2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-001-2019-00243-01 De: Departamento de Boyacá Contra: Departamento del Tolima. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Ibagué, nueve (09) de mayo de dos mil veinticuatro (2024). RADICACIÓN NÚMERO: 73001-33-33-001-2019-00243-01 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho DEMANDANTE: Departamento de Boyacá DEMANDADO: Departamento del Tolima REFERENCIA: Apelación sentencia. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 15 de diciembre de 2021, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, dentro del proceso promovido por el Departamento de Boyacá contra el Departamento del Tolima, en la que denegó las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES. La demanda El Departamento de Boyacá por conducto de apoderado judicial, instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra el Departamento del Tolima, con el fin de que se despachen las siguientes: - Declaraciones y condenas (fl. 5 del documento 001Principal-C01Principal- 01PrimeraInstancia- EXPEDIENTE JUZGADO, expediente digital) como pretensiones principales el apoderado de la demandante solicitó: Que se declare la nulidad del Acto Administrativo contenido en la Resolución No. 1564 del 30 de noviembre de 2018, por medio del cual se resuelven unas excepciones, expedida por la Directora Financiera de Rentas e Ingresos del Departamento del Tolima, dentro del Proceso coactivo No. 007 de 2018.
A título de restablecimiento del derecho: • Que se ordene al Departamento del Tolima tener como interpuestas dentro del término de ley, las excepciones radicadas por el Departamento de Boyacá dentro del proceso de cobro coactivo No. 007-2018. • En consecuencia, declarar probadas las excepciones de i) Falta de legitimación en la causa por pasiva – cobro de lo no debido, ii) Constitucional-violación al debido proceso y el derecho de defensa y contradicción, iii) Falta de Título ejecutivo, iv) Prescripción de la acción de cobro. • Ordenar al Departamento del Tolima no seguir adelante con la ejecución de las obligaciones cobradas de cuotas partes pensionales dentro del proceso 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-001-2019-00243-01 De: Departamento de Boyacá Contra: Departamento del Tolima. coactivo antes citados.
Por consiguiente, declarar la terminación y archivo del proceso. • Condenar en costas conforme al artículo 188 del C. de P.A. y de lo C.A. Hechos. (fls. 4 - 5 del documento 001Principal-C01Principal-01PrimeraInstancia- EXPEDIENTE JUZGADO, expediente digital) Como circunstancias fácticas que esboza la parte activa en la demanda, de manera sintetizada se establecen: 1.
El Departamento de Tolima inició proceso de cobro coactivo No. 007 de 2018, con mandamiento de pago No. 097 del 29 de mayo de 2018, por medio del cual se cobran las obligaciones de cuotas partes pensionales, derivadas de la obligación del Departamento de Boyacá de concurrir en el pago de la pensión del señor Luis Antonio Fletscher. 2.
El mandamiento de pago No. 097 del 29 de mayo de 2018 fue notificado por correo al departamento de Boyacá allegado a las instalaciones el 22 de octubre de 2018, con número interno de radicado 2018-720-024264-2. 3. El 9 de noviembre de 2018 mediante el número 028938 de envío de correos, la apoderada del Departamento de Boyacá envió por correo físico al Departamento del Tolima, las excepciones propuestas, las cuales fueron allegadas y/o recibidas en las instalaciones de la Gobernación del Tolima el 13 de noviembre del 2018. 4.
Las excepciones propuestas contra del mandamiento de pago fueron: “(i) Falta de legitimación en la causa por pasiva — cobro de lo no debido. (ii) Constitucional — violación al debido proceso y el derecho de defensa y contradicción. (iii) Falta de título ejecutivo. (iv) Prescripción de la acción de cobro”. 5. El Departamento del Tolima expidió la Resolución No. 1564 del 30 de noviembre del 2018 "Por medio de la cual se resuelven unas excepciones", en la cual se decidió "DECLARAR EXTEMPORÁNEO el escrito de excepciones allegado el día 15 de noviembre del 2018 de conformidad con la parte considerativa del presento proveído". 6.
El Departamento de Boyacá interpuso solicitud de revocatoria directa por medio de su apoderado, mediante oficio No. HACSJPP —0693 de fecha 3 de abril del 2019, solicitando al Departamento del Tolima que revocara en su integridad la Resolución No. 1564 del 30 de noviembre del 2018 "Por medio de la cual se resuelven unas excepciones", en el entendido que las excepciones fueron allegadas a las instalaciones de la Gobernación del Tolima dentro del término de ley, y por lo tanto estas excepciones deben ser tenidas en cuenta.
Normas violadas y concepto de la violación (fls. 5 - 11 del documento 001Principal- C01Principal-01PrimeraInstancia- EXPEDIENTE JUZGADO, expediente digital). La entidad demandante invocó la violación del artículo 29 de la Constitución Política de Colombia al vulnerarse flagrantemente el debido proceso y derecho de defensa, puesto que el funcionario del Departamento del Tolima, debió verificar detalladamente la fecha en que las excepciones fueron allegadas a las instalaciones de la Gobernación del Tolima y de esta manera surtir con el respectivo trámite, pero de forma irregular, no tuvo en cuenta que las excepciones fueron allegadas dos días antes de que estas vencieran y expidió la resolución demandada, causando un perjuicio al Departamento de Boyacá. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-001-2019-00243-01 De: Departamento de Boyacá Contra: Departamento del Tolima.
Del mismo modo, manifestó vulneración al artículo 83 de la Constitución Política de Colombia, al quebrantarse la presunción de buena fe y confianza legítima, y después de hacer un recuento jurisprudencial y doctrinal, indicó que el Departamento del Tolima vulneró la confianza legítima que en él se depositó, toda vez que no tuvo en cuenta las excepciones interpuestas al mandamiento de pago dentro del proceso de cobro coactivo No. 0007-2018, las cuales no cabe duda que fueron radicadas dentro del término de 15 días contados a partir de la notificación. El extremo activo destacó que se transgrede la función administrativa consagrada en el artículo 209 de la Constitución Política, por cuanto el Departamento del Tolima al no tener en cuenta las excepciones que fueron formuladas dentro del término de ley, rompe los principios constitucionales de moralidad, eficacia, imparcialidad y publicidad.
Rotuló que no hay título ejecutivo, por cuanto las cuentas de cobro no cumplen con lo dispuesto en la legislación aplicable para prestar mérito ejecutivo en los términos del Artículo 422 del C.G. del P., norma que literalmente determina que podrán demandarse ejecutivamente "las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor ó de su causante y constituyan plena prueba Contra él ( )".
En consecuencia, las Resoluciones de reconocimiento pensional debidamente ejecutoriadas, conforman el título ejecutivo, pero por sí solas no cumplen con los requisitos de contener una obligación clara, expresa y exigible, por lo cual, es necesario expedir un Acto Administrativo por medio del cual se liquiden las obligaciones cobradas.
