TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, veinte (20) de febrero de dos mil veinticinco (2025) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio De Control: Reparación Directa Radicación: 23001333300120180033701 Demandante: José Eladio Gómez Alfonso – Representante Legal de la Sociedad Promotora Gómez y Méndez SAS Demandado: Departamento de Córdoba Tema: Enriquecimiento sin causa Decisión: Revoca Sentencia que negó las pretensiones.
La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia emitida en fecha 24 de septiembre de 2019, por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda1. I.
ANTECEDENTES a) Hechos Se relata que el señor José Eladio Gómez Alfonso en calidad de gerente y representante legal de la sociedad Promotora Gómez & Méndez SAS, adquirió mediante escritura pública N° 22.766 de fecha 06 de diciembre de 2017, dos (2) locales comerciales ubicados en el Centro Comercial SURICENTRO de la ciudad de Montería identificados con las matrículas inmobiliarias 140-109383 (Local Ñ-148), 140-109384 (Local Ñ-149), los cuales han sido usados como sede de las oficinas de la Secretaría de Salud del Departamento de Córdoba desde el año 2010.
Señala que, durante los meses de enero a septiembre de 2014, enero a mayo de 2015 y de enero de 2016 a septiembre de 2017, la Gobernación de Córdoba ocupó de hecho esos inmuebles de manera continua, causándole con ello graves perjuicios, pues les privaron de su legítimo derecho al uso y goce, como titular de los mismos, impidiendo que percibiera las utilidades y ganancias que le corresponden.
Sostiene que la parte actora en múltiples oportunidades requirió al Departamento de Córdoba para que cesara la ocupación de hecho de los locales, pero siempre le manifestaban que se estaban adelantando las actuaciones para sanear dicha situación, pero ello solo se dio en el mes de septiembre de 2017. Manifiesta que para efectos de determinar el periodo que perduró la ocupación de hecho reclamada, aporta copia de los últimos contratos de arrendamientos suscritos, en aras de 1Se deja constancia que la sentencia en el presente asunto se profiere alterando el turno de los procesos que se encuentran para fallo, por cuanto esta Corporación ya proferido decisiones sobre el tema objeto de debate; lo anterior en uso de las facultades conferidas por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 y por el parágrafo 1 del artículo 16 de la Ley 1285 de 20091, los cuales establecen que se podrá determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio de los proyectos de sentencia. SIGCMA RADICADO: 23-001-33-33-001-2018-00337-01 2 demostrar el periodo de ocupación ejercido por la demandada quien considera está llamada a responder por los perjuicios económicos ocasionados.
De igual forma, aporta la certificación expedida por el Gerente del Centro Comercial SURICENTRO donde consta la ocupación desde el año 2010. b) Pretensiones Que se reconozca y pague a favor de la parte demandante a título de indemnización, en razón a la ocupación de hecho ejercida por la demandada la suma de $169.426.188, resultante de calcular el valor del canon de arrendamiento de cada uno de los locales por el tiempo que perduró la ocupación. Así mismo, solicita que las sumas ordenadas sean debidamente indexadas desde la fecha de la causación a la fecha del pago efectivo. c) Contestación de la demanda Contestó la demanda de manera extemporánea. d) Otras decisiones El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, en audiencia inicial en fecha 24 de septiembre de 2019, en la etapa de decisión de las excepciones previas y/o mixtas, decidió declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda de manera parcial frente a los periodos comprendidos entre enero a septiembre de 2014, enero a mayo de 2015 y enero a mayo de 2016, en razón a que al momento de agotarse el requisito de la conciliación extrajudicial solicitó como pretensión el pago de $87.318.560, en razón a la ocupación ejercida por el Departamento de Córdoba entre junio a diciembre de 2016 y enero a septiembre de 2017, valor que resultaba de calcular el costo del canon de arrendamiento de cada uno de los bienes inmuebles, por el tiempo que perduró la presunta ocupación; razón suficiente para que no pueda ser demandada en el presente asunto, pues no se agotó el requisito de conciliación ente la entidad frente a tal súplica.
Por lo anterior, decisión continuar con el trámite frente al reconocimiento y pago a título de indemnización por la ocupación ejercida por el Departamento de Córdoba sobre los bienes inmuebles de propiedad del demandante, por los períodos comprendidos entre junio de 2016 a septiembre de 2017. La decisión quedó en firme. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, profirió sentencia en audiencia inicial en fecha 24 de septiembre de 2019, negando las pretensiones de la demanda.
Señala que el Consejo de Estado limitó el reconocimiento del enriquecimiento sin justa causa a situaciones excepcionales que por razones de interés público ameriten la ejecución o prestación de un servicio por un particular sin que medie el cumplimiento de las exigencias legalmente establecidas en materia de contratación pública. Del mismo modo, resalta que, el reconocimiento de la prestación es de carácter eminentemente compensatorio, de manera que atenderá exclusivamente al monto del enriquecimiento y empobrecimiento correlativos.
Con base en las pruebas presentadas, el juez de primera instancia determinó que no existe prueba en el plenario que dichos bienes inmuebles hayan sido entregados con ocasión a la ocupación temporal alegada por la parte demandante, lo que se observa es que los bienes RADICADO: 23-001-33-33-001-2018-00337-01 3 son ocupados por el Departamento de Córdoba puesto que funcionan las oficinas de la Secretaría de Salud desde mayo de 2010 y hasta el año 2018.
