1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, catorce (14) de marzo de dos mil veinticinco (2025). Radicación 17 001 23 33 000 2025 00040 00 Clase Validez Accionante Departamento de Caldas Accionado Artículos catorce y dieciséis del Acuerdo Municipal Nro. 010 del 24 de noviembre de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDE EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y DE GASTOS E INVERSIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 2025, PARA LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE SAMANÁ - CALDAS”, expedido por el Concejo Municipal de Samaná, Caldas.
Providencia Sentencia No. 032 Procede esta Sala a decidir sobre el control de validez de los artículos catorce y dieciséis del Acuerdo Municipal Nro. 010 del 24 de noviembre de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDE EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y DE GASTOS E INVERSIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 2025, PARA LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE SAMANÁ - CALDAS”, expedido por el Concejo Municipal de Samaná, Caldas.
I. Antecedentes El día 28 de enero de 2025, el Gobernador del departamento de Caldas elevó escrito ante el Tribunal Administrativo de Caldas con las siguientes pretensiones: “Con fundamento en lo que se expondrá en el presente escrito, solicito al honorable Tribunal Administrativo de Caldas lo siguiente: Se DECIDA sobre la validez de los artículos catorce y dieciséis del Acuerdo Municipal Nro. 010 del 24 de noviembre de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDE EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y DE GASTOS E INVERSIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 2025, PARA LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE SAMANÁ - CALDAS”, expedido por el Concejo Municipal de Samaná, Caldas. 2 1.
Hechos Sostiene la parte demandante que el Concejo municipal de Samaná, Caldas, profirió el Acuerdo mencionado en precedencia, y que en el mes de noviembre de 2024 se realizaron los debates reglamentarios; y el 26 de noviembre de 2024 fue sancionado por parte del alcalde municipal; y, se radicó vía correo electrónico ante la Gobernación del Departamento de Caldas el 09 de diciembre de 2024 para lo relacionado con la competencia establecida en el artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política de Colombia.
Indica que, en ejercicio de la competencia establecida al Tribunal Administrativo por el Decreto ley 1333 de 1986 artículo 119 y siguientes, y numeral 2 del artículo 151 de la ley 1437 de 2011, presenta la solicitud con el fin de que se revise su validez, en virtud del artículo 120 del decreto 1333 de 1986, se envían las copias del escrito al alcalde Municipal, presidente del Concejo Municipal y Personería municipal de Samaná, para los fines establecidos en la norma. 2.
Concepto de la violación Se citan los siguientes preceptos normativos a saber: Artículos 313, 315, 345, 452 y 353 de la Constitución Política de Colombia. Artículo 11 de la Ley 80 de 1993 Artículos 32 y 91 de la Ley 136 de 1994 Artículos 76 a 88 y 109 del Decreto 111 de 1996 El motivo de reparo del Gobernador del Departamento de Caldas en relación con el aludido acuerdo, radica en que, por una parte, la autorización otorgada por el Concejo municipal al alcalde para celebrar contratos debe ser interpretada de manera restrictiva, limitándose a casos excepcionales y específicos establecidos por la ley; sin que su gestión pueda extenderse a la gestión directa de los contratos, pues ello corresponde al alcalde; y que, toda vez que el municipio de Samaná no cuenta con la reglamentación de que trata el artículo 32.3 de la Ley 136 de 1994, los únicos casos en los que el alcalde requiere autorización previa para contratar son los expresamente señalados en la Ley.
Y en relación con la facultad al alcalde para adicionar y modificar el presupuesto, 3 argumenta que las operaciones presupuestales que impliquen alteraciones en la identificación y en el cálculo de rentas, el monto de los gastos públicos y su destinación, deben ser aprobadas por las corporaciones públicas de elección popular a través de leyes, ordenanzas y acuerdos municipales según corresponda; de manera que, no puede el alcalde directamente ejercer una atribución que corresponde de manera exclusiva al concejo municipal.