Estos documentos constituyen el título ejecutivo complejo y no la cuenta de cobro como erradamente lo entiende la entidad ejecutante, además el Departamento del Tolima no demostró el pago de las mesadas pensionales cobradas, por lo que no existe exigibilidad de la obligación. De otro lado, la demandante alegó que existe falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto las obligaciones cobradas dentro del cobro coactivo 007 de 2018 corresponden a un pensionado de naturaleza docente nacionalizado, y por todos es conocido que la obligación recaería directamente a la Nación — Ministerio de Educación Nacional — Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - Fomag, en atención a que el proceso de nacionalización de la educación dio lugar a varios escenarios para el pago de las prestaciones sociales de los docentes nacionalizados, por lo que en el numeral 3° del Artículo 2° de la Ley 81 de 1989 las prestaciones sociales del personal nacionalizado, causadas en el período correspondiente al proceso de nacionalización (1 de enero de 1976 a 31 de diciembre de 1980), así como los reajustes y la sustitución de pensiones, son de cargo de la Nación o de las respectivas entidades territoriales o de las cajas de previsión, o de las entidades que hicieren sus veces.
Lo anterior, dado que al señor Luis Antonio Fletscher, por medio de Resolución 0624 de 22 de agosto de 2000, se le reconoció una pensión de vejez, a partir del retiro definitivo del servicio y que por medio de Resolución 1264 de 24 de octubre de 2001, se reliquidó una pensión mensual vitalicia de jubilación, efectiva a partir del primero de enero de 2001, solo hasta esta fecha se causó el derecho a la pensión y por consiguiente al pago de la cuota parte pensional, por lo cual, las obligaciones cuotapartistas correspondientes a esta pensión al momento de la nacionalización de la educación no estaban causadas y no eran exigibles, como consecuencia, estas se encuentran a cargo de la Nación y deben ser asumidas por el Departamento del Tolima, con los recursos que la Nación le transfiere por Sistema General de Participaciones; el docente adquirió la categoría de empleado público del orden nacional, además porque como ya se indicó, las obligaciones del personal 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-001-2019-00243-01 De: Departamento de Boyacá Contra: Departamento del Tolima. nacionalizado del Departamento de Boyacá vienen siendo giradas directamente por el Ministerio de Hacienda a la Fiduprevisora anualmente, de la cuenta del sector educación del Departamento de Boyacá; de esta manera, pagar al Departamento del Tolima las cuotas partes cobradas en el mandamiento de pago, constituiría un detrimento patrimonial.
Contestación de la demanda De conformidad con el auto del 10 de julio de 2019 (fl. 60 del documento 001Principal-C01Principal-01PrimeraInstancia- EXPEDIENTE JUZGADO, expediente digital) el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, admitió la demanda, y ordenó la notificación de la demandada. Corrido el traslado de la demanda al Departamento del Tolima, de conformidad con lo ordenado en el auto mencionado, durante el término procesal se aportó memorial al expediente así: Departamento del Tolima.
(fls. 126-130 del documento 001Principal-C01Principal- 01PrimeraInstancia- EXPEDIENTE JUZGADO, expediente digital) Contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones, por considerar que los actos administrativos demandados se ajustan al ordenamiento jurídico, siendo improcedente lo pretendido por la demandante. Propuso como excepciones de mérito: i. Legalidad de los Actos Administrativos, al considerar que estos fueron expedidos en ejercicio de precisar y ampliar facultades legales, y cumplen con los requisitos y presupuestos que el ordenamiento jurídico ha determinado, por lo que debe considerarse que son plenamente legales.
Sin embargo, su legalidad se puede desvirtuar, si se logra establecer que el acto infringió las normas en que debía fundarse o que en realidad no concurrieron verdaderamente los elementos esenciales para el nacimiento del acto, situación que no demuestra el demandante. ii. Excepción Genérica, la entidad demandada solicita se declare probada cualquiera otra excepción que resultara configurada a lo largo del desarrollo procesal.
La sentencia apelada (fls. 190 - 195 del documento 001Principal-C01Principal- 01PrimeraInstancia- EXPEDIENTE JUZGADO, expediente digital). El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en sentencia del 15 de diciembre de 2021, resolvió: i) Declarar de oficio la configuración de la excepción previa de ineptitud de la demanda, consagrada en el numeral 5 del artículo 100 del C.G del P., respecto de la solicitud de nulidad del acto administrativo contenido en Resolución No. 1564 del 30 de noviembre del 2018, ii) denegar las pretensiones de la demanda, iii) condenar en costas a la parte demandante y a favor de la parte demandada, para lo cual se incluirán como agencias en derecho el equivalente a 15 salarios mínimos legales diarios vigentes.
La Juez una vez analizado el acervo probatorio y definido el problema jurídico, concluyó que la Resolución 1564 del 30 de noviembre del 2018, al interior del procedimiento administrativo de cobro coactivo número 007 de 2018, no es un acto administrativo sujeto a control judicial. En consecuencia, se configura la excepción de inepta demanda, establecida en el numeral 5 del artículo 100 del C.G del P., puesto conforme al artículo 98 y 101 del C. de P.A. y de lo C.A., establece inicialmente que las entidades públicas definidas en el parágrafo del artículo 104 ibidem, deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-001-2019-00243-01 De: Departamento de Boyacá Contra: Departamento del Tolima. documentos que presten mérito ejecutivo encontrándose para tal efecto revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo, y el último artículo citado determina cuáles son los actos administrativos proferidos al interior del señalado procedimiento administrativo de cobro coactivo, que pueden se demandables ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, refiriendo que aquellos corresponden únicamente a los que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito.
Analizado el acervo probatorio recaudado la juez determinó que la demandante pretende se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 1564 del 30 de noviembre del 2018, expedida por la Directora Financiera de Rentas e Ingresos del Departamento del Tolima, al interior del procedimiento administrativo de cobro coactivo número 007 de 2018, por medio del cual se resolvió declarar extemporáneo el escrito de excepciones allegado el 15 de noviembre de 2018 por la parte ejecutada Departamento de Boyacá, en razón a que el término con que contaba el Departamento de Boyacá, para excepcionar oportunamente venció el 14 de noviembre de 2018.
Sin embargo, al verificar la Juez el contenido del acto administrativo demandado advierte que la misma no emite pronunciamiento alguno de fondo respecto a las excepciones formuladas por el ejecutado Departamento de Boyacá, limitándose únicamente a declarar el escrito que las contenía como extemporáneo, sin que pueda por ello señalarse que el acto administrativo enjuiciado corresponda a aquellos que resuelven excepciones.