Sostiene que, si bien el título de imputación endilgado como fundamento de la pretensión de la demanda es el de ocupación de hecho, por lo cual, se solicita la indemnización de perjuicios equivalentes al valor de los cánones de arrendamiento mensualizados por el tiempo que duró la ocupación de hecho en los bienes inmuebles de propiedad de la parte demandante; al respecto, lo cierto es que, el Consejo de Estado ha definido los elementos característicos de la ocupación permanente o temporal de bienes y de acuerdo a estos no puede estudiarse bajo el título deprecado, pues requeriría que la ocupación permanente o temporal se enmarcara en uno de los casos donde el particular o propietario no tenga el deber de soportar tal ocupación, por el contrario, en el expediente lo que observa es que se trata de la acción establecida por vía jurisprudencial de actio in rem verso, como cause procesal para obtener del juzgador la declaración de enriquecimiento sin causa de la demandada y el correlativo empobrecimiento de la parte actora.
Manifiesta que, aunque se alega una presunta ocupación de hecho, el perjuicio que reclama no es de carácter indemnizatorio sino compensatorio; lo anterior, en vista que las pretensiones esgrimidas en la demanda se solicita solo el pago de los cánones no cancelados durante ese periodo y su respectiva indexación, pretensión propia de la actio in rem verso y no de la pretensión de reparación directa, en tanto busca la indemnización de los perjuicios causados.
Por lo que, menciona que el funcionario judicial acudiendo al juicio libre y autónomo, siempre manifestando de forma razonada los fundamentos que conllevan a tomar tal decisión y en aplicación al principio iura novit curia, puede encausar el análisis del asunto bajo las premisas del título de imputación de responsabilidad que considera prudente y pertinente, conforme a las características de la situación fáctica planteada, procediendo a estudiar el caso desde la óptica del título de imputación de enriquecimiento sin causa a través del mecanismo de la actio in rem verso.
Considera que no existe prueba siquiera sumaria que indique o revele alguna circunstancia o conducta de las partes en litigio de la que se pueda inferir que existía algún acuerdo entre las partes para continuar con la ejecución del contrato de arrendamiento de los locales de propiedad de los demandantes o el reconocimiento de lo debido en los períodos desprovistos de contrato.
Concluye que tampoco se observa del periodo desprovisto de contrato de arrendamiento de los locales comerciales se predicara alguna situación de urgencia, intempestiva o imprevisible, que obligara a la administración a que no se realizara el negocio jurídico para arrendar los locales comerciales o que indujeran al contratista a pensar sobre la posibilidad de la futura legalización contractual o que se haya impedido provocar la restitución de los bienes, luego del cumplimiento de los plazos de los contratos y hasta antes de que en periodos posteriores fueran suscritos otros nuevos contratos de arrendamiento, circunstancia última que no interesa al asunto estudiado, en tanto no fueron objeto de pretensión. III.
RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión del juez de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia emitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Montería, alegando que la ocupación de hecho es una figura autónoma de creación legal, expresamente consagrada en el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011.
Dado que la norma no ha sido modificada ni revocada, sostienen que la ocupación de hecho es reconocida como uno de los eventos en los que el Estado está obligado a responder. Así mismo, la parte actora señala que siempre ha existido un debate para que se constituya los requisitos de la actio de in rem verso, y que no es lógico pretender que una posición jurisprudencial reemplace la ley teniendo en cuenta que el resarcimiento estatal está RADICADO: 23-001-33-33-001-2018-00337-01 4 estipulado en el artículo 58 de la constitución política de colombiano en el cual se garantiza la propiedad privada.
III. TRAMITE DE SEGUNDA INSTACIA 3.1 Auto admite recurso Mediante auto del día 22 de octubre de 2020, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte demandante contra la sentencia de fecha 24 de septiembre de 2019 emitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería. No hubo intervención de las partes en esta instancia. IV.
CONSIDERACIONES 4.1. problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si debe confirmarse o no la providencia de primera instancia por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda, para tal efecto, se analizara si se acreditan los presupuestos para la aplicación del régimen de responsabilidad por ocupación temporal de hecho como sostiene la parte demandante, o si por el contrario el análisis de la responsabilidad de la entidad demandada debe realizarse bajo la figura del enriquecimiento sin causa y en caso afirmativo se analizara si se cumplen los presupuestos para la aplicación de dicha figura. 4.2.
Análisis Normativo y Jurisprudencial El artículo 140 del CPACA establece lo siguiente: “ARTÍCULO 140. Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.
NOTA: Expresión subrayada declarada Exequible por el cargo examinado, mediante Sentencia de la Corte Constitucional C-644 de 2011 Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública. En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño.” El Consejo de Estado2 se ha pronunciado sobre la responsabilidad del estado en caso de ocupación, señalando lo siguiente: “La ocupación temporal o permanente de inmuebles por trabajos públicos o cualquier otro motivo se presenta cuando la Administración toma posesión –de facto y sin indemnización previa– de un inmueble para destinarlo en una obra pública.