Por lo que el alcalde municipal no cuenta con las facultades para modificar directamente el presupuesto sin la debida autorización del Concejo municipal. 3. Contestación del municipio de Samaná. El municipio de Samaná se pronuncia frente a la pretensión de inválideaz mediante apoderado judicial argumentando la legalidad del acuerdo municipal número 010 de 24 de noviembre de 2024, y sostiene que se confunde el concepto de convenio y contrato, los cuales no pueden tener la misma interpretación y trato; y que, el alcalde municipal requiere la autorización para celebrar contratos de empréstitos, contratos que comprometan vigencias futuras, contratos para la enajenación y venta de bienes inmuebles, enajenación de activos y cuotas partes, concesiones y los demás que determine la ley.
Afirma que la Ley ha precisado taxativamente cuáles son los contratos en los cuales el alcalde municipal debe solicitar autorización y aprobación por parte del concejo municipal, y que, ello es diferente para los convenios que se suscriben entre entidades públicas. En relación con el tema de presupuesto afirma que, la norma orgánica contempla la posibilidad que, en algunos casos, las modificaciones se realicen por decreto, es decir sin acudir al concejo municipal; y refiere que el caso en estudio es uno de ellos, por cuanto la reducción o aplazamiento del presupuesto puede darse cuando la Secretaría de Hacienda (o quien haga sus veces) estime que el recaudo de los ingresos puede ser inferior a los gastos que deben pagarse con cargo a ellos.
De tal manera que las demás modificaciones que no se configuren conforme a las normas citadas, corresponden en el municipio, a los Concejos.” Sostiene que el artículo 345 constitucional establece, de forma expresa, la competencia de las asambleas y los concejos para la aprobación del monto y la destinación del gasto público. De manera que, las disposiciones constitucionales en mención apuntan a una primera conclusión, de acuerdo con la cual la aplicación del principio de legalidad 4 del presupuesto opera en el ámbito territorial.
Hace una exposición relacionada con la facultad del Concejo para delegar funciones afirmando que, la facultad que tienen de despojarse de sus competencias para delegarlas a los Alcaldes está sujeta al criterio temporal y al criterio de precisión; implicando el primero que el Concejo Municipal no puede delegar sus funciones por un tiempo indeterminado, sino que debe establecer un periodo específico para que el Alcalde ejerza las competencias respectivas; y que, el segundo se refiere a que las facultades delegadas al Alcalde deben ser determinadas y concretas; y concluye que no hay lugar a declarar la invalidez de los artículos 14 y 16 del acuerdo 010 de 24 de noviembre de 2024.
II. Consideraciones de la Sala El control de validez de los actos administrativos es un procedimiento judicial de carácter preventivo que, en el caso que ocupa la atención de la Sala, tiene lugar por solicitud del Gobernador del Departamento elevada ante el Tribunal Administrativo de Caldas, con arreglo a lo señalado en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, respecto de los motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad planteados en el escrito remisorio.
El numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política precisa: “Artículo 305. Son atribuciones del gobernador: (…) 10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez.” El trámite que debe surtirse en sede administrativa corresponde al dispuesto en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994: “Artículo 82º.- Revisión por parte del Gobernador.
Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos.” Y, el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 consagra: 5 “Artículo 119º.- Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.” A su vez, el artículo 120 ibidem establece: “Artículo 120º.- El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984).
El mismo día en que el Gobernador remita el Acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso”. En el memorial remisorio se sostiene que el Concejo Municipal de Samaná, profirió el acuerdo municipal número 010 de 24 de noviembre de 2024, por medio del cual expidió el presupuesto de rentas y recursos de capital y de gastos de inversiones para la vigencia fiscal del 2025, radicado el 9 de diciembre de 2024 en la Secretaría Jurídica de la Gobernación de Caldas para su respectiva revisión por parte del señor Gobernador en desarrollo de la competencia establecida en el artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política de Colombia, y asignado por reparto a este Despacho de Tribunal el 28 de enero de 2025.
Previo agotamiento de las etapas procesales establecidas en precedencia, se pone fin al trámite de control, mediante sentencia que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados y contra la cual no procede ningún recurso. Así pues, procede esta Sala Plural a decidir la solicitud de pronunciamiento sobre la Validez del Acuerdo Municipal ya referenciado.
