1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, veinticinco (25) de abril de dos mil veinticinco (2025). Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos (incidente desacato – consulta) Radicación: 17 001 33 33 002 2010 00300 Demandante: Carlos Alberto López Demandado: Municipio de Chinchiná Auto interlocutorio La Sala Segunda de Decisión decide el grado jurisdiccional de consulta de la sanción impuesta al alcalde del municipio de Chinchiná, por desacato al fallo emitido dentro del proceso de protección de derechos e intereses colectivos.
I. Antecedentes Fallos de primera y segunda instancia: El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales en sentencia calendada del 22 de marzo de 2011 estimó vulnerados los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles y en consecuencia de ello, ordenó: "1. … DECLARAR que el MUNICIPIO DE CHINCHINÁ es el responsable, por omisión, de la violación a los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
En consecuencia con lo dispuesto en el numeral anterior ORDENAR al Municipio de Chinchiná, directamente o a través de la entidad que designe para el efecto, adelantar las siguientes acciones: 3.1 Dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de este fallo deberá estructurar un plan de vivienda para la reubicación de todos los moradores del Barrio denominado Isla Baja, de tal forma que a dichos moradores se les ofrezca una solución de vivienda a la cual puedan acceder con subsidios y con sus recursos propios, de conformidad con las normas legales que regulan la materia. 3.2 El plan de reubicación deberá ejecutarse efectivamente dentro de la próxima vigencia fiscal. 2 3.3 En el evento de que alguno de los moradores del Barrio La Isla no acepte de manera voluntaria acogerse al plan de vivienda que se le ofrezca, el municipio deberá proceder de manera inmediata al respectivo desalojo. 3.4 A partir de la ejecutoria de este fallo el Municipio de Chinchiná deberá mantener la vigilancia sobre el predio objeto de esta acción popular para evitar que este sea nuevamente utilizado para la construcción de viviendas u otros desarrollos urbanos con fines no compatibles con la condición de zona de alto riesgo por amenaza de deslizamiento. 3.5 A partir de la ejecutoria de este fallo y en consonancia con la medida cautelar decretada por el Despacho, el Municipio de Chinchiná deberá seguir realizando monitoreos permanentes y constantes al sector de la Isla Baja a efectos de detectar cualquier alteración del terreno que ponga en riesgo a sus actuales moradores, con el fin de tomar las medidas preventivas que se ameriten ante algún signo de inestabilidad. 3.6 Teniendo en cuenta que el sector de la Isla Baja está definida como un área de interés ambiental y de regeneración y mejoramiento deberá proyectarse y desarrollarse las labores que se estimen convenientes o pertinentes".
Fallo que fue adicionado y modificado por esta Corporación a través de sentencia del 22 de septiembre de 2011, en los siguientes términos: "PRIMERO. ADICIONASE la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, el veintidós (22) de marzo de dos mil once (2011), dentro de la acción popular instaurada por el señor CARLOS ALBERTO LÓPEZ en contra del MUNICIPIO DE CHINCHINÁ. En consecuencia, se ORDENA al Municipio de Chinchiná realizar un censo en el que se identifique el jefe de familia e integrantes de la misma que habitan cada vivienda asentada en el Barrio Isla Baja del Municipio de Chinchiná, Caldas, incluyendo las familias que fueron beneficiadas con la medida cautelar, para lo cual dispondrá de un término no superior a cinco días contados a partir de la notificación de esta sentencia. La verificación frente al adecuado cumplimiento de esta orden estará a cargo del Comité de Verificación de Cumplimiento designado en el fallo de primera instancia. Cumplido lo anterior, el Municipio de Chinchiná deberá poner en conocimiento del Despacho a quo el resultado del censo.
Solamente las personas censadas podrán acceder al Plan de vivienda para la reubicación del Barrio Isla Baja. Aunado a lo anterior, la administración municipal adoptará las medidas administrativas y policivas pertinentes para evitar nuevas ocupaciones de hecho o ilegales en el Barrio en mención; del mismo modo, una vez se haga efectivo el plan de vivienda, podrá proceder a la demolición de conformidad con la Ley 388 de 1997 y demás normas concordantes.
SEGUNDO: MODIFÍCASE el numeral 3.1 de la sentencia de primera instancia proferida el 22 de marzo de 2011, el cual quedará así: 3.1 Dentro del término de un (1) año, siguiente a la notificación de este fallo, deberá estructurar un plan de vivienda para la reubicación de todos los moradores del Barrio denominado Isla Baja, de tal forma que a dichos moradores se les ofrezca una solución de vivienda a la cual puedan acceder con subsidios y con sus recursos propios, de conformidad con las normas legales que regulan la materia.