El IDU tomó posesión del bien con folio de matrícula inmobiliaria n°. 50N-20171988, sin pagar una indemnización previa. Los 2 Consejo de Estado, providencia de fecha 1 de diciembre de 2022, radicado: 25000-23-26-000-2007-00188-01(43608). RADICADO: 23-001-33-33-001-2018-00337-01 5 demandantes conocieron que no se les pagaría el valor del inmueble desde el 28 de diciembre de 2000, fecha en que el IDU les informó que no celebraría el contrato de compraventa, pues el predio había sido cedido al Distrito Capital.” Por su parte el Consejo de Estado3, en providencia de fecha 9 de octubre de 2014, en la cual se establecieron los requisitos para reconocer la responsabilidad de estado, en caso de ocupación temporal de bienes inmuebles, así: “4.1 Responsabilidad del Estado por ocupación temporal de bienes inmuebles En casos como el que ocupa la atención de la Sala, corresponde a quien demanda la indemnización demostrar el hecho de la ocupación, de parte o de todo el inmueble, de manera temporal o permanente, esto último porque la administración actuó directamente, autorizó o toleró la ocupación, desconociendo la posesión o la tenencia. Por tanto, los elementos que estructuran la responsabilidad en este caso son i) el daño antijurídico, es decir la lesión al derecho subjetivo, real o personal, de que es titular el demandante.
Están comprendidos, por tanto, los perjuicios derivados de la afectación de los derechos e intereses sobre el inmueble por menoscabo de las facultades que ostentan sus titulares7 y ii) la imputación que se configura con la prueba de la ocupación, total o parcial, del bien inmueble, por la administración, directa o indirectamente. La Corte Constitucional ha manifestado lo siguiente en sentencia C- 864 de 2004, en la cual se analizó la constitucionalidad del artículo 219 del CCA, en el cual se indicó lo siguiente: “Esta disposición consagra la vía judicial para reconocer la responsabilidad patrimonial del Estado cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa, en contraposición a los casos en que la causa sea un acto administrativo, en los cuales procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, o en que la causa sea un contrato estatal, en los cuales procede la acción sobre controversias contractuales.
Dicha disposición contempla expresamente, como una de las causales de ejercicio de la acción, la ocupación permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa, que es objeto de la presente demanda. Por su parte, el Núm. 8 del Art. 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el Art. 44 de la Ley 446 de 1998, estatuye que la acción de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.
Así mismo, el inciso 2º del Art. 219 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el Art. 56 del Decreto ley 2304 de 1989, relativo a las deducciones por valorización, y el Art. 220 del mismo código establecen que cuando en las acciones de reparación directa se condenare a una entidad pública o a una entidad privada que cumpla funciones públicas al pago de lo que valga la parte ocupada del inmueble, la sentencia protocolizada y registrada obrará como título traslaticio de dominio.
Con base en lo expuesto en los numerales precedentes, se puede establecer que las autoridades públicas tienen el deber constitucional de respetar el derecho de propiedad privada sobre toda clase de bienes y, por consiguiente, cuando requieran bienes inmuebles para cumplir los fines del Estado consagrados en el Art. 2º de la Constitución deben obrar con sujeción al principio de legalidad y garantizando el derecho al debido proceso contemplado en el Art. 29 ibidem, o sea, deben adquirir el derecho de propiedad sobre ellos en virtud de enajenación voluntaria o de expropiación si aquella no es posible, en las condiciones contempladas en la ley, y no pueden obtenerlos mediante su ocupación por la vía de los hechos. 3 Ver Consejo de Estado, providencia de fecha 09d e octubre de 2014, radicado: 19001-23-31-000-2000-03682-01(30459).
RADICADO: 23-001-33-33-001-2018-00337-01 6 No obstante, cuando el Estado ha ocupado de hecho los inmuebles, con fundamento en lo dispuesto en el Art. 90 de la Constitución debe responder patrimonialmente e indemnizar en forma plena y completa al titular del derecho de propiedad privada, por el daño antijurídico causado, es decir, por el daño que no tenía el deber de soportar.
Por tanto, en cuanto el Art. 86 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el Art. 31 de la Ley 446 de 1998, y el Art. 136 del mismo código, modificado por el Art. 44 de dicha ley, contemplan la vía para obtener la reparación de los perjuicios causados con la ocupación permanente de los inmuebles, tales disposiciones no son contrarias al Art. 58 de la Constitución, ya que protegen el derecho de propiedad privada, en vez de vulnerarlo, al asegurar a su titular el reconocimiento y pago de la indemnización correspondiente.
Debe observarse que dichas normas no autorizan al Estado para que ocupe de hecho los inmuebles, pretermitiendo los procedimientos legales para la adquisición del derecho de propiedad privada, sino que buscan remediar por el cauce jurídico la situación irregular generada con dicho proceder de las autoridades públicas. Así mismo, si en tales circunstancias la entidad pública es condenada a pagar la indemnización, es razonable que se ajuste a Derecho, así sea a posteriori, la adquisición del vulnerado derecho de propiedad privada por parte de aquella, pues como efecto del pago ulterior y cierto de la condena por parte del Estado no existe jurídicamente ninguna justificación para que el titular de dicho derecho continúe siéndolo.