Se deja presente que, en sentido similar se ha pronunciado esta Sala de Decisión en sentencias proferidas el 11 de octubre de 20241. 1. Acervo Probatorio - Copia del Acuerdo Municipal No. 010 de 24 de noviembre de 2024 “Por el cual se expide el presupuesto general de rentas y recursos de capital y gastos e inversiones para la vigencia fiscal del 2025, para la administración municipal de 1 Tribunal Administrativo de Caldas.
Sentencia número 0176 de 11 de octubre de 2024. MP. Dr. Fernando Alberto Álvarez Beltrán. Rad. 17 001 23 33 000 2024 00167 00. Sentencia número 0177 de 11 de octubre de 2024. MP. Dr. Fernando Alberto Álvarez Beltrán. Rad. 17 001 23 33 000 2024 00143 00. 6 Samaná, Caldas”. - Copia del escrito de la remisión del Acuerdo para su revisión por parte del Tribunal Administrativo de Caldas, enviada al alcalde Municipal de Samaná, Caldas, y remisión a la Gobernación del departamento de Caldas. 2.
Problema Jurídico Como problema jurídico a resolver, la Sala deberá determinar: • ¿Los artículos 14 y 16 del Acuerdo municipal número 010 de 24 de noviembre de 2024 “Por el cual se expide el presupuesto general de rentas y recursos de capital y gastos e inversiones para la vigencia fiscal del 2025, para la administración municipal de Samaná, Caldas”, vulneraron el ordenamiento jurídico? 3.
Requisitos de validez de los actos administrativos. Los acuerdos municipales se erigen como el medio a través de los cuales los concejos adoptan las decisiones a su cargo. Su naturaleza jurídica es la de ser actos administrativos. De acuerdo con las disposiciones contenidas en los artículos 71 y siguientes de la ley 136 de 2 de junio de 19942 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, la expedición de un acuerdo municipal constituye un trámite administrativo complejo en el que deben agotarse varias etapas y concurren distintas autoridades (iniciativa, debate, sanción del alcalde, publicación).
Como en la expedición de un acuerdo municipal concurren distintas autoridades (concejo y alcalde, en el caso bajo examen), este acto administrativo ha sido calificado como complejo2. 2 Lo característico del acto complejo es que la declaración de voluntad administrativa se forma mediante la intervención conjunta o sucesiva de dos o más órganos, cuyas respectivas manifestaciones de voluntad pasan a integrar aquella. 7 Así lo ha señalado el Consejo de Estado32, agregando que, en materia de actos administrativos complejos, la validez de este tipo de decisiones está sometida a la concurrencia de las voluntades que participan en su conformación: “… si no confluyen tales manifestaciones de voluntad, el acto no surge a la vida jurídica y, por ende, no puede válidamente producir efectos en derecho, ni crear situaciones jurídicas particulares y concretas”4. 4.
Competencias constitucionales y legales de los Concejos municipales y del Alcalde Municipal. Al respecto sea lo primero indicar que, ciertamente, “las funciones del concejo están asignadas, por principio, en la Constitución Política y en la ley. Sin embargo, no es sencillo conocer en detalle el conjunto de atribuciones de la corporación, pues ellas están contempladas en diferentes principios constitucionales y en leyes de diferente naturaleza ”5.
No obstante, el marco normativo que aquí se ha de tomar en cuenta es, en criterio de la Sala de Decisión, suficiente para despejar el problema jurídico que se plantea en el sub judice. El artículo 313 de la Constitución Política establece las funciones a cargo de los Concejos Municipales, entre las cuales está: Artículo 313. Corresponde a los concejos: (…) 3.
Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. (…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos (…)” Por su parte, el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, establece: “Artículo 29.
Modificar el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así: Artículo 91. Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: 3 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.
Sentencia del 7 de diciembre de 2011. Radicación: 68001-23-15-000-2002-00630-01 (1571-08) 4 Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil No. 1.719 de 20 de abril de 2006, M. P. Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce 8 g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos, así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.
Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes.” Por disposición del artículo 315 de la Constitución Política, son atribuciones del alcalde, entre otras: “(…) 5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio. … 8.