En consecuencia, la juez advirtió que el acto administrativo contenido en la Resolución No. 1564 del 30 de noviembre del 2018, es un simple acto administrativo de trámite, que no resolvió excepción alguna, así como tampoco creó, modificó o extinguió situación jurídica alguna al no emitir pronunciamiento de fondo, limitándose a registrar la extemporaneidad que vició la presentación de excepciones por parte de la entidad ejecutada Departamento de Boyacá, motivo por el cual no procede su control jurisdiccional, y por ende, declaró la excepción de inepta demanda, negando las pretensiones de la demanda.
La apelación (fls. 206 - 209 del documento 001Principal-C01Principal- 01PrimeraInstancia-, expediente digital). Inconforme con la decisión, el apoderado judicial de la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando se revoque la decisión y se acceda a las pretensiones de la demanda.
Para fundamentar de su recurso adujo que, el acto administrativo enjuiciado, sí está emitiendo un pronunciamiento de fondo respecto a las excepciones formuladas, ya que consideró extemporáneo el radicado del escrito de las excepciones dentro del proceso de cobro coactivo que motivó de este litigio, ya que no solamente se pronunció sobre estas, sino que, definió una situación jurídica, vulnerando derechos fundamentales constitucionales, como lo es el derecho a la defensa y el derecho al debido proceso.
Del mismo modo, reseñó que el acto administrativo demandado es susceptible de ser demandado, en consideración a los artículos 835 de ET y 101 del C. de P.A. y de lo C.A. Además de ser este un acto definitivo, conforme al artículo 43 del C. de P.A. y de lo C.A., puesto que la Resolución No. 1564 del 30 de noviembre del 2018 indirectamente resolvió un asunto de fondo.
Del mismo modo, para sustentar su recurso trajo a colación jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado manifestando que a su juicio son actos definitivos aquellos que decidan una cuestión 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-001-2019-00243-01 De: Departamento de Boyacá Contra: Departamento del Tolima. de fondo diferente a la ejecución de obligaciones fiscales, pueden ser discutidos en esta jurisdicción, por lo que no opera la inepta demanda, ya bien sea porque, sí y solo sí, es el acto administrativo que resuelve la excepciones en virtud de la leyes ya mencionadas (los artículos 835 del ET y 101 del C. de P.A. y de lo C.A.); o simplemente porque está tomando decisiones al crear una situación jurídica definitiva, con el agravante que vulneró derechos fundamentales.
En conclusión, explicó que el acto administrativo demandado sí emite un pronunciamiento de fondo respecto a las excepciones, las cuales fueron radicadas dentro del término de ley. Aunado a ello, considera que la sentencia recurrida le vulnera el derecho al acceso a la administración de justicia. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de sustanciación del 16 de marzo de 2022 (documento 005_AutoAdmiteApelación,ExpedienteTribunal expediente digital) se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, y se ordenó que una vez ejecutoriada la decisión, ingresara el proceso para estudio de sentencia. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL La competencia. Este tribunal es competente para conocer de la presente apelación de conformidad con los artículos 104, 153 y 243 de la Ley 1437 de 2011 C. de P.A. y de lo C.A.; pues se cuestiona una sentencia proferida por un Juez del Circuito Administrativo de Ibagué en la que es parte una entidad pública, por causa de una actuación sujeta al derecho administrativo.
Considera la Sala que el medio de control de Nulidad y restablecimiento del derecho instaurado (artículo 138 ibidem) es el procedente, toda vez que por esta vía se pretende la declaratoria de nulidad de un acto administrativo emitido por una entidad pública. Problema jurídico. El quid del asunto de conformidad con la sentencia impugnada y el recurso impetrado se centra en determinar si debe revocarse la sentencia de la juez, y declararse la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 1564 del 30 de noviembre del 2018, por medio del cual se resuelven unas excepciones, expedida por la Directora Financiera de Rentas e Ingresos del Departamento del Tolima, dentro del Proceso coactivo No. 007 de 2018, o si, por el contrario, el acto demandado no es susceptible de control jurisdiccional, tal como lo indicó la Juez, por no tomarse una decisión de fondo.
Límites de la apelación. Pasa la Sala, a estudiar el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia del 15 de diciembre de 2021, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en tanto solo le está dado al ad quem pronunciarse sobre los cuestionamientos hechos al fallo, sin que se pueda infiltrar 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-001-2019-00243-01 De: Departamento de Boyacá Contra: Departamento del Tolima. en el estudio de tópicos que no fueron debatidos por el o los recurrentes, así lo ha dicho de manera reiterada el Consejo de Estado1.
Así las cosas, es claro que la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los cuestionamientos que hace el recurrente a la providencia impugnada, por lo que no le está dado al Tribunal Administrativo en segunda instancia estudiar asuntos de la sentencia que no fueron atacados en la alzada, a menos que en la segunda instancia se observe una ostensible violación a derechos fundamentales de las partes (esto último, en procura de la preservación de la eficacia y supremacía jurídica de la Constitución), así lo advirtió, la Sección Primera del Consejo de Estado2.
Aunado a lo anterior, el Máximo Órgano de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa3 reiteró que la apelación se encuentra limitada a los aspectos indicados por lo dispuesto en el recurso de apelación, en tanto a través de este se ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial, por lo cual corresponde a los recurrentes confrontar los argumentos que el juez de primera 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA;
Sentencia del 9 de marzo de 2016, Radicación número: 81001-23-31-000-2009-00008-01(39160), Demandante: Ana Gregoria López Laya y Otra, Demandado: Rama Judicial, Asunto: Tema: Daños causados por la administración de justicia / Error Jurisdiccional. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero ponente: HERNÁN ANDRADE RINCÓN;
Sentencia del 14 de julio de 2016, Radicación número: 17001-23- 31- 000-2002-01526-01(37533), Demandante: Luis Alfonso Gallego Morales Y Otro, Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Ejercito Nacional, Asunto: Recurso de apelación – Limites y competencia del juez de segunda instancia. Consejo de Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA;
Sentencia del 14 de julio de 2016, Radicación número: 13001-23-31-000-2003-02167-01(41482), Demandante: José Eugenio Arroyo Pino y Otros, Demandado: Nación –Ministerio de Defensa – Armada Nacional, Asunto: Recurso de apelación – procedencia. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO;
Sentencia del 26 de noviembre de 2009, Radicación número 25000-23-27-000-2007- 00024-01 (17272), Demandante: Hospital Universitario Clínica San Rafael, Demandado: Dirección Distrital de Impuestos – Secretaría de Hacienda Distrital, Asunto: Recurso de apelación – Objeto / Sustentación del recurso de apelación – Sirve al ad quem para soportar la decisión de revocar o modificar la sentencia de primera instancia. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ;
Sentencia del 26 de enero de 2011, Radicación número: 25000-23-26-000-1997-13804 (19865), Demandante: Marleny Bermúdez Aya y otros, Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC, Asunto: Recluso – Muerte en centro penitenciario / Detención preventiva – Presunción de inocencia. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ;
Sentencia del 7 de diciembre de 2017, Radicación número: 08001-23- 31-000-2009-01122-01, Demandante: Seguros del Estado S.A Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – Dian, Demandado: Seguros del Estado S.A, Asunto: Recurso de apelación – Límites. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA;
Sentencia de 15 de septiembre de 2016, Radicación número: 25000- 23- 24-000-2007-90177-01, Demandante: Alexander Méndez Mendoza, Demandado: Concejo de Bogotá D.C., Asunto: Acto que ha perdido fuerza ejecutoria. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN;
Sentencia del 16 de agosto de 2022, Radicación número 73001-23-00- 000-2008-00587-01 (52803), Demandante: Esperanza Beltrán Ibáñez, Demandado: Nación – Rama Judicial – Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, Referencia: Reparación directa – apelación de sentencia, Asunto: Responsabilidad del Estado / Error Judicial - Carga de sustentación material para que pueda habilitarse la competencia del superior / Teoría general de los recursos. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-001-2019-00243-01 De: Departamento de Boyacá Contra: Departamento del Tolima. instancia presentó para tomar su decisión con sus propias consideraciones, para efecto de solicitarle al juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se plantean ante la segunda instancia. Finalmente, estableció que, como Teoría General de los Recursos que “Es necesario que exista congruencia entre la sustentación de la impugnación y lo decidido en la providencia objeto de censura, so pena de que no se pueda analizar la alzada”.
Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. Actos administrativos de trámite y definitivos El acto administrativo es una manifestación unilateral de voluntad emanada de una autoridad pública o de un particular en el ejercicio de las funciones administrativas otorgadas por la Constitución Política y las leyes, que produce efectos jurídicos.
A su turno, la teoría del acto administrativo decantó la clasificación de estos con la finalidad de delimitar los que deben ser objeto de control jurisdiccional. En tal sentido ha explicado que, desde el punto de vista de su inserción en el procedimiento y recurribilidad, hay tres tipos de actos a saber: i) Preparatorios, accesorios o de trámite que se expiden como parte del procedimiento administrativo con el fin de darle curso, son instrumentales y no encierran declaraciones de la voluntad ni crean relaciones jurídicas y solo sirven de impulso a la continuidad de la actuación de la administración. ii) Definitivos que el artículo 43 del C. de P.A. y de lo C.A. define como “…los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”.
La jurisprudencia4 advierte que son “…aquellos que concluyen la actuación administrativa, en tanto que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto y producen efectos jurídicos definitivos, ya sea porque crearon, modificaron o extinguieron una situación jurídica en particular…”. iii) Los actos administrativos de ejecución que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa.
Por regla general son los actos definitivos lo únicos que son susceptibles de ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que a través de estos la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas a los asociados. Excepcionalmente también lo son los de trámite cuando impiden la continuación de este.
Por otra parte, el Consejo de Estado, en reiterada jurisprudencia5, ha establecido que los actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional son aquellos que definen una situación jurídica. Determinó que el acto administrativo es la expresión de la voluntad unilateral de la administración dirigida a producir efectos jurídicos generales, impersonales o abstractos (actos normativos o reglamentos), o efectos particulares y concretos.
Asimismo, explicó que son actos administrativos definitivos los que decidan directa o indirectamente la cuestión de fondo o los que siendo de trámite hacen imposible continuar la actuación (artículo 43 del C. de P.A. y de lo C.A. En oposición, son actos de trámite los que no definen la situación sustancial, sino que se expiden para 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS; 5 de noviembre de 2020, Radicación número: 25000- 23-41-000-2012-00680-01(3562-15), Demandante: Rita Adriana López Moncayo, Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Planeación, Referencia: concurso de méritos de curadores urbanos. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: MILTON CHÁVES GARCÍA;
Consejero Ponente: MILTON CHAVES GARCÍA; Providencia del 17 de febrero de 2021, Radicación número: 05001-23-33-000-2019-00942-0 (25740)A, Demandante: Oilred S.A. Demandado: Municipio de Apartadó, Asunto: Actos Administrativos Sujetos a control judicial – Noción. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-001-2019-00243-01 De: Departamento de Boyacá Contra: Departamento del Tolima. simplemente impulsar la actuación y llevarla a estado de ser definida por la administración. La Sección Cuarta del Honorable Consejo de Estado6 explicó que únicamente las decisiones de la administración, producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos que hacen imposible la continuación de esa actuación, siempre que afecten derechos o intereses, impongan cargas, obligaciones o sanciones o incidan en situaciones jurídicas, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo que dicho de otra manera, significa que los actos de trámite y de ejecución se encuentran excluidos de dicho control, porque no deciden definitivamente una actuación. Por otra parte, la Alta Corporación7 explicó las condiciones de los actos administrativos exponiendo que, “(…) Para que un acto administrativo sea definitivo debe contener una declaración de voluntad de la administración que produzca efectos jurídicos; de manera que cree, modifique o extinga una situación jurídica particular y concreta.
Los actos con esas características pueden ser demandados ante esta Jurisdicción con el fin de atacar su legalidad. Diferente situación se predica respecto de los actos de trámite o preparatorios, que no tienen control jurisdiccional precisamente porque su propósito solo es impulsar una actuación o proceso administrativo, pero no determinan una situación jurídica concreta.
Empero, la anterior regla general tiene una excepción, cuando los actos de trámite o preparatorios ponen fin al procedimiento administrativo o no es posible continuar con el trámite o son causa directa y eficiente de un perjuicio, casos en los cuales pueden ser demandados. Tampoco son demandables los actos de ejecución porque se limitan a cumplir una decisión judicial o administrativa, pero no generan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado”.
Negrillas fuera de texto. Según el artículo 831 del estatuto tributario, contra el mandamiento de pago se pueden interponer excepciones, las cuales se resolverán por la Administración dentro del mes siguiente a su presentación. En el evento en que se rechacen las excepciones propuestas, el interesado podrá interponer el recurso de reposición (art. 834 del E.T.) y, posteriormente, si es del caso, acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
La Sección Cuarta del Consejo de Estado8 señaló que el acto que ordena seguir 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ; Providencia del 24 de octubre de 2013, radicación número: 25000-23-37- 000-2013-00264-01 (20247), Demandante: Jaime Hernández Franco, Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN, Asunto: Actos objeto de control de legalidad por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrtativo. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: MILTON CHAVES GARCÍA;
Auto del 13 de febrero de 2018, radicación número: 25000-23-37-000-2014-00406-01 (22567), Demandante: Tonemax SAS, Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN, Asunto: Auto que resuelve las excepciones -Reiteración de jurisprudencia / Actos objeto de control de legalidad por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA;
Sentencia del 3 de junio de 2021, Radicación número: 25000-23-37-000-2015-00767-01 (25117), Demandante: Edgar Onofre Álvarez Pinto, Demandado: Secretaria de Hacienda Distrital de Bogotá, Asunto: Motivación del acto administrativo que ordena seguir adelante la ejecución y acto administrativo que resuelve las excepciones contra el mandamiento de pago -Suficiencia. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-001-2019-00243-01 De: Departamento de Boyacá Contra: Departamento del Tolima. adelante con la ejecución es susceptible de control jurisdiccional por tratarse de un acto definitivo que establece una obligación a cargo del ejecutado.