TERCERO: CONFÍRMASE en todo lo demás la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, dentro del proceso de la referencia.” 3 • Verificación de cumplimiento: Mediante escrito del 10 de noviembre de 2015 la parte accionante presentó escrito al Juzgado Administrativo, a través de informó sobre el incumplimiento por parte del municipio de Chinchiná, respecto a la orden impartida en el fallo emitido dentro de la acción popular de la referencia. Frente a lo anterior, por medio de auto del 18 de diciembre de 2015, la Juez de primera instancia ordeno poner en conocimiento al señor Jair Antonio Tabares Chica, en su calidad de alcalde del municipio de Chinchiná, el escrito del incidente de desacato propuesto por el actor popular, a efectos que informara sobre el cumplimiento del fallo dictado.
Con el fin de atender el requerimiento, el día 7 de diciembre de 2015 el señor Jair Antonio Tabares Chica, presentó informe sobre las acciones adelantadas en cumplimiento de la sentencia proferida, indicando que la administración realizó censo de registro de hogares afectados por situación de desastre, calamidad o emergencia el día 18 de octubre de 2011.
Adicionalmente, expuso que el día 21 de julio de 2015 emitió la Resolución No. 583 mediante la cual se justifica una contratación directa, que permite la reubicación de las familias en zona de riesgo no mitigable del Barrio La Isla. Expuso que el 18 de agosto de 2015 se suscribió el contrato de obra No. 210 entre el municipio de Chinchiná y el señor Mauricio Antonio Cortés Reina, cuyo objeto fue la construcción de solución habitacional para la reubicación de familias que se encuentran en zona de riesgo no mitigable en el municipio de Chinchiná, y cuyo plazo de ejecución fue de cinco (5) meses contados a partir de la suscripción del acta de inicio.
Ante otro requerimiento realizado por el Juzgado Administrativo, el día 31 de mayo de 2016, el alcalde del ente municipal allegó informe, en el cual manifestó que se encuentra en desarrollo el contrato de obra No. 210 del 18 de agosto de 2015, cuya ejecución ha avanzado en un 40% correspondiente a la cimentación, la mampostería estructural, la red de acueducto y alcantarillado y el tanque de almacenamiento, así mismo indica que se encuentra pendiente ampliación del plazo de ejecución hasta el 30 de octubre de 2016 y adición presupuestal en $603.651.151.
Mediante escrito del 5 de octubre de 2016, la Personera Municipal de Chinchiná informó que las viviendas asentadas en el barrio isla baja son 103 y las familias beneficiadas con la medida cautelar decreta en el trámite de la acción popular son 24; asimismo, manifestó que no se ha reubicado ninguna familia por cuanto las viviendas aún se encuentran en construcción. Posteriormente, el Juzgado Administrativo mediante proveído del 20 de junio de 2017, vinculó a la actuación al señor Sergio López Arias, alcalde en esa época, para que dentro de los 3 días de la notificación se pronunciara sobre el incidente de desacato. 4 A través de oficios de fechas 4 de abril, 2 de mayo, el 30 de junio y 6 de septiembre de 2017, el señor Sergio López Arias en condición de alcalde del municipio de Chinchiná para la época, informó las gestiones realizadas para dar cumplimiento al fallo, destacando la gestión realizada ante la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres — UNAGRD, obteniendo concepto favorable respecto proyecto de construcción de 220 viviendas de interés prioritario en 3 fases, y aprobando la fase I consistente en la construcción de 40 unidades familiares.
Señaló que la administración municipal se contrató a una trabajadora social con el fin de establecer criterios de priorización para la entrega de las viviendas, y que se trabajó en el censo de la época de ejecutoria de la sentencia y sobre el mismo se actualizaron las condiciones de cada hogar en el mes de octubre de 2015. También expuso que de la totalidad de viviendas irregulares faltaban 37 por demoler y que en total han sido demolidas 27 viviendas de 73 de todo el sector.
Finalmente, expresa los inconvenientes que ha tenido para la entrega de 10 viviendas, entre las cuales algunas no aceptan la reubicación. Conforme lo anterior, a través de providencia del 02 de marzo de 2018, el Juzgado Segundo Administrativo de Manizales, declaró que no había desacato y ordenó requerir al alcalde del municipio de Chinchiná, para que cada dos meses informara las actividades desplegadas en procura de dar cumplimiento al fallo.
Durante los años 2021 y 2022 la a quo requirió al Personero municipal para que remitiera conjuntamente con el comité de verificación, el acta de cumplimiento del fallo; solicitudes que fueron atendidas, tal y como se evidencia en los documentos 17 y s.s. del expediente de primera instancia. Frente a los informes allegados, en providencia del 22 de septiembre de 2022, el Juzgado decidió: “PRIMERO: EXHORTAR al sr Alcalde de Chinchiná para que: 1.1.