Colaborar con el Concejo para el buen desempeño de sus funciones, presentarle informes generales sobre su administración y convocarlo a sesiones extraordinarias, en las que sólo se ocupará de los temas y materias para los cuales fue citado. 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto". El numeral 7 del artículo 92 de Decreto 1336 de 1986, Código de Régimen Municipal dispone: Artículo 92º.- Son atribuciones de los Concejos, que ejercerán conforme a la ley, las siguientes: (…) 7ª Autorizar al alcalde para celebrar contratos, negociar, empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro témpore, precisas funciones de las que corresponden a los Concejos, y (…)” El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 precisa: “Artículo 32.- Atribuciones.
Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo” 5. ¿Los artículos 14 y 16 del Acuerdo municipal número 010 de 24 de noviembre de 2024 “Por el cual se expide el presupuesto general de rentas y recursos de capital y gastos e inversiones para la vigencia fiscal del 2025, 9 para la administración municipal de Samaná, Caldas”, vulneraron el ordenamiento jurídico? De la parte considerativa del Acuerdo Municipal No. 010 de 24 de noviembre de 2024, “Por el cual se expide el presupuesto general de rentas y recursos de capital y gastos e inversiones para la vigencia fiscal del 2025, para la administración municipal de Samaná, Caldas” se extrae: Y, los artículos 14 y 16 del Acuerdo en mención contemplan: Así, de los artículos en mención queda claro que el Concejo municipal de Samaná faculta al alcalde municipal para celebrar cualquier clase de convenios; para adicionar o modificar el presupuesto con ocasión a la celebración de convenios, y para adicionarlo en caso de existencia de un proceso contractual que no se adjudique o legalice antes del 31 de diciembre de 2024. 5.1.
De la facultad conferida al alcalde municipal para celebrar convenios. 10 En relación con las facultades que confiere el Concejo municipal al alcalde para suscribir contratos en términos generales, debe decirse que existen unos casos específicos en los cuales se requiere autorización previa del concejo para contratar de acuerdo con lo previsto en el parágrafo 4 del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. 5.2.
La naturaleza jurídica de los convenios interadministrativos Los artículos 209 y 288 de la Constitución Política disponen: “Articulo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. (…) Artículo 288. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.
Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”.” Y, el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 dispone: “Artículo 95. Asociación entre entidades públicas. Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro.
(…)” Por su parte, en el artículo 313 Constitucional se establece que corresponde a los concejos “Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo”, y en el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, contempla: “Artículo 18. El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 32.
Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. (…)
PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 3o. del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la 11 autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.” En relación con las autorizaciones otorgadas a los alcaldes por parte de los concejos municipales para celebrar contratos la Sección Primera del Consejo de Estado5 en providencia del 19 de septiembre de 2019, expresó lo siguiente: “(…) Esta interpretación impone concluir que, la competencia con la que cuenta el alcalde municipal para contratar no está sometida de manera general a toda la actividad contractual que sobre el particular desarrolle la administración municipal a través de su representante legal.
Esta autorización de parte del Concejo debe ser determinada y restringida y, solo frente a los asuntos contractuales que expresamente estuvieran reglamentados por el concejo municipal. Tal posición encontró eco posteriormente en la modificación de la Ley 136, en cuanto enumera los eventos en los que según el transcrito artículo 32, requieren de autorización por el concejo municipal.
Esta lista se introdujo mediante la Ley 15516 de julio 6 de 2012, que modificó el citado el artículo 326 al adicionar el siguiente parágrafo que, prevé: (…) De lo anterior, se concluye, como lo dijo el a quo que esta atribución de autorización no puede comprender la totalidad de los contratos que suscriba un alcalde municipal, en tanto se restringe únicamente y de manera excepcional a "los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Constitución Política." De conformidad con las normas y jurisprudencia expuesta, para esta Sala de Decisión, la facultad para autorizar al alcalde para la celebración de contratos solo procede frente a los asuntos contractuales expresamente reglamentados y autorizados por el concejo; y de acuerdo con el parágrafo cuarto del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, el Concejo municipal debe decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los casos expresamente señalados como la contratación de empréstitos, contratos que comprometan vigencias futuras, enajenación y compraventa de bienes inmuebles, enajenación de activos, acciones y cuotas partes y, concesiones; sin que en el artículo 14 del acuerdo que se cuestiona se haga referencia a uno de éstos casos.