Sin embargo, este análisis de legalidad debe circunscribirse al referido acto administrativo de ejecución, sin que puedan estudiarse hechos que pudieron ser propuestos como excepciones contra el mandamiento de pago. Por lo cual, reiteró que en fallo del 1 de agosto de 2013, la Sala precisó que el hecho de que el contribuyente hubiere interpuesto extemporáneamente las excepciones contra el mandamiento de pago no impidió a la Alta Corporación declarar la nulidad de la resolución que ordena seguir adelante la ejecución, en tanto esta es susceptible de control jurisdiccional, por tratarse de un acto definitivo que establece una obligación de pago a cargo del contribuyente.
Sin embargo, ese análisis de legalidad debe circunscribirse al referido acto administrativo de ejecución, sin que se puedan estudiar hechos que pudieron ser propuestos como excepciones por el ejecutado. Se concluye entonces: el acto que ordena seguir adelante la ejecución es objeto de control judicial respecto de su contenido, sin que pueda extenderse a otras decisiones que se concretaron en otros actos administrativos diferentes, como puede ser el caso del que resuelve las excepciones contra el mandamiento de pago, si no hace parte de la misma decisión. Hechos Probados Como circunstancias fácticas, esta sala se atendrá a la información contenida documentalmente en el expediente y que sea relevante para la resolución del recurso impetrado, aclarando que no fue tachada de falsa por ninguna de las partes, encontrando probado lo siguiente: • Oficio No. 4465 del 8 de octubre de 2018, por medio del cual se notifica por correo mandamiento de Pago 097 del 29 de mayo de 2018, proferido por la Dirección Financiera de Rentas e Ingresos, recibido por el Departamento de Boyacá el 22 de octubre de 2018 (fl. 25 del documento 001Principal- C01Principal-01PrimeraInstancia- EXPEDIENTE JUZGADO, expediente digital).
Este oficio tiene fecha de recibido del 22 de octubre de 2018, veamos: • Mandamiento de pago No. 09 del 29 de mayo de 2018 emitido por el Director Financiero de Rentas e Ingresos del Departamento del Tolima (fls. 26-27 del documento 001Principal-C01Principal-01PrimeraInstancia- EXPEDIENTE JUZGADO, expediente digital). De lo anterior, se observa que 1. se libró orden de pago por la vía administrativa coactiva a favor del Departamento del Tolima y en contra del Departamento de Boyacá, por concepto de las facturas que por cuotas partes pensionales fueron dejadas de cancelar, en cuantía de $30.639.331; 2.
Por el valor de los intereses desde 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-001-2019-00243-01 De: Departamento de Boyacá Contra: Departamento del Tolima. la fecha que se hizo exigible la obligación y hasta cuando se cancele totalmente la misma, conforme lo dispone el artículo 867 del Estatuto Tributario; 3. Sobre las costas resolverá en otro momento procesal; 4.
Ordenó notificar el mandamiento de pago personalmente al ejecutado, su apoderado o representante legal, previa citación por correo certificado para que comparezca dentro de los 10 días siguientes a la misma. De no comparecer en el término fijado, determinó notificar por correo conforme lo dispuesto en el artículo 826 del Estatuto Tributario, en concordancia con el artículo 538 del Estatuto de Rentas del Tolima • Escrito de excepciones del Departamento de Boyacá, identificado con radicado No. 20186320383541 del 9 de noviembre de 2018, dirigido al Director Financiero de Rentas e Ingresos del Departamento del Tolima, ref: Proceso de Cobro Coactivo (fls. 28 a 40 del documento 001Principal-C01Principal- 01PrimeraInstancia- EXPEDIENTE JUZGADO, expediente digital).
Este escrito no tiene fecha de recibido por parte de la entidad aquí demandada. • Guía de envío No. 174001646178 de la empresa Envía, que contiene el sello de recibo de correspondencia el 13 de noviembre de 2018 (fl. 41 del documento 001Principal-C01Principal-01PrimeraInstancia- EXPEDIENTE JUZGADO, expediente digital), veamos: • Oficio DFRI-163-6185 del 30 de noviembre de 2018, por medio del cual se notifica por correo el acto administrativo que resuelven excepciones al Departamento de Boyacá, con fecha de recibido por esta última, el 11 de diciembre de 2018 (fl. 42 del documento 001Principal-C01Principal- 01PrimeraInstancia- EXPEDIENTE JUZGADO, expediente digital). • Resolución No. 1564 del 30 de noviembre de 2018, por medio del cual se declara extemporánea la presentación de las excepciones por parte del Departamento de Boyacá, expedida por la Directora Financiera de Rentas e Ingresos (fls. 43-44 del documento 001Principal-C01Principal- 01PrimeraInstancia- EXPEDIENTE JUZGADO, expediente digital).
En el mismo se expresó que el término para presentar excepciones inició el 23 de octubre de 2018, y el mismo venció el 14 de noviembre, sin que a esa fecha se hubiese 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-001-2019-00243-01 De: Departamento de Boyacá Contra: Departamento del Tolima. presentado el escrito de excepciones o en su defecto el pago de la obligación. Que es un hecho notorio que el término de presentación del escrito debe ser considerado extemporáneo, toda vez que contradice lo dispuesto en el estatuto de rentas del Departamento art. 568, Ordenanza 014 de 2017, en concordancia con el art. 830 E.T. De tal manera, declaró extemporáneo el escrito de excepciones allegado el 15 de noviembre de 2018 y ordenó la notificación de la decisión a quien actúa en representación del departamento ejecutado. • Solicitud de revocatoria directa por parte del Departamento de Boyacá, del acto administrativo contenido en la Resolución No. 1564 del 30 de noviembre de 2018, presentadas el 24 de abril de 2019 (fls. 45 a 47, 113 a 116 del documento 001Principal-C01Principal-01PrimeraInstancia- EXPEDIENTE JUZGADO, expediente digital).
Allí alegó que el escrito de excepciones fue allegado al Centro de Atención del Ciudadano de la Gobernación del Tolima el 13 de noviembre de 2018, según consta en guía entrega de la compañía Envía. • Citación para notificación del mandamiento de pago No. 097 del 29 de mayo de 2018, emanado por el Departamento del Tolima el 31 de mayo de 2018.