Si así fuera, se configuraría un enriquecimiento sin causa de este último a costa del Estado, pues, aunque en virtud de la ocupación aquella adquirió la posesión del inmueble, la misma no tendría el poder jurídico de disposición del bien, a pesar de haberle sido impuesta la obligación de reparar todo el derecho.” El Consejo de Estado hizo referencia a la actio in rem verso en los siguientes términos: 4 (…) “La jurisprudencia reciente de la Sala optó por afirmar el carácter autónomo e independiente de la actio in rem verso, atendiendo el hecho de que en ausencia de un contrato debidamente perfeccionado no es posible acceder a la Administración de Justicia mediante la acción de controversias contractuales, pero que también resultaría improcedente incoar la acción de reparación directa por considerar que ésta última es de carácter estrictamente indemnizatorio, lo que pugnaría con la finalidad compensatoria de la pretensión derivada del enriquecimiento sin justa causa.
(…) 12.2. Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno, pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó. Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes: a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que, en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los 4 Consejo de Estado, providencia del 19 de noviembre de 2012, radicado: 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897).
RADICADO: 23-001-33-33-001-2018-00337-01 7 correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993. 12.3.
El reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa y de la actio de in rem verso, en estos casos excepcionales deberá ir acompañada de la regla según la cual, el enriquecimiento sin causa es esencialmente compensatorio y por consiguiente el demandante, de prosperarle sus pretensiones, sólo tendrá derecho al monto del enriquecimiento.
Ahora, de advertirse la comisión de algún ilícito, falta disciplinaria o fiscal, el juzgador, en la misma providencia que resuelva el asunto, deberá cumplir con la obligación de compulsar copias para las respectivas investigaciones penales, disciplinarias y/o fiscales. 13. Ahora, en los casos en que resultaría admisible se cuestiona en sede de lo contencioso administrativo si la acción pertinente sería la de reparación directa.” 4.3.
Caso concreto Con la demanda se pretende que se reconozca y pague a favor de la parte demandante en razón a la ocupación de hecho ejercida por la demandada la suma de $169.426.188, resultante de calcular el valor del canon de arrendamiento de cada uno de los locales por el tiempo que perduró la ocupación. Es de aclarar que en el desarrollo de la audiencia inicial en la etapa de decisión de excepciones se procedió a declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda de manera parcial frente a los periodos comprendidos entre enero a septiembre de 2014, enero a mayo de 2015 y enero a mayo de 2016, en razón a que al momento de agotarse el requisito de la conciliación extrajudicial solicitó como pretensión el pago de $87.318.560, con ocasión a la ocupación ejercida por el Departamento de Córdoba entre junio a diciembre de 2016 y enero a septiembre de 2017.
Por lo anterior, se decidió continuar con el trámite frente al reconocimiento y pago a título de indemnización por la ocupación ejercida por el Departamento de Córdoba sobre los bienes inmuebles de propiedad del demandante, por los períodos comprendidos entre junio de 2016 a septiembre de 2017. El Juzgado de instancia negó las pretensiones de la demanda señalando que no resultaba aplicable el título de responsabilidad endilgado por los demandantes, debido a que la ocupación permanente o temporal se enmarca en uno de los eventos donde el particular o propietario no tenga el deber de soportar tal ocupación, pero en el expediente se observa que se trata de una actio in rem verso como cause procesal para obtener la declaración de enriquecimiento sin causa de la demandada y el correlativo empobrecimiento de los actores, y concluye que en el presente caso no se dieron los presupuestos para reconocer la responsabilidad del ente demandado bajo la figura del enriquecimiento sin causa, ya que no se acreditó ninguno de los eventos desarrollados por el Consejo de Estado.
La parte actora inconforme con la sentencia de primera instancia interpuso recurso de apelación alegando que la ocupación de hecho es una figura autónoma de creación legal contemplada en el artículo 140 del CPACA y por tanto no sería factible denegar el derecho a la parte activa con base en una figura jurisprudencial como el enriquecimiento sin causa.
RADICADO: 23-001-33-33-001-2018-00337-01 8 Ahora bien, revisado el plenario la Sala encuentra acreditado que mediante escritura pública No. 22.766 de fecha 06 de diciembre de 20175, por la Promotora Gómez & Méndez SAS adquirieron los locales comerciales identificados con los números de matrículas inmobiliarias 140-109383 (Local Ñ-148) y 140-109384 (Local ÑÑ-149), los cuales fueron comprados a Bancolombia S.A., el cual transfirió a la parte demandante el derecho de dominio, posesión material que tiene y ejerce sobre los bienes inmuebles antes mencionados, aportándose los respectivos certificados de libertad y tradición donde consta que la propiedad de dichos inmuebles recae en la sociedad demandante.6 Así mismo, se allegó contrato de arrendamiento No. 759 de 20147, con disponibilidad presupuestal de fecha 29 de septiembre de 2014, mediante el cual el anterior propietario (Bancolombia SA) entregó en arrendamiento al Departamento de Córdoba, entre otros, los inmuebles identificados con los siguientes números de matrículas inmobiliarias y numero de local 140-109383 (Local Ñ-148) y 140-109384 (Local ÑÑ-149), contrato que finalizaba el 31 de diciembre de 2014.
Sin embargo, no se aporta acta de inicio ni acta de finalización de dicho contrato. Se aporta contrato de arrendamiento No. 346-20158, suscrito entre Bancolombia y el Departamento de Córdoba, mediante el cual se entregó en arrendamiento, los bienes inmuebles identificados en este proceso, el cual tuvo como fecha de inicio el 21 de mayo de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2015, sin exceder la vigencia 2015.