Baste lo expuesto para concluir que, al no determinarse en el artículo 14 del Acuerdo 5 Esta Ley empezó a regir con posterioridad a la expedición del Acuerdo acusado 6 Según lo dispuesto en el artículo 18. 12 número 010 de 24 de noviembre de 2024 en qué casos particulares se facultaba al alcalde para suscribir contratos y convenios; y contrario a ello, dice el acuerdo que lo faculta para celebrar cualquier clase de convenios”; así como por cuanto la facultad del alcalde para suscribir contratos es de índole legal, excediendo con dicha autorización las facultades conferidas en el ejercicio de sus competencias, atando al ejecutivo municipal a una facultad restrictiva durante la vigencia 2025, que por Ley ya tiene conferida, motivos por los cuales hay lugar a declarar la invalidez del artículo catorce del acuerdo número 010 de 24 de noviembre de 2024, “Por el cual se expide el presupuesto general de rentas y recursos de capital y gastos e inversiones para la vigencia fiscal del 2025, para la administración municipal de Samaná, Caldas”, como se dirá en la parte resolutiva de esta sentencia. 5.3.
De la facultad conferida al alcalde municipal para adicionar o modificar las apropiaciones presupuestales producto de la celebración de convenios, y en caso de existir un proceso contractual no adjudicado y legalizado antes del 31 de diciembre de 2024. El artículo 345 constitucional dispone: “Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto” Y, el artículo 352 ibidem consagra: “Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.” Ahora, respecto de las atribuciones de los concejos el numeral 9 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, establece: "Artículo 32.
Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de 13 desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. El artículo 109 del Decreto Ley 111 de 1996, mediante el cual se compilan la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico de Presupuesto precisa: “Artículo 109.
Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente.
Si el alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto aprobado por el concejo, deberá enviarlo al tribunal administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo, para su sanción. El tribunal administrativo deberá pronunciarse durante los veinte días hábiles siguientes. Mientras el tribunal decide regirá el proyecto de presupuesto presentado oportunamente por el alcalde, bajo su directa responsabilidad (Ley 38/89, artículo 94.
Ley 179/94, artículo 52). De igual manera, el Estatuto Orgánico del Presupuesto en cita, en sus artículos 76 a 88 establece unas reglas para la modificación del presupuesto, las cuales son aplicables a las entidades territoriales en virtud de lo dispuesto en el artículo 109 transcrito en precedencia: “Artículo 76 En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del consejo de ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija.
En tales casos el gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones (L. 38/89, art. 63; L. 179/94, art. 34). Artículo 77. Cuando el gobierno se viere precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplican unas u otras medidas.
Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el programa anual de caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que el gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso (L. 38/89, art. 64;
L. 179/94, art. 55, inc. 6º). Artículo 79. Cuando durante la ejecución del presupuesto general de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para 14 complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (L. 38/89, art. 65).
Artículo 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (L. 38/89, art. 66;
L. 179/94, art. 55, incs. 13 y 17). Conforme a la normativa en cita, es claro para esta Sala de Decisión que las modificaciones que pueden hacerse al presupuesto son: i) reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, ii) adiciones al presupuesto o créditos adicionales y, iii) traslados presupuestales. Por su parte, el Consejo de Estado7, ha precisado al respecto: “(…) a. La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial. b. Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida. En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c. Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contra crédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.
Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados 7 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. CP. Dr. William Zambrano Cetina. Providencia de 5 de julio de 2008. Rad 11001 03 06 000 2008 0022 00 (1.889). 15 presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas. En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular.
Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal…”. (Subraya la Sala). De la jurisprudencia en cita, queda claro que, los ajustes presupuestales que servirán de base para realizar traslados, adiciones, reducciones e incorporaciones, necesariamente deben ser tramitados por el concejo municipal, de forma que no puede el alcalde directamente ejercer una atribución que de manera exclusiva y excluyente le corresponde al cabildo municipal.