Continúe adelantando todas las gestiones presupuestales y administrativas para concluir la construcción de las unidades de vivienda para la reubicación de los grupos familiares censados el día 18 de septiembre de 2011 en el barrio La Isla de Chinchiná. 1.2 Igualmente para que continue (sic) con la vigilancia del sector a efectos de evitar nuevos asentamientos, y realizar las acciones de regeneración y mejoramiento como zona de interés ambiental. 1.3 Resuelva la situación de la sra Nohemí Rodríguez Vásquez quien en el censo aparece como jefe de hogar. 1.4 Dar solución a las situaciones particulares de los beneficiarios y no beneficiarios, como autoridad administrativa y dentro del marco de las órdenes judiciales dictadas en el presente medio de control.” En cumplimiento de lo ordenado por el Juzgado, el Comité de verificación en escritos 4 de noviembre de 2022, 13 de febrero de 2023, 11 de abril de 2023 informó que: 5 ✓ Se estaba en proceso de titulación a las 40 familias inicialmente beneficiarias de la reubicación. ✓ Se ha controlado el sector para evitar nuevos asentamientos, se han detectado viviendas en peligro de colapso. ✓ Se detectaron 11 arrendatarios y 8 poseedores que llegaron a la zona después del censo. ✓ De las familias censadas conforme a lo ordenado en las sentencias, aún están en el sector 23 familias, de ellas, 6 han realizado trámites bancarios de viabilidad del crédito y están pre-aprobados; de 17 familias no se sabe su situación al respecto.
El Juzgado Administrativo el 8 de abril de 2024 llevó a cabo audiencia de verificación, en la cual el Personero de Chinchiná indicó que el municipio de Chinchiná hace parte del programa “MIL VIVIENDAS” de la Gobernación de Caldas, dentro del mismo se contempla dar cumplimiento definitivo a la acción popular, pero el contrato está suspendido.
Adicionalmente, expuso que hay familias que tiene créditos pre-aprobados, los cuales pierden vigencia mientras se realizan los trámites administrativos. Señaló que hay familias que no tienen capacidad de obtener créditos por su situación de vulnerabilidad; hay personas que se niegan a aportar sumas de dinero para hacer parte del proyecto; otra persona no quiere ser reubicado Refiere que de las primeras 40 familias reubicadas se debe legalizar la adjudicación de los inmuebles y que están pendientes de reubicación un total de 59 familias de las censadas en el año 2011.
Por su parte, Corpocaldas indicó que celebró un convenio con la CHEC y el municipio de Chinchiná para vigilar el área de riesgo en el sector del Aguacatal, han realizado reforestación, limpieza de canales, adecuación de la zona, deshierba, rocería. El Municipio de Chinchiná, señaló que se apegaron al programa “MIL VIVIENDAS” del departamento de Caldas como cumplimiento definitivo a la sentencia, para ello el municipio aportó dinero y un lote y celebró dos convenios interadministrativos; sin embargo, manifiesta que hay dificultades entre la gobernación y el contratista.
Carlos Alberto López - accionante, expuso que la administración municipal ha dilatado el cumplimiento y repara el sistema de adjudicación de los apartamentos e informa que aún no se han escriturado. El agente del Ministerio Público arguyó que el fallo de segunda instancia ordenó que se evitaran nuevas ocupaciones de hecho y demoler las viviendas de los reubicados y que, según las pruebas aportadas, hay personas que no pertenecen al censo y 6 ocupan el sector; situación frente a la cual, el ente municipal manifestó que se han demolido viviendas y se han retirado escombros. • Trámite del incidente de desacato Escuchado lo anterior, el Juzgado Segundo Administrativo sostuvo que el municipio de Chinchiná, para que al 30 de julio de 2024 debía de: i) haber concluido la legalización de los apartamentos entregados; ii) deberá haber desalojado a las personas que estando en el censo hayan manifestado que no se acogen al programa de vivienda o que sin estar en el censo estén ocupando la zona de manera ilegal; iii) igualmente el municipio deberá definir la solución legal para quienes no tengan la capacidad económica para acceder al subsidio; iv) Identificar a las familias que estando en el censo aún continúan en el barrio La Isla pero están dispuestas a acoger la solución de vivienda y v) definir el municipio la estrategia final y definitiva para las 59 reubicaciones que faltan.