(fl. 91 del documento 001Principal-C01Principal-01PrimeraInstancia- EXPEDIENTE JUZGADO, expediente digital). Aquí se le expresó al ejecutado que estaba citado para la notificación personal del mandamiento de pago reseñado, esto con el fin de dar aplicación al artículo 826 en concordancia con el artículo 565 del Estatuto Tributario, por lo que citaban para que en el término de 10 días siguientes a partir del recibo de la citación comparezca ante la oficina.
Además, le informó que ante la imposibilidad de notificarlo personalmente, dicha actuación será enviada por correo certificado de conformidad con el artículo 826 del E.T. • Trazabilidad de la entrega de correo de mandamiento de pago No.097 del 29 de mayo de 2018 al Departamento de Boyacá, evidenciándose que fue entregado el 22 de octubre de 2018 en la ventanilla única de radicación (fl. 98 del documento 001Principal-C01Principal-01PrimeraInstancia- EXPEDIENTE JUZGADO, expediente digital). • Escrito de excepciones del Departamento de Boyacá, con fecha de recibido por parte del Departamento del Tolima del 15 de noviembre de 2018 (fls. 98- 110 del documento 001Principal-C01Principal-01PrimeraInstancia- EXPEDIENTE JUZGADO, expediente digital), así lo certifica el pantallazo: 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-001-2019-00243-01 De: Departamento de Boyacá Contra: Departamento del Tolima. • Resolución 1135 “por medio de la cual se resuelve la solicitud de revocatoria directa” expedida por la Directora Financiera de Rentas e Ingresos del Departamento del Tolima (fls. 118-121 del documento 001Principal- C01Principal-01PrimeraInstancia- EXPEDIENTE JUZGADO, expediente digital).
En la misma se resolvió: Primero: No revocar la resolución número 1564 del 30 de noviembre de 2018 “Por medio de la cual se resuelven unas excepciones”, segundo: notificar al doctor Oscar Daniel Sarmiento Moreno, quien actúa en representación del Departamento ejecutado, en los términos establecidos en el Estatuto Tributario, tercero: determinar que contra la resolución no procede recurso alguno. Aquí confirmó que el escrito de excepciones fue allegado el 15 de noviembre de 2018 y como quiera que fue notificado el 22 de octubre de 2018, iniciando a contar el término de 15 días de que trata el artículo 568 del E.T. el 23 de octubre de la misma anualidad, culminaba el 14 de noviembre de 2018 sin que a esa fecha se hubiera allegado el escrito de excepciones.
Que quedó demostrado que este fue radicado el 15 de noviembre de 2018 de manera extemporánea. • Resolución sin número “Por medio del cual se ordena seguir adelante con la ejecución y embargo de bienes” expedida por la Directora de Rentas e Ingresos del Departamento del Tolima (fls. 123 a 124 del documento 001Principal- C01Principal-01PrimeraInstancia- EXPEDIENTE JUZGADO, expediente digital).
Mediante este acto administrativo resolvió: i. seguir adelante con la ejecución en contra del Departamento de Boyacá; ii. ordenar el embargo y secuestro de los bienes de cualquier naturaleza de titularidad del deudor, así como de los bienes inmuebles, muebles, vehículos, saldos bancarios, depósitos de ahorro, títulos de contenido crediticio o cualquier valor de que sea titular el beneficiario, hasta por la suma de $60.000.000; iii. liquidar el crédito; iv. determinar que contra dicho acto no procede recurso conforme el artículo 836 del Estatuto Tributario.
Caso en concreto. En el caso sometido a consideración de la Sala, el Departamento de Boyacá presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-001-2019-00243-01 De: Departamento de Boyacá Contra: Departamento del Tolima. Departamento del Tolima, pretendiendo la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenidos en la Resolución No. 1564 del 30 de noviembre de 2018, por medio del cual declaró extemporánea la presentación de unas excepciones, expedida por la Directora Financiera de Rentas e Ingresos del Departamento del Tolima, dentro del Proceso coactivo No. 007 de 2018.
A título de restablecimiento del derecho pretende que: i) se ordene al Departamento del Tolima, tener como interpuestas dentro del término de ley, las excepciones radicadas por el Departamento de Boyacá dentro del proceso de cobro coactivo No. 007-2018, ii). declarar probadas las excepciones de: a) Falta de legitimación en la causa por pasiva – cobro de lo no debido, b) Constitucional-violación al debido proceso y el derecho de defensa y contracción, c) Falta de Título ejecutivo, d) Prescripción de la acción de cobro, y no seguir adelante con la ejecución de las obligaciones cobradas de cuotas partes pensionales dentro del proceso coactivo antes citados, terminando de esta forma el proceso.
La Juez declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y dio por terminado el proceso, al considerar que la Resolución No. 1564 del 30 de noviembre de 2018, por medio del cual se resuelven unas excepciones, expedida por la Directora Financiera de Rentas e Ingresos del Departamento del Tolima, dentro del Proceso coactivo No. 007 de 2018, no es un acto administrativo sujeto a control judicial, dado que no emite pronunciamiento alguno de fondo respecto a las excepciones formuladas por el ejecutado Departamento de Boyacá. Ahora bien, en virtud del artículo 43 del C. de P.A. y de lo C.A., se consideran actos administrativos sujetos a control judicial los de carácter definitivo que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación. En ese sentido, es necesario determinar si la naturaleza de la Resolución No. 1564 del 30 de noviembre de 2018, corresponde a la de un acto definitivo susceptible de control judicial.
Al respecto, esta nuestro Alto Órgano de cierre9 ha establecido que los actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional son aquellos que definen una situación jurídica y no un mero acto de trámite. Si se observa el acto administrativo demandado, Resolución No. 1564 del 30 de noviembre de 2018 estableció: “Que mediante mandamiento de pago No. 097 del 29 de mayo de 2018, el Departamento del Tolima a través de la Dirección Financiera de Rentas e Ingresos pretende hacer efectivas las obligaciones generadas por concepto de cuotas partes pensionales por los periodos comprendidos entre en 01-08- 2012 hasta 31-12-2017 por valor de TREINTA MILLONES SEISCIENTOS TREINTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS TREINTA Y UN PESOS ($30.639.331) M/CTE.
