcalde, al presidente del concejo municipal y al personero del municipio de Puerto Leguízamo, así como al gobernador del departamento del Putumayo y al procurador 35 judicial II para asuntos administrativos de Pasto. 3. Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones en Samai.
Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada 8 Sentencia C- 036 de 2023. Radicado: 86 001 23 33 000 2025 00014 00 Demandante: Departamento del Putumayo MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.