Se aportó acta de inicio de fecha 27 de septiembre de 20179. Se anexa contrato de arrendamiento No. 089-201810, suscrito entre el señor José Eladio Gómez Alfonso, represente legal de la Promotora Gómez y Méndez SAS y el Departamento de Córdoba, con fecha de disponibilidad de 16 de enero de 2018, mediante el cual se entregó en arrendamiento, los bienes inmuebles identificados en este proceso por el término de nueve (9) meses sin exceder la vigencia 2018. no se aporta acta de inicio ni acta de finalización de dicho contrato.
Así mismo se aporta certificado de fecha 17 de enero de 201811, emitido por Lorena Vargas Sofan, Administradora de SURICENTRO y quien expone que “De acuerdo con la solicitud realizada por usted referente a la información sobre la fecha de ingreso y ocupación de los locales N142, N143, N147, Ñ148 y Ñ149 por parte de la Gobernación de Córdoba al Centro Comercial del Sur; nos permitimos en calidad de propietario informarle que la Secretaria de Salud Departamental se encuentra ocupando los locales comerciales mencionados desde el mes de MAYO DEL 2010, y continúan actualmente en el Centro Comercial.” De otro lado, obra recibido de la petición de fecha 23 de mayo de 2018, suscrita por el señor José Eladio Gómez Alfonso, represente legal de la Promotora Gómez y Méndez SAS y dirigida a la Gobernación de Córdoba, mediante la cual informa la cesión de derechos efectuada por parte de la representante legal del Bancolombia SA, respecto de los derechos derivados o que se llegaren a derivar por la ocupación de hecho ejercida por parte de la Gobernación de Córdoba desde el año 2015, sobre los bienes objeto de esta demanda.12 De igual forma, se anexa contrato de cesión celebrado entre Bancolombia SA y el señor José Eladio Gómez Alfonso, represente legal de la Promotora Gómez y Méndez SAS y el día 10 de abril de 2018, en el cual se indica lo siguiente: 13 5 Fls 28-45 Archivo 01 C1 Expediente Digital 6 Fls 17-22 Archivo 01 C1 Expediente Digital 7 Fls 69-72 Archivo 01 C1 Expediente Digital 8 Fls 73-75 Archivo 01 C1 Expediente Digital 9 Fls 76 Archivo 01 C1 Expediente Digital 10 Fls 77-79 Archivo 01 C1 Expediente Digital 11 Fls 80 Archivo 01 C1 Expediente Digital 12 Fls 65 Archivo 01 C1 Expediente Digital 13 Fls 66-68 Archivo 01 C1 Expediente Digital RADICADO: 23-001-33-33-001-2018-00337-01 9 “PRIMERA: Que en virtud de la compraventa celebrada entre el CEDENTE y la CESIONARIA, mediante la escritura pública No. 22.766 del 06 de diciembre de 2017, otorgada en la Notaría Veintinueve (29) del Círculo de Bogotá, debidamente registrada en los folios de matrícula inmobiliaria (…) 140-109383 y 140-109384, la cual forma parte integral de este documento, LA CESIONARIA adquirió la posición contractual que tenía EL CEDENTE en los contratos de arrendamiento, así como los derechos de Crédito y Obligaciones derivadas o que se puedan derivar respecto de los inmuebles adquiridos mediante el contrato de compraventa referido.
SEGUNDA: Los locales objeto de la Cesión recae sobre los siguientes inmuebles; LOCALES COMERCIALES (…) #Ñ148 y #Ñ 149, que hacen parte del CENTRO COMERCIAL SURICENTRO, ubicado en la Calle Décima (10) número veinticinco – ciento cinco (25-105) de la Ciudad de Montería – DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA, identificados con los folios de matrícula inmobiliaria Nos. (…) 140-109383 y 140-109384 de la Oficina de Registro d Instrumentos Públicos de Montería. TERCERA: EL CEDENTE y LA CESIONARIA han acordado que como consecuencia de la presente cesión de posición contractual de ARRENDADOR que se hace a partir de la fecha de suscripción de la misma se entenderá perfeccionada para todos los efectos y por lo tanto todos los derechos económicos derivados o que se puedan derivar de dicha Ocupación serán de propiedad de la Sociedad PROMOTORA GÓMEZ & MÉNDEZ S.A.S, incluidos todos los cánones de arrendamiento que esté adeudando actualmente el arrendador DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA – SECRETARÍA DE DESARROLLO DE LA SALUD.