Asimismo, realizó requerimiento a Corpocaldas para que informara el estado del sector. En cumplimiento de lo solicitado, Corpocaldas remitió informe técnico 2024-II- 00019383 de la visita realizada al barrio Isla Baja de Chinchiná, mediante el cual expuso que1: “… en coherencia con las recomendaciones del estudio y de lo apreciado durante el recorrido y la visita por la zona objeto de la sentencia de la Acción Popular 2010-00300, ítem 24.4 ‘recomendaciones generales de implementación de medidas de mitigación en la cabecera municipal’, define claramente las acciones a implementar para dicha zona frente a las condiciones de riesgo diagnosticadas y que continúan a la fecha siendo necesarias: (…) 1 Ver documento 084. 7 Finalmente y como resultado de la visita, de la consulta bibliográfica, del aporte del estudio contratado con la firma Geosub SAS, de la experiencia conocida de la zona visitada transmitida por funcionarios y habitantes de Chinchiná, puede establecerse a hoy, que pese a las actividades que derivaron en la reubicación de 40 familias de la zona de riesgo no mitigable denominado La Isla Baja, si bien existen sectores con riesgo mitigado (como los sitios con obras de estabilidad ejecutadas u otros sectores donde ya no se tienen asentamientos irregulares o sitios habitados), el riesgo por deslizamiento y movimientos en masa del sector sigue siendo Alto con potencialidad de desastres derivados de movimientos en masa, desprendimientos, asentamientos y desplazamiento de la ladera superior a la antigua vía del ferrocarril, lo mismo que de la ladera inferior hacia el paso nivel de las aguas de la bocatoma de la Chec y los taludes hacia el río Chinchiná” Mediante auto de 28 de junio de 20242, el Juzgado Administrativo dio apertura al incidente de desacato en contra el señor Carlos Alberto Riveros López, en calidad de alcalde del municipio de Chinchiná y, adicionalmente, lo requirió a efectos que informara sobre el cumplimiento del fallo dictado dentro del proceso de la referencia y en el caso de considerar pertinente, aportara pruebas que pretendiera hacer valer.
Frente a lo anterior, el ente territorial allegó informe indicando lo siguiente (documento 090): - Antes de iniciar los trámites para la legalización del predio “El Aguacate” fue necesario el estudio jurídico del estado del mismo, además del levantamiento topográfico. - Se encontró “incompatibilidad” de los bloques 8 y 9 ya construidos con el programa MIL VIVIENDAS porque corresponden a otro convenio, por lo cual fue necesario extraer ambos bloques, iniciar el proceso de subdivisión para ambas porciones de terreno con el fin de identificar los lotes como independientes del predio de mayor extensión, y así adjudicar los apartamentos a los habitantes provisionales actuales. - El 24 de junio de 2024 se expidió la Resolución No. 074 de 2024 “Por medio de la cual se concede una licencia urbanística de subdivisión urbana sobre el predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria no.100-91807” asignada a la Notaría Segunda de Chinchiná. - El día 11 de noviembre de 2021 se firmó un convenio interadministrativo con el departamento de Caldas para el desarrollo del proyecto MIL VIVIENDAS PARA CALDAS, con acta de inicio suscrita el 12 de noviembre de 2021 y plazo de ejecución hasta el 15 de noviembre de 2023.
El proyecto incluía 100 viviendas para el Municipio de Chinchiná con las cuales se pretendía finiquitar el cumplimiento a la sentencia. - El municipio, previa autorización del Concejo Municipal, tomó un empréstito con INFICALDAS por valor de $1.700.000.000 para la construcción de 2 Documento 86 del expediente de SAMAI Juzgado. 8 viviendas de interés social en la zona urbana del municipio; el desembolso del empréstito se hizo el día 29 de diciembre de 2021. - En la actualidad no se ha ejecutado el contrato de obra suscrito por la Gobernación de Caldas para la construcción de las viviendas. - Señaló que, con el fin de buscar soluciones para cumplir con el fallo proferido, la administración ofició el 8 de julio de 2024 al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
De conformidad con lo manifestado por la entidad territorial, el Juzgado de primera instancia a través de providencia 22 de julio de 2024 decretó pruebas, en la cual ofició a la Secretaría de Vivienda y Territorio de la Gobernación de Caldas3, para que informara “…de manera detallada el estado actual del proyecto de construcción de soluciones de vivienda en el municipio de Chinchiná, en aras de la reubicación de las familias que aún habitan el barrio La Isla Baja de dicha municipalidad y las acciones iniciadas para solucionar posibles inconvenientes al proyecto”.
Fue así como la mencionada Secretaría de Vivienda aportó memorial, obrante en el documento 099, mediante el cual indicó que una vez revisado cada uno de los proyectos que se encuentran radicados y convenidos con el municipio de Chinchiná con fines de ser viabilizados por esta cartera de gobierno departamental, “NO SE ENCONTRÓ” algún proyecto que corresponda de manera específica a la reubicación del sector Barrio la Isla.
Adicionalmente, expuso que en dicha entidad existen dos proyectos radicados para el municipio de Chinchiná, entre esos el proyecto “MIL VIVIENDAS”, en donde se le asignó al ente territorial 80 unidades de interés prioritario; sin embargo, advirtió que en la actualidad el proyecto se encuentra suspendido con ocasión a un proceso judicial que se tramita ante el Tribunal de Arbitramiento de la Cámara de Comercio de Manizales por el incumplimiento del constructor en la ejecución de este.