Que el mandamiento de pago No. 097 del 29 de mayo de 2018 fue notificado mediante correo certificado de la empresa 4-72 el día 22 de octubre de 2018. Que el mandamiento de pago No. 097 del 29 de mayo de 2018, en su numeral quinto de su parle resolutiva sostiene: "Al momento de la notificación por uno u otro medio, advertir al deudor que dispone de quince (15) días después de notificada esta providencia para cancelar 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, Consejero Ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ;
Providencia del 24 de septiembre de 2020, Radicación número: 05001-23- 33-000-2018-00799-02 (25309), Demandante: Nohemy del Socorro Arcila Torres, Demandado: Municipio de Medellín, Asunto: Acto susceptible de control en medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: MILTON CHÁVES GARCÍA;
Consejero Ponente: MILTON CHAVES GARCÍA; Providencia del 17 de febrero de 2021, Radicación número: 05001-23-33-000-2019-00942-0 (25740)A, Demandante: Oilred S.A. Demandado: Municipio de Apartadó, Asunto: Actos Administrativos Sujetos a control judicial – Noción. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-001-2019-00243-01 De: Departamento de Boyacá Contra: Departamento del Tolima. la deuda o proponer las excepciones legales que estime pertinentes, conforme al Artículo 831 del Estatuto Tributario concordante con el Artículo 543 del Estatuto de Rentas del Tolima." Que corno quiera que el término para presentar excepciones inicio el día 23 de octubre de 2018, el mismo venció el día 14 de noviembre, sin que a esa fecha se hubiese presentado el escrito de excepciones o en su defecto el pago de la obligación.” Por lo anterior, la entidad demandada determinó: “ARTÍCULO PRIMERO: DECLARAR EXTEMPORÁNEO el escrito de excepciones allegado el día 15 de noviembre de 2018 de conformidad con la parte considerativa de presente proveído”.
Según el Estatuto Tributario, el proceso de cobro coactivo inicia formalmente con el mandamiento de pago, cuyo fundamento es el acto administrativo que determina la obligación a cargo del contribuyente, el cual hace las veces de título ejecutivo. A su vez, este procedimiento especial regula la posibilidad de decretar medidas cautelares antes de que se profiera el mandamiento de pago, medidas preventivas o concomitantes con él. La oportunidad del administrado o deudor de ejercer contradicción contra el mandamiento de pago o contra la decisión de medidas preventivas o cautelares es la interposición de excepciones contra el mandamiento de pago (artículo 831 Estatuto Tributario).
Si las excepciones se encuentran probadas, corresponde al funcionario competente declararlo y, como consecuencia de ello, dar por terminado el proceso y adoptar las decisiones administrativas a que haya lugar. De otra parte, en caso de que no se declaren probadas las excepciones y se decida seguir adelante con la ejecución, es menester tener presente que contra el auto que decide las excepciones procede el recurso de reposición en el procedimiento coactivo -facultativo- y es susceptible de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los términos del artículo 835 del Estatuto Tributario.
En el sub judice, el Departamento del Tolima no declaró probadas las excepciones, por el contrario, no hizo un estudio de fondo sobre estas, en atención a que la parte demandante Departamento de Boyacá, presentó su escrito de forma extemporánea. Luego entonces, la pretensión en relación con el Departamento del Tolima, consistente en que se ordene a esa autoridad dar por probadas las excepciones presentadas y dar por terminado el proceso coactivo, al considerar que la Resolución No. 1564 del 30 de noviembre del 2018 es susceptible de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque resolvió unas excepciones.
Ello no es de recibo para esta Sala en atención a la jurisprudencia del Alto Órgano de Cierre traído a colación anteriormente, es evidente que los actos administrativos definitivos ponen fin a un procedimiento administrativo, o no es posible continuar con el trámite. En el plenario, se demostró que sí se continuó con el proceso coactivo; el procedimiento no concluyó definitivamente.
Aunado a lo anterior, la parte activa pretende que en la jurisdicción contenciosa administrativa se dé por terminado el proceso coactivo iniciado por parte del Departamento del Tolima, cuando no ha demandado el acto administrativo que, si puede ser susceptible de control judicial, como lo es el acto administrativo que ordena seguir adelante la ejecución. Es de recalcar, la jurisdicción contenciosa administrativa no es el escenario para subsanar las fallas, negligencia y falta de atención a los términos dentro de un proceso administrativo.
Si bien es cierto, que el artículo 835 del Estatuto Tributario establece que sólo son demandables las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución, también lo es que, el acto administrativo no resolvió de fondo las 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-001-2019-00243-01 De: Departamento de Boyacá Contra: Departamento del Tolima. excepciones presentadas por el Departamento de Boyacá, simplemente declaró extemporánea la presentación de éstas.
De otro lado, téngase en cuenta que el Departamento del Tolima, no está buscando el cumplimiento del pago de unos tributos, sino una cuota pensional, que son cargo del Departamento de Boyacá, por lo que la normatividad aplicable al presente caso está en lo regulado en los artículos 43 y 101 del C. de P.A. y de lo C.A., los cuales establecen: “ARTÍCULO 43.
ACTOS DEFINITIVOS. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación. (…)
ARTÍCULO 101. CONTROL JURISDICCIONAL. Sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la Parte Segunda de este Código, los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito. La admisión de la demanda contra los anteriores actos o contra el que constituye el título ejecutivo no suspende el procedimiento de cobro coactivo.
Únicamente habrá lugar a la suspensión del procedimiento administrativo de cobro coactivo: 1. Cuando el acto administrativo que constituye el título ejecutivo haya sido suspendido provisionalmente por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y 2. A solicitud del ejecutado, cuando proferido el acto que decida las excepciones o el que ordene seguir adelante la ejecución, según el caso, esté pendiente el resultado de un proceso contencioso administrativo de nulidad contra el título ejecutivo, salvo lo dispuesto en leyes especiales.
Esta suspensión no dará lugar al levantamiento de medidas cautelares, ni impide el decreto y práctica de medidas cautelares.
PARÁGRAFO. Los procesos judiciales contra los actos administrativos proferidos en el procedimiento administrativo de cobro coactivo tendrán prelación, sin perjuicio de la que corresponda, según la Constitución Política y otras leyes para otros procesos”. (Negrillas fuera de texto) En conclusión, analizado el acto administrativo demandado, se tiene que no es un acto administrativo de carácter definitivo susceptible de control judicial de conformidad con el artículo 43 del C. de P.A. y de lo C.A., en tanto, no definió la situación jurídica de la demandante, es decir, no resolvió de fondo, no estaba encaminado a producir efectos jurídicos y no cerraba la discusión administrativa.
Por otra parte, el Acuerdo No. 060 del 30 de octubre de 2001, por medio del cual se establecen pautas para la administración de las comunicaciones oficiales en las entidades públicas y las privadas que cumplen funciones públicas, establece en su artículo segundo: “Radicación de comunicaciones oficiales: Es el procedimiento por medio del cual, las entidades asignan un número consecutivo, a las comunicaciones recibidas o producidas, dejando constancia de la fecha y hora de recibo o de envío, con el propósito de oficializar su trámite y cumplir con los términos de vencimiento que establezca la Ley.