EL CESIONARIO asume bajo su responsabilidad, cuenta y riesgo, la totalidad de las contingencias, costos, gastos derivados de cualquier reclamación de terceros con ocasión de la presente cesión o los que se deriven de los bienes inmuebles objeto del presente contrato de cesión y exonera de toda responsabilidad a EL CEDENTE. CUARTA: Los derechos objeto de cesión tiene como ARRENDATARIO al DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA – GOBERNACIÓN DE CÓRDOBA – SECRETARÍA DE DESARROLLO DE LA SALAU, a quien se le notificará esta cesión.” (…) Así las cosas, debe precisarse que el periodo en el cual la parte demandante expone que se presentó la ocupación comprende los meses de junio de 2016 a septiembre de 2017, en tal sentido, el señor José Eladio Gómez Alfonso, represente legal de la Promotora Gómez y Méndez SAS, adquirió los locales comerciales mediante la Escritura Pública No. 22.766 del 6 de diciembre de 2017, es decir, en una fecha posterior al periodo solicitado, por lo cual al no ser la parte demandante titular del derecho a la propiedad o acreditar la posesión de los inmuebles durante dicho periodo presuntamente ocupados por el Departamento de Córdoba, en principio podría colegirse que no tiene legitimación en la causa por pasiva; sin embargo, al observar el contrato de cesión celebrado entre Bancolombia S.A. y la parte demandante el día 10 de abril de 2018, se puede inferir que si bien la parte activa no era propietaria del inmueble para la época en la cual se alega la ocupación, en virtud de la cesión de derechos realizada, esta adquirió los derechos derivados o que se pudieren derivar por el periodo en el cual el Departamento de Córdoba ocupó el inmueble, por lo cual la parte demandante si está legitimada para accionar y reclamar el derecho debatido.
Se advierte que en efecto en la demanda se indicó que el Departamento de Córdoba debía responder por la ocupación temporal de hecho en los inmuebles de la parte actora, lo cual fue reiterado con el recurso de apelación por la parte demandante; no obstante, la Sala comparte lo manifestado por el A quo, en el sentido de que dicho proceso debía ser estudiado desde la óptica del enriquecimiento sin causa a través del mecanismo de la actio in rem verso pues en el presente caso no ocurrió una ocupación en estricto sentido, porque el uso de los bienes por parte de la demandada devino de la ejecución de un contrato, y en la espera de la legalización del próximo contrato.
Por lo que se hace necesario realizar el análisis de la responsabilidad de la entidad demandada bajo la figura del enriquecimiento sin causa, verificando que se cumplan los presupuestos para la aplicación de dicha figura. Ahora bien, revisado el material probatorio y el marco normativo y jurisprudencial, la Sala considera que el presente asunto encuadra en la primera causal que estipuló el Consejo de RADICADO: 23-001-33-33-001-2018-00337-01 10 Estado para que se configure la aplicación de la actio in rem verso, como fuente de la obligación de pagar el monto de las prestaciones ejecutadas sin vínculo de contrato estatal, es decir, “Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa alguna del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo.” Se evidencia que existió un contrato de arrendamiento que se ejecutó por todo el año 2014, según Contrato de Arrendamiento No. 759 de 2014 y así mismo la administradora de SURICENTRO certifica que los locales comerciales Ñ148 y Ñ149, propiedad de la parte demandante, fueron usados por el Departamento de Córdoba desde el mes de mayo de 2010 hasta el 17 de enero del año 2018, por lo que se acredita dentro del proceso, que los referidos locales, no fueron entregados al arrendador al término del contrato suscrito, por lo cual se concluye que fue el Departamento de Córdoba quien impuso el uso de los inmuebles, sin mediar contrato de arrendamiento alguno y sin reconocer valor por dicho concepto.
Ahora bien, para la configuración de la actio in rem verso, no es basta con acreditar que se presenta el imperio de la entidad pública, adicionalmente debe establecerse si se cumplen los presupuestos del enriquecimiento sin justa causa, esto es, (i) la existencia de un enriquecimiento, es decir, que el obligado haya obtenido una ventaja o beneficio patrimonial o que su patrimonio no sufrido detrimento alguno;
(ii) el empobrecimiento correlativo, lo cual significa que la ventaja obtenida por el enriquecido se haya traducido consecuentemente en una mengua patrimonial para el empobrecido; y (iii) la ausencia de causa jurídica, que justifique el empobrecimiento sufrido por el afectado como consecuencia del enriquecimiento del beneficiado, es decir, que sea injusto.
En el caso objeto de estudio se evidencia entre el Departamento de Córdoba y la parte demandante se suscribió un contrato de arrendamiento, y la entidad pública sin justificación permaneció usando los locales comerciales de la parte demandante, y sin que mediara contrato de arrendamiento, ni se acredite el pago realizado por dicho concepto en los periodos comprendidos entre junio de 2016 a septiembre de 2017; por lo que, se puede colegir que el ente territorial impidió el uso de los inmuebles por parte del propietario (cesionario) lo cual constituyó un beneficio patrimonial a favor del ente territorial y un empobrecimiento correlativo de la parte demandante quien no pudo disfrutar de los inmuebles ni obtener utilidad de los mismos debido a la permanencia de la entidad pública, por lo cual, contrario a lo expuesto por el a quo, si se acreditan los requisitos para declarar el enriquecimiento sin causa en el presente caso, por lo que, se procederá a revocar la sentencia de primera instancia. De acuerdo con lo anterior, se reconocerá a título compensatorio los cánones que se hubieren causado en el periodo comprendido entre los meses de junio de 2016 a septiembre de 2017, tomando como base el monto pactado en el contrato de arrendamiento No. 346 de 2015.