El segundo convenio suscrito con el municipio de Chinchiná es el radicado bajo el No. 1348-2021, tendiente a garantizar la construcción de 20 unidades de vivienda VIP para la reubicación de unas familias damnificadas por un incendio ocurrido en el sector de Nuevo horizonte. • La decisión consultada Por medio de auto del 19 de marzo de 2025, la a quo sancionó al doctor Carlos Alberto Riveros López, en calidad de alcalde del municipio de Chinchiná, por incumplimiento del fallo constitucional, con multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes, con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, bajo los siguientes argumentos: 3 Visible en el documento 092 del cuaderno de primera instancia. 9 “- dentro de qué término: siguientes a la ejecutoria de la sentencia: 5 días para elaborar el censo, 1 año para estructurar el plan de vivienda y la ejecución del mismo en la siguiente vigencia fiscal (2013).
Las ordenes de vigilancia, control y monitoreo se deben cumplir de manera permanente. De lo probado en la actuación y de las verificaciones realizadas por el Comité, se concluye lo siguiente: i) se realizó el censo el cual arrojó 101 familias por reubicar5; ii) se han reubicado 40 familias cuyo proceso de adjudicación de soluciones de vivienda está en trámite; iii) el sector del barrio La Isla mantiene la condición de riesgo ALTO; iv) al barrio han llegado nuevas personas después del censo que se han asentado en el mismo y permanecen personas censadas que no desean acogerse al plan de reubicación; v) a la fecha el municipio no tiene estructurado una solución para la reubicación de las 61 restantes familias censadas.
Lo anterior le permite afirmar al Juzgado que el cumplimiento del fallo lo ha sido de manera parcial sólo en cuanto a la reubicación de 40 de las familias censadas, pero nada más se ha avanzado en cuanto a la solución para las restantes 61 familias. Además se ha permitido el ingreso al sector con fines de asentamiento, de otras personas con posterioridad a la sentencia de segunda instancia y a la realización del censo que lo fue el día 18 de octubre de 2011, ampliándose el riesgo, tal como lo manifestó Corpocaldas en su informe.
Así mismo aún permanece viviendo en el barrio una persona que si bien hace parte del censo, no desea acogerse a un programa de reubicación. Y si bien el alcalde acreditó la celebración de un convenio con el departamento de Caldas para la construcción de 100 viviendas con las que pretendía culminar la reubicación, lo cierto es que la ejecución del mismo se frustró lo cual es ajeno a su voluntad, pero aún así sin siquiera haber acatado lo indicado por el Juzgado en la audiencia del 8 de abril de 2024, esto es, haya definido y presentado la alternativa de solución final a la orden judicial ante los tropiezos encontrados.
Además, la presencia de nuevas personas en el barrio denota la falta de control policivo en la zona de ALTO RIESGO en donde no se puede permitir el asentamiento de nuevas personas con ánimo de residir allí. El alcalde por disposición legal, que fuera reafirmada con la orden judicial, debía disponer el control permanente de la zona y procediendo al DESALOJO INMEDIATO previo procedimiento legal correspondiente de los nuevos moradores o de quienes sean renuentes al programa de reubicación. Se concluye de lo dicho el incumplimiento de la orden judicial en cabeza del actual mandatario local por lo que procede la sanción por desacato.
En efecto, a partir de su gestión iniciada el 1 de enero de 2024 ningún avance (acción) se demuestra para cumplir la sentencia además que permanece omisivo en el control y desalojo de nuevos asentamientos.” II. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA. El Tribunal tiene competencia para conocer de la decisión, en segunda instancia, por virtud de la consulta que debe surtirse conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso segundo de la Ley 472 de 1998.
2. OBJETO DE LA DECISIÓN. Esta colegiatura judicial surtirá el grado jurisdiccional de consulta respecto de la sanción por desacato impuesta por la Juez de primera instancia, por incumplimiento de las obligaciones impuestas en el fallo proferido el 22 de marzo de 2011, modificado por el Tribunal Administrativo de Caldas el 22 de septiembre de 2011. 10
3. DESACATO DE LA ORDEN DE PROTECCIÓN. De conformidad con el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, las acciones populares, reglamentadas por la Ley 472 de 1998, están encaminadas al amparo de los derechos e intereses colectivos, en aquellos eventos en que se vean amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares.
La acción popular es del tipo principal y preventivo, que alude a que un derecho o interés colectivo está siendo amenazado o violado, con el propósito de hacer cesar la situación vulneradora o de peligro, o que se despliegue la actuación que se requiera para la protección del derecho, o que vuelvan las cosas al estado anterior, tal como lo dispone el inciso segundo del artículo 2 de la Ley 472 de 1998: «Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible».
Ahora, el artículo 41 de la Ley 472 de 1998 al respecto prevé: «Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta será en el efecto devolutivo.» Y por su parte, el desacato se concibe como un ejercicio del poder disciplinario frente a la desatención de órdenes proferidas por la autoridad competente en el curso del trámite de la acción popular y trae como consecuencia la imposición de una sanción de multa conmutable en arresto, previo trámite incidental especial, consultable con el superior jerárquico.