De lo anterior, se desprende que, los ajustes al presupuesto que sirven de fundamento para la realización de movimientos presupuestales, siempre y cuando sean de los denominados traslados internos y que no alteren el monto del presupuesto de funcionamiento o inversión, pueden ser realizados por el ejecutivo directamente mediante Decreto; sin que ocurra lo mismo, con los ajustes presupuestales diferentes a los mencionados, y los que sean necesarios para aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas o no comprometidas en el presupuesto por gastos de funcionamiento; caso en el cual, deben ser sometidos a estudio y aprobación del Concejo municipal.
De la regla en mención, se excepciona lo contemplado en el artículo 29 literal g) de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para la organización y el funcionamiento de los municipios”, que modificó el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual consagra las funciones a cargo de los alcaldes así: “(…) g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal…”.
De las consideraciones en precedencia se pude concluir que a nivel municipal, corresponde al concejo expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos; que, las adiciones o traslados del presupuesto que modifiquen los montos aprobados por el concejo municipal, deben ser efectuados por acuerdo municipal; y que, si el gobierno 16 municipal considera necesario que se modifique el presupuesto decretado por el concejo, debe presentar a esa corporación el proyecto de acuerdo respectivo, toda vez que como lo ha señalado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, tales decisiones no pueden ser adoptadas por el alcalde municipal, ya que la Constitución Política no le atribuye esa facultad8.
Ello, salvo que se trate de la incorporación de recursos recibidos como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional, pues en ese caso el alcalde los puede incorporar mediante decreto, de lo cual debe informar al Concejo dentro de los 10 días siguientes. De acuerdo con lo anterior, en criterio de este Tribunal, como la autorización al alcalde para realizar traslados presupuestales, es general e inespecífica pues solo se dice que esa facultad de adicionar y/o modificar las apropiaciones presupuestales producto de la celebración de convenios durante la vigencia 2025, en el caso del artículo 14; y en el artículo 16, lo faculta a modo general en caso de existir proceso contractual que no se adjudique o legalice antes de 31 de diciembre de 2024; lo cual implica necesariamente modificaciones, adiciones e incorporaciones las cuales deben ser tramitados por el concejo municipal; facultad que se ejerce por el concejo municipal a iniciativa del alcalde; situaciones por las cuales se contraviene con dichos artículos el artículo 345 de la Constitución conforme al cual ello es facultad exclusiva y reservada del Concejo.
Por las razones expuestas para esta Sala de Decisión hay lugar a declarar la invalidez de los artículos 14 y 16 del Acuerdo municipal número 010 de 24 de noviembre de 2024 “Por el cual se expide el presupuesto general de rentas y recursos de capital y gastos e inversiones para la vigencia fiscal del 2025, para la administración municipal de Samaná, Caldas”.
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. Falla Primero: Declárase la invalidez de los artículos 14 y 16 del Acuerdo municipal número 010 de 24 de noviembre de 2024 “Por el cual se expide el presupuesto general de rentas y recursos de capital y gastos e inversiones para la vigencia fiscal 8 Concepto 354611 de 2021 Departamento Administrativo de la Función Pública. *20216000354611* Radicado No.: 20216000354611.
Fecha: 27/09/2021 03:52:03 p.m. Facultad de efectuar traslados presupuestales corresponde al concejo municipal. RAD. 20212060598932 del 27 de agosto de 2021. 17 del 2025, para la administración municipal de Samaná, Caldas”. Segundo: Remítase copia de este proveído al señor alcalde Municipal de Samaná, Caldas, al presidente del Concejo Municipal de la misma localidad, al Señor Gobernador del Departamento de Caldas y, al Agente del Ministerio Público.
Tercero: En firme esta sentencia, archívese el expediente previas las anotaciones del caso en el aplicativo SAMAI. Notifíquese y cúmplase Discutido y aprobado en Sala Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha. Magistrados Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Jorge Humberto Calle López Magistrado Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.