Para tal efecto, deberá el Departamento de Córdoba realizar el pago de la suma de Cincuenta y Seis Millones Novecientos Cuarenta y Seis Mil Quinientos Diez Pesos ($56.946.510) pesos, por el periodo en el cual se usaron las instalaciones los locales comerciales de la parte demandante (cesionario) desde junio de 2016 a septiembre de 2017, dejando claridad que dicho pago se realiza a título de compensación económica, solo por el monto del empobrecimiento experimentado por los demandante, no con el fin de obtener un resarcimiento o una indemnización. RADICADO: 23-001-33-33-001-2018-00337-01 11 Así mismo, se procederá a indexar la suma adeudada en los siguientes términos: R= $56.946.510 * 144.88 = $85.620.697 96.36 Así las cosas, se revocará la sentencia de fecha 24 de septiembre de 2019, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda; y en su lugar, se concederán parcialmente las mismas.
Se deja constancia que, en oportunidad anterior, esta Corporación emitió sentencia mediante la cual se decidió sobre un tema similar, donde obraban como partes los mismos demandantes y demandada.14 4.4. Prescripción Ahora bien, la Sala procede al reconocimiento de la pretensión de restablecimiento del patrimonio y como compensación económica, el monto del empobrecimiento experimentado por el demandante de conformidad con la Sentencia de Unificación proferida por el Consejo de Estado, en este sentido la parte activa solicita el reconocimiento de los dineros correspondientes a los periodos comprendidos entre junio de 2016 a septiembre de 2017; sin embargo, la demanda fue presentada el 10 de agosto de 2018, por lo que, al tener en cuenta que se está aplicando una figura del ordenamiento civil, el término de prescripción que se aplicará será aquel previsto en el derecho civil, esto es, 10 años en los términos del artículo 2536 del Código Civil modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002, por lo cual no existe prescripción de los derechos invocados. 4.5.
Costas Finalmente, la Sala en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A. en concordancia con el artículo 365 numerales 1º y 5º del C.G.P. se abstendrá de imponer condena en costas, toda vez que la decisión proferida accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Revocar la sentencia con fecha de veinticuatro (24) de septiembre del año dos mil diecinueve (2019), emitido por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Montería, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda y en su lugar, acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda, declarando probado el enriquecimiento sin justa causa del Departamento de Córdoba, de acuerdo con lo motivado.
SEGUNDO: Condenar al Departamento de Córdoba, a pagar a favor de la sociedad Promotora Gómez & Méndez SAS, la suma de dinero equivalente a los meses de arrendamiento de los inmuebles ubicados en el Centro Comercial SURICENTRO identificados con las matrículas inmobiliarias 140-109383 (Local Ñ-148), 140-109384 (Local Ñ-149) de la ciudad de Montería, y el cual fue ocupado desde junio de 2016 hasta el 27 de septiembre de 2017, correspondiente a la suma de Ochenta y Cinco Millones Seiscientos Veinte Mil Seiscientos Noventa y Siete Pesos ($85.620.697).
TERCERO: Abstenerse de condenar en costas, conforme se motivó. 14 Sentencia de fecha 15 de octubre de 2024, expedida por la Sala Tercera de esta Corporación - Radicado N° 23001333300320180040101. RADICADO: 23-001-33-33-001-2018-00337-01 12 CUARTO: Esta providencia se le dará cumplimiento en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA QUINTO: Ejecutoriado este proveído, devuélvase el proceso al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (firmado electrónicamente) MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA (con salvamento de voto) SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA Magistrado Ponente: María Bernarda Martínez Cruz Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23-001-33-33-001-2018-00337-01 Demandante: José Eladio Gómez Alfonso – Representante Legal de la Sociedad Promotora Gómez y Méndez SAS Demandado: Departamento de Córdoba SALVAMENTO DE VOTO Mediante el presente escrito, me permito salvar mi voto en la sentencia proferida en segunda instancia en el proceso de la referencia, por medio de la cual se revoca la sentencia de fecha de veinticuatro (24) de septiembre del año dos mil diecinueve (2019), emitido por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Montería, que negó las pretensiones de la demanda y en su lugar, se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declarando probado el enriquecimiento sin justa causa del Departamento de Córdoba.
Lo anterior, en atención a que en la sentencia de primera instancia objeto de recurso se decidió negar las pretensiones de la misma, por la ausencia de material probatorio que acreditara si existió culpa o ausencia de participación del contratista en la situación irregular que generó la falta de contratación o la ocupación de hecho que se alega, puesto que el desconocimiento de la relación contractual de los periodos que se reclaman sin el lleno de los requisitos formales que establece la ley no exime de responsabilidad al respectivo contratista.
Ahora, la parte demandante al encontrarse inconforme con la decisión presentó recurso de apelación y lo sustentó haciendo referencia a la figura de la ocupación de hecho, así como también al enriquecimiento sin causa y sus características, para precisar que en el presente caso la celebración de un contrato de arrendamiento generó una consecuencia legal diferente y autónoma como es la ocupación de hecho.
Así las cosas, revisados los argumentos del recurso de apelación se observa que estos se limitan a referirse a las figuras del actio in rem verso y la ocupación de hecho, es decir, que con el recurso no se controvierten los argumentos que fueron tenidos en cuenta por el juez de primera instancia para negar las pretensiones de la demanda relacionadas con las características de la ocupación permanente o temporal de bienes inmuebles.
Al respecto se hace necesario citar el principio de la doble instancia que se encuentra consagrado en el artículo 31 de la Constitución Política, el cual dispone que toda sentencia judicial podrá ser apelada, salvo las excepciones que consagre la ley. Al respecto, la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado1 en providencia de 6 de marzo de 2024 señaló que dicho derecho no opera de forma deliberada, y en tal sentido el legislador ha establecido algunos requisitos de oportunidad y procedencia so pena que el recurso fracase.