En relación con el desacato en este tipo de acciones, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado: «DESACATO EN ACCIÓN POPULAR - Naturaleza; requisito objetivo y subjetivo de la sanción. ( ) Objetivamente el desacato se entiende como una conducta que evidencia el incumplimiento de cualquier orden proferida en el curso del trámite de la acción popular, y desde un punto de vista subjetivo se tiene como un comportamiento negligente frente a lo ordenado, lo cual excluye la declaratoria de responsabilidad por el mero incumplimiento.
No es, entonces, suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia a acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento. En el incidente serán de recibo y se estudiarán todos los aspectos relacionados con el acatamiento o no de la orden proferida, pero de ninguna manera 11 constituye un nuevo escenario para los reparos o controversias propias de la acción popular.»4 En esa misma línea, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que el desacato «(…) busca establecer la responsabilidad subjetiva del funcionario o funcionarios por cuya culpa se ha omitido el cumplimiento de la sentencia. Ahí sí juegan papel importante todos los elementos propios de un régimen sancionatorio, verbi gratia, los grados y modalidad de culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, etc.5 (…)».
(Negrillas de la Sala) En el incidente serán de recibo y se estudiarán todos los aspectos relacionados con el acatamiento o no de la orden proferida, pero de ninguna manera constituye una nueva oportunidad o instancia para la controversia propia de la acción popular en torno a la vulneración o amenaza de los derechos colectivos, ni sobre la decisión de protección emitida en la sentencia. La consulta en el desacato está instituida, no sólo para verificar la efectividad en la protección de los derechos o intereses colectivos que mediante el fallo popular se ampararon, sino, además, para revisar que la sanción impuesta por la a quo resulte justa, equitativa y adecuada al propósito dispuesto, y concordante con la norma que la consagra.
El Consejo de Estado6 en sede de consulta en acción popular precisó: «En tal sentido el desacato, tiene como finalidad lograr el acatamiento de la orden impartida por el juez constitucional, para lo cual cuenta con la posibilidad de sancionar al responsable o responsables de ese incumplimiento, teniendo en consideración un componente subjetivo, en razón a que resulta necesario, determinar el grado de responsabilidad -a título de culpa o dolo- de la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia; además de demostrar la inobservancia de la orden.
No es suficiente para sancionar, entonces, que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia, negligencia o capricho en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento. Una vez impuesta la sanción, ésta será consultada ante el superior, quien deberá verificar si resulta proporcionada y adecuada pues, se insiste, lo que se busca es proteger el debido proceso del accionado incumplido, sin olvidar que está en la obligación de acatar, así sea de manera tardía, la orden del juez constitucional.
Así lo ha precisado la Jurisprudencia de la Sala7 al señalar que no es suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden 4 Sentencia 10 de mayo de 2007, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 5 Consejo de Estado, Auto de 23 de abril del 2009, C.P. Susana Buitrago Valencia, Radicación N°: 250002315000-2008-01087. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, providencia del 21 de mayo de 2020, Radicación número: 41001-23-31-000-2003-00658-03 (AP), Actor: José Miller Campo Soto, Demandado: Municipio de Neiva, Empresas Publicas de Neiva y Corporación Autónoma del Alto Magdalena “CAM”, Grado jurisdiccional de consulta. 12 impartida, sino que debe probarse la negligencia o renuencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del desacato.
Es por ello que la Sala es del criterio de que al juez de la consulta le compete únicamente, revisar si la sanción decretada por el juez del desacato estuvo bien o mal impuesta, para lo que debe determinar si hubo o no incumplimiento y si el funcionario renuente fue negligente respecto del acatamiento de la orden judicial. Naturalmente si la sanción implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva, en el procedimiento para imponerla se destacan primordialmente los elementos propios del régimen sancionatorio, asociados a los grados y las modalidades de la culpa o de la negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, y por supuesto, el derecho de defensa y contradicción. III.3.
La responsabilidad objetiva del obligado a dar cumplimiento de la orden judicial Para determinar si la imposición de la sanción por desacato se ajusta a la ley, en ejercicio de la potestad disciplinaria del juez de conocimiento, se debe encontrar acreditado el elemento objetivo, referente al incumplimiento del fallo, esto es, que se compruebe que la decisión contenida en el mismo no ha sido acatada por la persona encargada de ejecutarla al interior de la entidad responsable.
La jurisprudencia de la Sala, ha precisado que no es suficiente para sancionar, el que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia o renuencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del desacato.
En ese orden de ideas, para declarar en desacato (elemento objetivo), debe precisarse cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término, a efectos de verificar si el destinatario de la orden la realizó de forma oportuna y completa. En resumen, el juez que decide la consulta debe, en primer lugar, comprobar si hubo un incumplimiento y si este fue total o parcial, para adoptar medidas necesarias que aseguren el acatamiento de lo decidido, protegiendo el debido proceso del sancionado.