Estos términos, se empiezan a contar a partir del día siguiente de radicado el documento.” (Negrillas fuera de texto). Ahora bien, conforme al artículo 5º del citado acuerdo, prevé: “ARTÍCULO QUINTO: Procedimientos para la radicación de comunicaciones oficiales: Los procedimientos para la radicación de comunicaciones oficiales, velarán por la transparencia de la actuación administrativa, razón por la cual, no se podrán reservar 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-001-2019-00243-01 De: Departamento de Boyacá Contra: Departamento del Tolima. números de radicación, ni habrá números repetidos, enmendados, corregidos o tachados, la numeración será asignada en estricto orden de recepción de los documentos; cuando el usuario o peticionario presente personalmente la correspondencia, se le entregará de inmediato su copia debidamente radicada.
Al comenzar cada año, se iniciará la radicación consecutiva a partir de uno, utilizando sistemas manuales, mecánicos o automatizados”. Negrillas fuera de texto. En el plenario se encuentra que el demandante allega copia de una guía de correo, que fue entregado en las instalaciones de la Gobernación del Tolima, pero dicho documento no prueba que el entregado sea el que contiene el escrito de las excepciones presentadas.
De otro lado, no allega al expediente constancia del correo de la entrega o el más conocido como trazabilidad del documento. Téngase en cuenta que goza de más certeza y credibilidad el documento aportado por el Departamento del Tolima, en el cual se puede observar que el documento del escrito de las excepciones fue radicado en la Unidad de Correspondencia y atención al ciudadano el día 15 de noviembre de 2018 a las 14:09:59, y recepcionado por el Secretario de Hacienda – Dirección Financiera de Rentas e ingreso el día mismo día, tal y como se observa en la siguiente imagen: Conforme a la normativa que regula el manejo de documentos, la correspondencia recibida por las entidades públicas deben contener un radicado, fecha y hora de recibo, así como la identificación de la entidad receptora, situación que no aporta el extremo actor, para probar que las excepciones si fueron presentadas dentro del término legal.
En conclusión en el presente caso, se puede observar dos situaciones, en primer lugar el acto administrativo demandado no es susceptible de control judicial de conformidad con los artículo 43 y 101 del C. de P.A. y de lo C.A., en tanto, no definió la situación jurídica de la demandante, no estaban encaminados a producir efectos jurídicos, no cerraban la discusión administrativa, y no se resolvieron excepciones a favor del deudor, simplemente se declaró extemporánea el escrito que las contenía, continuando con el trámite administrativo.
Y finalmente, la entidad demandada logró demostrar que el escrito que contenía las excepciones fue presentado extemporáneamente. En este sentido, la Sala considera que le asiste razón al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Oral de Ibagué, en declarar probada la excepción de inepta demanda, toda vez que el acto administrativo demandado no es de carácter definitivo.
Adicionalmente a las consideraciones expuestas en esta providencia. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-001-2019-00243-01 De: Departamento de Boyacá Contra: Departamento del Tolima. Con base en los anteriores argumentos, la sentencia recurrida será confirmada. Costas. Resuelto el recurso de apelación y negando las pretensiones de este, es menester hacer el correspondiente análisis de la condena en costas de la segunda instancia. Ahora bien, el C.G. del P., sobre costas, tiene dicho que están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho (artículo 361), por lo que en la decisión que resuelva una controversia total o parcial, se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación o queja o súplica, etc., que haya propuesto (artículo 365, numerales 1 y 2); de tal manera que se explicite en la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia, condenando al recurrente en las costas de la segunda (numeral 3), o cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias (numeral 4).
Por lo demás, de acuerdo con el artículo 366 del C. G. del P., “… 3. La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado”.
Por su parte, el Acuerdo No. PSAA16-10554 agosto 5 de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, señala que en los procesos declarativos en general, la condena en costas en segunda instancia oscila entre 1 y 6 s.m.m.lv. Teniendo en cuenta lo anterior, a la parte demandada se le resolvió de manera desfavorable el recurso de apelación instaurado, confirmándose la sentencia de primera instancia, por lo que se encuentran acreditados los elementos contenidos en el artículo 361 y 365 del C.G. del P. No obstante, esta Sala se abstendrá de condenar en costas y fijar agencias en derecho, atendiendo a que no hubo ninguna actuación procesal de las partes en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia del 15 de diciembre de 2021, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, dentro del proceso promovido por el Departamento de Boyacá, contra el Departamento del Tolima.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas y fijar agencias en derecho de la segunda instancia.
TERCERO: Notifíquese la presente providencia personalmente a las partes y a los intervinientes -Agentes del Ministerio Público y Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado-, en atención a lo dispuesto en el artículo 203 el C. de P.A. y de lo C.A.
CUARTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen, previa las respectivas anotaciones en el sistema informático Samai. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-001-2019-00243-01 De: Departamento de Boyacá Contra: Departamento del Tolima. La anterior decisión fue discutida y aprobada en sala de la fecha de la providencia.
NOTIFÍQUESE10 Y CÚMPLASE, ÁNGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA JOSÉ ALETH RUÍZ CASTRO Magistrado Magistrado JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Magistrado NOTA ACLARATORIA: Actuaciones en Pandemia. En cumplimiento de la Ley 2213 de 2022 y el acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de la presente anualidad, expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura, y el cúmulo de normativa que regula la conectividad en la Administración de Justicia; esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos. 10 Se presumirá que el destinatario ha recibido la comunicación cuando el iniciador acuse recibo.
En este caso se dejará constancia de ello en el expediente y adjuntará una impresión del mensaje de datos y del respectivo acuse de recibo certificado por el servidor de la Secretaría Judicial. Para los efectos, téngase en cuenta la siguiente decisión de la Corte Suprema de Justicia, FRANCISCO TERNERA BARRIOS, Magistrado Ponente, Sentencia STC4204-2023, Radicación n°. 11001-02-03-000- 2023-01010-00, (Aprobado en sesión del 3 de mayo de 2023.
En el mismo sentido, Sentencia C-420-2020 de la Corte Constitucional, y de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, CSJ STC7684-2021, reiterada en CSJ STC913-2022, CSJ STC16733-2022, CSJ STC715-2023. En el Consejo de Estado, i. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; Auto interlocutorio del 1°. de junio de 2023, Magistrado ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS, Radicación: 25000- 23-41-003-2020-00465-01, ii.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercer, Subsección "A"; Auto del 21 de febrero de 2023; C.P. JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ, Radicado 47001-23-33-000-2022- 00095-01 (69.471), iii. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B", M.P. FREDY HERNANDO IBARRA MARTÍNEZ; Sentencia del 29 de marzo de 2023, Radicación: 11001-03-15-000- 2023-01252-00, Demandante: Nohemí Forero Galvis, Demandado: Subsección "A" de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Medio de Control: Acción de Tutela, Asunto: Acción de Tutela contra providencia judicial.
Los memoriales enviados a un buzón electrónico diferente a aquel destinado para su recepción y que ha sido debida y previamente informado a las partes, deben tenerse por no presentados. El uso obligatorio y correcto de las tecnologías