En el caso del CPACA, dichos requisitos se encuentran contemplados en los artículos 243 y 247 ibidem. Ahora, sobre los fines y alcance de la apelación por remisión del artículo 306 ibidem, se debe acudir a los artículos 320 y 322 del CGP2. Al respecto, se torna pertinente citar un extracto de la mencionada providencia proferida por el Consejo de Estado: “El principio de la doble instancia, elevado a canon constitucional en el artículo 31 de la Carta Política, prevé que toda sentencia judicial podrá ser apelada, salvo las excepciones que consagre la ley.
Esta garantía del derecho de impugnación, como Asunto: Salvamento de voto Expediente nro. 23-001-33-33-001-2018-00337-01 2 posibilidad de controvertir una decisión judicial, exige la presencia de un superior funcional, quien participa como autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa.
En suma, el principio de la doble instancia encierra una de las más altas garantías establecidas en la Carta Superior, por ello, es deber del juez, salvo las excepciones expresamente consignadas por el legislador, procurar su realización y plena efectividad como garantía de los derechos de impugnación y de contradicción. No obstante, el acceso al mencionado derecho no opera de manera deliberada.
Por ello, el legislador ha establecido algunos requisitos de oportunidad y procedencia para su efectividad que deben ser satisfechos a cabalidad, so pena de que el recurso de apelación fracase, requisitos que dentro del procedimiento contencioso administrativo quedaron preceptuados en los artículos 243 y 247 de la Ley 1437 de 2011. El primero, prevé que serán apelables las sentencias de primera instancia dictadas por los jueces y tribunales administrativos; el segundo establece el trámite bajo el cual ha de surtirse la apelación y señala el término para su sustentación. Por su parte, la Ley 1564 de 2012, aplicable al procedimiento contencioso administrativo por remisión del artículo 306 del CPACA, precisa los fines y el alcance de la apelación, como también el interés para interponerla, en los siguientes términos: (…) Una lectura sistemática de las anteriores normas lleva a concluir que, al sustentar la apelación, el recurrente debe señalar al ad quem las inconformidades frente a la decisión del a quo para que el superior revise los posibles errores en que se haya podido incurrir en la primera instancia. Frente al punto, la jurisprudencia se ha referido a la carga procesal de indicar los motivos de inconformidad frente a la decisión de primera instancia, para precisar (…) En ese orden, cuando los argumentos expuestos en el recurso de apelación no se dirigen contra el fondo de la decisión recurrida, al no existir correspondencia lógica ni jurídica con los presupuestos del asunto que se resuelve, se presenta la apelación fallida, lo que trae como consecuencia que permanezca incólume lo resuelto en primera instancia. Ello materializa el debido proceso, teniendo en cuenta que la decisión que debe adoptar el ad quem necesariamente debe guardar congruencia con lo resuelto por el juez de primera instancia, razón por la cual, los argumentos que se presenten en el recurso de apelación son los que eventualmente darán lugar a que la providencia sea confirmada, revocada o modificada, según el caso.
También resulta importante hacer referencia al artículo 328 del CGP el cual consagra la competencia del superior en los siguientes términos (…) En esas condiciones, debe concluirse que la competencia del superior se supedita o limita al estudio de aquellos argumentos que fueron expuestos por el apelante, de ahí que, si esos planteamientos no hacen referencia al tema de fondo que decidió el a quo, no puede en segunda instancia efectuarse pronunciamiento alguno, lo que trae como consecuencia que la apelación sea fallida.
Frente al punto, esta sección ha explicado lo siguiente.” En ese orden, la referida Corporación ha señalado que cuando los argumentos expuestos en el recurso de apelación no se dirigen contra el fondo de la decisión recurrida, al no existir correspondencia lógica ni jurídica con los presupuestos del asunto que se resuelve, se presenta la apelación fallida, lo que trae como consecuencia que permanezca incólume lo resuelto en primera instancia. Destacando que conforme al artículo 328 del CGP la competencia del superior se supedita o limita al estudio de aquellos argumentos que fueron expuestos por el apelante, de ahí que, si esos planteamientos no hacen referencia al tema de fondo que decidió el A quo, no se puede en segunda instancia efectuarse pronunciamiento alguno, lo que trae como consecuencia que la apelación sea fallida.
Así las cosas, al no cuestionarse si al demandante le asistía o no el derecho a que se declare probado el enriquecimiento sin justa causa del Departamento de Córdoba, confrontado el recurso interpuesto con la decisión de fondo adoptada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Montería, se concluye que la parte apelante no expuso fundamentos tendientes a controvertir las razones que niegan la configuración de las características del actio in rem verso y que constituyan una cesura a la sentencia, Asunto: Salvamento de voto Expediente nro. 23-001-33-33-001-2018-00337-01 3 razón por la cual en concepto de la suscrita resultaba procedente declarar fallida la apelación y confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, y no realizar el estudio que se hizo en segunda instancia, que no fue objeto de la alzada.
Por las consideraciones aquí anotadas, me aparto de la tesis mayoritaria tomada por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba, dentro del proceso de la referencia. Luz Elena Petro Espitia Magistrada