III.4. La responsabilidad subjetiva del obligado a dar cumplimiento de la orden judicial La Sección Segunda del Consejo de Estado, respecto de la responsabilidad subjetiva en sede de desacato, ha señalado lo siguiente: “[…] Igualmente, ha destacado esta Sala de Subsección en pronunciamientos anteriores8, que el ámbito de acción del juez en el trámite incidental es definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente, que le obliga a verificar: “(1) a quién estaba dirigida la orden;
(2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)”9, y en caso de existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las 7 Ver entre otras, sentencia de 24 de noviembre de 2005, Expediente 2000-3508, y sentencia de 10 de mayo de 2004, Expediente 2003-90007, con ponencia del Doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 8 Radicado No: 25000-23-25-000-2012-00748-01, Actor: Jairo Rubiano Ayure, Accionado: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
CP Luis Rafael Vergara Quintero. 9 Corte Constitucional, sentencia T-631 de 2008. 13 cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada10. En ese sentido, a efecto de verificar la responsabilidad subjetiva del obligado a cumplir la orden (…), es necesario que esté debidamente individualizado (nombres y apellidos) para salvaguardar elementales principios del debido proceso, pues es sabido que mediante el trámite incidental no se propende por sancionar un cargo, sino a la persona que lo ostenta.
Del mismo modo, es menester verificar que el fallo presuntamente insatisfecho haya sido notificado de forma efectiva al destinatario […]”11.» 4. CASO CONCRETO. De lo expuesto en el acápite anterior, resulta claro que el objetivo del incidente de desacato no es el de imponer una sanción, sino el de lograr el restablecimiento del derecho o interés colectivo vulnerado, para lo cual corresponde verificar no sólo si la orden fue cumplida, sino, en el evento de un incumplimiento total o parcial, las razones que lo motivaron, con lo cual el juez encargado del incidente de desacato en acción popular, en uso de sus potestades, podrá desplegar las actuaciones necesarias y pertinentes para lograr la ejecución efectiva de la orden impartida, sin desmedro de la protección concedida en virtud del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.
Luego, sería del caso estudiar si concurren los elementos objetivo y subjetivo, para efectos de analizar si se confirma o no la sanción impuesta por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales mediante auto del 19 de marzo de 2025. Con el fin de resolver lo antes dicho, se observa que en el sub judice que mediante los fallos de primera instancia y segunda instancia emitidos en el año 2011, se estimó vulnerados los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, ordenándose como consecuencia de ello que: (i)Dentro de 5 días siguientes a la ejecutoria de la sentencia se debía elaborar el censo, en el que se identificara el jefe de familia e integrantes que habitaran cada vivienda asentada en el Barrio Isla Baja del Municipio de Chinchiná y sólo aquellas personas censadas podían acceder al plan de vivienda de reubicación;
(ii) dentro de un (1) año siguiente a la notificación del fallo de segunda instancia, se debía estructurar y ejecutar el plan de vivienda para la reubicación de los habitantes del mencionado barrio, de tal forma que se les ofreciera solución de vivienda a la cual podrían acceder con subsidios y con recursos propios y (iii) de manera permanente se debía hacer control, monitoreo y vigilancia del barrio La Isla, con el objeto de prevenir cualquier riesgo y su vez evitar nuevas ocupaciones. 10 Ibídem. 11 Radicado No: 11001-03-15-000-2014-03252-02, Actor: Carlos Soto Vásquez en representación de Andrés Felipe Soto Gordillo, Accionado: Saludcoop EPS, CP Gabriel Valbuena Hernández. 14 De lo anterior, resulta claro que las órdenes judiciales impartidas en este caso recayeron exclusivamente en el municipio de Chinchiná. De acuerdo con lo expuesto, es claro para la Sala que persiste el incumplimiento de la decisión contenida en la sentencia constitucional, toda vez que, superado con creces el término concedido para acatar la orden judicial, el ente territorial no ha acreditado el cumplimiento de esta, pues de lo aportado por el Comité de Verificación y de las pruebas recaudadas, se concluye: ✓ se realizó el censo el cual arrojó 101 familias por reubicar; ✓ se han reubicado 40 familias cuyo proceso de adjudicación de soluciones de vivienda está en trámite; ✓ el contrato con el que se pretendía culminar la reubicación de las familias faltantes del barrio La Isla se encuentra suspendido por incumplimiento del contratista. ✓ el sector del barrio La Isla mantiene la condición de riesgo alto, de conformidad con el informe allegado por Corpocaldas; ✓ la administración municipal ha realizado actividades de desalojo, procediendo a demoler viviendas y retirar escombros. ✓ se ha hecho control y vigilancia en el sector, detectado viviendas en peligro de colapso. ✓ al barrio han llegado nuevas personas después del censo que se han asentado en el mismo y permanecen personas censadas que no desean acogerse al plan de reubicación, también hay personas que no cuentan con recursos o que no pueden acceder a un crédito; ✓ a la fecha el municipio no tiene estructurado una solución para la reubicación de los 61 restantes familias censadas.
Lo anterior conlleva, en principio que, con la sola verificación de incumplimiento, acorde con lo expuesto en acápite que antecede, se encuentre configurado el elemento objetivo del desacato. Sin embargo, frente al elemento de responsabilidad subjetiva del obligado a dar cumplimiento al fallo, debe tenerse en consideración que la orden judicial fue dirigida a la entidad territorial demandada, a través de su representante legal, que el fallo de segunda instancia fue proferido el 22 de septiembre de 2011, que en el mismo se otorgó un plazo de 1 año posteriores a la fecha de ejecutoria de la sentencia y que el hoy sancionado doctor Carlos Alberto Riveros López, asumió la representación legal del municipio de Chinchiná a partir del 1° de enero de 2024 con ocasión de las elecciones regionales celebradas el 29 de octubre de 2023.
En tal virtud, considera esta corporación judicial que el incumplimiento del fallo proferido dentro de la acción popular, si bien supera los términos otorgados para el efecto, no se erige en conducta sancionable, toda vez que, de una parte, el contrato “MIL VIVIENDAS” con el que se pretendía culminar la reubicación de las familias del barrio La Isla se encuentra suspendido por incumplimiento del contratista, situación que imposibilita jurídicamente al ente territorial de dar cumplimiento y de otra parte, el actual representante del ente territorial accionado tomó posesión de dicho cargo a 15 partir del 1° de enero de 2024, quien ha realizado gestiones tendientes al acatamiento de la orden judicial, pues se encuentra acreditado que el 8 de julio de 2024 ofició al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, con el objeto de buscar soluciones para entregar las viviendas que hacen falta y, además, ese mismo día asistió a una reunión en la Gobernación de Caldas, en la cual se acordó que el ente departamental buscaría una alternativa para construir un nuevo proyecto que dé solución a la entrega de las viviendas que se pretendían dar con el proyecto mil viviendas.
Así, si bien lo expuesto no se traduce en el cumplimiento de la orden impartida en el fallo constitucional, sí denota acciones positivas encaminadas a garantizar condiciones menos lesivas en materia de protección de los derechos e intereses colectivos protegidos, máxime cuando se demuestra que no es por negligencia de la administración municipal el no haberse efectuado la entrega de las viviendas, pues se itera, es con ocasión al incumplimiento del contratista.
Asimismo, obra prueba de que el ente municipal ha realizado actividades de desalojo, procediendo a demoler viviendas y retirar escombros. Adicionalmente, se considera pertinente precisar que, la orden emitida en el presente asunto fue dada desde el año 2011, incumplimiento que no sólo puede ser atribuida al señor Carlos Alberto Riveros López, pues se itera, éste asumió el cargo de alcalde el 1 de enero de 2024, y antes de éste estuvieron más de tres administraciones que debían haber acatado la orden dada en la sentencia popular sin que se acredite el trámite de incidentes en procura del acatamiento de las sentencias dictadas dentro del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos; por lo cual, establece el Tribunal que no ha existido un incumplimiento injustificado por parte de la autoridad sancionada.
En atención a lo señalado, no se configura el elemento subjetivo de desacato, ante lo cual dispondrá revocar la sanción impuesta mediante auto del 19 de marzo de 2025. En este punto, es del caso precisar a efectos de propender por el cumplimiento de las decisiones proferidas dentro de la acción popular del rubro, es del caso recomendar al a quo otorgar un plazo razonable a la autoridad concernida con el cumplimiento de las órdenes dadas y buscar alternativas de solución en la consecución de las viviendas faltantes a las familias censadas y que se acogieron al plan de reubicación en el barrio La Isla Baja, dada la complejidad del trámite que debe desplegarse por el municipio de Chinchiná, en cabeza de su señor alcalde. censadas.
Finalmente, y con el objeto de que se cumpla lo antes dicho, se requerirá tanto a la entidad territorial como al comité de verificación, para que garanticen la protección de los derechos colectivos, conforme los parámetros del fallo, para lo cual la a quo deberá realizar las acciones y requerimientos necesarios, con miras a que se cumplan las órdenes constitucionales, como finalidad primordial del incidente de desacato, más allá de las sanciones que hubiere lugar a imponer. 16 En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión, III.
Resuelve Primero: Revocar el auto objeto de la consulta, proferido el 19 de marzo de 2025 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, de conformidad con lo expresado en la parte motiva de esta providencia. Segundo: En los términos expuestos, el municipio de Chinchiná y el comité de verificación, deberán garantizar el cumplimiento de las órdenes emitidas en el fallo del medio de control de la referencia. Tercero: El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, dentro del ámbito de sus competencias, deberá procurar el cumplimiento de las órdenes insertas en el fallo.
Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Discutido y aprobada en Sala ordinaria de Decisión celebrada en la fecha. Notifíquese y cúmplase Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Jorge Humberto Calle López Magistrado Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.